Vom 24. November 2004
Deutscher Bundestag Drucksache 15/4266
15. Wahlperiode 24. 11. 2004
Bericht*)
des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(15. Ausschuss)
zu der Verordnung der Bundesregierung
– Drucksachen 15/4107, 15/4207 Nr. 2.1 –
Dritte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung
Bericht der Abgeordneten Gerd Friedrich Bollmann, Werner Wittlich,
Dr. Antje Vogel-Sperl und Birgit Homburger
I.
DieVerordnung der Bundesregierung –Drucksache 15/4107 –
wurde mit Überweisungsdrucksache 15/4207 Nr. 2.1 zur
federführenden Beratung an den Ausschuss für Umwelt,
NaturschutzundReaktorsicherheit und zurMitberatunganden
Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit sowie den Ausschuss für
Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft überwie-
sen.
DerAusschuss fürWirtschaft undArbeit hatmit den Stim-
men der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
empfohlen, den von der Fraktion der CDU/CSU zu der
Verordnung vorgelegtenÄnderungsantrag (sieheAnlage) ab-
zulehnen. Er hat mit den Stimmen der Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der
Fraktion der FDP und einiger Mitglieder der Fraktion der
CDU/CSUbei Stimmenthaltungdes überwiegendenTeils der
Fraktion der CDU/CSU empfohlen, der Verordnung der Bun-
desregierung – Drucksache 15/4107 – zuzustimmen.
Der Ausschuss für Verbraucherschutz, Ernährung und
Landwirtschaft hat sich angesichts der Terminierung der
abschließenden Beratung der Vorlage im federführenden
Ausschuss nicht in der Lage gesehen, zu der Vorlage zu
votieren.
II.
Die Verordnung – Drucksache 15/4107 – soll dazu beitragen,
dass sich der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen
sowie in ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpa-
ckungen abgefüllten Getränke erhöht und künftig auf min-
destens 80 Prozent beläuft. Um dieses abfallwirtschaftliche
Ziel zu erreichen, soll die bestehende Pfandregelung für Ein-
weggetränkeverpackungen neu ausgerichtet, vereinfacht und
an neue Erkenntnisse aus Ökobilanz-Untersuchungen ange-
passt werden. Die Neuregelung beinhaltet insbesondere eine
Aufhebung der Kopplung der Pfandpflicht an das Unter-
schreiten einer bestimmten Mehrwegquote. Stattdessen soll
grundsätzlich auf Einweggetränkeverpackungen mit einem
Füllvolumen von mindestens 0,1 Liter und höchstens 3,0 Li-
ter ein einheitlicher Pfandbetrag von 0,25Euro jeVerpackung
erhoben werden. Als ökologisch vorteilhaft eingestufte
Einweggetränkeverpackungen (Getränkekartonverpackun-
gen, Getränke-Polyethylen-Schlauchbeutel-Verpackungen,
Folien-Standbodenbeutel) sollen demgegenüber von der
Pfandpflicht ausgenommen werden, auch soll die Erhebung
des Pflichtpfandes aus ökonomischen und getränkesektor-
spezifischen Gründen auf bestimmte Getränke mit hohem
Verbreitungsgrad beschränkt werden (Bier und Biermisch-
getränke, Mineral-, Quell-, Tafel- und Heilwässer, Erfri-
schungsgetränke mit oder ohne Kohlensäure, hierunter
*) Die Beschlussempfehlung zu der Verordnung der Bundesregierung – Drucksachen 15/4107, 15/4207 Nr. 2.1 – wurde als Drucksache 15/4248
verteilt.
Drucksache 15/4266 – 2 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
insbesondere Limonaden einschließlich Cola-Getränke,
Brausen, Bittergetränke und Eistee, sowie alkoholhaltige
Mischgetränke mit einem Alkoholgehalt von weniger als
15 Prozent oder einem Anteil an Wein oder weinähnlichen
Erzeugnissen von unter 50 Prozent). Darüber hinaus ist vor-
gesehen, den Umfang der Verpflichtung zur Rücknahme
pfandpflichtiger Verpackungen abweichend von der gegen-
wärtigen Regelung künftig durch die Materialart der in Ver-
kehr gebrachten Verpackungen zu beschränken und damit
dem Endverbraucher die Möglichkeit zu geben, pfandpflich-
tige Einweggetränkeverpackungen unabhängig von Verpa-
ckungsform und Design, Größe der Verpackung und Geträn-
keart überall dort zurückzugeben, wo Verpackungen dieses
Materials in Verkehr gebracht werden; hierdurch soll den Be-
denken der Europäischen Kommission gegen die bisherigen
sog. „Insellösungen“Rechnung getragenwerden. Ferner ent-
hält die Verordnung eine Revisionsklausel zur Überprüfung
der abfallwirtschaftlichen Auswirkungen der neuen Pfandre-
gelung bis spätestens zum 1. Januar 2010. Über das Ergebnis
ihrer Prüfungen wird die Bundesregierung laut Verordnung
dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat berichten.
Die Verordnung bedarf nach § 59 Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz (KrW-/AbfG) der Zustimmung des Deutschen
Bundestages.
III.
a) Öffentliche Anhörung
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicher-
heit hat am 23. November 2004 eine öffentliche Anhörung
zu der Verordnung der Bundesregierung – Drucksache
15/4107 – durchgeführt. Folgende Einzelsachverständige,
Verbände und Organisationen nahmen im Rahmen der An-
hörung zu der Verordnung Stellung:
l Dipl.-Phys. Jürgen Giegrich, ifeu – Institut für Energie-
und Umweltforschung, Heidelberg;
l RA Dr. Claus-Peter Martens LL.M., MURAWO, Rechts-
anwälte und Notare, Berlin;
l RADr. IngoPflugmacher,AnwaltssozietätBusse&Mies-
sen, Bonn;
l Bundesverband mittelständischer Privatbrauereien e. V.,
Limburg;
l Hauptverband des Deutschen Einzelhandels e. V.,
Berlin;
l Verband des Deutschen Getränke-Einzelhandels e. V.,
Nürnberg.
Die dem Ausschuss zur Anhörung unaufgefordert zuge-
sandten Stellungnahmen sind auf den Internetseiten des
Ausschusses als Ausschussdrucksache 15(15)324 abrufbar.
Die Ergebnisse der Anhörung sind in die Beratungen des
Ausschusses eingeflossen.
b) Beratung im Ausschuss
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsi-
cherheit hat die Verordnung der Bundesregierung – Druck-
sache 15/4107 – am 23. November 2004 im Anschluss an
die o. g. Anhörung abschließend beraten. In die abschlie-
ßende Beratung der Vorlage hat die Fraktion der CDU/CSU
einen Änderungsantrag mit Begründung eingebracht (An-
lage).
Von Seiten der Fraktion der SPD wurde begrüßt, dass es
endlich gelungen sei, den seit langem angestrebten Kom-
promiss zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat
zu erreichen. Angesichts der Schwierigkeiten, die sich bei
der Suche nach einer Einigung ergeben hätten, sei es um so
erfreulicher, dass nunmehr die Grundlage für eine verlässli-
che Planung, die alle Beteiligten benötigten, geschaffen sei.
Dadurch könnten weitere wirtschaftliche Nachteile, wie sie
in der Vergangenheit aufgrund der ungeklärten rechtlichen
Situation im Bereich der Getränkewirtschaft entstanden
seien, in Zukunft vermieden werden. Zudem schaffe die
Vorlage Rechtssicherheit auch in Bezug auf die europa-
rechtlichen Vorgaben. Von den in der Vorlage enthaltenen
Neuregelungen sei insbesondere als positiv hervorzuheben,
dass die Verbraucher wegen der vorgesehenen Abschaffung
der Insellösungen künftig nicht mehr gezwungen seien, Ge-
tränkeverpackungen nach ihrer Herkunft getrennt zu sam-
meln, sondern überall ihr Pfand zurückbekommen könnten.
Es sei ferner begrüßenswert, dass die Pfandpflicht künftig
nicht mehr vom Mehrweganteil einzelner Getränkearten,
sondern von der ökologischen Verträglichkeit der Verpa-
ckung abhängen solle. Zu einer weiteren Vereinfachung der
Pfandregelung trage bei, dass sich der Bundesrat bei der
Auswahl der Ausnahmen von praktischen Erwägungen habe
leiten lassen und dass eine einheitliche Pfandhöhe vorgese-
hen sei. Aus diesen Gründen sei es im Interesse der Ver-
braucher, wenn der bestehende Zustand der Rechtsunsicher-
heit beendet werde und die vorliegende Novelle in Kraft
treten könne. Das unwürdige Spiel mit dem Geld der Ver-
braucher müsse beendet werden.
Von Seiten der Fraktion der CDU/CSU wurde kritisiert,
dass der von der Bundesregierung und den Koalitions-
fraktionen erzeugte Zeitdruck die Möglichkeiten für eine
sachgerechte Beratung der Verordnung im Parlament stark
beeinträchtige. Eine inhaltliche Auswertung der vorange-
gangenen Anhörung und eine hinreichende Beratung ihrer
Ergebnisse im Ausschuss sei unter diesen Bedingungen
kaum mehr möglich. Die Regierungskoalition ignoriere mit
dem von ihr durchgesetzten Zeithorizont für das parlamen-
tarische Beratungsverfahren darüber hinaus die Bedenken
der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gegen eine abschlie-
ßende Beratung der Novelle im Deutschen Bundestag vor
der für den 14. Dezember 2004 erwarteten Urteilsverkün-
dung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zum Pflicht-
pfand. Ohne Kenntnis dieses Urteils sei eine sachgerechte
Entscheidung zur Novellierung der Verpackungsverordnung
nicht möglich. Wie die Anhörung gezeigt habe, treffe die
von der Bundesregierung in der Öffentlichkeit vertretene
Argumentation zur Notwendigkeit, die Novelle noch vor
dem EuGH-Urteil zu verabschieden, um eine Bepfandung
von Fruchtsäften nach dem geltenden Recht ab dem 1. April
2005 zu vermeiden, nicht zu, vielmehr gebe es nach dem
deutschen Verwaltungsrecht ausreichend Möglichkeiten,
einen Vollzug der Pfandpflicht zum 1. April 2005 auszuset-
zen. Des Weiteren habe die Bundesregierung bis vor kurzem
noch die Absicht verfolgt, im Rahmen der Novelle der Ver-
packungsverordnung Hersteller-Insellösungen zuzulassen.
Erst schriftliche Rückfragen der Europäischen Kommission
Ende Oktober 2004 hätten sie offensichtlich veranlasst,
kurzfristig hiervon Abstand zu nehmen und im Bundeskabi-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/4266
nett am 3. November 2004 eine insofern geänderte Verord-
nung zu beschließen. Zu dieser Verordnung habe die Frak-
tion der CDU/CSU einen Änderungsantrag vorgelegt
(Anlage). Demnach solle durch die Einfügung eines Satzes
in Artikel 1 § 8 Abs. 1 der Verordnung ermöglicht werden,
langlebige Mehrweg-Transportverpackungssysteme, wie
beispielsweise PET-Cycle-Systeme, als eigene Systeme zu
erhalten und damit innovativen, ökologisch verträglichen
Verpakkungssystemen Entwicklungsmöglichkeiten zu ge-
ben. Insgesamt habe man erhebliche Bedenken, dass die
jetzt vorliegende Novelle den wettbewerbsrechtlichen An-
forderungen der Europäischen Union gerecht werde. Diese
Sorge sei auch von vielen Sachverständigen in der Anhö-
rung geäußert worden. Vor allem halte man es für erforder-
lich, zunächst die für den 14. Dezember 2004 erwartete
Urteilsverkündung des EuGH abzuwarten. Daher werde
man sich bei der heutigen Abstimmung über die Verord-
nung der Stimme enthalten.
Von Seiten der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
wurde der Erleichterung darüber Ausdruck gegeben, dass
nunmehr ein tragfähiger Kompromiss zustande gekommen
und damit dieGrundlage für eine verbraucherfreundliche und
umweltgerechte Umsetzung der Pfandpflicht gelegt sei. End-
lich bestehe dieChance, die endloseGeschichte umdas Pfand
zu beenden. Zugleich sei es durch die Abschaffung der Kop-
pelung der Pfandpflicht an dasUnterschreiten einer bestimm-
ten Mehrwegquote verschiedener Getränkearten und die Ab-
schaffung von Insellösungen gelungen, die Forderungen der
EU-Kommission an eine europarechtskonforme Umsetzung
zu erfüllen und den verschiedentlich geäußerten Zweifeln an
der Vereinbarkeit der Pfandregelung mit den europarecht-
lichen Vorgaben die Grundlage zu entziehen. Durch die Be-
endigung der Debatte um die Novelle der Verpackungsver-
ordnung durch den gefundenen Kompromiss sei somit der
Zustand der Ungewissheit über die Zukunft der Pfandrege-
lung beseitigt und diese auf eine solide Basis gestellt. Die
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verbinde damit die
Hoffnung, dass so der Weg zur Einführung verbraucher-
freundlicher Rücknahmesysteme für Einweggetränkever-
packungen geebnet sei.Man sei zuversichtlich, dass aufgrund
der getroffenen Regelungen eine Stabilisierung oder gar
Verbesserung des Marktanteils der gegenüber Einwegver-
packungen ökologisch vorteilhafteren Mehrwegsysteme
eintreten werde. Im Übrigen halte man es für erstrebenswert,
alsbald eine Lösung des Problems des so genannten Pfand-
schlupfs zu finden. Nicht abgerufene Pfandgelder dürften
nicht dem Handel verbleiben, sondern müssten der Umwelt
oder dem Verbraucher zugute kommen.
Von Seiten der Fraktion der FDP wurde betont, die Anhö-
rung habe die kritische Position der FDP-Bundestagsfrak-
tion gegenüber der von der Bundesregierung vorgelegten
Novelle zur Verpackungsverordnung inhaltlich voll bestä-
tigt. Sie habe insbesondere deutlich gemacht, dass die
Änderungsverordnung nicht europarechtskonform sei. Die
Anhörung habe gezeigt, dass eine Pfandregelung, die Aus-
nahmetatbestände nicht an der Verpackung selbst, sondern
an ihrem Inhalt festmache, den Grundsatz der Verhältnismä-
ßigkeit verletze. Auch die europarechtliche Problematik der
Hersteller-Insellösung sei ausführlich erörtert worden. Be-
stätigt habe sich, dass es im Sinne der Rechtssicherheit viel
sinnvoller gewesen wäre, zunächst die am 14. Dezember
2004 anstehende Entscheidung des EuGH abzuwarten und
anschließend eine entsprechend angepasste, mit dem EU-
Recht konforme inländische Regelung vorzulegen, anstatt
umgekehrt zu verfahren. Die Bundesregierung habe dem
Einzelhandel suggeriert, dass die bisherigen Insellösungen
europarechtskonform seien und den Einzelhandel damit ver-
anlasst, im Vertrauen auf die Aussage der Bundesregierung
erhebliche Investitionen zu tätigen. Diese Investitionen
würden sich jetzt als Fehlinvestitionen erweisen. Darüber
hinaus gelte es der These entgegenzutreten, dass man mit
einer Bepfandung von Einweggetränkeverpackungen die
Verwendung von Mehrweggetränkeverpackungen stabilisie-
ren könne. Das entsprechende Zahlenmaterial sei dürftig,
ein schlüssiger Nachweis für die Richtigkeit dieser These
liege nicht vor. Zudem beruhe die These auf einem falschen
Ansatz, denn die Alternative sei nicht Einweg- oder Mehr-
weggetränkeverpackung, sondern ökologisch vorteilhafte
oder ökologisch nicht vorteilhafte Getränkeverpackung. Die
Anhörung habe des Weiteren gezeigt, dass die Bundesregie-
rung die Verordnung in einem erheblichen Punkt nachträg-
lich geändert habe, ohne dies den beteiligten Kreisen mitzu-
teilen und ihnen erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu
geben. Damit setze sich die Bundesregierung dem Verdacht
aus, die Anhörung der beteiligten Kreise nicht korrekt
durchgeführt zu haben. Sie habe es ferner versäumt, mit der
Novelle bürokratische Vorschriften abzubauen. So solle
auch weiterhin eine Einweg- und eine Mehrwegquote erho-
ben werden, ohne dass hieran bestimmte Rechtsfolgen ge-
knüpft seien. Von Seiten der Fraktion der CDU/CSU sei das
Thema Bürokratie bereits im Rahmen der Anhörung zu
Recht ausführlich angesprochen worden. Ein zentraler Kri-
tikpunkt an der Novelle sei ihre mangelnde Praktikabilität.
Weder die Bestimmungen zur Bepfandung bzw. zur Pfand-
freistellung noch die Rückgaberegelungen seien für die Ver-
braucherinnen und Verbraucher nachvollziehbar; dies sei
auch von Seiten der Sachverständigen deutlich zum Aus-
druck gebracht worden. Ein weiteres offenes Problem sei
der so genannte Pfandschlupf. Die von Seiten der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hierzu vorgetragenen Überle-
gungen könne man nicht nachvollziehen, der Pfandschlupf
könne jedenfalls nicht durch mehr Vorschriften und mehr
Kontrollen beseitigt werden. Insgesamt bleibe festzuhalten,
dass die vorliegende Novelle weder europarechtskonform
sei noch die Grundlage für eine einfacher zu handhabende
Pflichtpfandregelung lege. Es werde im Gegenteil eine
Regelung eingeführt, die kompliziert sei und bestehende
Rechtsunsicherheiten nicht beseitige. Die FDP-Bundestags-
fraktion habe demgegenüber bereits vor geraumer Zeit ein
eigenes Modell handelbarer Abfülllizenzen für ökologisch
nicht vorteilhafte Verpackungen entwickelt. Es sei bedauer-
lich, dass dieses Modell von der Bundesregierung nicht auf-
gegriffen worden sei, zumal die Anhörung erneut bestätigt
habe, dass dieser Vorschlag nicht nur verbraucherfreund-
lich, sondern auch europarechtskonform wäre. Die vorlie-
gende Novelle der Verpackungsverordnung werde abge-
lehnt.
Der Ausschuss beschloss, den Änderungsantrag der Frak-
tion der CDU/CSU (Anlage) mit den Stimmen der Fraktio-
nen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stim-
men der Fraktionen der CDU/CSU und FDP abzulehnen.
Der Ausschuss beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen
der Fraktion der FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion der
Drucksache 15/4266 – 4 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
CDU/CSU, dem Deutschen Bundestag zu empfehlen, der
Verordnung der Bundesregierung – Drucksache 15/4107 –
zuzustimmen.
Der Ausschuss beschloss einvernehmlich, dem Deutschen
Bundestag die Beschlussempfehlung und den Bericht ge-
trennt vorzulegen.
Berlin, den 24. November 2004
Gerd Friedrich Bollmann
Berichterstatter
Werner Wittlich
Berichterstatter
Dr. Antje Vogel-Sperl
Berichterstatterin
Birgit Homburger
Berichterstatterin
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/4266
DEUTSCHER BUNDESTAG
Ausschuss für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit
15. WP
Ausschussdrucksache 15(15)326**
Änderungsantrag
der Fraktion der CDU/CSU
zur
Dritten Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung
Drs. 15/4107
Der Deutsche Bundestag möge beschließen
Zu Artikel 1:
In Artikel 1, Nr. 3. wird – neu – eingefügt:
3. „In § 8 Abs. 1 wird nach Satz 7 folgender Satz 8 neu eingefügt:
Dies gilt nicht für solche Vertreiber, die pfandpflichtige Einweggeträn-
keverpackungen ausschließlich in langlebigen Mehrweg-Transport-
systemen in Verkehr bringen. Sätze 8 – 9 werden Sätze 9 – 10.“
Begründung:
Mit der Einführung eines neuen Satzes 8 wird sichergestellt, dass aus-
schließlich mehrwegtransportverpackungsgestützte Systeme zum Ver-
trieb von Verkaufsverpackungen ihrer Eigenart entsprechend nicht auf
eine Stufe mit solchen Verpackungen gestellt werden, die ohne derartige
langlebige Transportverpackungen distribuiert werden.
Mit der Anforderung „langlebig“, die in § 3 Abs. 5 VerpackV definiert ist,
wird zudem sichergestellt, dass ein „mehrwegtransportverpackungsge-
stütztes System“ im Sinne dieser Bestimmung anspruchsvollen Anforde-
rungen an die Verwendbarkeit und Haltbarkeit – mindestens 5 Jahre Le-
bensdauer – genügt und „Billig-Mehrweg-Lösungen“ vermieden werden.
Damit werden Anreize zum hochwertigen werkstofflichen Recycling (z.B.
im Bottle-to-Bottle-Verfahren) gegeben und die technologische Entwick-
lung von solchen Verwertungsverfahren unterstützt.
Anlage