Vom 28. Februar 2002
Deutscher Bundestag Drucksache 14/8406
14. Wahlperiode 28. 02. 2002
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe (18. Ausschuss)
zu dem Antrag der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 14/7483 –
Stärkung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte im Völkerrecht
und im internationalen Bereich
A. Problem
Der 1966 verabschiedete Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und
kulturelle Rechte (Sozialpakt) bildet zusammen mit dem Internationalen Pakt
über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) den Kern des Vertrags-
systems der Vereinten Nationen zum Schutz der Menschenrechte. 145 Staaten
haben den Sozialpakt ratifiziert. Obwohl alle Vertragsstaaten mit der Unter-
zeichnung des Sozialpaktes die Gleichrangigkeit der wirtschaftlichen, sozialen
und kulturellen Rechte mit den bürgerlichen und politischen Rechten anerkannt
haben, spielte der Sozialpakt lange eine untergeordnete Rolle. Auf der Wiener
Menschenrechtskonferenz 1993 wurde die Unteilbarkeit der Menschenrechte
und damit die Gleichrangigkeit beider Pakte nochmals bestätigt. Einziges
Instrument zur Überwachung der Umsetzung, der im Sozialpakt enthaltenen
Rechte, ist die Prüfung von Berichten, die die Staaten in regelmäßigen Abstän-
den vorlegen. Im Gegensatz zu anderen Pakten gibt es aber zum Sozialpakt
kein Beschwerdeverfahren für Betroffene. Auf europäischer Ebene werden die
sozialen Rechte durch die Europäische Sozialcharta von 1961 geschützt, die die
Europäische Menschenrechtskonvention im sozialen Bereich ergänzt. Die Be-
sinnung auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte ist
durch die Globalisierung dringlicher geworden, denn der internationale Men-
schenrechtsschutz hat mit der rasanten Entwicklung der Weltwirtschaft nicht
Schritt gehalten. Die Weltbank, der Internationale Währungsfonds und die
Welthandelsorganisation sind an die UNO-Menschenrechtspakte und an die
Grundkonventionen der Internationalen Arbeitsorganisation nicht gebunden.
B. Lösung
Die Bundesregierung wird aufgefordert, unter anderem die Nichtregierungs-
organisationen bei der Vorbereitung des nächsten Staatenberichts an den Aus-
schuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte frühzeitig einzube-
ziehen, für ein Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt einzutreten, das die
Möglichkeit von Individual- und Kollektivbeschwerden eröffnet, zu prüfen, ob
die Revidierte Europäische Sozialcharta ratifiziert werden kann, dafür einzutre-
Drucksache 14/8406 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
ten, dass die EU-Grundrechte-Charta so rasch wie möglich in die europäischen
Verträge aufgenommen wird, sich dafür einzusetzen, dass die internationalen
Finanzinstitutionen menschenrechtliche Aspekte in ihrer Arbeit berücksichti-
gen und gegenüber der Wirtschaft auf Beachtung von Verhaltenskodizes zu
drängen, die sich an Menschenrechtskonventionen orientieren.
Annahme mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU bei Enthaltung
der Fraktionen der FDP und PDS
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Wurden nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/8406
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
den Antrag – Drucksache 14/7483 – anzunehmen.
Berlin, den 27. Februar 2002
Der Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe
Christa Nickels
Vorsitzende
Heide Mattischeck
Berichterstatterin
Hermann Gröhe
Berichterstatter
Christa Nickels
Berichterstatterin
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger
Berichterstatterin
Carsten Hübner
Berichterstatter
Drucksache 14/8406 – 4 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Heide Mattischeck, Hermann Gröhe, Christa Nickels,
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger und Carsten Hübner
I. Überweisung
Der Antrag der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN auf Drucksache 14/7483 wurde in der 208. Sit-
zung des Deutschen Bundestages am 13. Dezember 2001
dem Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe
zur federführenden Beratung und dem Auswärtigen Aus-
schuss, dem Innenausschuss, dem Rechtsausschuss, dem
Ausschuss für Wirtschaft und Technologie, dem Ausschuss
für Arbeit und Sozialordnung, dem Ausschuss für wirt-
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, dem Aus-
schuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union,
dem Ausschuss für Kultur und Medien und dem Haushalts-
ausschuss zur Mitberatung überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Der 1966 verabschiedete Internationale Pakt über wirt-
schaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt) bildet
zusammen mit dem Internationalen Pakt über bürgerliche
und politische Rechte (Zivilpakt) den Kern des Vertragssys-
tems der Vereinten Nationen zum Schutz der Menschen-
rechte. 145 Staaten haben den Sozialpakt ratifiziert, zuletzt
die Volksrepublik China. Wirtschaftliche Rechte sind bei-
spielsweise das Recht auf Arbeit und auf gerechte Arbeits-
bedingungen; soziale Reche beziehen sich auf einen ange-
messenen Lebensstandard, Nahrung, soziale Sicherheit und
auf Gesundheit; kulturelle Menschenrechte beinhalten die
Teilhabe am kulturellen Leben und an Bildung.
Obwohl alle Vertragsstaaten mit der Unterzeichnung des
Sozialpaktes die Gleichrangigkeit der wirtschaftlichen, so-
zialen und kulturellen Rechte mit den bürgerlichen und poli-
tischen Rechten anerkannt haben, spielte der Sozialpakt
lange eine untergeordnete Rolle. Darüber hinaus geriet er in
die ideologischen Konfliktlinien: während die Entwick-
lungsländer und bis zum Ende des Kalten Krieges der Ost-
block dem Sozialpakt den Vorrang gab, drängte der Westen
auf die Umsetzung des Zivilpaktes. Auf der Wiener Men-
schenrechtskonferenz 1993 wurde die Unteilbarkeit der
Menschenrechte und damit die Gleichrangigkeit beider
Pakte nochmals bestätigt.
Einziges Instrument zur Überwachung der Umsetzung der
im Sozialpakt enthaltenen Rechte ist die Prüfung von Be-
richten, die die Staaten in regelmäßigen Abständen vor-
legen. Dieses Monitoring obliegt dem UN-Ausschuss für
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, der im Dialog
mit den Staatenvertretern Empfehlungen zur Vertragserfül-
lung abgibt.
Im Gegensatz zum UN-Zivilpakt bzw. dessen erstes Fakul-
tativprotokoll und anderen UN-Übereinkommen gibt es
aber zum Sozialpakt kein Beschwerdeverfahren für Betrof-
fene. Über den Entwurf eines Zusatzprotokolls, das die
Möglichkeit von Individual- und Gruppenbeschwerden er-
öffnet, konnten sich die Staaten bisher nicht verständigen.
Weitere, für die Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozia-
len und kulturellen Rechte wichtige internationale Konven-
tionen sind das Übereinkommen über die Beseitigung jeder
Form von Diskriminierung der Frau, das Übereinkommen
über die Beseitigung jeder Form von Rassismus und Frem-
denfeindlichkeit, das Übereinkommen über die Rechte des
Kindes sowie das Übereinkommen über indigene und in
Stämmen lebende Völker. Diese Konventionen sollen die
Rechte besonders verwundbarer Gruppen schützen. Darüber
hinaus sind für die Festlegung von menschenrechtsrelevan-
ten Sozial- und Arbeitsnormen die Konventionen der Inter-
nationalen Arbeitsorganisation (IAO) unverzichtbar.
Auf europäischer Ebene werden die sozialen Rechte durch
die Europäische Sozialcharta von 1961 geschützt, die die
Europäische Menschenrechtskonvention im sozialen Be-
reich ergänzt. 1996 wurde die Revidierte Europäische So-
zialcharta verabschiedet, die neuere arbeitsrechtliche und
sozialpolitische Entwicklungen berücksichtigt und in die
das Zusatzprotokoll von 1988 integriert ist. Die Ratifizie-
rung der Revidierten Europäischen Sozialcharta wird ge-
genwärtig von der Bundesregierung geprüft.
Auch die vom Europäischen Rat in Nizza im Dezember
2000 proklamierte EU-Grundrechte-Charta enthält soziale
Grundrechte. Damit wird – erstmals in einem europäischen
Menschenrechtsdokument – die Unteilbarkeit und gegensei-
tige Bedingtheit aller Grundrechte eindrucksvoll dokumen-
tiert. Der Deutsche Bundestag tritt nachdrücklich dafür ein,
dass bei der für 2004 geplanten Reformkonferenz die
Rechtsverbindlichkeit der Charta festgestellt wird. Im Rah-
men des Reformprozesses soll auch auf ein Beschwerde-
bzw. Klageverfahren hingewirkt werden.
Die Besinnung auf die wirtschaftlichen, sozialen und kultu-
rellen Menschenrechte ist durch die Globalisierung dringli-
cher geworden, denn der internationale Menschenrechts-
schutz hat mit der rasanten Entwicklung der Weltwirtschaft
nicht Schritt gehalten. Aus unterschiedlichen Motiven her-
aus melden sich immer mehr Kritiker der Globalisierung zu
Wort. Nicht umsonst initiierte UN-Generalsekretär Kofi
Annan mit dem Global Compact einen Bund zwischen den
Vereinten Nationen und verantwortungsbewussten Unter-
nehmen. Weder an die beiden UN-Menschenrechtspakte
noch an die IAO-Grundkonventionen gebunden sind die
Weltbank, der Internationale Währungsfonds (IWF) und die
Welthandelsorganisation (WTO). Auch internationale Han-
delsverträge im Rahmen der WTO enthalten keine Sozial-
klauseln.
Aufgrund dieser Analyse wird die Bundesregierung aufge-
fordert, in verschiedenen Bereichen aktiv zu werden. So soll
sie u. a. die Nichtregierungsorganisationen bei der Vorberei-
tung des nächsten Staatenberichts an den Ausschuss für
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der Vereinten
Nationen frühzeitig einbeziehen. Sie soll für ein Zusatzpro-
tokoll zum UN-Sozialpakt eintreten, dass die Möglichkeit
von Individual- und Kollektivbeschwerden eröffnet. Sei soll
prüfen, ob die Revidierte Europäische Sozialcharta ratifi-
ziert werden kann und dafür eintreten, dass die EU-Grund-
rechte-Charta so rasch wie möglich in die europäischen Ver-
träge aufgenommen wird. Sie soll sich dafür einsetzen, dass
die internationalen Finanzinstitutionen menschenrechtliche
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 5 – Drucksache 14/8406
Aspekte in ihrer Arbeit berücksichtigen und sie soll gegen-
über der Wirtschaft auf Beachtung von Verhaltenskodizes
drängen, die sich an Menschenrechtskonventionen orientie-
ren.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Auswärtige Ausschuss hat die Vorlage in seiner
94. Sitzung am 27. Februar 2002 beraten und mit den Stim-
men der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
bei Stimmenthaltung der Fraktion der PDS dem federfüh-
renden Ausschuss die Annahme der Vorlage empfohlen.
Der Innenausschuss hat die Vorlage in seiner 87. Sitzung
am 20. Februar 2002 beraten und mit den Stimmen der
Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP
gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU bei Stimm-
enthaltung der Fraktion der PDS dem federführenden Aus-
schuss die Annahme der Vorlage empfohlen.
Der Rechtsausschuss hat die Vorlage in seiner 117. Sitzung
am 27. Februar 2002 beraten und mit den Stimmen der
Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen
die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP bei
Stimmenthaltung der Fraktion der PDS dem federführenden
Ausschuss die Annahme der Vorlage empfohlen.
Der Haushaltsausschuss hat in seiner 98. Sitzung am
20. Februar 2002 die Vorlage beraten und mit den Stimmen
der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der PDS gegen
die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU und der Fraktion
der FDP dem federführenden Ausschuss die Annahme der
Vorlage empfohlen.
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat die
Vorlage in seiner 75. Sitzung am 27. Februar 2002 beraten
und mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von
CDU/CSU und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion der
PDS dem federführenden Ausschuss die Annahme der Vor-
lage empfohlen.
Der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung hat die Vor-
lage in seiner 121. Sitzung am 27. Februar 2002 beraten und
mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von
CDU/CSU und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion der
PDS dem federführenden Ausschuss die Annahme der Vor-
lage empfohlen.
Der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung hat in seiner Sitzung am 20. Februar 2002 die
Vorlage beraten und mit den Stimmen der Fraktionen SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Fraktionen von CDU/CSU, FDP und PDS dem federführen-
den Ausschuss die Annahme der Vorlage empfohlen.
Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäi-
schen Union hat die Vorlage in seiner 89. Sitzung am
20. Februar 2002 beraten und mit den Stimmen der Fraktio-
nen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stim-
men der Fraktionen von CDU/CSU und FDP bei Enthaltung
der Fraktion der PDS dem federführenden Ausschuss die
Annahme der Vorlage empfohlen.
Der Ausschuss für Kultur und Medien hat die Vorlage in
seiner 69. Sitzung am 20. Februar 2002 beraten und mit den
Stimmen der Koalitionsfraktionen gegen die Stimmen der
Fraktionen von CDU/CSU und FDP bei Enthaltung der
Fraktion der PDS dem federführenden Ausschuss die An-
nahme der Vorlage empfohlen.
IV. Beratung im federführenden Ausschuss
Der Antrag geht zurück auf eine öffentliche Anhörung des
Ausschusses für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe am
23. Oktober 2000 zum Thema „Wirtschaftliche, soziale und
kulturelle Grundrechte als Querschnittsaufgabe für die deut-
sche Politik“. Die antragstellenden Fraktionen verwiesen
auf die Funktion der Menschenrechte im so genannten Kal-
ten Krieg, als die westlichen Staaten mehr die zivilen und
bürgerlichen Rechte betonten, während die östlichen Staa-
ten und die Entwicklungsländer mehr die wirtschaftlichen,
sozialen und kulturellen Rechte in den Vordergrund stellten.
Auf der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 wurde die
Unteilbarkeit der Menschenrechte und damit die Gleich-
rangigkeit beider Pakte bestätigt. Die Koalitionsfraktionen
sehen Handlungsbedarf hinsichtlich der wirtschaftlichen,
sozialen und kulturellen Menschenrechte im Völkerrecht
und im internationalen Bereich.
Die Fraktion der CDU/CSU hielt zwar viele Punkte des An-
trags für zustimmungsfähig, formulierte aber grundsätzliche
Bedenken. So werde zwar die Unteilbarkeit der Menschen-
rechte betont, in dem Antrag selbst werde diese Unteilbar-
keit aber nicht deutlich, da nur eine Säule der Menschen-
rechte in den Vordergrund gestellt werde. Der Zusammen-
hang zwischen den Freiheitsrechten auf der einen Seite und
den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten auf
der anderen Seite werde nicht thematisiert, so dass der An-
trag dadurch einen grundsätzlichen „Webfehler“ enthalte.
Aus diesem Grunde werde die Fraktion der CDU/CSU dem
Antrag nicht zustimmen. Die Fraktionen von FDP und PDS
hielten die Zielrichtung des Antrages zwar für richtig, for-
mulierten aber Einzelbedenken und erklärten, sich bei der
Abstimmung zu enthalten.
Mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/
CSU und bei Enthaltung der Fraktionen von FDP und PDS
wurde der Antrag angenommen.
Berlin, den 27. Februar 2002
Heide Mattischeck
Berichterstatterin
Hermann Gröhe
Berichterstatter
Christa Nickels
Berichterstatterin
Sabine Leutheusser-Schnarrenberger
Berichterstatterin
Carsten Hübner
Berichterstatter