Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27.01.2010, Az. 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04

Die Beschwerdeführerinnen, zwei amtsangehörige [X.]n in [X.], wenden sich mit ihren Kommunalverfassungsbeschwerden gegen die seit dem 1. Januar 2004 aus § 1, § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] sich ergebende Verpflichtung, Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz von 200 % zu erheben.

1. § 1 Gewerbesteuergesetz ([X.]) lautete in der Bekanntmachung der Neufassung des [X.] vom 15. Oktober 2002 ([X.]) bis zur hier angegriffenen Änderung:

Die [X.]n sind berechtigt, eine Gewerbesteuer als [X.]steuer zu erheben.

Durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des [X.] und anderer Gesetze vom 23. Dezember 2003 ([X.], nachfolgend: Änderungsgesetz) erhielt die Vorschrift mit Wirkung vom 1. Januar 2004 die folgende Fassung:

Die [X.]n erheben eine Gewerbesteuer als [X.]steuer.

Die hier maßgeblichen Absätze des § 16 [X.] lauteten in der Fassung aus dem Jahre 2002:

§ 16 Hebesatz

(1) Die Steuer wird auf Grund des [X.] (§ 14) mit einem Prozentsatz (Hebesatz) festgesetzt und erhoben, der von der hebeberechtigten [X.] (§§ 4, 35a) zu bestimmen ist.

(2) …

(3) …

(4) Der Hebesatz muss für alle in der [X.] vorhandenen Unternehmen der gleiche sein. Wird das Gebiet von [X.]n geändert, so kann die Landesregierung oder die von ihr bestimmte Stelle für die von der Änderung betroffenen Gebietsteile auf eine bestimmte Zeit verschiedene Hebesätze zulassen.

Durch Art. 2 Nr. 5 des Änderungsgesetzes wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2004 nach Satz 1 folgender Satz eingefügt:

Er beträgt 200 vom Hundert, wenn die [X.] nicht einen höheren Hebesatz bestimmt hat.

Bis zu dieser Gesetzesänderung stand es den [X.]n frei, jeden beliebigen Hebesatz festzusetzen und durch eine Festsetzung des [X.] auf Null von der Erhebung der Gewerbesteuer gänzlich abzusehen.

Die angegriffenen Vorschriften sind erstmals für den Erhebungszeitraum 2004 anzuwenden (§ 36 Abs. 1 [X.] i.d.[X.] zur Umsetzung der Protokollerklärung der [X.]esregierung zur Vermittlungsempfehlung zum Steuervergünstigungsa[X.]augesetz vom 22. Dezember 2003 ).

2. Die Beschwerdeführerin zu [X.] liegt nordöstlich von [X.] in [X.] in einer Region, die sie selbst als [X.] bezeichnet. Sie hatte im Jahr 2003 640 Einwohner. Versuche, ein vormaliges [X.] zur Ansiedlung von Gewerbebetrieben zu nutzen, scheiterten zunächst.

Von 1994 bis 2001 erhoben die beiden [X.]n [X.] [X.], die am 31. Dezember 2001 zu der Beschwerdeführerin zu [X.] vereinigt wurden, die Gewerbesteuer nach einem Hebesatz von 300 %. Die Gewerbesteuereinnahmen betrugen in jenen acht Jahren insgesamt etwa 13.600 €. [X.] nahm die Beschwerdeführerin zu [X.] nach einem Hebesatz von nun 20 % rund 1.200 € ein. Mit Beschluss vom 24. Juni 2003 setzte die Beschwerdeführerin zu [X.] für die Jahre 2003 und 2004 den Gewerbesteuerhebesatz auf Null fest. Sie behielt diesen Hebesatz auch nach Inkrafttreten des hier angegriffenen Änderungsgesetzes bei.

Mit dem Verzicht auf die Gewerbesteuer will die Beschwerdeführerin zu [X.] gezielt einen Anreiz zur Ansiedlung von Gewerbebetrieben - insbesondere von Dienstleistungs- und Produktionsunternehmen, Bauträgern und Leasinggesellschaften, Immobilien- und Versicherungsmaklern, gewerblichen Vermögensverwaltungen und gewerblichem Grundstückshandel - schaffen. Hierzu wurde eine "Gewerbeförderung [X.] AG" gegründet, die vor allem mit dem Verzicht auf die Gewerbesteuer als Standortvorteil wirbt. Bis zum 1. Februar 2009 haben sich in der [X.] über 93 Unternehmen angesiedelt.

Neben dem Abschluss eines Mietvertrags über Büro- und Gewerberäume verpflichten sich die interessierten Unternehmen in einem mit der Gewerbeförderung [X.] AG separat abzuschließenden Vertrag zur Zahlung eines "Standortentwicklungsbeitrags", der der "Abgeltung aller Leistungen im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung und Entwicklung des Objekts sowie der Erhaltung und Sicherung des Standortvorteils" dient. Als Ausgleich für den Wegfall der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und die Zusicherung, auch künftig einen [X.] festzusetzen, wird der [X.] ein ausgeglichener Haushalt zugesichert. Aus derartigen Nutzungsentgelten und Sonderumlagen nahm die Beschwerdeführerin in den Jahren 2003 16.200 € und 2004 150.000 € ein.

3. Die Beschwerdeführerin zu I[X.] liegt im [X.] im Land [X.]. Sie hat weniger als 800 Einwohner. [X.] waren insgesamt 84 Gewerbetreibende und Unternehmen in der [X.] angesiedelt.

Da ihr Haushalt ausgeglichen war, verzichtete die Beschwerdeführerin zu I[X.] für die Jahre 2002 bis 2004 auf die Erhebung von Gewerbesteuer, ohne dass eine Kreditaufnahme in den [X.] vorgesehen werden musste. Der Haushaltsplan für 2004 sei ausgeglichen; eine Zuführung zum Vermögenshaushalt in Höhe von 47.500 € sei geplant. Ab dem [X.] setzte die Beschwerdeführerin zu I[X.] den Hebesatz auf 200 % fest.

1. Die Beschwerdeführerin zu [X.] wendet sich gegen die Neufassung von § 1 und § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.]. Durch die Verpflichtung, Gewerbesteuer zu erheben, sieht sie sich in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] verletzt.

Die angegriffene Regelung sei formell verfassungswidrig. Zur Einführung von Mindesthebesätzen fehle dem [X.] die Gesetzgebungskompetenz. Art. 105 Abs. 2 [X.] erlaube dem [X.], zu bestimmen, ob eine Steuer eingeführt werde und wer sie erheben solle. Auch die Besteuerungsgrundlagen und das Verfahren dürfe der [X.] regeln. Die Festsetzung der Höhe von [X.] sei aber den [X.]n vorbehalten. Rahmenregelungen fielen deshalb in die Kompetenz der Länder.

Der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 [X.] sei berührt, weil die Finanzhoheit die Befugnis der [X.] zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und [X.] umfasse. Ein Mindesthebesatz verwehre es der [X.], ihren Finanzbedarf selbst festzulegen und zwinge mittelbar außerdem dazu, einen Hebesatz mindestens in der Höhe des gewogenen Durchschnittssatzes festzusetzen, um eine den tatsächlichen Bedürfnissen entsprechende Schlüsselzuweisung zu erhalten sowie eine der tatsächlichen Finanzkraft entsprechende Amts- und Kreisumlage bezahlen zu können.

Art. 106 Abs. 6 [X.] sei zu entnehmen, dass das [X.] zum [X.]bereich der finanziellen Selbstverwaltung der [X.] gehöre. Durch einen Mindesthebesatz werde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen, überhaupt Einnahmen von den ansässigen Gewerbebetrieben zu erzielen. Sie habe sich neue Einnahmequellen, nämlich Nutzungsentgelte und Sondereinnahmen, erschlossen, die entfielen, weil die Unternehmen das Gebiet der Beschwerdeführerin verlassen würden, wenn sie Gewerbesteuer zahlen müssten.

Auch im Randbereich des kommunalen [X.] wäre die Einführung von Mindesthebesätzen unzulässig, weil überwiegende Gründe des Gemeininteresses nicht bestünden. Die Einführung der Pflicht, Gewerbesteuer nach einem Mindesthebesatz zu erheben, sei nicht geeignet, die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele zu erreichen. Ein Mindesthebesatz gewährleiste keine stetige und verlässliche Einnahmequelle, weil die Gewerbesteuer dann ansässige Unternehmen veranlasse, ins steuergünstigere Ausland abzuwandern. Übermäßige [X.] würden durch die angegriffene Regelung nicht verhindert und eine Angleichung der Lebensverhältnisse nicht erreicht, weil durch die Einführung der Gewerbesteuer ansässige Unternehmen verlorengingen, so dass die Finanzkraft der [X.] geschwächt und nicht gestärkt werde. Ein Mindesthebesatz sei nicht geeignet, die Bildung von Steueroasen zu verhindern oder [X.]verzerrungen zwischen den [X.]n entgegenzuwirken. Die Einführung von Mindesthebesätzen sei ferner nicht erforderlich. Der Zweck, Steueroasen auszutrocknen, könne auch durch eine Hinzurechnungsbesteuerung (vgl. § 8a [X.] a.[X.], § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG) erreicht werden. Wären die entsprechenden, nur wenige Monate nach ihrer Einführung wieder aufgehobenen Vorschriften konsequent angewandt worden, dann hätten Abwanderungen in Steueroasen auch ohne Mindesthebesatz verhindert werden können.

Der Mindesthebesatz sei zudem unvereinbar mit dem Grundsatz der Nachrangigkeit der Steuererhebung. § 75 Abs. 2 der [X.]ordnung für das Land [X.] verpflichte die [X.]n, nichtsteuerliche Einnahmequellen vorrangig auszuschöpfen. Gegen diesen Grundsatz müsse die Beschwerdeführerin nun verstoßen, denn es sei ihr bislang gelungen, ihren Haushalt ohne die Gewerbesteuer auszugleichen.

Den Antrag der Beschwerdeführerin zu [X.], die Vollziehung der angegriffenen Regelungen im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, hat das [X.]esverfassungsgericht mit Beschluss vom 25. Januar 2005 ([X.] 112, 216 ff.) abgelehnt.

2. Die Beschwerdeführerin zu I[X.] wendet sich ebenfalls gegen die Neufassung der § 1 und § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] und sieht sich in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] verletzt.

Die angegriffenen Vorschriften seien bereits mangels Gesetzgebungskompetenz des [X.]es verfassungswidrig. Die Gesetzesänderung sei in dem Gesetzesentwurf allein mit dem Ziel der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" im Sinne des Art. 72 Abs. 2 [X.] begründet worden. Das eigentliche Ziel der [X.]esregierung - die Vermeidung von Steuerausfällen - falle nicht unter diesen Tatbestand. Eine bundesgesetzliche Regelung wäre auch wegen der geringen Anzahl an [X.]n mit einem Hebesatz von unter 200 % nicht erforderlich gewesen. Ferner habe die [X.]esregierung nicht hinreichend ermittelt, ob sich aufgrund der bislang unbegrenzten Hebesatzautonomie der [X.]n die Lebensverhältnisse in den Ländern in einer Weise auseinanderentwickelten, dass das bundesst[X.]tliche Sozialgefüge beeinträchtigt sei. Die angegriffenen Regelungen seien auch nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich.

Mit der Neufassung des § 1 [X.] werde den [X.]n die Möglichkeit genommen, eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob Gewerbesteuer erhoben werden solle. Damit werde in die Finanzhoheit der Beschwerdeführerin eingegriffen, die ebenso wie in den vergangenen Jahren auch zukünftig keine Gewerbesteuer erheben wolle. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.], der als finanzverfassungsrechtliche Spezialregelung gegenüber der kommunalen Finanzhoheit zu qualifizieren sei, bestimme, dass den [X.]n das Recht einzuräumen sei, die Hebesätze der Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzulegen. Es sei bereits zweifelhaft, ob Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] dahingehend zu verstehen sei, dass den [X.]n nur die Entscheidung über das "Wie" der [X.] zustehe. Jedenfalls verstoße § 1 [X.] gegen den Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung und gegen den Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung.

Die sich aus § 1 [X.] ergebende Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer sei nicht mit dem in allen [X.]ordnungen normierten und das gesamte kommunale Haushaltsrecht beherrschenden Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung vereinbar. Die [X.]n hätten primär andere Einnahmequellen auszuschöpfen - etwa Einnahmen aus der Verwaltung eigenen Vermögens zu nutzen und Entgelte als Gegenleistung für von ihnen erbrachte Leistungen zu erheben -, bevor sie überhaupt zur Erhebung von Steuern berechtigt seien. Die Rangfolge der Einnahmequellen sei kein bloßer Programmsatz, sondern Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips. So habe das [X.]esverwaltungsgericht (Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32/90 -, NVwZ 1994, [X.] 176 <177>) dargelegt, dass die [X.]n auf [X.]n nur dann zurückgreifen dürften, soweit die sonstigen Einnahmen nicht zur Deckung des Haushalts ausreichten. Es stehe im Ermessen der [X.], ob sie etwa durch Erhöhung von Leistungsentgelten Spielraum zur Senkung der Gewerbesteuerhebesätze schaffe und inwieweit sie zur Deckung ihres Finanzbedarfs aus den ihr zur Verfügung stehenden [X.]n schöpfe. Mit der Einführung einer Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer habe der [X.]esgesetzgeber die ihm obliegende Pflicht verletzt, Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Normadressaten sich nicht gegenläufigen Vorschriften gegenübersehen. Dieser Widerspruch sei auch nicht durch den allgemeinen Vorrang des [X.]esrechts gegenüber dem Landesrecht aufzulösen. Denn der landesrechtliche Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung sei nichts anderes als eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots.

Die Regelung des § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] verstoße gegen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.], wonach den [X.]n das Recht der Hebesatzfestsetzung für die Gewerbesteuer einzuräumen sei. Aus der Formulierung "im Rahmen der Gesetze" könne nicht gefolgert werden, dass der Gesetzgeber ohne weiteres Ober- und Untergrenzen der Hebesätze vorgeben dürfe. Zwar sei das mit der Regelung verfolgte Ziel, so genannte Steueroasen zu verhindern, als solches legitim; die Festsetzung eines Mindesthebesatzes sei jedoch zur Erreichung dieses Ziels weder erforderlich noch geeignet. § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] verbessere die Finanzausstattung des [X.]es und der Länder nicht. In [X.] werde bei der Berechnung der Zuweisungen im Rahmen des interkommunalen Finanzausgleichs denjenigen [X.]n, die eine Gewerbesteuer nicht erheben, für jeden Einwohner der Betrag zugerechnet, der dem Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer je Einwohner im Landesdurchschnitt entspreche. Auf diese Weise werde auf die [X.]n ein mittelbarer Druck zur Erhebung der Gewerbesteuer ausgeübt. Damit bestehe zugleich ein milderes Mittel, die [X.]n zur Erhebung der Gewerbesteuer zu bewegen. Die Festlegung des Mindesthebesatzes führe auch nicht dazu, dass die bislang in [X.]n mit einem Hebesatz unter 200 % angesiedelten Gewerbebetriebe nunmehr Gewerbesteuer zahlten. Konsequenz des Mindesthebesatzes wäre vielmehr ein Abwandern der Gewerbebetriebe an andere, attraktivere Standorte oder ins Ausland. Eine gleichmäßige Streuung von Gewerbebetrieben im gesamten [X.]esgebiet könne damit jedenfalls nicht erreicht werden. Schließlich stehe der mit der Festsetzung eines Mindesthebesatzes verfolgte Zweck außer Verhältnis zu dem Eingriff in die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der [X.]n.

Zu den [X.] haben die [X.]esregierung, das [X.]esverwaltungsgericht, der [X.]esfinanzhof, der [X.]esverband der Deutschen Industrie, der [X.], der [X.], der [X.] sowie der [X.] Stellung genommen.

1. Die [X.]esregierung hält die angegriffenen Regelungen für verfassungskonform. Die Festlegung eines Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer durch den [X.]esgesetzgeber sei von Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] gedeckt und verletze auch nicht die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 [X.].

Die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es ergebe sich aus Art. 105 Abs. 2 [X.]. Zwar sei die jüngere Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts zu Art. 72 Abs. 2 [X.] nicht ohne weiteres auf die Finanzverfassung übertragbar. Aber selbst nach den dort formulierten Maßstäben sei zur Wahrung der Rechtseinheit und der Wirtschaftseinheit gemäß Art. 72 Abs. 2 [X.] eine bundeseinheitliche Regelung nicht nur des [X.] und der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer, sondern auch eines Mindesthebesatzes erforderlich. Der Mindesthebesatz verhindere Steueroasen und damit Verzerrungen innerhalb des [X.]esgebiets durch rein steuermotivierte Standortverlagerungen. In den letzten Jahren hätten zunehmend mehr [X.]n einen Hebesatz von unter 200 % oder einen [X.] festgesetzt. Die Notwendigkeit, der Entstehung von Steueroasen entgegenzutreten, lasse sich anhand einer schleswig-holsteinischen [X.] belegen, in der sich bis 2001 280 Kapitalgesellschaften, 122 Personengesellschaften, 19 Einzelunternehmen und acht Grundstücksgemeinschaften angemeldet hätten, was bereits im [X.] zu einer Verkürzung des [X.]esanteils an der Gewerbesteuerumlage um 1,5 Mio. DM geführt habe.

Die Regelung stehe auch nicht im Widerspruch zu Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.]. Weder Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] noch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] begründeten eine institutionelle Garantie der Gewerbesteuer; vielmehr werde den [X.]n nur ein [X.] für eine wirtschaftskraftbezogene Steuer eingeräumt. Das [X.] stehe zudem sowohl nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] als auch nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Satz 3 [X.] unter Gesetzesvorbehalt. Hieraus ergebe sich auch, dass das [X.] der [X.]n nicht insgesamt und ohne Einschränkung dem [X.]bereich des kommunalen [X.] zuzurechnen sei. Ein Eingriff in den [X.]bereich der Selbstverwaltungsgarantie käme allenfalls dann in Betracht, wenn der Mindesthebesatz deutlich zu hoch angesetzt werde oder der Spielraum der Kommunen zwischen Mindest- und Höchstsatz so gering sei, dass der notwendige eigenverantwortliche Entscheidungsspielraum zu stark eingeengt werde.

Die Festlegung eines bundeseinheitlichen Mindesthebesatzes sei sachlich gerechtfertigt. Sie habe den Zweck, so genannte Steueroasen und damit [X.]verzerrungen zwischen einzelnen Kommunen auch über die Ländergrenzen hinweg zu verhindern. Ferner werde dadurch die Basis der Gewerbesteuerumlage für [X.] und Länder gesichert. Im Ergebnis stünden gewichtige Gemeinwohlinteressen der einseitigen Ausrichtung von Kommunen auf die Ansiedlung von allein auf Steuervermeidung angelegten Briefkastenfirmen gegenüber.

Die Beschwerdeführerinnen könnten sich nicht auf den kommunalrechtlichen Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung berufen. Hierbei handle es sich um einfaches Landesrecht, das den [X.]esgesetzgeber nicht binde und auch nicht zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung führen könne.

2. Das [X.]esverwaltungsgericht weist darauf hin, dass es über die mit den [X.] aufgeworfenen Fragen noch nicht entschieden habe und entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen auch keine Entscheidungen existierten, die Rückschlüsse auf einen bestimmten rechtlichen Standpunkt des Gerichts zuließen. Insbesondere enthielten die beiden Entscheidungen des [X.]esverwaltungsgerichts aus den Jahren 1991 und 1993 nicht die ihnen von den beschwerdeführenden [X.]n entnommenen Aussagen zu den konkreten Fallfragen.

3. Der [X.]esfinanzhof teilte mit, dass weder der [X.] noch der VII[X.] Senat bislang mit den aufgeworfenen Rechtsfragen befasst gewesen seien. Beide Senate halten die angegriffenen Regelungen für verfassungsrechtlich unbedenklich.

Der [X.] Senat hält den [X.]esgesetzgeber aufgrund des [X.] in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] für befugt, einen Mindesthebesatz festzusetzen. Der [X.]bereich des kommunalen [X.] bleibe hiervon unberührt, soweit nicht der Gesetzgeber Mindest- und/oder Höchsthebesätze festlege, die die Bandbreite der zulässigen oder wirtschaftlich durchsetzbaren Hebesätze derart einenge, dass den [X.]n kein nennenswerter Spielraum verbleibe.

Nach Ansicht des VII[X.] Senats steht dem Gesetzgeber auch nach der Neufassung des Art. 72 Abs. 2 [X.] hinsichtlich der Beurteilung der Erforderlichkeit eines Mindesthebesatzes eine weitgehende [X.] zu. Das Ziel, übermäßige [X.] zwischen den einzelnen [X.]n zu verhindern, eine Angleichung der Lebensverhältnisse herbeizuführen und die Bildung von Steueroasen und damit eine [X.]verzerrung zu verhindern, habe der Gesetzgeber als mit der Einführung eines bundeseinheitlichen Mindesthebesatzes erreichbar ansehen dürfen. Ferner sei weder von einer Verletzung des [X.]bereichs der durch Art. 28 Abs. 2 [X.] garantierten Selbstverwaltungs- und Finanzautonomie der [X.]n noch von einem unverhältnismäßigen Eingriff in diese auszugehen.

4. Der [X.]esverband der Deutschen Industrie e.V. hält die angegriffenen Regelungen für verfassungswidrig. Er ist der Auffassung, dass die angegriffenen Regelungen bereits nicht von der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] gedeckt seien. Sie dienten weder der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen im [X.]esgebiet noch der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit.

Ferner liege ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 [X.] vor. Die Hebesatzhoheit als Teil der kommunalen Finanzhoheit gehöre ausweislich Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] zum verfassungsrechtlich garantierten [X.]bereich der Selbstverwaltungsgarantie. Zudem habe die Festlegung eines Mindesthebesatzes im kommunalen Finanzausgleich die Folge, dass die beschwerdeführenden [X.]n die ihnen hieraus erwachsenden finanziellen Nachteile nur durch die Anhebung ihres [X.] auf den Landesdurchschnitt vermeiden könnten. Dadurch werde die kommunale Hebesatzhoheit nicht nur eingeschränkt, sondern gänzlich aufgehoben.

5. Nach Ansicht des [X.] sind die angegriffenen Regelungen nicht mit der Verfassung vereinbar. Der [X.]esgesetzgeber habe hinsichtlich der Kommunal- und Gemeinschaftssteuern lediglich die Kompetenz zur Festlegung der Besteuerungsgrundlagen, des Verfahrens und des Steuergläubigers, nicht aber zur Festlegung eines Mindesthebesatzes. In die Finanzautonomie der [X.]n werde eingegriffen, weil diese zur Erhebung einer Steuer verpflichtet würden, die sie weder wollten noch benötigten. Schließlich stehe die Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer in Widerspruch zu § 75 Abs. 2 Nr. 2 [X.]ordnung für das Land [X.], wonach die [X.]n sich vorrangig durch die Erhebung von speziellen Gebühren und Entgelten finanzieren sollen.

6. Der [X.] ist der Auffassung, der [X.] dürfe zwar prinzipiell das [X.] der [X.]n näher ausgestalten; jedoch sei dies durch landesgesetzliche Regelungen erreichbar, so dass die angegriffenen Regelungen im Ergebnis verfassungswidrig seien.

7. Der [X.] und der [X.] halten in einer gemeinsamen Stellungnahme die angegriffenen Regelungen für eine im Ergebnis verfassungsgemäße Reaktion auf das Problem der [X.]. Zwar stelle die Verpflichtung zur Erhebung der Gewerbesteuer und die Festlegung eines Mindesthebesatzes einen gravierenden Eingriff in die kommunale Finanzautonomie dar. Der Eingriff in die verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 [X.] garantierte kommunale Finanzautonomie sei jedoch zur Bekämpfung von Steueroasen, die zu einer faktischen Erosion des Systems der Gewerbesteuer führen könne, gerechtfertigt und auch eine Verletzung des in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] gewährleisteten Rechts der [X.]n auf Festsetzung des Gewerbesteuerhebesatzes sei im Ergebnis nicht gegeben.

Die zulässigen [X.] sind nicht begründet.

Die Bestimmungen des § 1 und des § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] in der Fassung des Art. 2 Nr. 1 und Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des [X.] und anderer Gesetze vom 23. Dezember 2003 ([X.]) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Die angegriffenen Regelungen sind durch die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es nach Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] gedeckt.

1. a) Dem [X.] steht hier das Recht zur Gesetzgebung nur zu, wenn die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] erfüllt sind, weil dem [X.] das Aufkommen der Gewerbesteuer trotz der Gewerbesteuerumlage weder ganz noch zum Teil originär zusteht (Art. 105 Abs. 2 [X.]). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] vorliegen, geht über eine bloße Vertretbarkeitskontrolle hinaus ([X.] 106, 62 <148>). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] dürfen nicht allein am [X.] überprüft werden, vielmehr muss die Kompetenz auch nach den tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes, soweit sie erkennbar und vorab abschätzbar sind, beurteilt werden. Hierbei genügt es, wenn mit Hilfe des Gesetzes der gewünschte Erfolg gefördert werden kann.

Grundsätzlich gebührt bei gleicher Eignung von Regelungen zur Erfüllung der grundgesetzlichen Zielvorgaben den Ländern der Vorrang (Art. 30, Art. 70 [X.]). Erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 [X.] ist eine bundesgesetzliche Regelung nur insoweit, als ohne sie die dort genannten und vom Gesetzgeber für sein Tätigwerden im konkret zu regelnden Bereich in Anspruch genommenen Zielvorgaben nicht oder nicht hinlänglich verwirklicht werden. Der [X.] hat kein Recht zur Gesetzgebung, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72 Abs. 2 [X.] genannten gesamtst[X.]tlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder, gleich lautende Ländergesetze zu erlassen. Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikular-differenzierte Regelungen zu eröffnen ([X.] 106, 62 <150>; 111, 226 <254>).

Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 [X.] vorliegen, steht dem Gesetzgeber eine [X.] zu. Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden (vgl. [X.] 106, 62 <150 ff.>; 111, 226 <255>).

b) Die Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] erstreckt sich zunächst auf die Frage, ob dem [X.]esgesetzgeber überhaupt das Gesetzgebungsrecht für den zu regelnden Sachbereich zusteht ("wenn … erforderlich"), aber auch ("und soweit … erforderlich") auf das Ausmaß der Regelungsbefugnis des [X.]es (vgl. [X.] 106, 62 <149>); insoweit gelten die allgemeinen Vorgaben auch für die Steuergesetzgebungskompetenzen nach Art. 105 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] ([X.]/[X.], in: [X.], Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 105 Rn. 4 f.; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 105 Rn. 47; [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 105 Rn. 21 ff.; [X.], [X.] [X.]es im Bereich der Finanzverfassung, 2008, [X.]; [X.], Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich [X.] - Schweiz, 1997, [X.] 49 f.; [X.]/[X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 105 Rn. 81 ). Dies folgt aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Gesetzes - Art. 105 Abs. 2 [X.] verweist ohne Einschränkungen auf die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] - und aus seiner Entstehungsgeschichte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat im Verfahren zur Änderung des Art. 72 Abs. 2 [X.] im Jahr 1994 gesehen, dass die [X.] Auswirkungen auf Art. 105 Abs. 2 [X.] haben kann (BTDrucks 12/6000, [X.]). Auch im Zuge der Neuordnung der [X.] durch die Föderalismusreform 2006 wurde der Verweis in Art. 105 Abs. 2 [X.] auf Art. 72 Abs. 2 [X.] unverändert beibehalten. Indem der Gesetzgeber an der Regelung des Art. 105 Abs. 2 [X.] unverändert festgehalten hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass die beabsichtigte Stärkung der Kompetenzen der Länder auch für die Steuergesetzgebung gelten soll. Da Art. 72 Abs. 2 [X.] das Gesetzgebungsrecht nicht nur dem Grunde, sondern auch dem Umfang nach begrenzt, ist für jede einzelne Normierung gesondert zu prüfen, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] vorliegen.

2. Der [X.]esgesetzgeber war gemäß Art. 105 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 [X.] befugt, die [X.]n zur Erhebung der Gewerbesteuer zu verpflichten und einen Mindesthebesatz festzulegen (§ 1 und § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.]). Die Regelung ist zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtst[X.]tlichen Interesse erforderlich.

a) Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts- und der Wirtschaftseinheit können sich überschneiden, weisen aber unterschiedliche Schwerpunkte auf (vgl. [X.] 106, 62 <146>). Während die Wahrung der Rechtseinheit in erster Linie auf die Vermeidung einer Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen zielt, die im Interesse sowohl des [X.]es als auch der Länder nicht hingenommen werden kann (vgl. [X.] 106, 62 <145>), geht es bei der Wahrung der Wirtschaftseinheit im Schwerpunkt darum, Schranken und Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im [X.]esgebiet zu beseitigen (vgl. [X.] 106, 62 <146 f.>). Mit den angegriffenen Bestimmungen wird das Ziel verfolgt, so genannte Steueroasen zu vermeiden und Ausfälle bei der Gewerbesteuerumlage zu verhindern (im Einzelnen dazu unten b). Damit geht es sowohl um die Wahrung der Rechts- wie der Wirtschaftseinheit.

b) Der [X.]esgesetzgeber durfte die angegriffenen Vorschriften im gesamtst[X.]tlichen Interesse zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit für erforderlich halten.

Den Gesetzesmaterialien ist zu entnehmen, dass es dem Gesetzgeber darum ging, zu verhindern, dass sich einzelne [X.]n durch Verzicht auf die Festlegung eines [X.] und den damit verbundenen vollständigen Verzicht auf die Steuererhebung übermäßige Standortvorteile verschaffen, damit über Landesgrenzen hinweg rein steuermotivierte Wanderungsbewegungen auslösen und auf diese Weise - auch angesichts der angespannten Situation der öffentlichen Haushalte - schädigende Wirkungen für die betroffenen anderen [X.]n sowie für [X.] und Länder auslösen (vgl. BTDrucks 15/481, [X.], zu den Zielsetzungen des früheren § 8a [X.], an denen der Gesetzgeber auch mit der hier angegriffenen Neuregelung festgehalten hat, vgl. BTDrucks 15/1517, [X.], 19). Die Festlegung eines Mindesthebesatzes dient der Abwehr von Missbräuchen, die problematische Folgen für die finanzverfassungsrechtliche Ordnung aufgrund der Rechtszersplitterung herbeiführen. Durch die unbegrenzte Absenkung des [X.] bis zum völligen Verzicht können sich Notwendigkeiten und Möglichkeiten anderer Finanzierung, die außerhalb des finanzverfassungsrechtlichen Verteilungssystems für Steuern stehen, ergeben. Der kommunale Verzicht auf Steuern, an deren Aufkommen auch andere Körperschaften beteiligt sind, wirkt sich dort haushaltswirtschaftlich negativ aus, ohne dass ein entsprechender Anteil am Aufkommen der alternativen Finanzierungsinstrumente geleistet würde. So können [X.]n - wie das Beispiel der Beschwerdeführerin zu [X.] zeigt - für den Steuerverzicht einen "Standortentwicklungsbeitrag" erheben oder als Gegenleistung besonders hohe Mietzahlungen für Büroflächen vereinbaren (vgl. BTDrucks 15/481, a.a.[X.]). Die mittelbaren Auswirkungen für den [X.]eshaushalt hat das [X.]esministerium der Finanzen für die [X.]esregierung im vorliegenden Verfahren am Beispiel einer [X.] in [X.] illustriert. Für das [X.] wurde festgestellt, dass dem [X.] über die Gewerbesteuerumlage durch die Ansiedlung einer Vielzahl von Gewerbebetrieben allein in dieser [X.] ein Verlust in Höhe von 1,5 Mio. DM entstanden sei. Die Entstehung von entsprechend problematischen Steueroasen sei auch anhand der lediglich 40 Einwohner umfassenden schleswig-holsteinischen [X.] belegt, in der sich bis 2001 280 Kapitalgesellschaften, 122 Personengesellschaften, 19 Einzelunternehmen und acht Grundstücksgemeinschaften angemeldet hätten.

Unterschiedliche Steuerbelastungen können zu wirtschaftlich unsinnigen, rein steuermotivierten Wanderungsbewegungen von Unternehmen aufgrund des Verzichts auf die Erhebung der Gewerbesteuer führen. Dies zeigt sich bereits an der Ansiedlung von zahlreichen Unternehmen im [X.]gebiet der beiden Beschwerdeführerinnen. Der Wegzug dieser Unternehmen aus anderen [X.]n führt dort zu Ausfällen beim Gewerbesteueraufkommen. Diesen durch die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der [X.]n induzierten, auch die Landesgrenzen überschreitenden Abwanderungserscheinungen ist wirksam nur mit einer bundesgesetzlichen Regelung zu begegnen (im Ergebnis ebenso Hey, in: Festschrift für [X.], 2005, [X.] 35 <41>).

Der Umstand, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] den [X.]n eine wirtschaftskraftbezogene [X.] mit [X.] gewährleistet und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] ihnen das Recht zur Festlegung des Gewerbesteuerhebesatzes im Rahmen der Gesetze zusichert, steht der Annahme, dass die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtst[X.]tlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung der Mindesthebesätze für die Gewerbesteuer erfordern kann, nicht entgegen. Zwar gewährleistet die verfassungsrechtliche Garantie des kommunalen [X.]s gerade auch die Möglichkeit der Festlegung unterschiedlicher Sätze (vgl. [X.]/Hummel, NVwZ 2006, [X.] 14 <16>). Sie verbietet damit jedenfalls eine volle Vereinheitlichung durch [X.]esgesetz. Das schließt aber nicht aus, dass im gesamtst[X.]tlichen Interesse eine Begrenzung des Maßes der zulässigen Unterschiede erforderlich sein kann. Die Erfordernisse der Rechts- und Wirtschaftseinheit können sich auch auf eine Vereinheitlichung in begrenztem Ausmaß - wie zum Beispiel auf den bloßen Ausschluss "grundlegend" unterschiedlicher Regelungen (vgl. [X.] 106, 62 <146>) - beziehen.

Die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines gemeindlichen [X.]s durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] eröffnet allerdings zugleich die Möglichkeit eines Steuerwettbewerbs, mit dem Einfluss auf [X.] genommen werden kann. Das schließt jedoch nicht aus, die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] zu bejahen. Ob und inwieweit das Grundgesetz es den [X.]n gestattet, über das [X.] einen möglicherweise gemeinwohlschädlichen Standortwettbewerb auszutragen, ist eine Frage des materiellen Verfassungsrechts. Soweit das materielle Verfassungsrecht einschränkende Regelungen zulässt (dazu unter I[X.]), ist diesem Umstand auch im Rahmen der Anwendung des Art. 72 Abs. 2 [X.] Rechnung zu tragen.

Die angegriffenen Vorschriften verstoßen nicht gegen Art. 28 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 [X.].

1. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] ist geeignet, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen. Diese Bestimmung kann daher (vgl. [X.] 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>) im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde als Prüfungsmaßstab herangezogen werden (vgl. [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 78; [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2008, § 144 Rn. 21; [X.], StB 2005, [X.] 254 <257>; [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], BVerf[X.], § 91 Rn. 60 ; [X.], in: [X.]/[X.], Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 700).

2. Die im Grundgesetz zunächst als Bestandteil der allgemeinen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.]) gewährleistete kommunale Finanzhoheit (a) ist durch Art. 106 Abs. 6 [X.] (b) und sodann durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 (c) konstitutiv verstärkt worden.

a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantiert die kommunale Selbstverwaltung. Der einfache Gesetzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Selbstverwaltung nicht derart einschränken, dass sie innerlich ausgehöhlt wird (vgl. [X.] 1, 167 <175>).

Schon vor der Einführung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] war die Finanzhoheit, die jedenfalls das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahmen- und [X.] umfasst, Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. [X.] 26, 228 <244>). Zu ihr gehört unter anderem die Steuer- und Abgabenhoheit, die den [X.]n erlaubt, ihre Einwohner aus eigenem Recht zu den aus der Aufgabenerfüllung resultierenden Lasten heranzuziehen (vgl. Pünder/ [X.], in: [X.]/[X.], Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 1 Rn. 10; [X.], Inhalt, verfassungsrechtliche Stellung und Bedeutungsgehalt der kommunalen Finanzhoheit, 1995, [X.] 54; [X.], Jura 1986, [X.] 568 <570>; vgl. auch [X.], [X.] 1999, [X.] 443 <447>). [X.] und die Beteiligung an den Landessteuern dürfen nicht die einzigen kommunalen Einnahmequellen sein (vgl. [X.], Jura 1986, [X.] 568 <570>). Den [X.]n sind damit eigene Finanzierungsquellen, auch in der Form eigenverantwortlich auszuschöpfender [X.]n, gesichert. Aus Art. 28 Abs. 2 [X.] folgt allerdings über das in Satz 3 der Vorschrift [X.] hinaus keine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Einnahmesystems.

b) Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.], der seit 1969 den [X.]n das Recht zusichert, die Hebesätze der Realsteuern - nach heutigem [X.]: der Grundsteuer und der Gewerbesteuer - im Rahmen der Gesetze festzusetzen, verstärkt bereichsbezogen den Inhalt der von Art. 28 Abs. 2 [X.] bereits zum damaligen Zeitpunkt gewährleisteten Finanzautonomie. Während das Grundgesetz zuvor keine Regelungen zur Aufkommenszuständigkeit der [X.]n enthielt, so dass zwar nicht der [X.], wohl aber die Länder die Aufkommenszuständigkeit der [X.]n für die Gewerbesteuer abändern konnten (vgl. näher [X.], Grundlagen der Gewerbesteuer, 1990, [X.] 222) und auch ein [X.] der [X.]n nicht gewährleistet war, sollte mit der Einführung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] sichergestellt werden, dass "das [X.] für die Realsteuern den [X.]n weder vom [X.] noch vom Land genommen werden" kann ([X.]/2861, [X.] 47, Nr. 250; zur konstitutiven Bedeutung der Bestimmung auch [X.], Das [X.] der [X.]n, 1973, [X.] 83 ff.; [X.], Grundlagen der Gewerbesteuer, 1990, [X.] 222 f.). In der verfassungsrechtlichen Festschreibung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze bei den wichtigsten [X.]steuern sah der verfassungsändernde Gesetzgeber die Sicherung des für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung unentbehrlichen Spannungsverhältnisses zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung (vgl. [X.]/2861, [X.] 39, [X.]).

c) In zwei weiteren Schritten wurde in der Folgezeit die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] gewährleistete Finanzhoheit der [X.]n in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] nochmals ausdrücklich und spezieller geregelt (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 28 Rn. 84a ; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 88).

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I [X.] 3146) wurde zunächst der jetzige Halbsatz 1 des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] eingeführt. Auf dem Hintergrund gewachsener Belastungen der [X.]n bei der Erfüllung ihrer vielfältigen st[X.]tlichen Aufgaben sollte - ohne konstitutive Neuerung - klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. Abschlussbericht der [X.], BTDrucks 12/6000, [X.] 46; vgl. auch [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 28 Rn. 84a ; Hidien, DVBl 1998, [X.] 617 <620>).

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 20. Oktober 1997 (BGBl I [X.] 2470) verankerte mit dem 2. Halbsatz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] das Recht der [X.]n auf eine mit [X.] versehene wirtschaftskraftbezogene [X.] im Grundgesetz. Diese Gewährleistung war von den [X.]n als Kompensation für die gleichzeitige Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer (durch das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 ) gefordert worden. Sie geht über Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] insofern hinaus, als letztere Bestimmung den [X.]n zwar das Recht zur Festlegung der Hebesätze für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer, aber nicht die Existenz dieser beiden Steuerarten garantiert (vgl. BTDrucks 13/8488, [X.] 6; [X.], in: Tipke/[X.], Steuerrecht, 20. Aufl. 2010, § 3 Rn. 53; Schemmel, [X.], 2002, [X.] 46, 68; Hidien, DVBl 1998, [X.] 617 <620>; [X.]/Hummel, NVwZ 2006, [X.] 14 <19>), so dass das [X.] der [X.]n zunächst nicht gegen den Wegfall seines Gegenstandes geschützt war. Auch der 1997 hinzugekommene zweite Halbsatz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] bedeutet keine institutionelle Garantie gerade der Grundsteuer oder der Gewerbesteuer (vgl. BTDrucks 13/8488, [X.] 6; Dreier, in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 153; [X.], ebd., [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127; Schemmel, a.a.[X.], [X.] 46, 68; Hidien, a.a.[X.], [X.] 620; Schwarting, Kommunale Steuern, 2. Aufl. 2007, [X.] 50). Über den Gehalt des Art. 106 Abs. 2 Satz 2 [X.] hinaus gewährleistet die Bestimmung aber, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die [X.]n an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene [X.] mit [X.] erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte durch eine Garantie des Bestandes der [X.]teuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer gewährleistet werden (vgl. BTDrucks 13/8488, [X.] 5; 13/8340, [X.] 2).

Zugleich mit der Einführung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz [X.] wurde den [X.]n durch die Änderung von Art. 106 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5a [X.] ein Anteil an dem Aufkommen der Umsatzsteuer zugewiesen sowie der bisherige Wortlaut des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.], der den [X.]n das "Aufkommen der Realsteuern" zusprach, dahingehend präzisiert, dass den [X.]n das "Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer" zusteht.

3. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] gewährleisten nicht, dass den [X.]n das Recht zur Festsetzung des [X.] der Gewerbesteuer ohne gesetzliche Einschränkungen eingeräumt wird.

a) Dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] und der Systematik der Vorschriften ist für eine unbegrenzte Gewährleistung des [X.]s nichts zu entnehmen.

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 [X.] bestimmt lediglich, dass zu den Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung eine den [X.]n mit [X.] zustehende wirtschaftskraftbezogene [X.] gehört. Da Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 [X.] im Zusammenhang mit den allgemeinen Vorschriften der Finanzverfassung steht und keinen neuen finanzverfassungsrechtlichen Tatbestand begründet, kommen als wirtschaftskraftbezogene [X.]n nur solche Steuern in Betracht, die nach Maßgabe der Art. 104a ff. [X.] statthaft und den [X.]n zugeordnet sind. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 [X.] sind dies die [X.]teuer und die Einkommensteuer ([X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 28 Rn. 84d ).

Der Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 [X.] lässt Schlüsse auf den Umfang des [X.]s nicht zu. Insbesondere ist ihm nicht zu entnehmen, dass den [X.]n auch das Recht, einen [X.] festzusetzen - und damit die Entscheidungskompetenz über die Erhebung oder Nichterhebung von Steuern aus der zugesicherten Quelle -, unentziehbar gewährleistet ist. Aus der Formulierung, wonach den [X.]n eine wirtschaftskraftbezogene [X.] "mit [X.]" zustehen muss, folgt hierfür nichts. Denn von einem [X.] kann auch dann gesprochen werden, wenn die Reichweite des Rechts eingeschränkt ist.

Nach dem Wortlaut des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] unterliegt das gewährleistete [X.] gesetzgeberischer Regelung und damit auch gesetzgeberischer Beschränkung. Den [X.]n ist nach dieser Vorschrift das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer "im Rahmen der Gesetze" festzusetzen. Diese Formulierung spricht dafür, dass auch Ausgestaltungen mit beschränkendem Inhalt zulässig sein sollen. Anderenfalls hätte es des [X.] nicht bedurft; dass das [X.] auf gesetzliche Konkretisierung angewiesen ist, versteht sich von selbst. Ein solches Verständnis des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] liegt nicht zuletzt im Hinblick auf die entsprechende Regelung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] nahe. Die dort verankerte allgemeine Garantie der kommunalen Selbstverwaltung besteht gleichfalls nur "im Rahmen der Gesetze". [X.] ist dem Gesetzgeber damit die Befugnis zu beschränkenden Regelungen eingeräumt (vgl. [X.] 79, 127 <143 f.>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 20; [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 59;Tettinger, in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 28 Rn. 187; [X.], Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, 1997, [X.] 107 f.; [X.], Das [X.] der [X.]n, 1973, [X.] 63 f.; zur Geltung des [X.] des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] auch für die speziellere Gewährleistung der kommunalen Finanzhoheit in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 [X.] vgl. nur [X.], Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, 1997, [X.] 108).

b) Vor dem historischen Hintergrund und angesichts von Sinn und Zweck der Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] ist nicht ersichtlich, dass das [X.] einschränkungslos gewährleistet wäre und die [X.]n insbesondere frei bleiben müssten, auf die Erhebung der Gewerbesteuer ganz zu verzichten.

[X.]) Eine Verpflichtung zur Festlegung eines positiven Gewerbesteuerhebesatzes gehört nicht zu den einfachgesetzlichen [X.], die der verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Schaffung der genannten Verfassungsbestimmungen bereits vorfand. Die gemeindliche Autonomie bei der Festlegung des Gewerbesteuerhebesatzes war schon traditionell nicht unbeschränkt.

Mit der [X.] Steuerreform (Miquel'sche Steuerreform) wurde die Gewerbesteuer als St[X.]tssteuer außer Hebung gesetzt (§ 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 14. Juli 1893 wegen Aufhebung direkter St[X.]tssteuern, Gesetzessammlung für [X.], 1893, [X.] 119) und ertragsmäßig den [X.]n zugewiesen. Im Rahmen der großen [X.] wurde sie sodann den Ländern zugewiesen, die sie ganz oder zum Teil den [X.]n überlassen konnten. Während in den [X.] die Gewerbesteuer eine Landessteuer war, zu der die [X.]n [X.] erhoben, war sie in [X.] ausschließlich den [X.]n zur Hebung überlassen.

Das [X.] vom 1. Dezember 1936 ([X.], [X.] 979 ff.) wies die Gewerbesteuer den [X.]n als reine [X.]steuer zu. § 1 [X.] berechtigte die [X.]n zur Erhebung der Gewerbesteuer. Daraus wurde abgeleitet, dass ihnen eine Besteuerungsmöglichkeit eröffnet werden sollte, die [X.]n aber nicht zur Erhebung der Gewerbesteuer verpflichtet waren (vgl. [X.], Gewerbesteuergesetz, 2. Aufl. 1938, § 1 [X.]. 5a; [X.]/[X.], Gewerbesteuergesetz, 1937, § 1 [X.]. 1). Bei der Festsetzung des [X.] waren die [X.]n gleichwohl nicht völlig frei. Die jeweiligen Fachminister waren ermächtigt, zu regeln, in welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer, die Gewerbesteuer und die [X.] zueinander stehen müssen und inwieweit die Hebesätze für die Steuern der Genehmigung der [X.]aufsichtsbehörden bedürfen (§ 6 EinfGRealStG, [X.], [X.] 961 <962>).

Das Grundgesetz knüpfte an diese Entwicklung an. Das Aufkommen der Realsteuern, zu denen die Grund- und die Gewerbesteuern gehören, wurde nach Art. 106 Abs. 2 [X.] a.[X.] grundsätzlich den Ländern zugestanden, die berechtigt waren, die Realsteuern den [X.]n zuzuweisen. In der Folge wurde die Zuordnung der Gewerbesteuer zu den [X.]n unmittelbar verfassungsrechtlich verankert. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] in der Fassung des [X.] (Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Art. 106 des Grundgesetzes, BGBl I [X.] 1077) wies das Aufkommen der Realsteuern den [X.]n zu. Im Zuge der [X.]finanzreform 1969/70 wurde mit der Neufassung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] das [X.] für die [X.]n in das Grundgesetz aufgenommen.

Das nachfolgende Gesetz zur Reform des [X.] und zur Änderung anderer Steuergesetze vom 17. April 1974 ([X.], [X.] 949 ff.) übernahm die bislang nach dem Einführungsgesetz zu den [X.] bestehende Ermächtigung zum Erlass von Koppelungs- und Genehmigungsvorschriften in den neu gefassten § 16 [X.] und regelte darüber hinaus, dass Höchstsätze durch Landesrecht festgesetzt werden können (§ 16 Abs. 5 [X.]). Über die tradierte Beschränkung der gemeindlichen Gestaltungsfreiheit durch die bundesgesetzliche Vorgabe hinaus, dass der Hebesatz für alle in der [X.] vorhandenen Unternehmen der gleiche sein muss (§ 16 Abs. 4 Satz 1 [X.]), wurde damit eine bedeutsame weitere Einschränkung zugelassen.

Mit der Verfassungsreform von 1997 verstärkte der Verfassungsgeber die Finanzautonomie der [X.]n in der bereits beschriebenen Weise (s. oben I[X.] 2. c) durch die Verankerung des [X.]s in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 [X.].

Die dargestellte Entwicklung zeigt, dass das Grundgesetz weder in seiner ursprünglichen Fassung noch in seinen späteren Änderungen auf einer einfachgesetzlichen Tradition uneingeschränkter Gestaltungsfreiheit der [X.]n bei den [X.] fußt.

[X.]) Aus dem Sinn und Zweck des Art. 106 Abs. 6 [X.] oder des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] ergibt sich ebenfalls nicht, dass diese Bestimmungen dem Gesetzgeber jegliche Beschränkung der gemeindlichen Hebesatzautonomie verwehrten oder speziell die gesetzliche Verpflichtung der [X.]n zur Festlegung eines positiven [X.] ausschlössen. Das [X.] dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der [X.]n. Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen [X.]n auszugleichen. Die [X.]n sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Anspannung der Gewerbesteuer an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. [X.], in: Festschrift für [X.], 1985, [X.] 565 <571>). Die Gewährleistung des [X.]s ermöglicht aber auch eine Anpassung nach unten und damit den Einsatz niedriger Hebesätze im interkommunalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung, das im Zusammenhang mit der Einführung der Verfassungsgarantie des gemeindlichen [X.]s als unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung hervorgehoben wurde (vgl. [X.]/2861, [X.] 39, [X.]), wird das Streben nach einer möglichst niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der [X.] im Standortwettbewerb befördert.

In beiden Hinsichten ist die Funktionsfähigkeit der Hebesatzautonomie nicht davon abhängig, dass die [X.]n den Hebesatz ohne jede gesetzliche Einschränkung festsetzen können. Insbesondere erfordert sie keine unentziehbare Befugnis der [X.]n, mit der Festsetzung auf Null von einer [X.] ganz abzusehen.

In ihrer Bedeutung als Instrument flexibler Anpassung der Steuereinnahmen an steigenden Finanzbedarf wird die Hebesatzautonomie durch die Festsetzung eines Mindesthebesatzes nicht berührt. Ein Mindesthebesatz verringert allerdings die Flexibilität in umgekehrter Richtung. Die Möglichkeit, niedrige Hebesätze - bis hin zu einem [X.] - als Mittel des [X.] einzusetzen, wird damit jedoch nicht notwendigerweise in einer dem Zweck des [X.]s zuwiderlaufenden Weise beschränkt. Mit der wettbewerblichen Funktion der Gewährleistung des [X.]s können auch gesetzliche Bestimmungen vereinbar sein, die die Freiheit des [X.] begrenzen, um den Wettbewerb in gemeinwohlverträglichen Bahnen zu halten. Eine Beschränkung der Hebesatzautonomie ist demnach mit Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Gewährleistung dieser Autonomie nicht von vornherein unvereinbar.

Dem steht auch nicht entgegen, dass den [X.]n die Ertragshoheit über das Aufkommen der Gewerbesteuer zugewiesen ist und Einschränkungen des [X.]s durch den [X.]esgesetzgeber mittelbare Auswirkungen auf das Aufkommen der Gewerbesteuer haben. Den [X.]n ist weder eine bestimmte [X.] noch die Gewerbesteuer als solche von Verfassungs wegen garantiert ([X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127).

4. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des gemeindlichen [X.]s lässt allerdings keine beliebigen Einschränkungen zu. Der "Rahmen der Gesetze", an den Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] das [X.] bindet, darf nicht beliebig eng gezogen werden. Insoweit gilt nichts grundsätzlich Anderes als bei dem Gesetzesvorbehalt für die allgemeinere Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung, einschließlich der Finanzautonomie, in Art. 28 Abs. 2 [X.].

a) Die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Sie kann insofern zwar eingeschränkt werden, ist aber nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt (vgl. [X.] 79, 127 <143>). Vielmehr sind dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers seinerseits Schranken gesetzt. Er unterliegt insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. [X.] 26, 228 <244>; 56, 298 <313>; 76, 107 <121 ff.>). In den [X.]bereich oder Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung darf nicht eingegriffen werden (vgl. [X.] 79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228 <238>; 107, 1 <2>; stRspr).

Bei der Bestimmung des [X.]bereichs der kommunalen Selbstverwaltung ist der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Formen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (vgl. [X.] 22, 180 <205>; 23, 353 <365 f.>; 91, 228 <238>). Eine neuartige Regelung ist aber nicht schon deshalb unzulässig, weil sie neu und ohne Vorbild ist. Andernfalls wäre eine vernünftige Fortentwicklung des überkommenen Systems nicht ausgeschlossen (vgl. [X.] 52, 95 <117>).

Die durch Art. 28 Abs. 2 [X.] garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der St[X.]t den [X.]n im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung garantiert, darunter die Finanzhoheit (vgl. [X.] 52, 95 <117>), müssen den [X.]n im [X.] erhalten bleiben (vgl. [X.] 52, 95 <117>). Der [X.]bereich des Hoheitsrechts ist jedenfalls dann verletzt, wenn es beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. [X.] 103, 332 <366>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; [X.]gesang/Lübking/[X.], Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl. 2005, Rn. 32; [X.], [X.] Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, [X.] 59; vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, [X.] 416). Den absoluten Schutz der [X.]bereichsgarantie genießt aber nicht jede einzelne Ausformung dieser Rechte (vgl. [X.] 103, 332 <366>; [X.], in: [X.][X.]/Hopfauf, [X.], 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78).

Wie die Selbstverwaltungsgarantie im Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 [X.] und als besondere Ausprägung der Finanzhoheit in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] gewährleistete [X.] nicht unverhältnismäßig beschränkt werden (vgl. Sel- mer/Hummel, NVwZ 2006, [X.] 14 <18 ff.>; Hidien, [X.] 2004, 29 <33>; [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1223 f.>; Walz/Süß, [X.], [X.]37 <1639 f.>). Es ist in seinem [X.] gesetzgebungsfest gewährleistet. Beschränkungen müssen danach zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet sowie erforderlich und verhältnismäßig sein.

b) [X.]) Mit dem Änderungsgesetz verfolgte der Gesetzgeber einen legitimen Zweck. Ausweislich der Gesetzesbegründung diente die Einführung der Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer und der Festsetzung eines Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von Steueroasen sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage (vgl. BTDrucks 15/481, [X.]; BTDrucks 15/1517, [X.] 17, 19; Protokoll der 786. Sitzung des [X.]esrats vom 14. März 2003, [X.] 48). Der völlige Verzicht einzelner [X.]n auf die Steuererhebung führte nach Einschätzung des Gesetzgebers zu teilweise unsinnigen rein steuermotivierten Wanderungsbewegungen. Die damit verbundenen erheblichen Realsteuerausfälle bei den [X.]n und Städten, aus deren Gebiet die Unternehmen ihren Sitz weg verlegten, und die negativen Auswirkungen für [X.]n, Länder und [X.] beurteilte der Gesetzgeber als nicht mehr hinnehmbar.

Die Bildung von "Steueroasen", auch in Bezug auf die Gewerbesteuer, zu verhindern und die Streuung der Niederlassung von Gewerbebetrieben über das ganze Land hinweg zu fördern, ist ein legitimes gesetzgeberisches Ziel (vgl. [X.] 23, 353 <371>; [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1223 f.>). Daran ändert der Umstand nichts, dass die verfassungsrechtliche Garantie des gemeindlichen [X.]s auch die Möglichkeit eines interkommunalen Steuerwettbewerbs eröffnet (s.o. 3. b) [X.]). Dies schließt es nicht aus, bestimmte wettbewerbliche Verhaltensweisen als nicht dem gemeinwohlbezogenen Sinn und Zweck des eröffneten [X.] entsprechend zu beurteilen und entsprechend zu begrenzen. Der Gesetzgeber ist befugt einzuschreiten, wenn der grundsätzlich erwünschte interkommunale Steuerwettbewerb schädliche Ausmaße anzunehmen droht oder sich ein Missbrauch der Gestaltungsmöglichkeiten abzeichnet (zu entsprechenden [X.] in durch Grundrechte eröffneten Bereichen des [X.] und für die Zulässigkeit der Begrenzung des [X.] nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen vgl. [X.] 39, 210 <232 f.>; 105, 252 <265>; 94, 372 <390> m.w.N.).

Die Festlegung eines Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer soll über die Abwehr schädlicher Folgen für die [X.]n hinaus auch zur Sicherung der verfassungsrechtlich vorgesehenen [X.] dienen. Über die in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 [X.] vorgesehene und in § 6 [X.]finanzreformgesetz (Gesetz zur Neuordnung der [X.]finanzen <[X.]finanzreformgesetz - G[X.]G>, zuletzt i.d.[X.] der Bekanntmachung vom 10. März 2009 ) näher geregelte Gewerbesteuerumlage werden der [X.] und die Länder an dem Gewerbesteueraufkommen der [X.]n beteiligt. Da die Berechnung der Umlage vom Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer abhängt (vgl. § 6 Abs. 2 bis 5 G[X.]G), kann sich eine [X.] durch Festsetzung des [X.] auf Null der Abführung der Gewerbesteuerumlage entziehen. Das Ziel, sicherzustellen, dass grundsätzlich alle [X.]n die Gewerbesteuerumlage entrichten, ist auch deshalb legitim, weil alle [X.]n als Ausgleich für die Gewerbesteuerumlage nach Art. 106 Abs. 5 [X.] einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer erhalten (vgl. [X.]/2861, [X.] 44, [X.]). Die Festlegung eines Mindesthebesatzes verhindert, dass [X.]n einen Anteil an der Einkommensteuer erhalten, ohne sich an der Gegenfinanzierung durch die Gewerbesteuerumlage zu beteiligen.

[X.]) Die Festlegung eines Mindesthebesatzes bei der Gewerbesteuer ist zur Erreichung der Gesetzeszwecke geeignet. Mit ihr kann der gewünschte Erfolg zumindest gefördert werden (zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Eignung vom Gesetzgeber eingesetzter Mittel vgl. [X.] 116, 202 <224> m.w.N.).

Die Verpflichtung zur Erhebung der Gewerbesteuer mit einem Mindesthebesatz bewirkt, dass rein steuerlich motivierte Wanderungsbewegungen von Unternehmen abgemildert und sogenannte Steueroasen innerhalb der [X.]esrepublik [X.] vermieden werden. Zugleich wirkt sie Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage, wie sie die [X.]esregierung in ihrer Stellungnahme dargestellt hat, entgegen, indem sie sicherstellt, dass Gewerbebetriebe der umlagepflichtigen Steuer standortunabhängig zumindest in einem gewissen Maß unterliegen. Zwar ist nicht auszuschließen, dass einzelne zuvor in [X.] angesiedelte Unternehmen die Einführung des Mindesthebesatzes zum Anlass nehmen, ins Ausland abzuwandern, so dass ihre Abgaben so dem [X.] Fiskus gänzlich verloren gehen. Die Annahme, dass dies für einen großen Teil der betreffenden Betriebe (so [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1224>) oder gar allgemein gelte, ist aber weder belegt noch liegt sie nach den Umständen nahe. Die Entscheidung darüber, ob ein Unternehmen seinen Sitz ins Ausland verlegt, hängt nicht allein davon ab, ob und mit welchem Hebesatz an [X.] Standorten die Gewerbesteuer erhoben wird, sondern ist von zahlreichen - steuerlichen wie außersteuerlichen - Umständen abhängig. Die Einschätzung standortbezogener Wirkungen steuerrechtlicher Gesetzgebung ist Sache der zuständigen [X.] (vgl. nur [X.] 116, 164 <182>). Dafür, dass der [X.]esgesetzgeber hier seinen Einschätzungsspielraum überschritten und eine zur Erreichung seiner Ziele gänzlich ungeeignete Regelung getroffen haben könnte, ist nichts ersichtlich.

cc) Die angegriffenen Bestimmungen sind zur Erreichung des verfolgten [X.] auch erforderlich (zum Prüfungsmaßstab vgl. [X.] 116, 202 <225> m.w.N.).

Der Einwand der Beschwerdeführerin zu [X.], mit den durch das Steuervergünstigungsa[X.]augesetz (StVergAbG) vom 16. Mai 2003 ([X.], [X.] 660 ff.) eingeführten Regelungen in § 8a [X.] und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG seien bereits ausreichende Maßnahmen zur "Austrocknung von Steueroasen" getroffen gewesen, greift nicht durch. Nach § 8a [X.] konnten [X.] einer Tochter(kapital)gesellschaft dem Gewerbeertrag des Unternehmens hinzugerechnet werden, wenn die Tochter(kapital)gesellschaft in einer [X.] ansässig war, deren Gewerbesteuerhebesatz 200 % unterschritt. Nach § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG war die Anrechnung der Gewerbesteuer für Einkünfte aus Gewerbebetrieb für natürliche Personen ausgeschlossen, wenn die Gewerbesteuer mit einem Hebesatz von unter 200 % erhoben wurde. Flankierend zu diesen beiden Vorschriften wurde mit der Ergänzung von § 9 Nr. 2 [X.] bei [X.] die Kürzung der Anteile am Gewinn einer Gesellschaft ausgeschlossen, wenn ihr Gewerbeertrag nur einer niedrigeren [X.] unterliegt, wobei § 8a [X.] sinngemäß gelten sollte. Ziel dieser Vorschriften war die Verringerung des [X.] zwischen den [X.]n durch lenkende Einwirkung auf die Steuerpflichtigen. § 8a und § 9 Nr. 2 [X.] a.[X.] und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.[X.] wurden aber bereits durch das Steueränderungsgesetz vom 23. Dezember 2003 ([X.]) wieder aufgehoben; mit demselben Gesetz wurden die hier angegriffenen Regelungen eingeführt.

Bereits die gleiche Eignung von § 8a, § 9 Nr. 2 [X.] a.[X.] und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.[X.] steht - auch unabhängig von einer vergleichenden Betrachtung der Anwendungsbereiche - nicht fest. In der steuerrechtlichen Literatur wurden seit Erlass der Vorschriften [X.] diskutiert und vorgestellt (vgl. [X.], [X.] 2003, [X.] 740 <743 f.>; Mattern/Schnitger, [X.], [X.] 1377 <1382>, aber auch [X.], [X.] 2003, [X.] 509 <512> und Hey, in: Festschrift für [X.], 2005, [X.] 35 <41>). Sie legen nahe, dass § 8a, § 9 Nr. 2 [X.] und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels weniger geeignet waren als die Einführung eines Mindesthebesatzes bei der Gewerbesteuer. Darüber hinaus waren gegen § 8a [X.] und § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht worden. Diese fußten in materieller Hinsicht zum einen auf dem Einwand, dass das kommunale [X.] durch die Regelungen, wenn auch nicht unmittelbar, so doch mittelbar unzulässig eingeschränkt werde ([X.], in: [X.]/[X.], [X.], § 16 Rn. 27 ; Hidien, [X.] 2004, [X.] 29; a.[X.], [X.], [X.] 1377 <1382>; w.N. bei [X.], [X.] 2004, [X.] 1222), also auf Bedenken, die weitgehend den im vorliegenden Verfahren geltend gemachten entsprechen. Zum anderen wurde darüber hinaus geltend gemacht, dass die Regelung des § 8a [X.] (auch bei Anwendung über § 9 Nr. 2 [X.]) eine Doppelbesteuerung des [X.] sowohl auf [X.] der Tochter- als auch der Muttergesellschaft zur Folge habe, die zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Gewerbebetriebs führe (s. Walz/Süß, [X.], [X.]37 <1640 f.>; [X.]/[X.], [X.], [X.] 805 <813 f.>; [X.], [X.] 2003, [X.] 740 <742>; Hidien, [X.] 2004, [X.] 29 f.). Unabhängig von der Frage, ob diese Bedenken berechtigt waren, ist nach alledem nicht erkennbar, dass mit § 8a und § 9 Nr. 2 [X.] a.[X.] sowie § 35 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EStG a.[X.] ein gleich geeignetes, milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte.

dd) Ein Mindesthebesatz von 200 % wahrt die Grenzen der Zumutbarkeit.

Die [X.]n erfahren zwar eine Einschränkung ihres bisherigen Entscheidungsspielraums. Die Festsetzung des Mindesthebesatzes hat für diejenigen [X.]n, die bislang auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichtet oder einen Hebesatz von weniger als 200 % festgelegt haben, zur Folge, dass ihre bisherige Politik bei der Festsetzung der Hebesätze nicht fortgeführt werden kann (vgl. [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1224>). Das [X.] als solches bleibt aber auch bei Festlegung eines Mindestsatzes von 200 % weiter erhalten (vgl. Hey, in: Festschrift für [X.], 2005, [X.] 35 <41>; [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1223>). Es wird durch die angegriffenen Regelungen weder faktisch abgeschafft noch auf ein "[X.]" reduziert und damit ausgehöhlt ([X.]/Hummel, NVwZ 2006, [X.] 14 <19>). Bei dem vorgegebenen maßvollen Mindesthebesatz von 200 % ist es den [X.]n weiterhin möglich, durch einen weit unter dem Durchschnitt von gegenwärtig etwa 390 % liegenden Hebesatz andere Standortnachteile auszugleichen und am interkommunalen Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen teilzunehmen; ein erheblicher Gestaltungsspielraum bleibt ihnen erhalten. In ihrem [X.] ist die Finanzautonomie der [X.] daher nicht berührt.

Als unverhältnismäßig erweist sich die Beschränkung des [X.]s auch nicht deshalb, weil vor Erlass der angegriffenen Regelungen nur relativ wenige [X.]n einen Hebesatz von weniger als 200 % oder gar einen Hebesatz von Null festgesetzt hatten, so dass von einer "Randerscheinung" (Hey, in: Festschrift für [X.], 2005, [X.] 35 <41>) gesprochen wurde. Soweit daraus geschlossen werden kann, dass der Eingriff in die gemeindliche Hebesatzautonomie der Bewältigung eines Problems von nicht sehr erheblichem Ausmaß diente, zeigt sich hier gleichermaßen auch der Eingriff selbst als nicht weitreichend. Ein unangemessenes Verhältnis von Ziel und eingesetztem Mittel offenbart sich darin nicht.

5. [X.], die angegriffenen Regelungen verstießen gegen den Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung (vgl. [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1224>), ist im Verfahren nach § 91 BVerf[X.] nicht nachzugehen.

a) Auf ihre Übereinstimmung mit einfachem Landesrecht - hier § 75 Abs. 2 [X.]ordnung für das Land [X.] ([X.]) - sind die angegriffenen Reglungen nicht zu überprüfen. § 75 Abs. 2 [X.] gehört nicht zu den Maßstäben der Normenprüfung vor dem [X.]esverfassungsgericht.

b) Ob der kommunalrechtliche Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung, der auf den Vorrang der Finanzierung kommunaler Aufgaben aus anderen Einnahmequellen, insbesondere Gebühren und Beiträgen, vor der Steuerfinanzierung zielt (vgl. Muth, Kommunalrecht in [X.], § 75 Ziff. 1; [X.], Der [X.]haushalt, 1990, [X.] 57; [X.], [X.] 1993, [X.] 29 <34>; [X.], [X.] [X.]ordnung, 8. Aufl. 2007, § 83 Ziff. 2 zum wortlautidentischen § 83 Abs. 2 Satz 1 der [X.]n [X.]ordnung; [X.], [X.] 2004, [X.] 1222 <1223>), seinerseits auf verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Übermaßverbot zurückgeführt werden kann, muss hier nicht entschieden werden. Der Beschwerdeführerin zu I[X.] ist es schon deshalb versagt, sich auf den Grundsatz der Subsidiarität der Steuererhebung zu berufen, weil dieser Grundsatz nicht dem Schutz ihrer Selbstverwaltungsautonomie dient. Eine etwaige Verletzung der Rechte ihrer Einwohner kann die [X.] im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren nicht geltend machen (vgl. [X.] 61, 82 <103 f.>; [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], BVerf[X.], § 91 Rn. 44 ).