Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11.12.2013, Az. 6 C 23/12

Die Klägerin und die Beigeladene, die Gesamtrechtsnachfolgerin für das vormals von der [X.] betriebene bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetz ist, bieten Telekommunikationsdienstleistungen für Endkunden und andere Telekommunikationsunternehmen an. Die Klägerin mietet hierzu [X.]leitungen ([X.]) von der Beigeladenen an, um mit eigener Beschaltungstechnik den [X.] den eigenen Kunden zur Verfügung stellen zu können.

In den Jahren 2005 und 2007 stellte die Bundesnetzagentur nach Durchführung von Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren eine beträchtliche Marktmacht der Beigeladenen auf dem Markt für den Zugang zur [X.]leitung fest und legte der Beigeladenen verschiedene [X.] auf. Im November 2009 leitete sie ein Verfahren zur Überprüfung der Marktdefinition und -analyse ein und veröffentlichte im September 2010 den Entwurf einer Regulierungsverfügung. Mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 nahm die Klägerin zu dem Entwurf Stellung und beantragte unter anderem, eine Reihe weiterer Verpflichtungen in die Regulierungsverfügung aufzunehmen.

Mit Beschluss vom 21. März 2011 stellte die Beklagte fest, dass die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den (physischen) Zugang zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten verfügt. Nach den Feststellungen der [X.] umfasst dieser Markt den entbündelten/gebündelten Zugang zur [X.]leitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der [X.]einheit gelegenen Punkt, den gemeinsamen Zugang zur [X.]leitung ([X.]), den entbündelten/gebündelten Zugang zur [X.]leitung auf Basis von [X.]/[X.] am Hauptverteiler oder einem näher an der [X.]einheit gelegenen Punkt sowie den entbündelten Zugang zur [X.]leitung auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges [X.]) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in der Punkt-zu-Mehrpunktvariante.

Zusammen mit dieser Feststellung erließ die Beklagte eine Regulierungsverfügung mit folgendem Inhalt:

Die Klägerin hat gegen die Regulierungsverfügung Klage erhoben und ihre im Verwaltungsverfahren gestellten Anträge im Wesentlichen weiter verfolgt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 22. August 2012 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Soweit sie darauf ziele, die Beklagte zur Auferlegung zusätzlicher Pflichten gegenüber der Beigeladenen zu verpflichten, sei die Klage zulässig, aber nicht begründet. Bei der Entscheidung über die Auferlegung von [X.] stehe der [X.] ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum bzw. ein Regulierungsermessen zu. Das Verwaltungsgericht sei daher auf die Überprüfung von [X.] beschränkt. Mit der von der Klägerin beantragten Verpflichtung, im Rahmen der Kollokationsgewährung Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n uneingeschränkt zuzulassen, habe sich die Bundesnetzagentur befasst und diese beurteilungsfehlerfrei nur insoweit angeordnet, als die zum Zugang Berechtigten ihre jeweils am gleichen Standort eines Hauptverteilers angemieteten Kollokationsflächen miteinander verbinden können müssten. Sie sei nicht dazu verpflichtet, Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne Einschränkungen oder gar nicht anzuordnen. Mangels konkreter Anträge habe für die Beklagte kein Anlass bestanden, sich mit anderen denkbaren Formen von gemeinsamen Nutzungen und Kooperationen auseinanderzusetzen. Die Beklagte habe sich auch mit der weiter begehrten Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für die Tätigkeiten der Beigeladenen in Zusammenhang mit der Bereitstellung des Zugangs zum [X.] ausführlich befasst und diese nur insoweit für erforderlich gehalten, als sie Leistungen auf der Basis einer reinen Glasfaser-[X.] betreffe, deren Entgelte nicht der Genehmigungspflicht unterworfen worden seien. Für die übrigen [X.]-Varianten habe die Bundesnetzagentur die Auferlegung einer Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung ohne Beurteilungsfehler für nicht erforderlich gehalten, weil die hierfür geforderten Entgelte nur dann genehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschritten, und deshalb die Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung nicht gegeben sei. [X.] seien auch die Erwägungen, mit denen die Beklagte eine Verpflichtung zum unmittelbaren Zugang zu [X.] abgelehnt habe. Sie berücksichtigten einerseits den Anspruch der [X.] auf schnelle, vollständige und verlässliche Bereitstellung der für die Realisierung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur [X.] notwendigen Informationen, zu den technischen und betrieblichen Daten der [X.] und zur Disposition von [X.], andererseits die besonderen Belastungen, die mit einem unmittelbaren Zugriff auf Betriebsunterstützungssysteme der Beigeladenen verbunden seien. Nach den von der Klägerin nicht substantiiert angegriffenen tatsächlichen Feststellungen der [X.] seien bestehende Mängel der Informationsbereitstellung beseitigt worden und weitere Verbesserungen in Kürze zu erwarten gewesen.

Auch die Auferlegung solcher Verpflichtungen, die ihren Grund in der bevorstehenden Migration von bestehenden [X.] zu [X.] hätten, habe die Beklagte beurteilungsfehlerfrei abgelehnt. In diesem Zusammenhang habe die Beklagte hinsichtlich des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs auf rechtzeitige Information insbesondere auf die Zusicherung der Beigeladenen abstellen dürfen, dass es bis zum [X.] nicht zu einem Rückbau von [X.] wegen des [X.] kommen und der [X.] zunächst als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden kupferbasierten Infrastruktur erfolgen werde. Soweit die Klägerin Ansprüche auf kostenfreie Migration zu einem anderen [X.] bzw. auf kostenfreie Abkündigung und Ablösung des bisherigen Zugangs sowie auf Zahlung eines Migrationskostennachteilsausgleichs geltend mache, d.h. die Auferlegung von Verpflichtungen gegenüber der Beigeladenen begehre, die die von ihr befürchteten mit der bevorstehenden Migration auf Glasfaser basierte Anschlussnetze einhergehenden finanziellen Nachteile abmildern oder beseitigen sollten, finde sich im [X.] keine Ermächtigungsgrundlage, auf die die entsprechenden Verpflichtungen gestützt werden könnten. Zudem sei die Beklagte auf der Grundlage der ihr hierzu vorliegenden Informationen und der Zusage der Beigeladenen beurteilungsfehlerfrei davon ausgegangen, dass es während des Laufs der hier maßgeblichen Regulierungsperiode nicht zur Notwendigkeit netzumbaubedingter Migrationen kommen werde und es daher an hinreichenden Entscheidungsgrundlagen für die Auferlegung bindender Folgeregelungen mit finanzieller Wirkung fehle.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Das Verwaltungsgericht bleibe hinter den vom [X.] aufgestellten Anforderungen an die Überprüfung der Ausübung des Regulierungsermessens zurück. In Bezug auf die Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten müsse den [X.] die volle Handlungsfreiheit zustehen, damit sie eine möglichst wirtschaftliche Nutzung der Kollokationseinrichtungen einrichten könnten. Die Beklagte hätte die Prüfung alternativer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nicht unter Verweis auf die Anträge der Wettbewerber auf wenige Alternativen beschränken und auf eine Abwägung der Vor- und Nachteile der jeweiligen Möglichkeiten verzichten dürfen. Weiter fehle eine Begründung, weshalb eine Konkretisierung der Verpflichtungen in anschließenden Zugangsverhandlungen oder Verwaltungsverfahren nicht möglich sei. Hinsichtlich des auf die Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung gerichteten Antrags habe das Verwaltungsgericht die Zielsetzungen des § 24 [X.] verkannt und sei infolgedessen unzutreffend davon ausgegangen, dass eine Entgeltgenehmigungspflicht ausreichend sei, um die gesetzliche Intention einer Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung zu erfüllen. Während die Vorab-Entgeltgenehmigungspflicht nur die Ermittlung der Entgelte für die jeweilige Vorleistung am Maßstab der Kostenorientierung bezwecke, diene die getrennte Rechnungsführung auch der Information der Wettbewerber. Die [X.] am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung könne eine Quersubventionierung nicht sicher ausschließen, da [X.] häufig nicht in einer ausreichend prüffähigen Form vorlägen und die Beklagte ihre Entscheidung auch auf Vergleichsmarktbetrachtungen und Modellrechnungen stützen müsse. Zudem stehe die Auferlegung der getrennten Rechnungsführung bei vertikal integrierten Unternehmen nur eingeschränkt im Ermessen der Regulierungsbehörde. Hinsichtlich des begehrten Zugangs zu [X.] habe das Verwaltungsgericht nicht geprüft, ob die von der [X.] angenommene Pflicht zur Informationsbereitstellung als Nebenpflicht aus dem [X.] tatsächlich als gleichwertig zu der von der Klägerin beantragten Hauptpflicht nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] angesehen werden könne. Die noch im [X.] für die Auferlegung einer solchen Zugangsverpflichtung genannten Argumente, dass durch den direkten Zugriff Fehler vermieden würden, ein Mehr an Informationen geboten werde und zeitliche Vorteile bestünden, fänden in der endgültigen Regulierungsverfügung keine Erwähnung mehr.

Die Ablehnung der auf die Auferlegung von Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Übergang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (so genannte [X.]-Migration) gerichteten Anträge sei ebenfalls rechtswidrig. Vor dem Hintergrund des Umbaus des [X.] zu einer glasfaserbasierten [X.], der mit einem Rückbau der bestehenden Kupfer-[X.]-Infrastrukturen verbunden sein werde, sei die rechtzeitige regulatorische Begleitung der Netzmigration wesentlich für die Sicherstellung eines chancengleichen [X.] und die Erhaltung des bereits durch Regulierung erreichten [X.]niveaus. An den Vorgaben des Unionsrechts orientiert hätten die meisten der anderen [X.] auf den Märkten 4 und 5 den marktbeherrschenden Unternehmen bereits frühzeitig [X.] mit Bezug zur [X.]-Migration auferlegt. Die von der [X.] und dem Verwaltungsgericht akzeptierten Angaben der Beigeladenen, dass sie bis zum [X.] den Rückbau von [X.] ausschließe und auch danach nicht mit einem massenhaften Abbau von [X.] in kurzer Zeit zu rechnen sein werde, biete für die Wettbewerber keine Rechts- und Planungssicherheit. Als Rechtsgrundlage für die geltend gemachte Verpflichtung zur Bereitstellung von Informationen im Sinne der Ziffern 4 und 39 bis 41 der [X.]-Empfehlung der [X.] kämen § 20 und § 21 [X.] in Betracht. Informationsrechte der [X.] nach § 127 [X.] könnten eine Verpflichtung in der Regulierungsverfügung nicht ersetzen, da hierdurch keine rechtssichere Position der Wettbewerber geschaffen werde. Die begehrte Verpflichtung zu kostenfreier Migration bei Ersetzung des [X.] diene der Ausgestaltung der Bedingungen des Zugangs im Sinne von § 21 [X.] und sei erforderlich zur Sicherung der Rechtspositionen der [X.] im Fall des Abbaus der [X.]. Bei der weiter beantragten Verpflichtung zur Gewährung eines [X.] handele es sich um eine notwendige Festlegung der Bedingungen des Zugangs.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

Sie verteidigen das Urteil des [X.].

Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage - soweit im Revisionsverfahren noch anhängig - zu Recht für insgesamt zulässig gehalten.

Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO); denn sie kann sich hinsichtlich der beantragten [X.] auf öffentlich-rechtliche Normen stützen, die nach dem in ihnen jeweils enthaltenen Entscheidungsprogramm (zumindest auch) sie als Dritte schützen. [X.] sind insoweit die [X.]estimmungen des [X.] vom 22. Juni 2004 ([X.]) - [X.] -, das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des [X.]eschlusses der [X.] vom 21. März 2011 zuletzt durch Gesetz vom 17. Februar 2010 ([X.]) geändert worden war. Auf die inzwischen in [X.] getretene Fassung des Änderungsgesetzes vom 3. Mai 2012 ([X.]) - [X.] 2012 - ist nicht abzustellen, da für die [X.]egründetheit einer auf § 13 [X.] in Verbindung mit den in der Vorschrift genannten speziellen Rechtsgrundlagen gestützten Klage eines Wettbewerbers auf Ergänzung einer Regulierungsverfügung zu Lasten des marktbeherrschenden Unternehmens grundsätzlich nur die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung maßgeblich sein kann; denn die Entscheidung über die Auferlegung von [X.] ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung, bei der gegenläufige öffentliche und private [X.]elange einzustellen, zu gewichten und auszugleichen sind (Urteil vom 28. November 2007 - [X.]VerwG 6 [X.] 42.06 - [X.]VerwGE 130, 39 Rn. 28). In einem auf die Auferlegung von (zusätzlichen) [X.] gerichteten Verwaltungsprozess ist das Verwaltungsgericht auf die Überprüfung beschränkt, ob die [X.] die Interessen der [X.]eteiligten ermittelt, alle erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen, die für die Abwägung wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt und keine sachfremden Erwägungen angestellt hat (Urteil vom 28. November 2007 a.a.[X.] Rn. 31). [X.]ei der Überprüfung der [X.]ehördenentscheidung kann daher nur diejenige Sach- und Rechtslage maßgeblich sein, die bereits im Verfahren vor der [X.] berücksichtigt werden konnte (Urteil vom 12. Juni 2013 - [X.]VerwG 6 [X.] 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 19).

Die Verpflichtung, im Rahmen der Kollokationsgewährung Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n uneingeschränkt zuzulassen, kann auf § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.], diejenige zur Gewährung des Zugangs zu Systemen der [X.]etriebsunterstützung auf § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] gestützt werden. Hierbei handelt es sich - wie bei der die Auferlegung von [X.] betreffenden Ermächtigung des § 21 [X.] insgesamt (vgl. Urteil vom 28. November 2007 a.a.[X.] Rn. 13) - um zu Gunsten der Wettbewerber drittschützende Normen. Rechtsgrundlage für die begehrte Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für die Tätigkeiten der [X.]eigeladenen in Zusammenhang mit der [X.]ereitstellung des Zugangs zum [X.] ist § 24 Abs. 1 [X.]. Nach der Rechtsprechung des [X.]s ist diese Vorschrift ebenfalls drittschützend (Urteil vom 28. November 2007 a.a.[X.] Rn. 17). Hieran ist entgegen der vom Verwaltungsgericht angedeuteten Zweifel festzuhalten. Der Wortlaut dieser Vorschrift enthält zwar unmittelbar keinen Hinweis auf einen individuell geschützten Personenkreis. § 24 Abs. 1 Satz 3 [X.] benennt jedoch als [X.] u.a. die Verhinderung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot, das seinerseits in § 19 [X.] geregelt ist. Dessen Absatz 2 individualisiert als [X.]egünstigte der dort genannten [X.] die "anderen Unternehmen, die gleichartige Dienste erbringen" und hat insoweit drittschützende Wirkung. Diese erstreckt sich auf § 24 [X.] und schließt die Klägerin ein, soweit sie als alternative Teilnehmernetzbetreiberin gleichartige Dienste erbringt wie das vertikal integrierte Unternehmen der [X.]eigeladenen.

Die Klagebefugnis ist auch in [X.]ezug auf die von der Klägerin im Zusammenhang mit dem Übergang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (so genannte [X.]-Migration) begehrten Verpflichtungen gegeben. Im Einzelnen erstrebt die Klägerin - erstens - die rechtzeitige [X.]ereitstellung aller zur Anpassung der eigenen Netze und Netzerweiterungspläne der [X.] erforderlichen Informationen, - zweitens - die Gewährung einer kostenfreien Migration zu einem anderen [X.] sowie eine kostenfreie Abkündigung und Ablösung des bisherigen Zugangs und - drittens - die Gewährung eines Ausgleichs nach Maßgabe eines [X.] der [X.] in den [X.]ereichen, in denen aufgrund der Migration von bestehenden [X.] zu [X.] ein Wegfall bestehender Standorte von [X.] und [X.] geplant ist. Auf der Grundlage des Klagevorbringens erscheint es möglich, dass die Klägerin ein subjektives Recht auf den Erlass derartiger [X.] hat, weil sie der Ausgestaltung der Zugangsbedingungen dienen und damit von der nach § 21 Abs. 3 Nr. 1 [X.] auferlegten Verpflichtung, Zugang zum [X.] zu gewähren, mit umfasst sein könnten. Für den Informationsanspruch könnte darüber hinaus auch § 20 Abs. 1 [X.] als Rechtsgrundlage in [X.]etracht kommen, wonach die [X.] einen [X.]etreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, verpflichten kann, für die zum Zugang berechtigten Unternehmen alle für die Inanspruchnahme der entsprechenden [X.]en benötigten Informationen zu veröffentlichen. Nach der Rechtsprechung des [X.]s ist auch diese Norm zu Gunsten der zum Zugang berechtigten Unternehmen drittschützend (Urteil vom 28. November 2007 a.a.[X.] Rn. 17).

Sonstige Zulässigkeitsbedenken bestehen nicht. Insbesondere hat die Klägerin - wie nach der Rechtsprechung des [X.]s bei [X.] mit dem Ziel der Auferlegung von weitergehenden [X.] erforderlich (Urteil vom 28. November 2007 a.a.[X.] Rn. 22) - bereits im Verwaltungsverfahren gegenüber der [X.] mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 den Erlass derjenigen Regelungen beantragt, die im gerichtlichen Verfahren Gegenstand ihres Verpflichtungsantrags sind.

2. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen [X.] Recht, soweit das Verwaltungsgericht es abgelehnt hat, die [X.] zu verpflichten unter Abänderung der Ziffer 1.1.4 der angefochtenen Regulierungsverfügung der [X.]eigeladenen aufzugeben, gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollokationsgewährung nach Ziffer 1.1.3 Nutzungsmöglichkeiten von [X.]en sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n uneingeschränkt zuzulassen, es sei denn die [X.]etroffene weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperationsmöglichkeit aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist.

a) Entgegen der Auffassung der [X.]eigeladenen ist der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Gestattung uneingeschränkter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten allerdings nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Auferlegung einer solchen Verpflichtung wegen Unbestimmtheit der Regulierungsverfügung rechtswidrig wäre (§ 37 Abs. 1 [X.]). Aus dem Umstand, dass der Antrag der Klägerin - abgesehen von dem [X.]egriff "uneingeschränkt" - nicht über den Wortlaut des Gesetzes hinausgeht, lassen sich für sich genommen keine Einwände gegen die [X.]estimmtheit herleiten. Wird das regulierte Unternehmen verpflichtet, ausnahmslos alle denkbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.] zuzulassen, können über den Umfang der Verpflichtung und damit über den [X.] keine Zweifel aufkommen.

b) Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Verpflichtung der [X.]eigeladenen, Nutzungsmöglichkeiten von [X.]en sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n uneingeschränkt zuzulassen, liegen vor. Nach der Grundnorm des § 21 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der hier maßgeblichen Fassung kann die [X.] unter den dort näher genannten Voraussetzungen [X.]etreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, verpflichten, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] kann die [X.] [X.]etreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter [X.]eachtung von Absatz 1 unter anderem verpflichten, im Rahmen der Erfüllung der [X.] nach diesem Absatz oder Absatz 3 Nutzungsmöglichkeiten von [X.]en sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den zum Zugang berechtigten Unternehmen zuzulassen, es sei denn, ein [X.]etreiber mit beträchtlicher Marktmacht weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperation aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist.

[X.]) Soweit das Verwaltungsgericht als formelle Voraussetzung für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten [X.] fordert, dass eine konkretisierende Regelung der Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten von dem Wettbewerber im Verwaltungsverfahren zu beantragen sei, ist dem nicht zu folgen. Selbst wenn man den Ansatz des [X.] teilt, die [X.] könne in [X.] Ermessensausübung bestimmte Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zulassen und andere ablehnen, ist kein rechtlich tragfähiger Grund dafür erkennbar, warum sich ein Unternehmen nicht auf den Standpunkt stellen können soll, nur die uneingeschränkte Gewährung der Nutzungsmöglichkeiten von [X.]en sowie der Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n trage seinen eigenen [X.]elangen und den [X.]n angemessen Rechnung. Zu verlangen, das zugangsnachfragende Unternehmen müsse gleichwohl konkretisierende Regelungen beantragen, würde in einem solchen Fall dazu führen, dass es ihm von vornherein verwehrt wäre, eine Sachentscheidung über sein Anliegen herbeizuführen; denn selbst wenn es ihm gelänge, alle (derzeit) denkbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu konkretisieren und zum Gegenstand seines Antrags zu machen, wären jedenfalls die zum [X.] noch nicht vorhersehbaren Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten ausgeschlossen. Von dem formalen Erfordernis eines konkretisierenden Antrags zu unterscheiden ist allerdings die an anderer Stelle noch zu erörternde Frage, ob der [X.] ein Abwägungsfehler unterläuft, wenn sie in dem Fall, dass sie sich gegen die begehrte Auferlegung der Verpflichtung zu uneingeschränkter Gewährung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten entscheidet, die Prüfung solcher Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten unterlässt, die im Verwaltungsverfahren nicht konkret beantragt worden sind.

[X.]) Materielle Voraussetzung für die Auferlegung der von der Klägerin begehrten [X.] ist nach § 9 Abs. 1 und § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] eine rechtmäßige Marktdefinition und -analyse im Sinne von §§ 10 und 11 [X.], die die Feststellung enthält, dass das betreffende Unternehmen über beträchtliche Marktmacht verfügt. Die [X.] hat im Rahmen der angefochtenen Regulierungsverfügung festgestellt, dass die [X.] als Gesamtrechtsnachfolgerin für das vormals von der [X.] betriebene bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetz auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den (physischen) Zugang zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten über beträchtliche Marktmacht verfügt. Nach den Feststellungen der [X.] umfasst dieser Markt den entbündelten/gebündelten Zugang zur [X.]leitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der [X.]einheit gelegenen Punkt, den gemeinsamen Zugang zur [X.]leitung ([X.]), den entbündelten/gebündelten Zugang zur [X.]leitung auf [X.]asis von [X.]/[X.] am Hauptverteiler oder einem näher an der [X.]einheit gelegenen Punkt sowie den entbündelten Zugang zur [X.]leitung auf [X.]asis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in der [X.]. Anhaltspunkte dafür, dass die [X.] den sachlich und räumlich relevanten Markt gemäß § 10 Abs. 1 [X.] fehlerhaft abgegrenzt hätte, die Überprüfung der [X.] des abgegrenzten Marktes anhand der in § 10 Abs. 2 [X.] genannten drei Kriterien (beträchtliche und anhaltende Marktzutrittsschranke, längerfristig fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbewerb, Insuffizienz des allgemeinen [X.]rechts) fehlerhaft durchgeführt hätte oder im Rahmen der nach Maßgabe des § 11 [X.] durchgeführten Marktanalyse das Nichtbestehen wirksamen [X.] bzw. das Vorliegen einer beträchtlichen Marktmacht der [X.]eigeladenen fehlerhaft festgestellt hätte, sind nicht ersichtlich.

c) Im Rahmen ihrer Entscheidung über die Auferlegung der in § 13 [X.] vorgesehenen Verpflichtungen verfügt die [X.] nach ständiger Rechtsprechung des [X.]s über ein [X.], das fehlerhaft ausgeübt wird, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - [X.] -, in die Abwägung nicht an [X.]elangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - [X.] -, die [X.]edeutung der betroffenen [X.]elange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner [X.]elange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (Urteile vom 2. April 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 15.07 - [X.]VerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 38.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 39.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - [X.]VerwG 6 [X.] 22.08 - [X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 36.10 - [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 5 Rn. 25 und vom 12. Juni 2013 - [X.]VerwG 6 [X.] 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 34). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des [X.]s hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die [X.]ehörde zur [X.]egründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (Urteile vom 23. November 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 11.10 - [X.] 442.066 § 24 [X.] Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 a.a.[X.]).

Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die [X.] ohne Abwägungsfehler von der Auferlegung der Verpflichtung zur uneingeschränkten Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zwischen den [X.]n abgesehen hat. Ein [X.] ist der [X.] weder unter dem Gesichtspunkt eines fehlerhaften [X.] ([X.]), noch wegen unvollständiger Alternativenprüfung ([X.]), unzureichender Tatsachenermittlung ([X.]) oder unterbliebener [X.]erücksichtigung der Möglichkeit einer Regelung im nachgelagerten Verfahren ([X.]) unterlaufen; eine Abwägungsfehleinschätzung liegt ebenfalls nicht vor (ee).

[X.]) Die Abwägung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil die [X.] das Spektrum der ihr zur Verfügung stehenden [X.] aufgrund eines fehlerhaften [X.] verkannt hätte. Die [X.] ist in dem angefochtenen [X.]eschluss (S. 36 f.) davon ausgegangen, durch § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] nicht dazu verpflichtet zu sein, Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht anzuordnen; vielmehr sei sie in der Lage, auch hinsichtlich des allgemeinen Umfangs der zuzulassenden Kooperationsmöglichkeiten Abstufungen vorzunehmen. Dieses Normverständnis hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet.

Die Auffassung der Klägerin, die Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten dürfe nur entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht angeordnet werden, lässt sich nicht auf den Wortlaut des § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] stützen. Insbesondere kann aus dem Halbsatz "es sei denn, ein [X.]etreiber mit beträchtlicher Marktmacht weist im Einzelfall nach, dass eine Nutzungsmöglichkeit oder eine Kooperation aus technischen Gründen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist", entgegen der Auffassung der Klägerin nicht abgeleitet werden, der Gesetzgeber habe hiermit abschließend festgelegt, wann eine Einschränkung der [X.]erechtigung einer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeit nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] möglich sei, so dass bereits auf [X.] der Regulierungsverfügung kein Raum für die [X.] verbleibe, weitere Einschränkungen vorzunehmen. Vielmehr ist die genannte Formulierung so zu verstehen, dass dem regulierten Unternehmen die Möglichkeit eröffnet werden soll, auf [X.] des [X.] bei Eintritt unvorhergesehener technischer Schwierigkeiten in einem konkreten Einzelfall eine Ausnahme von der im Rahmen der Regulierungsverfügung auferlegten Verpflichtung zur Zulassung bestimmter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu erreichen.

Soweit sich die Klägerin auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers beruft, könnte dies zwar in der [X.]egründung des Gesetzentwurfs der [X.]undesregierung zu der - damals noch als § 19 Abs. 2 Nr. 6 bezeichneten - Regelung (vgl. [X.]TDrucks 15/2316 [X.]) eine Stütze finden. Danach müssen "Wettbewerber, die die Kosten der Kollokation zu tragen haben, (...) bei der Nutzung volle Handlungsfreiheit haben, etwa hinsichtlich des Aufstellens von [X.]". Es liegt nicht fern, aus der Verknüpfung der Pflicht zur Tragung der "Kosten der Kollokation" mit der "vollen Handlungsfreiheit" bei der Nutzung abzuleiten, dass die Entwurfsverfasser die nach Art und Umfang grundsätzlich unbeschränkte Handlungsfreiheit gewissermaßen als angemessene Kompensation für die Kostentragungspflicht der Wettbewerber verstanden haben.

Selbst wenn sich der Gesetzesbegründung demnach Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, dass bei der Konzeption der Regelung des § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] die Vorstellung einer nach Art und Umfang grundsätzlich unbeschränkten Handlungsfreiheit der Wettbewerber bestanden hat, ist die Auffassung der Klägerin, das der [X.] eingeräumte [X.] sei dahingehend gesetzlich eingeschränkt, dass die Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht angeordnet werden darf, jedenfalls deshalb abzulehnen, weil sie mit den Vorgaben des Unionsrechts nicht vereinbar ist. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/19/[X.] Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung ([X.], [X.]) können die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 8 der [X.] [X.]etreiber dazu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, unter anderem wenn die nationale Regulierungsbehörde der Auffassung ist, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene [X.]edingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf [X.] behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden. Zwar enthält der in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der [X.] geregelte Katalog der Verpflichtungen, die [X.]etreibern "unter anderem" auferlegt werden können, keine dem § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] entsprechende Regelung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der nationale Gesetzgeber bei der grundsätzlich zulässigen Erweiterung des Spektrums der möglichen [X.] gegenüber den unionsrechtlichen Vorgaben keinen Schranken unterliegt. Denn ausweislich des [X.] versteht der Richtliniengeber die in Art. 12 der [X.] aufgeführten [X.] in Fortführung der früheren Richtlinie 97/33/[X.] Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang ([X.]) als "Obergrenze (...), um eine Überregulierung zu vermeiden". Daraus lässt sich schließen, dass sich die [X.] in solchen Fällen an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der [X.] vorgesehenen Verpflichtungen orientieren muss (vgl. [X.], in: [X.], Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 3 H, Rn. 297, 338; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand März 2007, § 24 Rn. 24; ähnlich [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 21 Rn. 89; a.[X.]/[X.], in: [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 21 Rn. 84).

Hinzu kommt, dass die Regulierungsbehörde bei der Auferlegung von [X.] den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten hat. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang zwischen Art. 12 und Art. 8 der [X.]. Nach Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie erlegt die nationale Regulierungsbehörde unter den dort genannten Voraussetzungen einem [X.]etreiber mit beträchtlicher Marktmacht "im erforderlichen Umfang" die in den Artikeln 9 bis 13 der Richtlinie genannten Verpflichtungen auf. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie bestimmt, dass die auferlegten Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der Richtlinie 2002/21/[X.] (Rahmenrichtlinie) angemessen und gerechtfertigt sein müssen. Dies beinhaltet grundsätzlich einen umfassenden Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum in [X.]ezug auf die aufzuerlegenden [X.]. Hat sich die Regulierungsbehörde aber aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben bei der Auferlegung der [X.] grundsätzlich an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der [X.] enthaltenen Verpflichtungen zu orientieren und hat sie vor allem den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten, muss sie auch bei der Auferlegung der Verpflichtung zur Zulassung von Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten über einen weiten Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum verfügen und kann nicht darauf beschränkt sein, eine solche Verpflichtung entweder ohne generelle Einschränkungen oder gar nicht aufzuerlegen.

Zwar ist eine gesetzliche Einschränkung des [X.]s bei der Auferlegung von [X.] nicht ausnahmslos ausgeschlossen. So hat der [X.] etwa bereits entschieden, dass der [X.] bei der Auferlegung der Pflicht zur [X.]etreiberauswahl und [X.] nach § 40 Abs. 1 [X.] a.F. kein Auswahlermessen zusteht, sondern es sich hierbei um eine gebundene Entscheidung handelt (Urteil vom 29. Oktober 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 38.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 2), oder dass in § 21 Abs. 2 Nr. 3 [X.] eine Zielvorstellung des Gesetzgebers zum Ausdruck kommt, die das der [X.] eingeräumte [X.] dahingehend einschränkt, dass [X.] als Gegenstand einer [X.] grundsätzlich zu [X.] zu gewähren ist (Urteil vom 12. Juni 2013 - [X.]VerwG 6 [X.] 10.12 - NVwZ 2013, 1352 Rn. 38 ff.). Anders als in den genannten Fällen lässt sich eine gesetzliche Einschränkung des [X.]s im Fall der [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] jedoch nicht aus entsprechenden Vorgaben des Unionsrechts ableiten. Wie bereits ausgeführt, enthält der in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der [X.] geregelte Katalog der Verpflichtungen, die [X.]etreibern "unter anderem" auferlegt werden können, keine dem § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] entsprechende Regelung.

[X.]) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht kein [X.] darin gesehen, dass die [X.] nicht - wie von der Klägerin gefordert - "alle Aspekte und Alternativen" einbezogen und abgewogen hat.

Der [X.] hat sich zu der Frage, ob die Regulierungsbehörde in der [X.]egründung ihrer Entscheidung auf alle denkbaren [X.]elange und alle Argumente eingehen muss, bereits in den Urteilen vom 25. September 2013 (vgl. [X.]VerwG 6 [X.] 13.12, juris Rn. 43) dahingehend geäußert, dass insoweit von dem in der planungsrechtlichen Rechtsprechung anerkannten Grundsatz auszugehen ist, dass lediglich diejenigen [X.]elange in die Abwägung eingestellt werden müssen, die für die [X.]ehörde bei ihrer Entscheidung als abwägungsbeachtlich erkennbar sind. Hierbei ist insbesondere das Vorbringen im Rahmen eines [X.] oder [X.]eteiligungsverfahrens maßgeblich. Mit Gesichtspunkten, die nicht vorgetragen worden sind und sich auch nicht aufdrängen, muss sich auch die [X.] in der [X.]egründung ihrer Regulierungsentscheidung nicht befassen.

Hiervon ausgehend bestand für die [X.] kein Anlass zur Erörterung weiterer denkbarer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten. Denn die Klägerin hatte ihren Antrag im Verwaltungsverfahren nicht weiter konkretisiert. Dies war von ihrem rechtlichen Ausgangspunkt her zwar folgerichtig und verstieß - wie bereits erwähnt - nicht etwa gegen ein formales Antragserfordernis, hätte sie jedoch nicht hindern dürfen, wenigstens hilfsweise konkrete Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu benennen, um die [X.] zu einer Einbeziehung in die Abwägung zu veranlassen. Die [X.]erücksichtigung sonstiger Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten in der Abwägung musste sich der [X.] auch nicht aufdrängen. Welche weiteren Alternativen der Klägerin insoweit vorschweben, hat sie auch im Revisionsverfahren nicht näher erläutert, sondern lediglich ihr Ziel bekräftigt, sich eine möglichst umfassende Handlungsfreiheit in [X.]ezug auf zukünftige Entwicklungen zu sichern.

[X.]) Ein Abwägungsfehler liegt ferner nicht deshalb vor, weil die [X.] die Verpflichtung zur Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts abgelehnt hätte.

Die Regulierungsbehörde hat ausgeführt, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten den Flächenbedarf von Kollokationsflächen steigern würde, dies zu Kapazitätsengpässen führen könnte und insbesondere im Fall der Gestattung einer Untervermietung an Standorten zu erwarten wäre, dass Wettbewerber viel Fläche anmieten, um damit entweder den Zugang für andere Wettbewerber unmöglich zu machen oder jedenfalls von den von ihnen gewährten Konditionen abhängig zu machen. Zudem werde das Modell für die Umlegung der Kosten gemeinsam genutzter Einrichtungen umgangen ([X.] der Regulierungsverfügung). Das Verwaltungsgericht hat diese Erwägungen für nachvollziehbar und plausibel gehalten. Diese [X.]ewertung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. [X.]ei der Feststellung der [X.]ehörde, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten den Flächenbedarf von Kollokationsflächen steigern und in der Folge zu Kapazitätsengpässen führen würde, handelt es sich um eine Prognose möglicher nachteiliger Auswirkungen der von der Klägerin begehrten Regulierungsverpflichtung. Prognosen unterliegen nach der ständigen Rechtsprechung des [X.] nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle (vgl. nur Urteil vom 13. Oktober 2011 - [X.]VerwG 4 A 4001.10 - [X.]VerwGE 141, 1 Rn. 59 m.w.[X.]). Zwar hat das Gericht zu prüfen, ob die entscheidungserhebliche Tatsachengrundlage wirklich gegeben und nicht nur vertretbar angenommen worden ist (Urteil vom 23. März 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 6.10 - [X.]VerwGE 139, 226 Rn. 21). Für die hier in Rede stehende Prognose, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu einem [X.]edarf an zusätzlichen Kollokationsflächen und in Folge dessen zu Kapazitätsengpässen führen kann, lässt sich die tatsächliche Grundlage jedoch durch weitere Sachverhaltsermittlungen nicht in substantieller Weise erhärten. Auch die Klägerin hat nicht aufgezeigt, welche weiteren Aufklärungsmaßnahmen das Verwaltungsgericht hätte treffen können. Maßgeblich ist unter diesen Umständen allein, ob das Ergebnis der Prognose einleuchtend begründet ist. So verhält es sich hier. Die Annahme, dass die Zulassung weiterer Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten zu einem höheren [X.]edarf an Kollokationsflächen und damit zu Kapazitätsengpässen führen könnte, die letztlich den Zugang für andere Wettbewerber verhindern oder zumindest erschweren könnten, erscheint auch dem [X.] ohne weiteres plausibel.

[X.]) Soweit die Klägerin bemängelt, die [X.] habe nicht begründet, weshalb die Prüfung der Auferlegung einer Verpflichtung zur Zulassung konkreter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nicht in einem nachgelagerten Verfahren hätte erfolgen können, führt dies ebenfalls nicht auf ein [X.].

Im Rahmen der Ausübung des [X.]s ist wie bei jeder planungsrechtlichen Abwägung das Gebot der Konfliktbewältigung zu beachten. Dieses besagt, dass die von der Planung berührten [X.]elange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden müssen. Von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Planungsentscheidung darf zwar abgesehen werden, wenn bei vorausschauender [X.]etrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des [X.] auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist (vgl. z.[X.]. zum [X.]auplanungsrecht: Urteil vom 19. April 2012 - [X.]VerwG 4 [X.]N 3.11 - [X.]VerwGE 143, 24 Rn. 19). Dass eine Konfliktverlagerung demnach grundsätzlich innerhalb bestimmter Grenzen möglich ist, führt jedoch nicht umgekehrt zu einer Verpflichtung der planenden [X.]ehörde, die Möglichkeit einer solchen Konfliktverlagerung im Rahmen der Abwägung regelmäßig in Erwägung zu ziehen.

Die Klägerin kann sich für ihre gegenteilige Auffassung nicht auf die Rechtsprechung des [X.]s stützen. In dem Urteil vom 27. Januar 2010 - [X.]VerwG 6 [X.] 22.08 - ([X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 1 Rn. 26) hat der [X.] im Zusammenhang mit der Auferlegung einer Verpflichtung zur Kollokationsgewährung festgestellt, dass die Abwägung nicht deshalb rechtswidrig sei, weil die [X.] Konfliktpotential in zu beanstandender Weise in nachfolgende Verfahren verlagert hätte. Dass die technischen Detailprobleme einer Mitbenutzung der Kabelverzweigergehäuse - wie Stromversorgung, Wärmelast und Vorkehrungen zur Verhinderung unkontrollierten Zutritts unternehmensfremden Personals - in der Regulierungsverfügung nicht gelöst worden seien, halte der Überprüfung stand. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die auferlegten Abhilfemaßnahmen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen (§ 22 [X.]) und nötigenfalls durch [X.] der [X.] (§ 25 [X.]) angelegt seien. Im Hinblick auf die Regulierungsverfügung sei erforderlich, aber auch ausreichend, dass sie einen klaren Maßstab dafür vorgebe, ob eine später konkret nachgefragte [X.] von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt sei. Dass der [X.] von diesen Grundsätzen ausgehend eine Verlagerung von Konfliktpotential in nachfolgende Verfahren unter den Umständen des konkreten Einzelfalles in der genannten Entscheidung nicht beanstandet hat, lässt indes keine Rückschlüsse darauf zu, ob eine vergleichbare Konfliktverlagerung im Zusammenhang mit anderen oder gar allen denkbaren [X.] in [X.]etracht kommt. Erst recht folgt hieraus nicht, dass ein [X.] immer dann anzunehmen ist, wenn die Regulierungsbehörde eine Konfliktverlagerung in nachfolgende Verfahren nicht in [X.]etracht gezogen hat.

Da die Regulierungsbehörde die Möglichkeit einer Konfliktverlagerung in nachgelagerte Verfahren nur in Erwägung ziehen muss, wenn die Umstände des konkreten Einzelfalles hierfür Anlass bieten, geht auch die Argumentation der Klägerin ins Leere, dass sich die [X.] in Widerspruch zu ihren eigenen Ausführungen im Zusammenhang mit der von ihr abgelehnten Verpflichtung des Zugangs zu [X.] sowie zum Umfang der auferlegten Kollokationsverpflichtung setze. Die Klägerin übersieht in diesem Zusammenhang den entscheidenden Unterschied, dass die [X.] ausweislich der [X.]egründung des angefochtenen [X.]eschlusses von der Auferlegung der genannten Verpflichtungen in der Regulierungsverfügung vor allem aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abgesehen hat. So hat sie ausgeführt, dass die Verpflichtung des Zugangs zu [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] gegenüber der reinen Informationsübermittlung, die als Nebenleistung einer [X.] bereits nach § 25 [X.] angeordnet werden könne, einen schwerwiegenderen Eingriff darstelle. In vergleichbarer Weise könnten durch die ausdrückliche Auferlegung einzelner Formen der Kollokation im Kabelverzweiger in der Regulierungsverfügung der [X.]etroffenen ungeeignete und unverhältnismäßige [X.]elastungen auferlegt werden. Von dem hierin zum Ausdruck kommenden Ansatz der [X.], zur Vermeidung unverhältnismäßiger Eingriffe bestimmte Verpflichtungen nicht bereits in der Regulierungsverfügung selbst aufzuerlegen, sondern einem nachgelagerten Verfahren vorzubehalten, unterscheidet sich die Forderung der Klägerin nach Verlagerung der Prüfung konkreter Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten auf [X.] von [X.] oder Anordnungsverfahren grundlegend. Denn der Ansatz der Klägerin liefe darauf hinaus, dass der [X.]eigeladenen in der Regulierungsverfügung grundsätzlich der maximale Verpflichtungsumfang auferlegt und erst im Rahmen von Zugangsvereinbarungen nach § 22 [X.] oder [X.] nach § 25 [X.] im Einzelfall geprüft werden würde, welche konkreten Verpflichtungen hieraus gegebenenfalls abzuleiten sind. Eine solche Form der Konfliktverlagerung widerspricht gerade dem Gebot der Konfliktbewältigung, da sie die [X.]erücksichtigung der Grundrechte des regulierten Unternehmens und des Verhältnismäßigkeitsprinzips in allgemeiner Weise aus der Abwägung ausklammert und von der Regulierungsverfügung auf [X.] des Vollzugs verlagert. Die [X.] musste diese Möglichkeit deshalb im Rahmen der Abwägung nicht in Erwägung ziehen.

ee) Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, das Verwaltungsgericht habe die [X.]edeutung von Kooperationsmöglichkeiten im Hinblick auf aktuelle Entwicklungen verkannt, liegt die damit der Sache nach gerügte Abwägungsfehleinschätzung nicht vor.

Eine besondere [X.]edeutung der Nutzungs- und Kooperationsmöglichkeiten nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 [X.] lässt sich weder allgemein mit "technischen Veränderungen" noch mit dem Hinweis auf den [X.] in das [X.] eingefügten Regulierungsgrundsatz des § 2 Abs. 3 Nr. 4 [X.] begründen. Der knappe Hinweis der Klägerin, dass durch die Migration von kupferbasierten Anschlussnetzen auf glasfaserbasierte Anschlussnetze die [X.] am Hauptverteiler von Änderungen betroffen seien, bestehende Einrichtungen für die neue Technologie erschlossen sowie Standorte zusammengelegt oder abgebaut würden, lässt nicht erkennen, weshalb hieraus eine gesteigerte [X.]edeutung der Möglichkeiten einer Kooperation zwischen den [X.]n im Rahmen der Kollokation folgen soll. § 2 Abs. 3 Nr. 4 [X.] in der durch Gesetz vom 3. Mai 2012 ([X.]) geänderten Fassung - [X.] 2012 - ist in diesem Zusammenhang unergiebig. Nach diesem Regulierungsgrundsatz fördert die [X.] unter anderem effiziente Investitionen und Innovationen im [X.]ereich neuer und verbesserter Infrastrukturen auch dadurch, dass sie dafür sorgt, dass bei jeglicher [X.] dem Risiko der investierenden Unternehmen gebührend Rechnung getragen wird, und dass sie verschiedene Kooperationsvereinbarungen zur Aufteilung des [X.] zwischen Investoren und [X.] zulässt, während sie gleichzeitig gewährleistet, dass der Wettbewerb auf dem Markt und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gewahrt werden. Abgesehen davon, dass die Vorschrift zum Zeitpunkt der angefochtenen Regulierungsverfügung noch nicht galt, ist sie auf die Kollokation der Wettbewerber schon deshalb nicht anwendbar, weil sie sich lediglich auf Kooperationsmodelle zwischen [X.] und [X.], nicht aber zwischen [X.]n untereinander bezieht.

3. Im Hinblick auf die von der Klägerin begehrte Auferlegung der Verpflichtung der [X.]eigeladenen, für ihre Tätigkeiten in Zusammenhang mit der [X.]ereitstellung des Zugangs zum [X.] eine getrennte Rechnungsführung gemäß § 24 Abs. 1 [X.] durchzuführen, verstößt die klageabweisende Entscheidung des [X.] ebenfalls nicht gegen [X.]undesrecht.

a) Allerdings ist die vom Verwaltungsgericht offen gelassene Frage, ob der auf die Anordnung einer getrennten Rechnungsführung gerichtete Antrag der Klägerin schon mangels [X.]estimmtheit keinen Erfolg haben kann, zu verneinen.

Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] kann die [X.] einem [X.]etreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, für bestimmte Tätigkeiten im Zusammenhang mit [X.]en eine getrennte Rechnungsführung vorschreiben. Ein Verfügungstenor, der sich - wie von der Klägerin beantragt - darauf beschränken würde, der [X.]eigeladenen die Verpflichtung aufzuerlegen, für ihre Tätigkeiten in Zusammenhang mit der [X.]ereitstellung des Zugangs zum [X.] eine getrennte Rechnungsführung gemäß § 24 Abs. 1 [X.] durchzuführen, wäre inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 [X.]. Zwar hat die [X.] bei der Anordnung einer getrennten Rechnungsführung einen großen Ausgestaltungsspielraum (vgl. [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 24 Rn. 43; [X.], in[X.], [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 24 Rn. 16). Da § 24 Abs. 1 [X.] keine näheren Erläuterungen dazu enthält, welche Anforderungen der Gesetzgeber an eine getrennte Rechnungsführung stellt oder für welche Tätigkeiten im Zusammenhang mit [X.]en die getrennte Rechnungsführung vorgeschrieben werden kann, liegt es grundsätzlich bei der Regulierungsbehörde, diese Ermessensspielräume zu füllen ([X.], a.a.[X.] § 24 Rn. 26). Allerdings setzt der Gesetzgeber selbst voraus, dass die Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung für bestimmte Tätigkeiten im Zusammenhang mit [X.]en auch isoliert, d.h. ohne nähere Ausgestaltung auferlegt werden kann. Dies ergibt sich im Rückschluss aus § 24 Abs. 1 Satz 4 [X.], wonach die [X.] konkrete Vorgaben zu dem zu verwendenden Format sowie zu der zu verwendenden Rechnungsführungsmethode machen kann. Die Regulierungsbehörde ist danach ermächtigt, nicht aber verpflichtet, konkrete Anforderungen an die [X.] zu stellen. Damit trägt der Gesetzgeber dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; denn je detaillierter die Vorgaben für die [X.] des marktmächtigen Netzbetreibers sind, desto intensiver wird in dessen unternehmerische Freiheit eingegriffen. Verzichtet die Regulierungsbehörde auf nähere Vorgaben, verbleibt dem regulierten Unternehmen die Freiheit, selbst zu entscheiden, in welcher Weise und in welchem Umfang es der Forderung nach getrennter Rechnungsführung nachkommt. [X.] die gewählte Methode den Zweck der getrennten Rechnungsführung, kann die [X.] dies nach § 126 Abs. 1 [X.] beanstanden und gegebenenfalls von ihren Aufsichtsbefugnissen nach § 126 Abs. 2 bis 4 [X.] Gebrauch machen. Aus diesem Grund ist entgegen der Auffassung der [X.]eigeladenen auch nicht maßgeblich, dass die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung einer getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] weder in einem Zugangsvertrag (§ 22 [X.]) noch im Rahmen einer Zugangsanordnung (§ 25 [X.]) konkretisiert werden kann.

Zweifel an der [X.]estimmtheit ergeben sich auch nicht aus dem von der [X.] hervorgehobenen Umstand, dass der Klageantrag keine [X.]eschränkung auf "bestimmte Tätigkeiten" im Sinne des § 24 [X.] enthalte, sondern auf die Auferlegung einer Verpflichtung der [X.]eigeladenen zur getrennten Rechnungsführung für alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit der [X.]ereitstellung des [X.]-Zugangs gerichtet sei, ohne diese näher einzugrenzen. Dass sich die Verpflichtung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf "bestimmte Tätigkeiten" im Zusammenhang mit [X.]en bezieht, ist lediglich als Klarstellung zu verstehen; denn der Zweck der getrennten Rechnungsführung besteht gerade darin, die Aktivitäten des verpflichteten Unternehmens bei [X.]en bzw. deren Einzelkomponenten in einzelne [X.]ereiche aufzuspalten, für die dann jeweils getrennt die Rechnungsführung zu erfolgen hat ([X.], in: [X.], Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 3 H, Rn. 228, 231). Mit der [X.]eschränkung auf die "Tätigkeiten im Zusammenhang mit der [X.]ereitstellung des Zugangs zum [X.]" hat die Klägerin eine hinreichende Abgrenzung desjenigen Geschäftsbereichs der [X.]eigeladenen vorgenommen, für den die getrennte Rechnungsführung gelten soll.

b) Da es sich bei der getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] um eine der in § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehenen Verpflichtungen handelt, die die [X.] auf Grund einer Marktanalyse nach § 11 [X.] auferlegen kann und die [X.]eigeladene - wie ausgeführt - als [X.]etreiberin eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes über beträchtliche Marktmacht verfügt, ist auch insoweit davon auszugehen, dass die [X.] in Anlehnung an das Planungsermessen über ein [X.] verfügt, dessen Gebrauch vom Gericht auf Abwägungsfehler zu überprüfen ist. Ausgehend von dem [X.] der Klägerin ist der [X.]ehörde jedoch weder unter den Gesichtspunkten eines fehlerhaften [X.] ([X.]) noch einer unzutreffenden Sachverhaltsermittlung ([X.]), der Nichtberücksichtigung einer gesetzlichen Ermessensbindung ([X.]) oder der fehlenden Auseinandersetzung mit einschlägigen Empfehlungen der [X.] ([X.]) ein [X.] unterlaufen.

[X.]) Ein [X.] liegt nicht deshalb vor, weil die Regulierungsbehörde bei ihrer Entscheidung von unzutreffenden normativen Vorgaben ausgegangen wäre.

Die [X.] hat die Auferlegung einer getrennten Rechnungsführung hinsichtlich der Gewährung des Zugangs zu sonstigen, d.h. nicht auf Glasfaser beruhenden Varianten der [X.]leitung nicht für erforderlich gehalten, weil die Entgelte, welche die [X.]eigeladene für die Zugangsgewährung zur [X.]leitung einschließlich der Kollokation erheben könne, der Genehmigungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 1, § 31 [X.] unterlägen. Im Rahmen dessen habe die [X.]etroffene gemäß § 33 Abs. 2 [X.] [X.] für die einzelne entgeltgenehmigungspflichtige Leistung vorzulegen. Da auf der Grundlage der vorgelegten [X.], einer Vergleichsmarktbetrachtung bzw. einer Modellrechnung (vgl. § 35 Abs. 1 [X.]) Entgelte nach § 31 Abs. 1 [X.] nur dann genehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten, sei die Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung, die durch eine getrennte Rechnungsführung verhindert werden sollte, ausgeschlossen (S. 78 der Regulierungsverfügung).

Mit der Annahme, dass die getrennte Rechnungsführung nach § 24 [X.] neben der Verhinderung unzulässiger Quersubventionen nicht auch der Information der Wettbewerber dient, hat die [X.]ehörde nicht die Zielsetzung des § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] verkannt. Die wesentlichen Ziele der getrennten Rechnungsführung ergeben sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut; denn nach § 24 Abs. 1 Satz 3 [X.] sollen unter anderem Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen verhindert werden. Die Worte "unter anderem" deuten zwar darauf hin, dass weitere [X.] denkbar sind. Die Herstellung von Transparenz für die Wettbewerber gehört entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch nur insoweit zu diesen Zwecken, als sie geeignet ist, Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen aufzudecken oder in sonstiger Weise die in § 2 Abs. 2 [X.] genannten [X.] zu fördern. Dieser instrumentelle [X.]harakter der Transparenz ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit § 24 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Die [X.] kann nach § 24 Abs. 2 Satz 1 [X.] von einem Unternehmen, das der in § 24 Abs. 1 [X.] geregelten Pflicht zur getrennten Rechnungsführung (Satz 1) bzw. zur transparenten Gestaltung seiner Vorleistungspreise und seiner internen Verrechnungspreise (Satz 2) unterliegt, Kostenrechnungs- und [X.]uchungsunterlagen anfordern. Diese Unterlagen kann sie nach § 24 Abs. 2 Satz 2 [X.] einschließlich damit zusammenhängender Informationen und Dokumente in geeigneter Form veröffentlichen, wenn dies zur Erreichung der in § 2 Abs. 2 genannten Ziele beiträgt. Transparenz für die Wettbewerber entsteht nicht bereits dadurch, dass die Regulierungsbehörde über die nach § 24 Abs. 2 Satz 1 [X.] von dem regulierten Unternehmen angeforderten Kostenrechnungs- und [X.]uchungsunterlagen verfügt, sondern erst durch die [X.] dieser Informationen. Kommt die [X.] nach § 24 Abs. 2 Satz 2 [X.] jedoch von vornherein nur zur Unterstützung der in § 2 Abs. 2 [X.] genannten Ziele in [X.]etracht, kann es sich bei der Information der Wettbewerber nicht um einen eigenständigen, von den [X.]n unabhängigen [X.] der getrennten Rechnungsführung handeln.

Ein die Information der Wettbewerber umfassendes Transparenzgebot wird in § 2 Abs. 2 [X.] nicht als Regulierungsziel genannt. Es lässt sich auch nicht ohne weiteres aus den Zielen der Wahrung der Nutzerinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) oder der Sicherstellung eines chancengleichen [X.] (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) ableiten. Soweit sich die Klägerin, wie ihr Verfahrensbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung vor dem [X.] ausgeführt hat, von einer offen gelegten getrennten Rechnungsführung der [X.]eigeladenen eine das "Vertrauen im Markt" fördernde Wirkung oder einen "[X.]efriedungseffekt" im Zusammenhang mit [X.] erhofft, handelt es sich um [X.], die in den gesetzlichen [X.]estimmungen keine hinreichend greifbare Grundlage finden. Ob die allgemeine Kenntnis der Kostenstruktur der Leistungen einzelner Marktteilnehmer dem Ziel eines wettbewerbsorientierten Telekommunikationsmarkts entspricht, erscheint zudem nicht zweifelsfrei. Da gemäß § 24 Abs. 2 Satz 3 [X.] die [X.]estimmungen zur Wahrung von Geschäfts- oder [X.]etriebsgeheimnissen zu beachten sind, wäre im Übrigen ohnehin der Umfang der [X.] zum Schutz der legitimen Interessen des regulierten Unternehmens eng begrenzt.

Geht man mithin mit der [X.] und dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Herstellung von Transparenz für die Wettbewerber nur insoweit zu den [X.]n des § 24 [X.] gehört, als sie geeignet ist, Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersubventionen aufzudecken oder in sonstiger Weise die in § 2 Abs. 2 [X.] genannten [X.] zu fördern, durfte sich die [X.] bei der Abwägung hinsichtlich der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung auf die Prüfung beschränken, ob durch diese Regulierungsverpflichtung die genannten Ziele erreicht werden können.

[X.]) Die der Ablehnung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung zu Grunde liegende Annahme der [X.], die [X.]spflicht stelle ein ausreichendes Kontrollinstrument für die Erreichung der durch § 24 [X.] verfolgten Ziele dar (S. 78 der Regulierungsverfügung), führt ebenfalls nicht auf ein [X.].

Dass die Überprüfung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot und von unzulässigen [X.] zum Prüfungsprogramm eines [X.] gehört, folgt aus § 35 Abs. 3 [X.], wonach die Genehmigung ganz oder teilweise zu erteilen ist, soweit die Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 entsprechen. Nach § 28 Abs. 1 [X.] darf ein [X.]etreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, diese Stellung bei der Forderung und Vereinbarung von Entgelten nicht missbräuchlich ausnutzen (Satz 1). Ein Missbrauch liegt nach Satz 2 Nr. 3 der Vorschrift insbesondere vor, wenn das Unternehmen Entgelte fordert, die einzelnen [X.] Vorteile gegenüber anderen [X.] gleichartiger oder ähnlicher Telekommunikationsdienste einräumen. Die Vorschrift enthält mithin eine Ausprägung des Diskriminierungsverbots (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 28 Rn. 73; [X.]/[X.], in[X.], [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 28 Rn. 72). Ein Missbrauch liegt nach § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 [X.] ferner dann vor, wenn die von dem marktmächtigen Unternehmen geforderten Entgelte die [X.]möglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Telekommunikationsmarkt auf erhebliche Weise beeinträchtigen. Ein derartiger Missbrauch wird nach Absatz 2 Nr. 1 der Vorschrift vermutet, wenn das Entgelt der betreffenden Leistung deren langfristige zusätzliche Kosten einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals nicht deckt. Die missbräuchliche Kostenunterdeckung muss in der Regel durch eine Quersubventionierung von "außen" durch ein anderes, nicht der Regulierung unterliegendes Produkt des marktmächtigen Unternehmens ausgeglichen werden (vgl. [X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 28 Rn. 43; [X.]/[X.], a.a.[X.] § 28 Rn. 95).

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Annahme, dass die [X.] die Einhaltung der Anforderungen des § 28 [X.] im [X.] hinreichend prüfen und damit Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot sowie unzulässige [X.] aufdecken kann. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist die Regulierungsbehörde nach den gesetzlichen [X.]estimmungen (vgl. insbesondere §§ 29, 33 [X.]) befugt, von dem regulierten Unternehmen die für ihre Prüfung erforderlichen Kosteninformationen zu verlangen. Selbst wenn der Hinweis der Klägerin zutreffen sollte, dass die [X.] in Einzelfällen Entgelte genehmigt habe, obwohl eine Preis-Kosten-Schere und eine Quersubventionierung vorgelegen habe, würde dies allenfalls auf ein regulierungsbehördliches Vollzugsdefizit hindeuten, gegen das den Wettbewerbern Rechtsschutz zur Verfügung gestanden hätte. Hierbei handelt es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit. So hat der [X.] beispielsweise bereits entschieden, dass eine dem marktmächtigen Unternehmen erteilte [X.] Rechte der Wettbewerber dadurch verletzen kann, dass sie wegen ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit keine wirksame Vorsorge gegen einen möglichen [X.]ehinderungsmissbrauch (§ 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 [X.]) durch Erhebung eines durch Quersubventionierung ermöglichten, nicht kostendeckenden Vorleistungsentgelts trifft (Urteil vom 20. Oktober 2010 - [X.]VerwG 6 [X.] 18.09 - [X.] 442.066 § 28 [X.] Nr. 3 Rn. 23 ff.). [X.]ehördliche Vollzugsdefizite könnten im Übrigen auch im Fall der von der Klägerin begehrten Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht zuverlässig ausgeschlossen werden. Der Einwand der Klägerin, dass die [X.] häufig nicht in einer ausreichend prüffähigen Form vorlägen und die [X.] ihre Entscheidung auf Teile der Nachweise, Vergleichsmarktbetrachtungen und Modellrechnungen stützen müsse, geht daher ebenso ins Leere wie die Kritik, dass selbst dann, wenn die genehmigten Vorleistungspreise nicht über den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung liegen sollten, eine Möglichkeit zur Quersubventionierung durch [X.]erechnung noch niedrigerer konzerninterner Preise bestehe.

[X.]) Ein [X.] ist entgegen der Auffassung der Klägerin ferner nicht darin zu sehen, dass die [X.] eine - ihr Ermessen einschränkende - gesetzliche Steuerung der Abwägung nicht berücksichtigt habe, der zufolge die getrennte Rechnungslegung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] regelmäßig aufzuerlegen sei, wenn es sich beim [X.] um ein vertikal integriertes Unternehmen handele.

Zwar hat der Gesetzgeber das Ermessen der [X.] durch die Regelverpflichtung nach § 24 Abs. 1 Satz 2 [X.] eingeschränkt. Danach verlangt die [X.] insbesondere von einem vertikal integrierten Unternehmen - wie der [X.]eigeladenen - in der Regel, seine Vorleistungspreise und seine internen Verrechnungspreise transparent zu gestalten. Dieses aus der Transparenzverpflichtung des Art. 9 der [X.] abgeleitete Transparenzgebot in [X.]ezug auf die Gestaltung der Vorleistungspreise und internen Verrechnungspreise ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - mit der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht identisch, sondern lediglich ein Mittel, die getrennte Rechnungsführung zu gewährleisten und nachprüfbar zu machen (vgl. [X.]usse von [X.]olbe, in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 24 Rn. 6). Die gesetzliche Systematik deutet darauf hin, dass das in § 24 Abs. 1 Satz 2 [X.] angelegte [X.] erst auf einer zweiten Stufe bei der Ausgestaltung der Pflicht zur getrennten Rechnungsführung [X.]edeutung erlangt, nachdem die [X.] zuvor auf der ersten Stufe die Grundentscheidung über die Auferlegung der Verpflichtung getroffen hat, bei der ihr Ermessen keiner gesetzlichen Vorsteuerung unterliegt.

Das entscheidende Argument gegen die Annahme einer gesetzlichen [X.]indung des der [X.] eingeräumten [X.]s bei der Entscheidung über die Auferlegung der Pflicht zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] ergibt sich jedoch aus dem Erfordernis einer unionsrechtskonformen Auslegung. Eine strikte [X.]indung für den Regelfall mit der Möglichkeit der Abweichung (nur) in atypischen Fällen wäre mit dem Unionsrecht unvereinbar. Wie bereits ausgeführt, hat die Regulierungsbehörde bei der Auferlegung von [X.] nach Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der [X.] den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Dies beinhaltet grundsätzlich einen umfassenden Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum in [X.]ezug auf die aufzuerlegenden [X.]. Für die in Art. 11 Abs. 1 der [X.] geregelte Pflicht zur getrennten Rechnungsführung gilt nichts Abweichendes. Die von der Revision geltend gemachte Einschränkung des [X.]s bei der Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung in den Fällen, in denen es sich beim [X.] um ein vertikal integriertes Unternehmen handelt, findet im Unionsrecht keine Grundlage. Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der [X.] können die nationalen Regulierungsbehörden insbesondere von einem vertikal integrierten Unternehmen verlangen, seine Großkundenpreise und internen Kostentransfers transparent zu gestalten, unter anderem um sicherzustellen, dass eine etwaige Gleichbehandlungsverpflichtung gemäß Artikel 10 befolgt wird, oder um gegebenenfalls eine unlautere Quersubventionierung zu verhindern. Entgegen der in der Literatur vertretenen Auffassung (Scherer, in: [X.]/[X.]/Scherer, [X.], 2008, § 24 Rn. 7), auf die sich die Klägerin in diesem Zusammenhang stützt, wird durch die [X.]estimmung nicht das Ermessen im Sinne eines [X.]ses vorstrukturiert. Dem Wort "insbesondere" kann lediglich entnommen werden, dass vor allem vertikal integrierte Unternehmen als Adressaten dieser Transparenzverpflichtung in [X.]etracht kommen.

[X.]) Die Ablehnung der Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung leidet schließlich nicht deshalb an einem [X.], weil sich die [X.] nicht mit den Empfehlungen der [X.] vom 19. September 2005 über die getrennte [X.]uchführung und [X.] entsprechend dem Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation (2005/698/[X.]) sowie vom 20. September 2010 über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation ([X.] - 2010/572/[X.]) auseinander gesetzt hat.

Zwar unterliegen Empfehlungen der [X.] ungeachtet dessen, dass sie gemäß Art. 288 Abs. 5 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] (A[X.]V) nicht verbindlich sind, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] einer gesteigerten [X.]erücksichtigungspflicht durch nationale [X.]ehörden und Gerichte, wenn sie Aufschluss über die Auslegung zur Durchführung von Unionsrecht erlassener innerst[X.]tlicher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen (vgl. [X.], Urteil vom 13. Dezember 1989 - Rs. [X.]-322/88, [X.] - Slg. 1989, [X.] Rn. 18). Dies gilt erst recht, wenn das sekundäre Unionsrecht ausdrücklich vorschreibt, dass die nationale Regulierungsbehörde den Empfehlungen der [X.] bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend Rechnung trägt, wie dies hier nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/21/[X.] über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (A[X.]l [X.] Nr. L 108 S. 33, Rahmenrichtlinie) - in der vor Ablauf der Umsetzungsfrist der Änderungsrichtlinie 2009/140/[X.] (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie) noch anwendbaren ursprünglichen Fassung - der Fall ist. Die Regulierungsbehörde darf eine einschlägige Empfehlung der [X.] nicht übergehen, sondern muss sich im Rahmen ihrer Abwägung mit ihr auseinandersetzen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestand im vorliegenden Fall jedoch für eine Auseinandersetzung mit den genannten Empfehlungen 2005/698/[X.] und 2010/572/[X.] im Rahmen der Abwägung kein Anlass. Der sachliche Anwendungsbereich der zuletzt genannten Empfehlung bezieht sich lediglich auf den Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation ([X.]). Hierunter dürfte zwar der Zugang zur [X.]leitung auf [X.]asis reiner Glasfaser fallen, hinsichtlich dessen die [X.] der [X.]eigeladenen die Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung jedoch ohnehin auferlegt hat. Die anderen Varianten des Zugangs zur [X.]leitung, in [X.]ezug auf welche die [X.] mit [X.]lick auf die [X.]spflicht von der Auferlegung einer getrennten Rechnungsführung abgesehen hat, werden von dem sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie jedoch von vornherein nicht erfasst.

Die Empfehlung 2005/698/[X.] ist demgegenüber zwar grundsätzlich einschlägig. Sie knüpft gemäß ihrem Erwägungsgrund 2 daran an, dass [X.]etreibern, die aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 16 der Richtlinie 2002/21/[X.] auf einem bestimmten Markt als [X.]etreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft werden ("gemeldete [X.]etreiber"), die getrennte [X.]uchführung u.a. in Ergänzung anderer Regulierungsmaßnahmen auferlegt werden kann. Als allgemeine Ziele der Empfehlung werden in Erwägungsgrund 4 die Förderung der Anwendung einheitlicher Rechnungslegungsgrundsätze und -methoden sowie die Erhöhung der Transparenz der Rechnungslegungssysteme, der Methoden und der ermittelten Daten sowie der [X.] genannt. Erwägungsgrund 6 zufolge müssen verbindlich vorgeschriebene [X.] und Methoden der getrennten [X.]uchführung, die insbesondere als Grundlage für Preiskontrollen dienen, so beschaffen sein, dass sie Anreize für wirksame Investitionen bieten, potenziell wettbewerbswidriges Verhalten (vor allem die Preis-Kosten-Schere) aufzeigen helfen und im Einklang mit den in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21/[X.] festgelegten politischen Zielen der nationalen Regulierungsbehörden stehen. Nach Nr. 1 Abs. 3 der Empfehlung wird die Verpflichtung zur getrennten [X.]uchführung auferlegt, um ausführlichere Informationen, als sich aus den gesetzlich vorgeschriebenen Jahresabschlüssen der gemeldeten [X.]etreiber ableiten lassen, zu erhalten, die das Ergebnis der Geschäftsbereiche des gemeldeten [X.]etreibers möglichst genau so beschreiben, als handele es sich um getrennt geführte [X.]etriebe, und um bei vertikal integrierten Unternehmen eine unzulässige [X.]egünstigung eigener Aktivitäten sowie eine unangemessene Quersubventionierung zu verhindern. Die Vorgaben der Empfehlung sind nach alledem nicht darauf gerichtet, das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden bei der Entscheidung über die Auferlegung der getrennten Rechnungsführung einzuschränken. Vielmehr beschreiben sie die mit der Auferlegung einer solchen Regulierungsverpflichtung zu verfolgenden Ziele bzw. die nähere Ausgestaltung der getrennten [X.]uchführung in den Fällen, in denen die Regulierungsbehörde ihre Auferlegung für erforderlich hält. Wie im nationalen Recht steht dabei die Verhinderung von Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot sowie von unzulässigen [X.] im Vordergrund (vgl. Nr. 1 Abs. 3 letzter Halbsatz, der Empfehlung). Mit diesen Gesichtspunkten hat sich die [X.] - wie ausgeführt - im Rahmen der Abwägung auseinandergesetzt.

4. Soweit die [X.] es abgelehnt hat, der [X.]eigeladenen auf der Grundlage des § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] die Verpflichtung aufzuerlegen, Zugang zu solchen Systemen der [X.]etriebsunterstützung zu gewähren, die die technischen und die für die Prozessierung der [X.]- und [X.] sowie der Entstörung relevanten weiteren Daten erfassen und den Einsatz von Technikern bei Schaltarbeiten regeln, hat das Verwaltungsgericht die Ausübung des [X.]s ebenfalls ohne Rechtsfehler nicht beanstandet. Ein [X.] liegt weder unter den Gesichtspunkten eines fehlerhaften [X.] (a), noch einer unvollständigen Sachverhaltsermittlung (b) oder der Nichtberücksichtigung einzelner, im [X.] noch aufgegriffener [X.]elange (c) vor.

a) Ein [X.] bei dem Gebrauch des [X.]s ist der Regulierungsbehörde nicht wegen eines unzutreffenden Verständnisses der normativen Vorgaben unterlaufen.

Soweit die Klägerin geltend macht, die [X.] und ihr folgend das Verwaltungsgericht seien unzutreffend von einer "prinzipiellen Gleichwertigkeit" einer primären [X.] als Hauptpflicht nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] und einer aus dem [X.] folgenden Nebenpflicht ausgegangen, findet dies weder in der angefochtenen Regulierungsverfügung noch in der erstinstanzlichen Entscheidung eine Grundlage. Die [X.] hat die unterschiedliche Zweckrichtung und Eingriffsintensität beider Varianten vielmehr ausdrücklich hervorgehoben und darauf hingewiesen, dass die [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] gegenüber der reinen Informationsübermittlung (als Nebenleistung zu einer [X.]) einen schwerwiegenderen Eingriff darstelle (S. 79 der Regulierungsverfügung). Der Zugang zu Systemen der [X.]etriebsunterstützung diene nicht der Auferlegung von Informations-, Kooperations- und Gleichbehandlungspflichten, sondern sei eine besondere Form ihrer Durchsetzung. In anderem Zusammenhang hat die [X.] ausgeführt, dass bereits die [X.] zum [X.] auch die [X.]ereitstellung von Informationen über Verfügbarkeit und Eigenschaften der betroffenen Infrastruktur umfasse (S. 30 der Regulierungsverfügung).

Das Verwaltungsgericht hat diese Ausführungen der [X.] zu Recht nicht beanstandet. Zusätzliche Leistungen bzw. Nebenleistungen, deren Erbringung durch den zugangsverpflichteten [X.]etreiber notwendig ist, damit die [X.] den Zugang tatsächlich in Anspruch nehmen können, sind auch ohne die ausdrückliche Auferlegung entsprechender Einzelpflichten bei einer am Sinn und Zweck orientierten Auslegung von den nach § 21 Abs. 3 Nr. 1 und 3 [X.] auferlegten Verpflichtungen, Zugang zum [X.] sowie Kollokation zu gewähren, mit umfasst, sofern sie in § 21 Abs. 2 und 3 [X.] nicht gesondert geregelt sind (vgl. [X.]/[X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 131; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 21 Rn. 65). Zu den Nebenleistungen, die von der eigentlichen [X.] mit umfasst sind, gehören insbesondere auch Informationspflichten; denn die Entscheidung über die Inanspruchnahme einer [X.] im konkreten Fall kann ohne die hierfür benötigten Informationen nicht sinnvoll getroffen werden (vgl. [X.]/[X.], a.a.[X.] § 21 Rn. 132, 162). Die [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] knüpft an die Nebenpflicht zur [X.]ereitstellung von zugangsrelevanten Informationen an, geht jedoch in ihrer Eingriffsintensität erheblich darüber hinaus, indem sie den unmittelbaren Zugriff Dritter auf die internen Systeme des verpflichteten [X.]etreibers ermöglicht (vgl. [X.]/[X.], a.a.[X.] § 21 Rn. 161). Auch in der Zielrichtung besteht nur eine partielle Deckungsgleichheit. Ausweislich der [X.]egründung des Gesetzentwurfs der [X.]undesregierung ([X.]TDrucks 15/2316 [X.]) dient die - ursprünglich als § 19 Abs. 2 Nr. 5 in der Entwurfsfassung enthaltene - Vorschrift der Umsetzung von Artikel 12 Abs. 1 [X.]uchst. h der [X.]. Unter diese Vorschrift falle etwa der Zugang zu internen Auftragsbearbeitungssystemen und Datenbanken, die eine [X.]enachteiligung des zugangsberechtigten Nachfragers z.[X.]. gegenüber der Vertriebsorganisation des verpflichteten [X.]etreibers ausschließen. [X.] ist demnach nicht die Regelung von Informationspflichten, sondern die [X.]eseitigung solcher [X.]hindernisse, die z.[X.]. auf Effizienz-, Kosten- oder Zeitnachteile im Vergleich zu dem marktmächtigen Unternehmen zurückzuführen sind ([X.]/[X.], in[X.], [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 21 Rn. 138; [X.]/[X.], a.a.[X.]).

b) Die Ablehnung der Auferlegung der Verpflichtung, Zugang zu solchen Systemen der [X.]etriebsunterstützung zu gewähren, ist auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die [X.] den erheblichen Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt hätte.

Ihren Verzicht auf die Auferlegung der [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] hat die [X.]ehörde mit dem Hinweis darauf begründet, dass zum einen vermutete Ungleichbehandlungen der [X.]-Nachfrager nicht hätten nachgewiesen werden können und zum anderen die Interessen der Wettbewerber besser und schneller durch Änderungen am bestehenden System der Informationsbereitstellung und eine Neugestaltung der [X.] erreicht werden könnten (S. 79 f. der Regulierungsverfügung). Soweit die Klägerin beanstandet, es sei nicht geprüft worden, ob und inwiefern eine echte Vergleichbarkeit der Alternativen eines echten Zugangs zu [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] auf der einen Seite und einem vagen Informationsanspruch aus Nebenpflichten des Zugangsanspruchs zur [X.]leitung auf der anderen Seite in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gegeben sei, übersieht sie, dass es nach dem zutreffenden rechtlichen Ansatz der [X.] und des [X.] auf eine solche "echte Vergleichbarkeit" gerade nicht ankam, sondern nur zu untersuchen war, ob sich der mit der Auferlegung der [X.] nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] verfolgte Zweck nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht durch ein milderes Mittel erreichen lässt. Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht die Sachverhaltsermittlung der [X.] zu Recht nicht beanstandet.

Der der Abwägung zugrunde liegenden Annahme, dass es sich bei der den [X.]n zur Verfügung stehenden "Voranfrage Online" grundsätzlich um ein Verfahren handele, bei dem die [X.]hancengleichheit der Wettbewerber in [X.]ezug auf Informationsgüte und -geschwindigkeit sichergestellt werden könne, weil es unmittelbar auf die Datenbank "[X.]" zugreife, tritt die Klägerin nicht substantiiert entgegen. Sie wendet sich lediglich in pauschaler Weise gegen die Feststellungen, dass die in der Datenbank "[X.]" der [X.]eigeladenen gespeicherten Daten zur [X.]leitung nicht modifiziert in die den [X.] zur Verfügung stehende "Voranfrage Online" eingespeist würden und dass in der Vergangenheit aufgetretene Abweichungen zwischen den von der "Voranfrage Online" gelieferten und in der [X.]estellbestätigung enthaltenen Daten einer [X.]leitung auf einen Fehler in der [X.] zurückzuführen gewesen seien, der seit dem 24. November 2010 beseitigt sei. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang meint, die Tatsachen der unmodifizierten Einspeisung und der erfolgten Fehlerbeseitigung seien für die Wettbewerber kaum nachprüfbar, da sie keine Vergleichsmöglichkeit mit der originären Datenbank hätten, um die Zuverlässigkeit der Daten zu prüfen, wird nicht erkennbar, welche weitergehenden Maßnahmen der Sachverhaltsermittlung die [X.]ehörde hätte unternehmen sollen. Zu derartigen Aufklärungsmaßnahmen hätte nur dann Anlass bestanden, wenn konkrete Anhaltspunkte für Abweichungen zwischen den von der "Voranfrage Online" gelieferten und den in der Datenbank "[X.]" enthaltenen Daten auch noch nach dem angegebenen Zeitpunkt der Fehlerbeseitigung vorgelegen hätten. Derartige Anhaltspunkte haben sich aber in der Praxis offenbar nicht ergeben. Anderenfalls hätte es der Klägerin oblegen, dies vorzutragen. Mit der von der Revision zu Unrecht beanstandeten Erwägung, in tatsächlicher Hinsicht sei die Klägerin, die als [X.]in kontinuierlich über eigene Erfahrungen bei Zugängen zur [X.]leitung verfüge, der Darstellung der [X.] nicht entgegengetreten, hat das Verwaltungsgericht dies zutreffend zum Ausdruck gebracht.

Auf einen Abwägungsfehler führt auch nicht der Einwand der Klägerin, sie könne die [X.]ehauptung der [X.] nicht überprüfen, dass die Zugangsgewährung zu dem System "[X.]" hinsichtlich der technischen Leistungsfähigkeit der [X.]leitung nur einen eingeschränkten Nutzen für die Wettbewerber hätte, da sie niemals Zugriff auf diese Datenbank gehabt habe. Die [X.] hat die Annahme eines eingeschränkten Nutzens für die Wettbewerber damit begründet, dass eine Zugangsgewährung zum System "[X.]" nur diejenige Leistungsfähigkeit erkennen lassen würde, die die [X.]etroffene mit den von ihr eingesetzten Technologien und Übertragungsverfahren erzielen könne, nicht aber diejenige, die die Wettbewerber mit ihrer Technologie erzielen könnten ([X.] der Regulierungsverfügung). Die Klägerin hat keine Anhaltspunkte dafür dargelegt, dass im Rahmen des Systems "[X.]" auch solche Informationen über die technische Leistungsfähigkeit der [X.]leitung bereitgestellt werden, die unabhängig von den jeweils eingesetzten Technologien und Übertragungsverfahren sind und deshalb auch von denjenigen Wettbewerbern genutzt werden könnten, die den ihnen aufgrund der Regulierungsverfügung von der [X.]eigeladenen gewährten entbündelten Zugang zur [X.]leitung mit eigener Technologie realisieren.

Soweit die Revision schließlich rügt, die [X.] habe keinen Zeitrahmen benannt, in dem die Modifikation der "[X.]" bewerkstelligt sein sollte, obwohl es sich um einen entscheidenden Aspekt für die Frage der Gleichwertigkeit des [X.] handele, lässt dies ebenfalls keine unvollständige Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Abwägung der [X.] erkennen. Aus dem Gesamtzusammenhang der Ausführungen auf S. 79 f. der angefochtenen Regulierungsverfügung ergibt sich, dass die Regulierungsbehörde maßgeblich darauf abgestellt hat, dass mit den Änderungen am bestehenden System der Informationsbereitstellung und der Neugestaltung der [X.] jedenfalls zu einem früheren Zeitpunkt zu rechnen war als mit der Realisierung einer denkbaren Zugangsgewährung zu Systemen der [X.]etriebsunterstützung als Hauptpflicht; denn während die Öffnung dieser Systeme für Dritte, die nach den von der Klägerin nicht bestrittenen Angaben der [X.] schon im Hinblick auf die [X.]erücksichtigung möglicher Gefährdungen der Effizienz des Systems und schützenswerter Interessen des betroffenen Unternehmens mit einem besonderen Aufwand verbunden wäre, noch nicht einmal begonnen hatte, waren die Arbeiten an der Modifikation der "[X.]" bereits fortgeschritten. Entscheidend war nach dem Ansatz der [X.] deshalb nicht der absolute Zeitrahmen, in dem mit der Modifikation der [X.] gerechnet werden konnte, sondern der relative zeitliche Vorteil dieser Vorgehensweise gegenüber der Zugangsgewährung zu Systemen der [X.]etriebsunterstützung. Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Annahme, dass die genannten Unterschiede bezüglich der zeitlichen Realisierbarkeit bestehen, hat die Klägerin weder dargelegt, noch sind diese sonst erkennbar.

c) Ein [X.] lässt sich entgegen dem [X.] auch nicht damit begründen, dass die [X.] in dem angefochtenen [X.]eschluss die noch im [X.] hervorgehobenen [X.]elange nicht berücksichtigt habe. Die [X.] hat diese [X.]elange nicht übergangen, sondern im Rahmen der Abwägung aufgrund der im Verwaltungsverfahren erlangten neuen Erkenntnisse zurückgestellt.

Dem noch im [X.] maßgeblich berücksichtigten Gesichtspunkt, dass durch den direkten Zugriff auf die Systeme der [X.]etriebsunterstützung Fehler vermieden würden, konnte kein ausschlaggebendes Gewicht mehr zukommen, nachdem die Ermittlungen im Verwaltungsverfahren ergeben hatten, dass die den [X.] zur Verfügung stehende "Voranfrage Online" unmittelbar auf die Datenbank "[X.]" der [X.]eigeladenen zugreift und in der Vergangenheit aufgetretene Abweichungen nicht auf einen unterschiedlichen Datenbestand, sondern ausschließlich auf einen inzwischen abgestellten Fehler in der [X.] zurückzuführen gewesen waren. Wegen der unmodifizierten Einspeisung der Daten aus der Datenbank "[X.]" in die "Voranfrage Online" bestand zum Zeitpunkt der [X.] auch keine Grundlage mehr für die Annahme, dass der Zugriff auf die [X.]etriebsunterstützungssysteme der [X.]eigeladenen den [X.] im Vergleich zu der [X.]ereitstellung über die "Voranfrage Online" zusätzliche Informationen bieten könnte. Hinsichtlich der im [X.] erwähnten zeitlichen Vorteile eines direkten Zugriffs hat die [X.] auf [X.] der Regulierungsverfügung ausgeführt, dass nach ihren Ermittlungen auch bei der [X.]etroffenen manuelle Recherchen erforderlich werden könnten, die immer nur zeitversetzt Ergebnisse liefern und darum keine Angaben zur erwartbaren Leistungsfähigkeit einer [X.]leitung im Kundengespräch ermöglichen könnten. Der mit der Auferlegung eines unmittelbaren Zugangs zur Datenbank "[X.]" erreichbare Mehrwert bei der Informationsgüte und -geschwindigkeit sei daher kaum erkennbar. Diesem geringfügigen Vorteil stünden zudem [X.]elastungen durch die Einrichtung der Mandantenfähigkeit und die notwendigen Schutzmaßnahmen der [X.]etriebs- und Geschäftsgeheimnisse der [X.]etroffenen und sonstiger sicherheitsrelevanter Daten gegenüber. Dass die [X.] vor diesem Hintergrund zu dem vom [X.] abweichenden Abwägungsergebnis gekommen ist, dass ein Zugang nach § 21 Abs. 2 Nr. 5 [X.] nicht verhältnismäßig sei, hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet.

5. Auch hinsichtlich der von der [X.] abgelehnten Auferlegung der von der Klägerin begehrten Verpflichtungen bezüglich der Migration von bestehenden [X.] zu [X.], verstößt die Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht nicht gegen [X.] Recht. Soweit die dahingehenden Anträge nicht ohnehin schon mangels [X.]estimmtheit ohne Erfolg bleiben (a), durfte die [X.]ehörde ihre Ablehnung insgesamt auf die derzeit fehlende Erforderlichkeit stützen (b); hinsichtlich der Transparenzverpflichtung kommt der Gesichtspunkt der fehlenden Regelungsbedürftigkeit in der Regulierungsverfügung hinzu (c).

a) Den die Migration von den bestehenden [X.] zu [X.] betreffenden Anträgen der Klägerin fehlt zum Teil bereits die hinreichende [X.]estimmtheit.

Ob eine Regulierungsverfügung mit dem von der Klägerin beantragten Tenor - wie nach § 37 Abs. 1 [X.] grundsätzlich erforderlich (vgl. etwa Urteile vom 2. Juli 2008 - [X.]VerwG 7 [X.] 38.07 - [X.]VerwGE 131, 259 <263> und vom 15. Februar 1990 - [X.]VerwG 4 [X.] 41.87 - [X.]VerwGE 84, 335 <338>) - die [X.]eigeladene in die Lage versetzen würde, zu erkennen, was von ihr gefordert wird, und geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein könnte, kann allerdings nicht nach den gleichen Maßstäben beantwortet werden wie bei "typischen" Verpflichtungen zum Handeln, Dulden oder Unterlassen in anderen [X.]ereichen des besonderen Verwaltungsrechts (vgl. hierzu etwa [X.], in: [X.]/[X.]onk/Sachs, [X.], 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 31). Denn es darf nicht außer [X.]etracht bleiben, dass die nach § 21 [X.] auferlegten abstrakten Zugangspflichten nach der Rechtsprechung des [X.]s auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen (§ 22 [X.]) und erforderlichenfalls auch durch [X.] der [X.] (§ 25 [X.]), unter Umständen auch durch Festlegung einer Standardangebotsverpflichtung (§ 23 Abs. 3 [X.]) angelegt sind (Urteile vom 2. April 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 15.07 - [X.]VerwGE 131, 41 Rn. 54, vom 24. Juni 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 19.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 3 Rn. 17 und vom 27. Januar 2010 - [X.]VerwG 6 [X.] 22.08 - [X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 1 Rn. 26). Diesem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regelungsinstrumentariums der [X.] (vgl. [X.]/[X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 25 Rn. 4; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 25 Rn. 17) würde es zuwiderlaufen, an die Auferlegung von Zugangspflichten nach § 21 [X.], also auf der ersten Stufe, ebenso hohe [X.]estimmtheitsanforderungen zu stellen wie auf der zweiten Stufe im Rahmen einer konkreten Zugangsanordnung der [X.] nach § 25 [X.]. Die Absenkung der [X.]estimmtheitsanforderungen in der Regulierungsverfügung darf allerdings nicht im Ergebnis zu einer mit dem Gebot der Konfliktbewältigung unvereinbaren Konfliktverlagerung auf nachgelagerte Verfahren führen.

Hiervon ausgehend stellt sich in [X.]ezug auf die von der Klägerin begehrte Auferlegung der Verpflichtung der [X.]eigeladenen, der [X.] alle Informationen im Sinne der Ziffern 4, Ziffern 39 bis 41 gemäß der [X.]-Empfehlung der [X.] (2010/572/[X.]) so rechtzeitig bereitzustellen, dass von der [X.] informierte [X.] alle erforderlichen Informationen erhalten, um ihre eigenen Netze und Netzerweiterungspläne entsprechend anpassen zu können, zwar die Frage, welche Informationen im einzelnen für die [X.] "erforderlich" sind zur Anpassung der eigenen Netze und Netzerweiterungspläne. Eine Konkretisierung der [X.] ist jedoch im Rahmen einer Zugangsvereinbarung (§ 22 [X.]), eines Standardangebots (§ 23 [X.]) oder einer Zugangsanordnung (§ 25 [X.]) möglich. Darüber hinaus besteht - wie bereits im Zusammenhang mit der Auferlegung der getrennten Rechnungsführung nach § 24 Abs. 1 [X.] ausgeführt - grundsätzlich die Möglichkeit, dass die Regulierungsbehörde im Rahmen ihres [X.]s auf detailliertere Vorgaben mit Rücksicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verzichtet und es damit dem regulierten Unternehmen überlässt, selbst zu entscheiden, in welcher Weise und in welchem Umfang es der Forderung nach [X.]ereitstellung der "erforderlichen" Informationen nachkommt. Der hierbei bestehende Spielraum ist durch den Zweck der Informationspflicht, den Wettbewerbern die Anpassung ihrer eigenen Netze und Netzerweiterungspläne zu ermöglichen, begrenzt und verstößt daher nicht gegen das Gebot der Konfliktbewältigung. Stellt sich heraus, dass die übermittelten Informationen unvollständig, fehlerhaft oder für den genannten Zweck ungeeignet sind, könnte die [X.] dies nach § 126 Abs. 1 [X.] beanstanden und gegebenenfalls von ihren Aufsichtsbefugnissen nach § 126 Abs. 2 bis 4 [X.] Gebrauch machen.

Ausreichend bestimmt wäre auch die von der Klägerin beantragte Verpflichtung der [X.]eigeladenen, in den [X.]ereichen, deren bestehende Kupferzugangsnetze durch Glasfaserzugangsnetze (FTTH oder hybride Kupfer-/Glasfaserinfrastrukturen) ersetzt werden sollen, den [X.]n eine kostenfreie Migration zu einem anderen [X.] und eine kostenfreie Abkündigung und Ablösung des bisherigen Zugangs zu gewähren. Entgegen der Auffassung der [X.]eigeladenen bestehen weder hinsichtlich der Voraussetzung dieser Verpflichtung - Ersetzung eines bestehenden Kupferzugangsnetzes durch ein Glasfaserzugangsnetz - noch der Rechtsfolge - Gewährung einer kostenfreien Migration zu einem anderen [X.] und eine kostenfreie Abkündigung und Ablösung des bisherigen Zugangs - nennenswerte Unklarheiten, die Zweifel an der hinreichenden inhaltlichen [X.]estimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 [X.] rechtfertigen könnten.

Anders verhält es sich jedoch mit dem Inhalt der Verpflichtung der [X.]eigeladenen, in den [X.]ereichen, in denen aufgrund der Migration von bestehenden [X.] zu [X.] ein Wegfall bisheriger [X.] als Zugangsstandorte geplant ist, den [X.]n unter den genannten Voraussetzungen einen Ausgleich nach Maßgabe eines [X.] der [X.] zu gewähren. Denn die [X.]efolgung einer solchen Verpflichtung zum "Migrationskosten-Nachteilsausgleich" setzt zwingend die vorherige Aufstellung eines entsprechenden "[X.]" der [X.] voraus, der sowohl die Voraussetzungen als auch Höhe und Fälligkeit der Zahlungspflicht regelt. Ohne einen derartigen ergänzenden Verwaltungsakt wäre eine dahingehende Regulierungsverpflichtung nicht vollziehbar. Eine konkretisierende Regelung könnte auch weder Gegenstand einer Zugangsvereinbarung nach § 22 [X.] noch einer Zugangsanordnung nach § 25 Abs. 1 [X.] sein. Die Abgabe eines auf einen entsprechenden Zugang gerichteten Angebots nach § 22 Abs. 1 [X.] wäre dem marktmächtigen Netzbetreiber unmöglich, solange die [X.] nicht die Voraussetzungen sowie Höhe und Fälligkeit der Zahlungspflicht geregelt hat. Eine Zugangsanordnung ist nach § 25 Abs. 2 [X.] nur zulässig, soweit und solange die [X.]eteiligten keine Zugangs- und Zusammenschaltungsvereinbarung treffen. Nach § 25 Abs. 3 Satz 2 [X.] muss der Antragsteller unter anderem darlegen, wann der Zugang und welche konkreten Leistungen nachgefragt worden sind (Nr. 2) und dass ernsthafte Verhandlungen stattgefunden haben oder dass Verhandlungen vom Anrufungsgegner verweigert worden sind (Nr. 3). Das Scheitern ernsthafter und ergebnisorientierter Verhandlungen über die begehrte [X.] ist daher materielle Tatbestandsvoraussetzung einer Zugangsanordnung nach § 25 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.]/[X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 25 Rn. 18; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 25 Rn. 23; [X.], in: [X.]/[X.], Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, § 25 [X.] Rn. 5f.). Ist dem marktmächtigen Netzbetreiber die Abgabe eines auf den begehrten Zugang gerichteten Vertragsangebots - wie hier - ohne weitere Vorgaben der [X.] tatsächlich unmöglich, kommt deshalb auch eine Zugangsanordnung nach § 25 Abs. 1 [X.] nicht in [X.]etracht. Ein Verfügungstenor mit dem von der Klägerin begehrten Inhalt wäre aus diesen Gründen auch unter [X.]erücksichtigung der systematischen [X.]esonderheiten der telekommunikationsrechtlichen [X.] nicht mehr hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 [X.].

b) Die [X.] hat die Ablehnung der von der Klägerin begehrten Verpflichtungen bezüglich der Migration von den bestehenden [X.] zu [X.] ohne Abwägungsfehler vor allem auf den Gesichtspunkt der derzeit fehlenden Erforderlichkeit gestützt.

Im Zusammenhang mit der abgelehnten Anordnung einer Transparenzverpflichtung hinsichtlich des [X.] der [X.]eigeladenen führt die [X.] auf [X.] f. der angefochtenen Regulierungsverfügung aus, die [X.]eigeladene habe mit Schreiben vom 23. November 2010 zugesichert, dass sie bis zum [X.] den Rückbau von [X.] wegen des Ausbaus ihres Glasfaseranschlussnetzes ("[X.]") ausschließe und auch danach nicht mit einem massenhaften A[X.]au von [X.] in kurzer Zeit zu rechnen sein werde. Der Aufbau des [X.]es werde vielmehr als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden Kupfer-Infrastruktur erfolgen. Hinsichtlich der Einzelheiten des [X.] befinde sie sich in Verhandlungen mit den [X.]-[X.]. Hieran hat die [X.] die Einschätzung geknüpft, Regelungen des [X.] durch sie seien nicht erforderlich, solange sich die [X.]eigeladene und ihre Nachfrager in diesbezüglichen Verhandlungen befänden. Für eine Regelung zu den Auswirkungen der Umgestaltung des Netzes der [X.]eigeladenen im Zuge der Migration zu "[X.]" (gemeint: [X.]) bestehe gegenwärtig auch noch keine ausreichende Entscheidungsgrundlage. Angesichts der Tatsache, dass die [X.]etroffene selbst noch kein ausreichend konkretes Umstellungskonzept besitze, sehe sich die [X.] weiterhin nicht in der Lage, jetzt schon Vorgaben für einen Migrationspfad zu machen, um nicht die technischen und betriebswirtschaftlichen Entscheidungen der [X.]etroffenen unangemessen zu behindern. Diese Erwägungen sind ohne weiteres plausibel. Es bedarf aus Sicht des [X.]s keiner Vertiefung, dass den von der Klägerin geforderten [X.] im Zusammenhang mit der Umstellung von den bisher auf der [X.]asis von Kupferleitungen betriebenen Zugangsnetzen zu Glasfaseranschlussnetzen die Grundlage fehlt, wenn mit einem Netzumbau und dem damit gegebenenfalls verbundenen Rückbau der vorhandenen Hauptverteiler als Zugangspunkte zur [X.]leitung in absehbarer Zukunft nicht zu rechnen ist.

Die Kritik der Klägerin richtet sich deshalb auch im Wesentlichen dagegen, dass die [X.] die Annahme, es gebe noch keine konkreten Planungen für eine Migration zu [X.], allein auf die Angaben der [X.]eigeladenen in dem Schreiben vom 23. November 2010 gestützt habe. Die Klägerin hält die Abwägung der [X.] mithin deshalb für fehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt worden sei. Dieses Vorbringen kann der Revision nicht zum Erfolg verhelfen. Das Verwaltungsgericht hat die Erwägung der [X.] nicht beanstandet, dass eine Umstellung des kupferbasierten [X.] mit dem wichtigsten Zugangspunkt am Hauptverteiler auf ein glasfaserbasiertes Zugangsnetz der nächsten Generation während der "Laufzeit" der Regulierungsverfügung nicht erfolgen werde und die [X.]eigeladene zugesichert habe, dass es bis zum [X.] nicht zu einem Rückbau von [X.] wegen des [X.] kommen und der [X.] zunächst als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden kupferbasierten Infrastruktur erfolgen werde. Dies impliziert die Feststellung des Gerichts, dass die [X.] den dieser Einschätzung zugrunde liegenden Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich hierbei insbesondere auf das Schreiben der [X.]eigeladenen vom 23. November 2010 stützen durfte. Diese [X.]ewertung des [X.] ist als Teil der tatrichterlichen Sachverhaltswürdigung für das Revisionsgericht grundsätzlich nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. [X.] hat die Klägerin nicht erhoben. Insbesondere hat sie nicht in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO gerecht werdenden Weise die Verletzung der Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO oder des Überzeugungsgrundsatzes gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO gerügt.

Die Aufklärungsrüge setzt nicht nur die substantiierte Darlegung voraus, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche [X.]eweismittel hierfür in [X.]etracht kamen und welche tatsächlichen Feststellungen voraussichtlich getroffen worden wären, sondern auch, dass die Nichterhebung der [X.]eweise vor dem [X.] rechtzeitig gerügt worden ist bzw. die unterbliebene [X.]eweisaufnahme sich ihm hätte aufdrängen müssen ([X.]eschluss vom 19. Februar 2013 - [X.]VerwG 6 [X.] 37.12 - NVwZ 2013, 799 Rn. 15 m.w.[X.]). Hieran fehlt es. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht keinen [X.]eweisantrag gestellt. Auf welche [X.] sich das Verwaltungsgericht über die im Verwaltungsverfahren gegenüber der [X.] gemachten Angaben der [X.]eigeladenen hinaus hätte stützen sollen, um zu ermitteln, ob die [X.]eigeladene tatsächlich bis zum [X.] keinen Rückbau von [X.] wegen des Ausbaus des [X.]es plane, ist nicht erkennbar. Soweit die Klägerin geltend macht, die [X.]eigeladene plane und arbeite seit 2005 am Umbau des [X.] von einer kupferbasierten [X.] zu einer glasfaserbasierten [X.] und es stehe seit [X.]eginn des Ausbaus fest, dass die bestehenden Kupfer-[X.]-Infrastrukturen zurückgebaut und in der Zukunft abgebaut würden, nennt sie keine Anhaltspunkte dafür, dass die [X.]eigeladene entgegen ihren eigenen Angaben bereits vor dem von ihr genannten Zeitpunkt einen A[X.]au von [X.] durchzuführen beabsichtigt. Weitere Aufklärungsmaßnahmen mussten sich dem Verwaltungsgericht daher nicht aufdrängen.

Eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zeigt die Klägerin ebenfalls nicht auf. Ob das [X.] auf einer ausreichend breiten oder einer zu schmalen tatsächlichen Grundlage entschieden hat, ist grundsätzlich eine dem materiellen Recht zuzuordnende Frage der Tatsachen- und [X.]eweiswürdigung, auf die eine Verfahrensrüge nicht gestützt werden kann. Soweit hiervon Ausnahmen zuzulassen sind, verlangt die Rüge eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz die Darlegung, dass das Gericht einen Schluss gezogen hat, den es ohne Willkür, insbesondere ohne Verletzung von Denkgesetzen oder allgemeinen [X.], schlechterdings nicht ziehen konnte ([X.]eschluss vom 19. Februar 2013 a.a.[X.] Rn. 13 m.w.[X.]). Ein solcher Ausnahmefall liegt hinsichtlich der auf die Angaben der [X.]eigeladenen gestützten Annahme des [X.], dass es bis zum [X.] nicht zu einem Rückbau von [X.] wegen des [X.] kommen und der [X.] zunächst als parallele Infrastruktur zur weiter bestehenden kupferbasierten Infrastruktur erfolgen werde, nicht vor. Die Klägerin hat - wie erwähnt - keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Angaben der [X.]eigeladenen über ihre Planungen im Zusammenhang mit dem Umbau des [X.] unzutreffend sein könnten. Soweit sie beanstandet, dass die Angaben in einem bloßen Schreiben der [X.]eigeladenen keine rechtliche Verbindlichkeit hätten, für die Wettbewerber keine Rechtssicherheit brächten und insbesondere keine eigenen Rechtspositionen und Durchsetzungsmöglichkeiten böten, ist dies nicht geeignet, die Annahme der [X.] und des [X.] in Frage zu stellen, dass die [X.]eigeladene jedenfalls bis zum [X.] keinen Rückbau von [X.] wegen des [X.] vornehmen, sondern die kupferbasierte Infrastruktur parallel zum [X.] weiter betreiben werde.

c) [X.] ist auch die weitere Erwägung der [X.], dass speziell die Auferlegung der von der Klägerin begehrten Transparenzverpflichtung hinsichtlich des [X.] der [X.]eigeladenen wegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der überarbeiteten Rahmenrichtlinie überflüssig sei (S. 56 der Regulierungsverfügung).

Diese Erwägung knüpft an die Vorgaben der Empfehlung der [X.] vom 20. September 2010 über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation ([X.] - 2010/572/[X.]) an, auf die die Klägerin ihre Forderung nach Auferlegung einer [X.] in erster Linie stützt. Gemäß Nr. 41 Satz 1 dieser Empfehlung sollten die nationalen Regulierungsbehörden ihre [X.]efugnisse gemäß Artikel 5 der Richtlinie 2002/21/[X.] (Rahmenrichtlinie) ausüben, um vom [X.]etreiber mit beträchtlicher Marktmacht Informationen über etwaige Pläne zur Änderung des Netzes einzuholen, die sich wahrscheinlich auf die [X.]bedingungen in einem bestimmten Markt oder Teilmarkt auswirken werden. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Rahmenrichtlinie in der Fassung des Art. 1 Nr. 5 der Änderungsrichtlinie 2009/140/[X.] vom 25. November 2009 (A[X.]l Nr. L 337 [X.]) stellen die Mitgliedst[X.]ten sicher, dass Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze und -dienste anbieten, den nationalen Regulierungsbehörden alle Informationen auch in [X.]ezug auf finanzielle Aspekte zur Verfügung stellen, die diese [X.]ehörden benötigen, um eine Übereinstimmung mit den [X.]estimmungen dieser Richtlinie und den [X.] oder den auf ihrer Grundlage getroffenen Entscheidungen zu gewährleisten. Nach Satz 2 der Regelung sind die nationalen Regulierungsbehörden insbesondere befugt, von diesen Unternehmen die Vorlage von Informationen über künftige Netz- oder Dienstentwicklungen zu fordern, die sich auf die Dienste auf Vorleistungsebene auswirken könnten, die sie Konkurrenten zugänglich machen. Wie die [X.] zutreffend ausgeführt hat, macht diese Regelung die [X.]ereitstellung der genannten Informationen nicht vom Vorliegen beträchtlicher Marktmacht abhängig, gilt also unabhängig von der Auferlegung in einer Regulierungsverfügung nach § 13 [X.].

Art. 5 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie wird durch § 127 [X.] umgesetzt. Nach § 127 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der zum Zeitpunkt der Abwägung noch anwendbaren Fassung sind die [X.]etreiber von öffentlichen Telekommunikationsnetzen und die Anbieter von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit unbeschadet anderer nationaler [X.]erichts- und Informationspflichten verpflichtet, im Rahmen der Rechte und Pflichten aus diesem Gesetz der Regulierungsbehörde auf Verlangen Auskünfte zu erteilen, die für den Vollzug dieses Gesetzes erforderlich sind. Überdies regelt § 127 Abs. 2 Satz 2 [X.] in der Fassung des Gesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelungen vom 3. Mai 2012 ([X.]), das - soweit hier von Interesse - nach seinem Art. 5 Abs. 2 Satz 1 am 10. Mai 2012 in [X.] getreten ist ([X.] 2012), dass die [X.] von den nach Absatz 1 in der Telekommunikation tätigen Unternehmen insbesondere Auskünfte über künftige Netz- und Diensteentwicklungen verlangen kann, wenn diese Entwicklungen sich auf Dienste auf Vorleistungsebene auswirken können, die die Unternehmen Wettbewerbern zugänglich machen. Diese Regelung war im Zeitpunkt der Abwägung zwar noch nicht in [X.] getreten, konnte aber gleichwohl von der [X.] als Abwägungsgesichtspunkt bereits berücksichtigt werden, da es sich lediglich um die unionsrechtlich gebotene und deshalb als bereits sicher absehbare Umsetzung der erwähnten Richtlinienbestimmung handelt. Vor diesem Hintergrund ist es nicht abwägungsfehlerhaft, dass die [X.] von der Auferlegung von mit den gesetzlichen Informationsansprüchen im Wesentlichen gleichartigen Verpflichtungen in der Regulierungsverfügung abgesehen hat. Der Einwand der Revision, Informationsrechte der [X.] nach § 127 [X.] könnten eine Verpflichtung in der Regulierungsverfügung nicht ersetzen, weil hierdurch keine rechtssichere Position der Wettbewerber geschaffen werde, greift nicht durch; denn auch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Rahmenrichtlinie, auf den Ziffer 41 Satz 1 der [X.]-Empfehlung verweist, regelt lediglich eine Auskunftspflicht der Telekommunikationsunternehmen gegenüber der Regulierungsbehörde, nicht aber eigene Informationsansprüche der Wettbewerber.

d) Ob § 21 [X.] als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch der Klägerin auf eine kostenfreie Migration bei Ersetzung des [X.] herangezogen werden kann, bedarf keiner Entscheidung, weil die [X.] die Ablehnung der Auferlegung einer solchen Regulierungsverpflichtung - wie ausgeführt - abwägungsfehlerfrei unter anderem darauf tragend gestützt hat, dass für eine Regelung zu den Auswirkungen der Umgestaltung des Netzes der [X.]eigeladenen gegenwärtig noch keine ausreichende Entscheidungsgrundlage bestehe.

Abgesehen davon vermag der [X.] der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen. Eine Verpflichtung des regulierten Unternehmens, den [X.] die Möglichkeit einer kostenfreien Migration zu gewähren, würde gegenüber der in § 21 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehenen Verpflichtung, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung, ein zusätzliches belastendes Element beinhalten, nämlich die Freistellung von den durch die Zugangsgewährung verursachten Kosten. Wie die [X.]eigeladene zutreffend hervorhebt, liegt hierin eine Abweichung von der Grundannahme des Gesetzgebers, dass die Gewährung des [X.] grundsätzlich gegen Entgelt erfolgt (vgl. Urteil vom 21. Januar 2004 - [X.]VerwG 6 [X.] 1.03 - [X.]VerwGE 120, 54 <60> zum [X.] 1996). Hinzu kommt der bereits erwähnte Umstand, dass sich die [X.] bei der Auferlegung nicht ausdrücklich geregelter [X.] im Hinblick auf die unionsrechtlichen Vorgaben an der Eingriffsintensität der in Art. 12 Abs. 1 der [X.] vorgesehenen Verpflichtungen orientieren muss. Eine Pflicht des marktmächtigen Unternehmens, unter bestimmten Voraussetzungen die Kosten der Wettbewerber zu tragen, die im Zusammenhang mit der Zugangsgewährung entstehen, würde diesen Rahmen überschreiten, da auch das Unionsrecht - wie sich aus Art. 13 der [X.] ergibt - von dem Grundsatz der Entgeltlichkeit der Zugangsgewährung ausgeht.

6. Da die [X.] hinsichtlich aller von der Klägerin begehrten [X.] ihr [X.] fehlerfrei ausgeübt hat, kann auch der auf Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag keinen Erfolg haben.