VERFASSUNG GRUNDGESETZ GERICHTE POLEN EXTREMISMUS UNGARN Hinzufügen
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Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG
L e i t s a t z
zum Bes[X.]hluss des [X.] vom 28. Mai 2008
- 2 BvL 11/07 -
Die in § 25b Landesbeamtengesetz [X.] angeordnete Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] verstößt gegen Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes.
[X.]
- 2 BvL 11/07 -
ob § 25b Absatz 1 Satz 1 und 2 zweiter Halbsatz, Absatz 7 Ziffer 1.3 des [X.] [X.] in der Fassung des Artikels I des Gesetzes vom 20. April 1999 ([X.]) in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 5 des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 ([X.]) sowie § 25b Absatz 1 Satz 1 und 2, Absatz 7 Ziffer 1.2 des [X.] [X.] in der Fassung des Artikels 3 Nummer 2 Bu[X.]hstabe a des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GVBl [X.] S. 278) mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes unvereinbar und ni[X.]htig sind.
- [X.] und Vorlagebes[X.]hluss des [X.]s vom 27. September 2007 - BVerwG 2 [X.]21.06, BVerwG 2 C 26.06, BVerwG 2 C 29.07 -
hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Ri[X.]hterinnen und Ri[X.]hter
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 28. Mai 2008 bes[X.]hlossen:
§ 25b des [X.] [X.] in der Fassung des Artikels I des [X.] (Nordrhein-Westfälis[X.]hes Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 148) und in allen folgenden Fassungen ist mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes unvereinbar und ni[X.]htig.
Die Vorlage betrifft die Frage, ob die Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] gemäß § 25b Landesbeamtengesetz [X.] ([X.]) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
1. § 25b [X.] bestimmt, dass die in Absatz 7 dieser Vors[X.]hrift genannten Ämter mit leitender Funktion zunä[X.]hst im Beamtenverhältnis auf [X.] zu übertragen sind. § 25b [X.] in der Fassung des Art. I des [X.] zur Änderung dienstre[X.]htli[X.]her Vors[X.]hriften vom 20. April 1999 ([X.]) lautete wie folgt:
§ 25b
(1) Ein Amt mit leitender Funktion im Sinne des Absatzes 7 wird im Beamtenverhältnis auf [X.] für längstens zwei Amtszeiten übertragen. Eine Amtszeit beträgt fünf Jahre; abwei[X.]hend hiervon beträgt bei Leitern öffentli[X.]her S[X.]hulen oder Studienseminare die erste Amtszeit zwei, die zweite Amtszeit a[X.]ht Jahre. Mit Ablauf der ersten Amtszeit ist die Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ausges[X.]hlossen, mit Ablauf der zweiten Amtszeit soll dem Beamten das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden.
(2) § 25a Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 gilt entspre[X.]hend.
(3) Wird dem Beamten in einem Amt auf [X.] na[X.]h Absatz 1 ein anderes Amt na[X.]h Absatz 1 übertragen, das in eine höhere Besoldungsgruppe eingestuft ist als das ihm zuvor übertragene Amt na[X.]h Absatz 1, ist ihm dieses [X.]glei[X.]hzeitig auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen, sofern die allgemeinen beamtenre[X.]htli[X.]hen Voraussetzungen erfüllt sind. Mit der Übertragung des höher eingestuften Amtes na[X.]h Absatz 1 beginnt eine erneute erste Amtszeit; Absatz 1 Sätze 2 und 3 finden Anwendung.
(4) Der Beamte ist mit
a) Ablauf der Amtszeit,
b) der Versetzung in ein Amt derselben oder einer glei[X.]hwertigen Laufbahn mit geringerem [X.]na[X.]h § 28 Abs. 2 Satz 2,
[X.]) der Versetzung zu einem anderen Dienstherrn,
d) der Übernahme eines Mandates, das mit dem Amt na[X.]h Absatz 1 unvereinbar ist,
e) der Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Engrundgehalt na[X.]h den Vors[X.]hriften der Disziplinarordnung,
f) der Übertragung eines Amtes na[X.]h Absatz 8 bei demselben Dienstherrn oder
g) Beendigung seines Beamtenverhältnisses oder Ri[X.]hterverhältnisses auf Lebenszeit
aus dem Beamtenverhältnis auf [X.] na[X.]h Absatz 1 entlassen. Die §§ 31 bis 33 bleiben unberührt.
(5) Mit dem Ende des Beamtenverhältnisses auf [X.] na[X.]h Absatz 1 endet der Anspru[X.]h auf Besoldung aus diesem Amt; weitergehende besoldungsre[X.]htli[X.]he Ansprü[X.]he bestehen ni[X.]ht. In den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 Bu[X.]hstaben a bis f wird das Beamtenverhältnis oder das Ri[X.]hterverhältnis auf Lebenszeit fortgesetzt.
(6) § 25 Abs. 3 Satz 1 und § 78e Abs. 1 Nr. 1 finden keine Anwendung.
(7) Ämter im Sinne des Absatzes 1 sind
1. im Landesdienst die
1.1 mindestens der Besoldungsgruppe [X.] angehörenden Ämter der in den obersten Landesbehörden oder den diesen angegliederten Dienststellen tätigen Beamten,
1.2 der [X.] angehörenden Ämter der Leiter sowie der Leiter von Teilen (Abteilungen) der den obersten Landesbehörden unmittelbar na[X.]hgeordneten Behörden, Einri[X.]htungen und Landesbetriebe,
1.3 der Besoldungsgruppe [X.] angehörenden Ämter der Leiter öffentli[X.]her S[X.]hulen oder Studienseminare;
2. im Dienst der Gemeinden und Gemeindeverbände unbes[X.]hadet des § 5 Abs. 3 und des § 196 die der [X.] angehörenden Ämter mit leitender Funktion, sofern in der Hauptsatzung allgemein für diese Ämter die Übertragung auf [X.] bestimmt ist;
3. im Dienst der sonstigen der Aufsi[X.]ht des Landes unterstehenden Körpers[X.]haften, Anstalten und Stiftungen des öffentli[X.]hen Re[X.]hts die Ämter, die na[X.]h Maßgabe einer von der zuständigen obersten Aufsi[X.]htsbehörde zu erlassenden Re[X.]htsverordnung dazu bestimmt werden.
(8) Absatz 1 gilt ni[X.]ht für die Ämter der Mitglieder des [X.] na[X.]h § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Landesre[X.]hnungshof, die Ämter gemäß § 25a Abs. 8 Nr. 1.5 sowie für die Ämter, die
a) aufgrund anderer gesetzli[X.]her Vors[X.]hriften im Beamtenverhältnis auf [X.] übertragen werden
oder
b) in § 38 Abs. 1 genannt sind.
(9) Der Beamte führt während seiner Amtszeit nur die Amtsbezei[X.]hnung des ihm na[X.]h Absatz 1 übertragenen Amtes. In den Fällen des Absatzes 4 Bu[X.]hstaben a bis d findet § 92 Abs. 3 Sätze 2 und 3 nur dann entspre[X.]hende Anwendung, wenn das Amt na[X.]h Absatz 1 mindestens eine Amtszeit wahrgenommen worden ist.
§ 25b [X.] wurde na[X.]hfolgend mehrfa[X.]h geändert. Die Sonderregelung zur Amtszeit der Leiter von öffentli[X.]hen S[X.]hulen oder Studienseminaren entfiel. § 25b Abs. 1 und Abs. 7 [X.] in der Fassung des Art. 3 Nr. 2 Bu[X.]hstabe a des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 ([X.]) lauten nunmehr wie folgt:
§ 25b
Leitende Funktion auf [X.]
(1) Ein Amt mit leitender Funktion im Sinne des Absatzes 7 wird im Beamtenverhältnis auf [X.] für längstens zwei Amtszeiten übertragen. Eine Amtszeit beträgt fünf Jahre. [X.]en, in denen dem Beamten die leitende Funktion na[X.]h Satz 1 bereits übertragen worden ist, können bis zu einer Dauer von hö[X.]hstens zwei Jahren auf die erste Amtszeit angere[X.]hnet werden. Mit Ablauf der ersten Amtszeit ist die Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ausges[X.]hlossen, mit Ablauf der zweiten Amtszeit soll dem Beamten das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden.
[…]
(7) Ämter im Sinne des Absatzes 1 sind
1. im Landesdienst die
1.1 mindestens der Besoldungsgruppe [X.] angehörenden Ämterder in den obersten Landesbehörden oder den diesen angegliederten Dienststellen tätigen Beamten,
1.2 der [X.] angehörenden Ämter der Leiter sowie der Leiter von Teilen (Abteilungen) der den obersten Landesbehörden unmittelbar na[X.]hgeordneten Behörden, Einri[X.]htungen und Landesbetriebe,
1.3 Ämter der Leiter öffentli[X.]her S[X.]hulen oder die der Besoldungsgruppe [X.] angehörenden Ämter der Leiter von Studienseminaren,
2. im Dienst der Gemeinden und Gemeindeverbände die Ämter der Leiter von Organisationseinheiten, die dem Hauptverwaltungsbeamten oder einem anderen Wahlbeamten oder diesem in der Führungsfunktion verglei[X.]hbaren Bes[X.]häftigten unmittel bar unterstehen, sofern in der Hauptsatzung allgemein für diese Ämter die Übertragung auf [X.] bestimmt ist,
3. im Dienst der sonstigen der Aufsi[X.]ht des Landes unterstehenden Körpers[X.]haften, Anstalten und Stiftungen des öffentli[X.]hen Re[X.]hts die Ämter, die na[X.]h Maßgabe einer von der zuständigen obersten Aufsi[X.]htsbehörde zu erlassenden Re[X.]htsverordnung dazu bestimmt werden.
Als Übergangsregelung zur Dauer der Amtszeiten bestimmt Art. 7 Abs. 5 des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006, dass es für Leiterinnen und Leiter von S[X.]hulen sowie Leiterinnen und Leiter von Studienseminaren in der Besoldungsgruppe [X.], denen ihr Amt vor Inkrafttreten des S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes gemäß § 25b [X.] übertragen worden ist, bei der bisherigen Re[X.]htslage verbleibt.
2. a) Der Grundsatz, dass Beamte auf Lebenszeit angestellt werden und ihnen au[X.]h ihr Amt im statusre[X.]htli[X.]hen Sinne auf Dauer verliehen wird, hatte si[X.]h im Laufe des 19. Jahrhunderts im [X.] Beamtenre[X.]ht dur[X.]hgesetzt und wurde in die beamtenre[X.]htli[X.]hen Vors[X.]hriften des [X.] übernommen (vgl. §§ 2, 23 des Gesetzes betreffend die Re[X.]htsverhältnisse der Rei[X.]hsbeamten vom 31. März 1873 - [X.] -, [X.]). In Art. 129 Abs. 1 und Abs. 2 der [X.] (Verfassung des [X.] vom 11. August 1919, [X.] 1383) wurde verankert, dass die Anstellung der Beamten im Regelfall auf Lebenszeit erfolgt und eine Amtsenthebung, Versetzung in den Ruhestand oder Versetzung in ein Amt mit niedrigerem Endgrundgehalt nur unter den gesetzli[X.]h bestimmten Voraussetzungen und Formen mögli[X.]h ist.
Soweit in [X.], Lübe[X.]k, [X.], Thüringen und [X.] seit 1919 einzelne Regelungen zur Wahl oder Ernennung von S[X.]hulleitern auf [X.] ges[X.]haffen wurden, handelte es si[X.]h dabei ni[X.]ht um Neugestaltungen des Beamtenre[X.]hts, sondern um von der Rätebewegung getragene, auf das S[X.]hulre[X.]ht bes[X.]hränkte Reformversu[X.]he, dur[X.]h die das [X.]des S[X.]hulleiters als Laufbahnamt vorübergehend abges[X.]hafft wurde. Der als S[X.]hulleiter ernannte oder gewählte Lehrer übte für einen bestimmten [X.]raum die Funktion eines S[X.]hulleiters nur als Ehrenamt aus, ohne dass dies Auswirkungen auf seine Besoldung oder Amtsbezei[X.]hnung hatte.
b) Gesetzli[X.]he Regelungen, die eine Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion auf [X.] vorsahen, gab es na[X.]h 1945 zunä[X.]hst ni[X.]ht. Soweit das Land [X.] mit § 52 Abs. 1 S[X.]hulverwaltungsgesetz vom 24. Juli 1978 ([X.]. GBl S. 167) die Bestellung von S[X.]hulleitern auf [X.] einführte, ermögli[X.]hte es die Übertragung der Aufgaben eines S[X.]hulleiters für die Dauer von a[X.]ht Jahren, ohne dass eine Beförderung erfolgte. Die Lehrer behielten während der Dauer der S[X.]hulleitertätigkeit ihr bisheriges Amt im statusre[X.]htli[X.]hen Sinn und erhielten ledigli[X.]h eine Besoldungszulage. Das [X.] erklärte diese Vors[X.]hrift mit Bes[X.]hluss vom 3. Juli 1985 wegen Unvereinbarkeit mit § 18 [X.] für ni[X.]htig; die Norm führe zu einer auf Dauer angelegten Entkoppelung von Status und Funktion ([X.] 70, 251 <268>).
3. Die rahmenre[X.]htli[X.]he Grundlage für die Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] bildet § 12b Beamtenre[X.]htsrahmengesetz ([X.]), der dur[X.]h das Gesetz zur Reform des öffentli[X.]hen Dienstre[X.]hts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 ([X.]) eingeführt wurde.
a) Neben [X.] ma[X.]hten zehn weitere Länder von dieser Ermä[X.]htigung Gebrau[X.]h. In [X.] war bereits zuvor eine Vors[X.]hrift zur Übertragung von Führungsämtern auf [X.] erlassen worden. In [X.], [X.], [X.] und [X.]-Anhalt wurden diese Vors[X.]hriften inzwis[X.]hen wieder aufgehoben. In den Gesetzesbegründungen wurde hierzu unter anderem ausgeführt, die mit der Vors[X.]hrift anvisierten Ziele - S[X.]haffung einer erweiterten personalwirts[X.]haftli[X.]hen Flexibilität bei herausgehobenen Führungsämtern - seien ni[X.]ht errei[X.]ht worden (vgl. Nds. [X.]/2999, S. 5 f.). Die Vergabe von Führungsämtern auf Probe sei ausrei[X.]hend, um eine optimale Besetzung von Führungspositionen im [X.]punkt der dauerhaften Übertragung si[X.]herzustellen, ohne die sa[X.]hli[X.]he und persönli[X.]he Unabhängigkeit der Beamten, die insbesondere für Spitzenpositionen von erhebli[X.]her Bedeutung sei, übermäßig einzus[X.]hränken (a.a.[X.]). Seit der Einführung der Beamtenverhältnisse auf Probe und auf [X.] habe si[X.]h gezeigt, dass die zweijährige Erprobung im Rahmen des Beamtenverhältnisses auf Probe zur Feststellung der Bewährung in Leitungsfunktionen ausrei[X.]hend sei (vgl. Abgeordnetenhaus [X.], Dru[X.]ks 15/3888, [X.]). Es sei ni[X.]ht sa[X.]hgere[X.]ht, an der Vergabe von Spitzenpositionen auf [X.] festzuhalten, da si[X.]h das Beamtenverhältnis auf [X.] faktis[X.]h nur als eine Vorlaufzeit zur Übertragung des Dienstpostens auf Lebenszeit dargestellt habe (vgl. Bürgers[X.]haft der Freien und Hansestadt [X.], Dru[X.]ks 18/7387, [X.]). Die Vergabe von Führungspositionen auf [X.] sei s[X.]hließli[X.]h aus verfassungsre[X.]htli[X.]hen Gründen abzus[X.]haffen, da der Bayeris[X.]he Verfassungsgeri[X.]htshof in seiner Ents[X.]heidung vom 26. Oktober 2004 (- [X.]. 15-VII-01 -, NVwZ-RR 2005, [X.]) mit Art. 32a [X.] in der Fassung der Bekanntma[X.]hung vom 27. August 1998 (BayGVBl S. 702) eine inhaltli[X.]h weitgehend entspre[X.]hende Regelung zur Vergabe von Führungsämtern auf [X.] wegen einer Verletzung des dur[X.]h Art. 95 Abs. 1 Satz 2 der [X.] gewährleisteten Prinzips der Übertragung eines Amts auf Lebenszeit für ni[X.]htig erklärt habe (Landtag von [X.]-Anhalt, [X.] 4/2364, [X.]).
b) Der nordrhein-westfälis[X.]he Gesetzgeber ma[X.]hte dur[X.]h Art. I des [X.] zur Änderung dienstre[X.]htli[X.]her Vors[X.]hriften vom 20. April 1999 (GVBl [X.] S. 148) von der Ermä[X.]htigung des § 12b [X.] Gebrau[X.]h und führte die Vors[X.]hrift des § 25b [X.] zur Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion auf [X.] ein. Zur Begründung verwies er darauf, die zeitweise Wahrnehmung von Führungsfunktionen solle zu einer besseren Auswahl der Führungskräfte im öffentli[X.]hen Dienst beitragen sowie fähiges und flexibles Führungspersonal lei[X.]hter einsetzbar ma[X.]hen. Ein nur auf [X.] vergebenes Leitungsamt erweitere den Spielraum der Personalführung. Zuglei[X.]h solle die befristete Übertragung den Wettbewerb und die Mobilität steigern und als Anreiz dienen, um die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft der Führungskräfte zu erhöhen (vgl. [X.] 12/3186, [X.], 44).
1. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind im S[X.]huldienst und in der Forstverwaltung des Landes [X.] tätige Beamte, denen ein Amt mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] übertragen ist. Sie absolvieren derzeit ihre zweite Amtszeit in diesen Ämtern. Die Klägerin, die zuvor s[X.]hon für etwa ein Jahr kommissaris[X.]h mit der Wahrnehmung der Dienstges[X.]häfte der S[X.]hulleiterin beauftragt worden war, wurde mit Wirkung vom 1. August 1999 für die Dauer von zwei Jahren zur Oberstudiendirektorin als Leiterin eines voll ausgebauten Gymnasiums ([X.]. [X.] LBesO) und mit Wirkung vom 1. August 2001 für weitere a[X.]ht Jahre ernannt. Der Kläger eines weiteren Ausgangsverfahrens wurde mit Wirkung vom 1. August 2000 für die Dauer von zwei Jahren zum Leitenden Gesamts[X.]huldirektor - als Leiter einer Gesamts[X.]hule - ([X.]. [X.] LBesO) und mit Wirkung vom 1. August 2002 für weitere a[X.]ht Jahre ernannt. In beiden Fällen war für die Dauer der Amtszeiten no[X.]h § 25b Abs. 1 Satz 2 [X.] in der Fassung des Art. I des [X.]anwendbar. Der weitere Kläger wurde am 30. August 2000 für fünf Jahre zum Abteilungsdirektor ([X.]. [X.] [X.]) in der damaligen Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten/Landesamt für Agrarordnung und am 30. August 2005 für eine weitere Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Die Kläger beantragten vergebli[X.]h, ihnen das jeweilige Amt auf Lebenszeit zu übertragen. Widerspru[X.]h, Klage und Berufung hatten keinen Erfolg.
2. In den zur gemeinsamen Ents[X.]heidung verbundenen Revisionsverfahren hat das [X.] die Verfahren ausgesetzt und dem [X.] die Frage zur Ents[X.]heidung vorgelegt, ob § 25b Abs. 1 Satz 1 und 2 zweiter Halbsatz, Abs. 7 Ziffer 1.3 [X.] in der Fassung des Art. I des [X.] in Verbindung mit Art. 7 Abs. 5 des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 sowie § 25b Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 7 Ziffer 1.2 [X.] in der Fassung des Art. 3 Nr. 2 Bu[X.]hstabe a des 2. S[X.]hulre[X.]htsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.
Die Ents[X.]heidung über die Revision hänge von dieser Frage ab, weil den Klägern ein Anspru[X.]h auf Übertragung der innegehabten Ämter im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zustünde, wenn § 25b [X.] verfassungswidrig und ni[X.]htig sei. Der Anspru[X.]h der Kläger auf fehlerfreie Ausübung des dem Dienstherrn zustehenden Ernennungsermessens habe si[X.]h zu einem dur[X.]hsetzbaren Anspru[X.]h auf Ernennung im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit verdi[X.]htet, na[X.]hdem die getroffenen Auswahlents[X.]heidungen si[X.]h bereits in einer ersten Amtszeit im Beamtenverhältnis auf [X.] als ri[X.]htig erwiesen hätten. Sei § 25b [X.] dagegen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, so könnten die Revisionen keinen Erfolg haben, da eine Übertragung des jeweiligen Führungsamts im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit dana[X.]h vor Ablauf der zweiten Amtszeit ausges[X.]hlossen sei.
Die Regelung des § 25b [X.] sei na[X.]h seiner Überzeugung mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Zum Kernbestand der dur[X.]h Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Strukturprinzipien gehöre das Prinzip der lebenszeitigen Anstellung und der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter. Dieser Grundsatz diene in besonderem Maße der Unabhängigkeit und einer in ihr gründenden Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft des Beamten. Der Grundsatz der Ernennung auf Lebenszeit erstre[X.]ke si[X.]h ni[X.]ht nur auf das Grundamt, sondern gerade au[X.]h auf das konkrete Beförderungsamt. Die Eins[X.]hränkung des Lebenszeitprinzips dur[X.]h die Vergabe eines Führungsamts im Beamtenverhältnis auf [X.] sei jedenfalls deshalb mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, da die Gesetzesbegründung insgesamt ni[X.]ht tragfähig sei. Der Steigerung der Mobilität und Flexibilität des Personaleinsatzes komme kein Verfassungsrang zu. Demgegenüber sei eine der verbesserten Entfaltung des in Art. 33 Abs. 2 GG hervorgehobenen Leistungsprinzips dienende Regelung zwar im Grundsatz geeignet, die Eins[X.]hränkung des Lebenszeitprinzips zu re[X.]htfertigen. Der Gesetzesbegründung sei jedo[X.]h ni[X.]ht zu entnehmen, warum die bereits vorhandenen Instrumente der obligatoris[X.]h zu absolvierenden Erprobungszeit auf dem höherbewerteten Dienstposten sowie neuerdings die Übertragung des Führungsamts auf Probe für eine Dauer von bis zu zwei Jahren ni[X.]ht ausrei[X.]hten, um den Zugang zu Führungsämtern im Sinne der Bestenauslese zu steuern. Es sei ni[X.]ht plausibel gema[X.]ht worden, inwiefern § 25b [X.] geeignet und erforderli[X.]h sei, den Wettbewerb zwis[X.]hen den Konkurrenten um ein Führungsamt zu verbessern oder auf einen offenbar vom Gesetzgeber erwarteten Leistungsabfall zu reagieren. Der Gesetzgeber gehe davon aus, der über einen [X.]raum von zehn Jahren ausgeübte Dru[X.]k, das Führungsamt s[X.]hließli[X.]h do[X.]h ni[X.]ht im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen zu erhalten, sei ein taugli[X.]hes Mittel, um die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft der beförderten Beamten zu erhöhen. Dabei hätte der Gesetzgeber jedo[X.]h prüfen und abwägen müssen, wel[X.]he negativen Folgen mit der Regelung zwangsläufig verbunden seien. Er könne ni[X.]ht außer [X.]lassen, dass der Beamte ni[X.]ht nur dem [X.] auf ihn ausgeübten Dru[X.]k zur Leistungssteigerung, sondern in glei[X.]her Weise au[X.]h einem Dru[X.]k zu Anpassung und Willfährigkeit na[X.]hgeben werde, um das Führungsamt auf Lebenszeit zu erhalten. Die Vors[X.]hrift des § 25b [X.] leiste zudem der Ämterpatronage Vors[X.]hub.
Zu der Vorlage haben die nordrhein-westfälis[X.]he Landesregierung, der [X.] ([X.] - Beamtenbund und Tarifunion -), die [X.] [X.] und der [X.] genommen.
1. Die nordrhein-westfälis[X.]he Landesregierung ist der Ansi[X.]ht, die Vorlage sei unzulässig. Die Verfassungsmäßigkeit des § 25b [X.] sei für die Ausgangsverfahren ni[X.]ht ents[X.]heidungserhebli[X.]h. Außerdem habe das [X.] die Tragfähigkeit der gesetzli[X.]hen Regelung ni[X.]ht umfassend anhand ihrer objektiv zu ermittelnden Zwe[X.]ke überprüft.
§ 25b [X.] verstoße ni[X.]ht gegen die hergebra[X.]hten Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG. Es existiere kein hergebra[X.]hter Grundsatz, der es dem Gesetzgeber generell verbiete, Art und Anzahl der Beamtenverhältnisse auf [X.] zu verändern. § 25b [X.] stelle unzweifelhaft eine Bes[X.]hränkung des Lebenszeitprinzips dar; diese sei jedo[X.]h gere[X.]htfertigt. Art. 33 Abs. 5 GG habe s[X.]hon bisher dem Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum gegeben, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitli[X.]h-[X.] Staates und seiner Entwi[X.]klung anpassen und damit fortentwi[X.]keln zu können. Dur[X.]h die Neufassung des Art. 33 Abs. 5 GG im Rahmen der Föderalismusreform habe der Gesetzgeber deutli[X.]h gema[X.]ht, dass der Anpassung des Beamtenre[X.]hts an die aktuellen Herausforderungen in einer mögli[X.]hen Abwägung gegenüber den bloß bewahrenden Elementen ein besonderes Gewi[X.]ht zukommen solle.
§ 25b [X.] diene einer besseren Umsetzung des hergebra[X.]hten Leistungsprinzips. Es handele si[X.]h um eine Kollision vers[X.]hiedener beamtenre[X.]htli[X.]her Grundsätze. Auf dem Leistungsprinzip fuße das Interesse des Dienstherrn an einer mögli[X.]hst großen Auswahl an dauerhaft leistungsstarken und mobilen Beamten, die er flexibel einsetzen und im Falle der Minderleistung aus den Ämtern entfernen könne. Die Kollision unters[X.]hiedli[X.]her beamtenre[X.]htli[X.]her Grundsätze sei im Wege der praktis[X.]hen Konkordanz aufzulösen. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sei an dieser Stelle besonders groß und erst bei einem Eingriff in den Kernbestand eines Strukturprinzips begrenzt. Die mit § 25b [X.] verbundene Bes[X.]hränkung des Lebenszeitprinzips sei geeignet, das Leistungsprinzip zu verwirkli[X.]hen, ohne dass hierdur[X.]h der Kernbestand des Lebenszeitprinzips angetastet werde. Auf die Erforderli[X.]hkeit der Regelung komme es ni[X.]ht an. Die Vergabe von Führungspositionen auf [X.] s[X.]haffe einen Anreiz zu besserer Leistung, da der Beamte unter ständigem Bewährungsdru[X.]k stehe, um für eine weitere Amtsperiode oder auf Dauer ernannt zu werden.
Die Vergabe von Führungspositionen auf [X.] führe zu einer Verstärkung des [X.], da über ihre Besetzung im Falle der Ni[X.]htbewährung mehrfa[X.]h neu ents[X.]hieden werde. Die Mobilität der Führungskräfte werde gesteigert, da bei einer erneuten Ents[X.]heidung über die Vergabe des Führungsamts geeignete Beamte diese Chan[X.]e nutzen könnten, was zu einer erhöhten Fluktuation, also zu mehr Mobilität führe. Mobilität sei eine Ausprägung des Leistungsprinzips. Der Spielraum bei der Personalführung werde erweitert und Fehlbesetzungen könnten korrigiert werden. Dies führe zu einer Leistungssteigerung. Da das Führungsamt auf [X.] dazu diene, über einen mehrjährigen [X.]raum eine Leistungsoptimierung herbeizuführen, könne es ni[X.]ht dur[X.]h das Führungsamt auf Probe ersetzt werden. § 25b [X.] verletze ni[X.]ht den Kernbestand des Lebenszeitprinzips. Die Norm betreffe ni[X.]ht die Beamtens[X.]haft insgesamt, sondern nur einen engen Kreis von Spitzenbeamten. Die Dauer der Führungspositionen auf [X.] sei auf zehn Jahre bes[X.]hränkt. Soweit der Beamte sein Grundamt behalte, werde in das Lebenszeitprinzip gerade ni[X.]ht eingegriffen.
2. Die [X.] [X.] hält § 25b [X.] mit Bli[X.]k auf Art. 33 Abs. 5 GG für verfassungswidrig. Die Unabhängigkeit und die Kontinuität der Verwaltung erforderten es, herausgehobene Dienstposten dauerhaft und ni[X.]ht nur zeitli[X.]h begrenzt zu übertragen. [X.] sei als Funktionsvoraussetzung der öffentli[X.]hen Verwaltung in der parlamentaris[X.]hen Demokratie insofern ein verfassungsre[X.]htli[X.]h vorgegebener Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Er werde dur[X.]h die zeitli[X.]h befristete Übertragung von Führungspositionen dur[X.]hbro[X.]hen. Die vorhandene Mögli[X.]hkeit der Erprobung für zwei Jahre sei ausrei[X.]hend, um die Eignung des Beamten für einen herausgehobenen Dienstposten festzustellen.
3. Na[X.]h Ansi[X.]ht des [X.] ist § 25b [X.] ni[X.]ht verfassungsgemäß. Die Vergabe von Führungspositionen im Beamtenverhältnis auf [X.] dur[X.]hbre[X.]he das Lebenszeitprinzip, das im Interesse der Allgemeinheit den Beamten in die Lage versetzen solle, sein Amt unabhängig und unparteiis[X.]h, an Re[X.]ht und Gesetz orientiert zu führen. Der Gesetzgeber habe zwar die Mögli[X.]hkeit, ausnahmsweise und aus besonderen Gründen andere, ni[X.]ht auf Lebenszeit angelegte Arten des Beamtenverhältnisses zu s[X.]haffen. § 25b [X.] ziele jedo[X.]h darauf ab, eine weitere Dur[X.]hbre[X.]hung des Grundsatzes des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit einzuführen, obwohl der Aspekt der persönli[X.]hen Unabhängigkeit bei Führungspositionen eine besondere Rolle spiele. Das na[X.]h der Gesetzesbegründung zu fördernde Leistungsprinzip sei ni[X.]ht geeignet, eine Zurü[X.]ksetzung des Lebenszeitprinzips zu re[X.]htfertigen, da dies ni[X.]ht der verhältnismäßig lei[X.]hteste Eingriff in das Lebenszeitprinzip sei. Beamte dürften na[X.]h ihrer Berufung in ein Führungsamt ni[X.]ht [X.] der Mögli[X.]hkeit unsa[X.]hli[X.]her oder politis[X.]her Einflussnahme und einem Dru[X.]k zur Willfährigkeit und Anpassung ausgesetzt sein, indem man sie im Ungewissen darüber lasse, ob sie dieses auf Dauer behalten werden oder wieder in ihr vorheriges, niedriger besoldetes Amt zurü[X.]kkehren müssen. Anders als bei der zeitglei[X.]h eingeführten Vergabe von Führungspositionen für zwei Jahre auf Probe, habe der Beamte selbst im Falle seiner Bewährung im Amt keinen Anspru[X.]h, dieses auf Lebenszeit übertragen zu bekommen.
4. Der [X.] hält die Vergabe von Führungsämtern auf [X.] für mit den Grundsätzen des Berufsbeamtentums unvereinbar. Der Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter gehöre zum Kernbestand der beamtenre[X.]htli[X.]hen Strukturprinzipien. Das Bewusstsein, dass ein Amt auf Lebenszeit vergeben werde, gewährleiste in besonderem Maße die Unabhängigkeit des Beamten. Die Argumente, die für das Lebenszeitprinzip sprä[X.]hen, seien in besonderem Maße für höhere Beförderungsämter eins[X.]hlägig. Gerade der Beamte in einer Führungsposition habe, wenn er im Einzelfall umstrittene Ents[X.]heidungen treffen müsse, öffentli[X.]hem, insbesondere politis[X.]hem Dru[X.]k standzuhalten und für eine re[X.]htsstaatli[X.]he Amtsführung einzutreten. Als Leiter einer Behörde oder als sonstige Führungspersönli[X.]hkeit sei er Repräsentant seiner Behörde und Vorbild für seine Mitarbeiter. Dabei sei die Gewährleistung seiner persönli[X.]hen Unabhängigkeit von besonderer Bedeutung.
Dies gelte in besonderem Maße für die als Führungsämter auf [X.] vorgesehenen Positionen der Leitenden Oberstaatsanwälte (vgl. § 19a des [X.]). Die Unabhängigkeit der Strafjustiz setze unabhängige Staatsanwalts[X.]haften voraus, die jederzeit ohne politis[X.]hen Dru[X.]k und frei von äußerer Einflussnahme ihren Aufgaben objektiv und nur dem Gesetz verpfli[X.]htet na[X.]hkommen könnten. Gerade dem Leiter der Staatsanwalts[X.]haft komme dabei besondere Bedeutung zu, da er die Behörde na[X.]h außen vertrete und au[X.]h dazu berufen sei, etwaige Versu[X.]he von äußeren Einflussnahmen insbesondere in politis[X.]h brisanten Verfahren abzuwehren. Es sei daher si[X.]herzustellen, dass diese Personen ihre Tätigkeit unabhängig ausüben könnten. Die Vergabe eines sol[X.]hen Führungsamts auf [X.] erwe[X.]ke ni[X.]ht nur na[X.]h außen den Eindru[X.]k der politis[X.]hen Einflussnahme und mindere das Vertrauen der Bevölkerung in die Objektivität der Anklagebehörden, sondern gefährde au[X.]h die zwingend erforderli[X.]he Unabhängigkeit der jeweiligen Amtsinhaber.
Die Vorlage ist zulässig.
Das [X.] hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 25b [X.] [X.] ausrei[X.]hend dargelegt. Die Gültigkeit des § 25b [X.] [X.] ist au[X.]h ents[X.]heidungserhebli[X.]h. Das [X.] hat na[X.]hvollziehbar und deshalb für das [X.] bindend dargelegt, dass es bei der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm zu jeweils unters[X.]hiedli[X.]hen Ergebnissen kommen müsse (vgl. [X.] 98, 169 <199>; 99, 300 <313>; 105, 61 <67>).
Das [X.] geht davon aus, dass den Klägern der Ausgangsverfahren auf ihren Antrag hin das bisher auf [X.] innegehabte Amt auf Lebenszeit zu übertragen wäre, wenn § 25b [X.] ni[X.]htig wäre. Diese Ansi[X.]ht begegnet keinen Bedenken. Darüber hinaus hätte aber au[X.]h dann, wenn man die Re[X.]htsauffassung des [X.]s zu einem Anspru[X.]h auf Ernennung auf Lebenszeit ni[X.]ht teilte, die Revision bei Ni[X.]htigkeit des § 25b [X.] zumindest insoweit Erfolg, als der Dienstherr die Anträge der Kläger auf Ernennung auf Lebenszeit unter Berü[X.]ksi[X.]htigung dessen, dass das Gesetz eine sofortige Ernennung auf Lebenszeit ni[X.]ht mehr verbietet, neu zu bes[X.]heiden hätte.
Der Senat hält es für geboten, die Ents[X.]heidung auf die gesamte Vors[X.]hrift des § 25b [X.] [X.] zu erstre[X.]ken (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 2 [X.]G). Es ist dem [X.] ni[X.]ht verwehrt, bei engem Sa[X.]hzusammenhang des vom vorlegenden Geri[X.]ht beanstandeten [X.] mit anderen Regelungen oder Normteilen die Prüfung auf diese auszudehnen, um so der Befriedungsfunktion der [X.] gere[X.]ht zu werden (vgl. [X.] 62, 354 <364>; 78, 132 <143>).
[X.] in Form der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter gehört zu den hergebra[X.]hten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die angesi[X.]hts ihrer wesensprägenden Bedeutung vom Gesetzgeber ni[X.]ht nur zu berü[X.]ksi[X.]htigen, sondern zu bea[X.]hten sind ([X.]). Die in § 25b [X.] geregelte Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] verletzt den Kernberei[X.]h des Lebenszeitprinzips und ist daher mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar (I[X.]). Die Vors[X.]hrift ist ni[X.]htig (II[X.]).
1. a) Mit den hergebra[X.]hten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder do[X.]h ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden [X.]raums, mindestens unter der Rei[X.]hsverfassung von [X.], als verbindli[X.]h anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. [X.] 8, 332 <342 f.>; 117, 330 <344 f.>; 117, 372 <379>). Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Re[X.]ht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (vgl. [X.] 9, 268 <286>; 107, 218 <236 f.>; 117, 330 <344>; [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]).
Die Entwi[X.]klung des Berufsbeamtentums ist au[X.]h
mit derjenigen des Re[X.]htsstaats verknüpft: War der Beamte
ursprüngli[X.]h allein dem Regenten verpfli[X.]htet, wandelte er
si[X.]h mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum
Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und
Gesetz im Interesse des Bürgers au[X.]h und gerade gegen die
politis[X.]he Führung zu behaupten (vgl. [X.], Bes[X.]hluss des
[X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -,
[X.]. [X.]). Die Übernahme der funktionswesentli[X.]hen
tradierten Grundstrukturen des Berufsbeamtentums in das
Grundgesetz beruht auf einer Bestimmung des Berufsbeamtentums
als Institution, die, gegründet auf Sa[X.]hwissen, fa[X.]hli[X.]he
Leistung und loyale Pfli[X.]hterfüllung, eine stabile Verwaltung
si[X.]hern und damit einen ausglei[X.]henden Faktor gegenüber den
das Staatswesen gestaltenden politis[X.]hen Kräften bilden soll
(vgl. [X.] 7, 155 <162>; 117, 372 <380>). Die
Einri[X.]htungsgarantie trägt glei[X.]hzeitig au[X.]h der Tatsa[X.]he
Re[X.]hnung, dass im [X.] Staatswesen Herrs[X.]haft stets
nur auf [X.] vergeben wird und die Verwaltung s[X.]hon im
Hinbli[X.]k auf die we[X.]hselnde politis[X.]he Ausri[X.]htung der
jeweiligen Staatsführung - an re[X.]htsstaatli[X.]hen Prinzipien
ausgeri[X.]htet - neutral sein muss (vgl. [X.], Bes[X.]hluss
des [X.] vom 19. September 2007
- 2 [X.] -, [X.]. [X.]).
b) Au[X.]h bei einem hergebra[X.]hten Grundsatz verbleibt allerdings grundsätzli[X.]h ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitli[X.]hen [X.] Staates sowie seiner forts[X.]hreitenden Entwi[X.]klung anpassen zu können (vgl. [X.] 7, 155 <162>; 114, 258 <288>; 117, 330 <348>; [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentli[X.]hen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG deshalb au[X.]h einer Fortentwi[X.]klung des Beamtenre[X.]hts ni[X.]ht entgegen (vgl. [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Die für den Kerngehalt der beamtenre[X.]htli[X.]hen Grundsätze geltende Bea[X.]htenspfli[X.]ht versperrt jedo[X.]h den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen dur[X.]h den einfa[X.]hen Gesetzgeber (vgl. [X.] 117, 372 <380>; [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Die verfassungsre[X.]htli[X.]he Garantie ist kein Selbstzwe[X.]k, sondern dient dazu, eine im politis[X.]hen Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu si[X.]hern (vgl. [X.] 117, 372 <380>). Die Bindung des Gesetzgebers an die hergebra[X.]hten Grundsätze ist die Konsequenz der Einri[X.]htungsgarantie, deren Sinn gerade darin besteht, dem gestaltenden Gesetzgeber einen Kernbestand an Strukturprinzipien verbindli[X.]h vorzugeben (vgl. [X.] 117, 372 <380>).
2. Zu den Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die während eines längeren, traditionsbildenden [X.]raums als verbindli[X.]h anerkannt und gewahrt worden sind, gehört das Lebenszeitprinzip (vgl. [X.] 9, 268 <286>; 44, 249 <265>; 70, 251 <266>; 71, 255 <268>). Es zählt zu den das Beamtenverhältnis bestimmenden hergebra[X.]hten Grundsätzen (vgl. [X.] 71, 255 <268>). S[X.]hon unter der [X.]er Rei[X.]hsverfassung galt die lebenslängli[X.]he Anstellung als hergebra[X.]hter Grundsatz des Berufsbeamtentums (vgl. [X.] 9, 268 <286>). Seither waren das Berufsbeamtentum und seine Regelungen ausgeri[X.]htet auf den Beamten, dem ein [X.]auf Lebenszeit übertragen worden ist (vgl. [X.] 44, 249 <262>; 71, 255 <268>).
a) [X.] hat - im Zusammenspiel mit dem die amtsangemessene Besoldung si[X.]hernden Alimentationsprinzip - die Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten im Interesse einer re[X.]htsstaatli[X.]hen Verwaltung zu gewährleisten. Erst re[X.]htli[X.]he und wirts[X.]haftli[X.]he Si[X.]herheit bietet die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politis[X.]hen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu si[X.]hern, beitragen kann (vgl. [X.] 7, 155 <162>; 44, 249 <265>; 64, 367 <379>; 99, 300 <315>; [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Dazu gehört au[X.]h und vor allem, dass der Beamte ni[X.]ht willkürli[X.]h oder na[X.]h freiem Ermessen politis[X.]her Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann, denn damit entfiele die Grundlage für seine Unabhängigkeit (vgl. [X.] 7, 155 <163>). Die lebenslange Anstellung si[X.]hert dem Beamten persönli[X.]he Unabhängigkeit. Das Bewusstsein seiner gesi[X.]herten Re[X.]htsstellung soll die Bereits[X.]haft des Beamten zu einer an Gesetz und Re[X.]ht orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiis[X.]hem Dienst für die Gesamtheit befähigen (vgl. [X.] 70, 251 <267>). Die mit dem Lebenszeitprinzip angestrebte Unabhängigkeit der Amtsführung ist dabei ni[X.]ht etwa ein persönli[X.]hes Privileg des Beamten, das seiner Disposition unterliegen könnte, sondern soll dem Gemeinwohl dienen. Nur wenn die innere und äußere Unabhängigkeit gewährleistet ist, kann realistis[X.]herweise erwartet werden, dass ein Beamter au[X.]h dann auf re[X.]htsstaatli[X.]her Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politis[X.]h unerwüns[X.]ht sein sollte (vgl. [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Das Berufsbeamtentum wird so zu einem Element des Re[X.]htsstaates.
b) Die von der Verfassung - unbes[X.]hadet der Gebundenheit an die re[X.]htmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit versetzt den Beamten in die Lage, Versu[X.]hen unsa[X.]hli[X.]her Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pfli[X.]ht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politis[X.]hen Führung [X.] na[X.]hzukommen, gegebenenfalls au[X.]h seiner Pfli[X.]ht zur Gegenvorstellung, wenn er Bedenken gegen die Re[X.]htmäßigkeit von Gesetzen oder dienstli[X.]hen Anordnungen hat, zu genügen. Hierzu soll ihn die grundsätzli[X.]h lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entspre[X.]henden statusre[X.]htli[X.]hen Amts seiner Laufbahn befähigen (vgl. [X.] 70, 251 <267>). Zu den das [X.] Beamtenre[X.]ht seit jeher prägenden hergebra[X.]hten Grundsätzen gehört daher ni[X.]ht nur die Anstellung der Beamten auf Lebenszeit, sondern au[X.]h das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter (vgl. [X.] 70, 251 <266>). [X.] s[X.]hützt ni[X.]ht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern au[X.]h das ihm jeweils übertragene statusre[X.]htli[X.]he Amt. Andernfalls könnte es seine Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten zu gewährleisten, ni[X.]ht voll entfalten. Der dur[X.]h das Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusre[X.]htli[X.]hen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen [X.]die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Re[X.]ht erforderli[X.]he Unabhängigkeit gewährt.
3. Es gab allerdings stets au[X.]h Ausnahmen vom Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung aller statusre[X.]htli[X.]hen Ämter. Soweit traditionsgemäß bestimmte Beamtenverhältnisse vom Lebenszeitprinzip ausgenommen sind, ist dies nur in engen Grenzen dur[X.]h besondere Funktionen, die die zugrundeliegenden Ämter kennzei[X.]hnen, gere[X.]htfertigt.
a) Innerhalb des [X.] hat es seit jeher den Typus des Beamten auf [X.] gegeben (vgl. [X.] 7, 155 <163>). Ein Beamtenverhältnis auf [X.] kann begründet werden, wenn der Beamte nur vorübergehend für bestimmte, nur von ihm wahrzunehmende Aufgaben verwendet werden soll (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.]). Na[X.]h § 95 Abs. 1 Satz 1 [X.] sind die Fälle und die Voraussetzungen der Ernennung von Beamten auf [X.] gesetzli[X.]h zu bestimmen. Diese Regelung ist - unter Berü[X.]ksi[X.]htigung der Gewährleistung des Lebenszeitprinzips in Art. 33 Abs. 5 GG - jedo[X.]h ni[X.]ht als Ermä[X.]htigung zur Ausdehnung von Beamtenverhältnissen auf [X.] unter Aufgabe des hergebra[X.]hten Grundsatzes der lebenszeitigen Anstellung und Übertragung aller statusre[X.]htli[X.]hen Ämter zu verstehen.
Als anerkannte Ausnahme von diesem Grundsatz hat si[X.]h im [X.] Gemeindere[X.]ht vor allem der kommunale Wahlbeamte als Beamter auf [X.] entwi[X.]kelt (vgl. [X.] 7, 155 <163>). Seine Stellung wird jedo[X.]h [X.]harakterisiert dur[X.]h seine politis[X.]he Funktion, die den Grund für die zeitli[X.]he Befristung bildet. Seine Berufung erfolgt dur[X.]h einen Akt demokratis[X.]her Willensbildung, der erneuert werden muss, wenn er na[X.]h Ablauf der Wahlperiode im Amt bleiben soll (vgl. [X.] 7, 155 <166>).
b) Eine weitere Ausnahme vom Lebenszeitprinzip stellen traditionell die so genannten politis[X.]hen Beamten dar (vgl. [X.] 8, 332 <347, 349>). Sie sind zwar Beamte auf Lebenszeit, können jedo[X.]h ohne Angabe von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden (§ 31 Abs. 1 [X.] ), wobei die Versorgung jedo[X.]h günstiger gestaltet ist als bei einem endgültigen Ruhestand. Der Institution des politis[X.]hen Beamten kommt gegenüber dem Regelfall des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit jedo[X.]h ein eng zu bestimmender Ausnahme[X.]harakter zu. Die mit der jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand verbundene Abwei[X.]hung vom Lebenszeitprinzip ist nur zulässig, solange der Kreis der politis[X.]hen Beamten eng begrenzt ist. Begründet wird diese Ausnahme damit, dass die politis[X.]hen Beamten na[X.]h der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politis[X.]hen Vertrauens der Staatsführung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzli[X.]hen politis[X.]hen Ansi[X.]hten und Zielen der Regierung stehen müssen (vgl. [X.] 7, 155 <166>). Es handelt si[X.]h insoweit um „Transformationsämter“, zu deren Aufgaben es zählt, politis[X.]he Vorgaben in [X.] und re[X.]htsstaatli[X.]hes Verwaltungshandeln umzuwandeln. Die fortdauernde politis[X.]he Übereinstimmung mit Auffassung und Zielsetzung weisungsbere[X.]htigter, demokratis[X.]h gewählter und verantwortli[X.]her Organe des Staates ist [X.] und unerlässli[X.]hes Element dieses Beamtenverhältnisses.
[X.]) Das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bildet also die verfassungsre[X.]htli[X.]he Regel. Ausnahmen sind nur in Berei[X.]hen zulässig, in denen - wie in den historis[X.]h hergebra[X.]hten Fällen - die besondere Sa[X.]hgesetzli[X.]hkeit und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben eine Begründung von Beamtenverhältnissen auf [X.] erfordern. Die Regelung muss geeignet und erforderli[X.]h sein, um den besonderen Sa[X.]hgesetzli[X.]hkeiten Re[X.]hnung zu tragen.
Die in § 25b [X.] geregelte Vergabe von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] verletzt den Kernberei[X.]h des na[X.]h Art. 33 Abs. 5 GG zu bea[X.]htenden Lebenszeitprinzips (1.). Die Vergabe von Führungsämtern auf [X.] gemäß § 25b [X.] [X.] kann ni[X.]ht als Abwei[X.]hung von diesem Prinzip für einen eng begrenzten [X.] dur[X.]h Besonderheiten des betroffenen Sa[X.]hberei[X.]hs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung gere[X.]htfertigt werden (2.).
1. § 25b [X.] ist mit Art. 33 Abs. 5 GG ni[X.]ht vereinbar, weil die Regelung das Lebenszeitprinzip in [X.]berei[X.]h verletzt.
Die Übertragung der Ämter mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] für die Dauer von zehn Jahren entspri[X.]ht ni[X.]ht dem Lebenszeitprinzip. Das fortbestehende, jedo[X.]h ruhende Beamtenverhältnis auf Lebenszeit wird dur[X.]h das zusätzli[X.]h begründete Beamtenverhältnis auf [X.] überlagert. Eine Verleihung des Amts auf Lebenszeit ist erst mögli[X.]h, na[X.]hdem zwei Amtszeiten von insgesamt zehn Jahren im Beamtenverhältnis auf [X.] absolviert worden sind. Eine Verleihung auf Lebenszeit bereits na[X.]h der ersten Amtszeit ist ausges[X.]hlossen. Na[X.]h der ersten Amtszeit „kann“ das Amt für eine zweite Amtszeit verliehen werden. Der Beamte hat somit keinen Re[X.]htsanspru[X.]h darauf, dass ihm das Amt für eine zweite Amtszeit verliehen wird, au[X.]h wenn er si[X.]h in der Position bewährt hat. Na[X.]h Ablauf der zweiten Amtszeit „soll“ das Amt auf Lebenszeit verliehen werden. Erst zu diesem [X.]punkt ist das Ermessen des Dienstherrn gebunden. Die verwaltungsgeri[X.]htli[X.]he Kontrolldi[X.]hte ist erhebli[X.]h herabgesetzt. Während der Beamte auf Probe, der die gesetzli[X.]h festgelegten Voraussetzungen erfüllt, seinen [X.] mit einer Verpfli[X.]htungsklage dur[X.]hsetzen kann, ist die Ablehnung der Lebenszeiternennung eines Beamten, der die Führungsposition auf [X.] ausgeübt hat, nur auf Ermessensfehler zu überprüfen.
Der Beamte auf [X.] hat in seinem Führungsamt keine gesi[X.]herte Re[X.]htsstellung. Über einen [X.]raum von zehn Jahren, der beim höheren Dienst in der Regel etwa ein Viertel bis ein Drittel der Lebensdienstzeit ausma[X.]ht, fehlt ihm die re[X.]htli[X.]he Si[X.]herheit, die ihm die für seine Amtsausübung erforderli[X.]he Unabhängigkeit geben soll. In der ersten Amtsperiode ist völlig ungewiss, ob er seine Position in Zukunft wird behalten können, au[X.]h wenn er den Anforderungen des Amts in vollem Umfang gere[X.]ht geworden ist. Der Beamte muss ständig befür[X.]hten, in sein vorheriges Amt, das ihm seine Lebenszeitstellung vermittelt, zurü[X.]kgesetzt zu werden, mit allen damit verbundenen Na[X.]hteilen wie einer Gehaltseinbuße, versorgungsre[X.]htli[X.]hen Na[X.]hteilen (vgl. § 15a [X.]) und einem Ansehensverlust bei Kollegen, Untergebenen und in der Öffentli[X.]hkeit. Eine sol[X.]he Maßnahme erlaubt ansonsten nur das Disziplinarre[X.]ht, in dessen Rahmen die Zurü[X.]kstufung in ein Amt mit geringerem [X.]die zweits[X.]härfste Sanktion na[X.]h der Entfernung aus dem Dienst darstellt. Gerade in der Zusammens[X.]hau mit der Funktion des [X.] bestätigt si[X.]h, dass das jeweils ausgeübte Amt vom S[X.]hutz des [X.]erfasst wird (vgl. [X.] 70, 251 <266>).
2. Eine ausrei[X.]hend gewi[X.]htige Re[X.]htfertigung für diese Dur[X.]hbre[X.]hung des Lebenszeitprinzips liegt ni[X.]ht vor. Die Übertragung von Führungsämtern im Beamtenverhältnis auf [X.] gemäß § 25b [X.] kann ni[X.]ht als Abwei[X.]hung vom Lebenszeitprinzip für einen eng begrenzten [X.] dur[X.]h Besonderheiten des betroffenen Sa[X.]hberei[X.]hs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung begründet werden. Eine Re[X.]htfertigung findet si[X.]h weder im Leistungsprinzip (a) oder in der Förderung der Mobilität und Flexibilität des Personaleinsatzes (b) no[X.]h in Besonderheiten der betroffenen Führungsfunktionen ([X.]).
a) Die Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf [X.] wird maßgebli[X.]h mit Leistungserwägungen begründet (vgl. [X.] 12/3186, [X.], 44). Die Übertragung der Ämter auf [X.] soll die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft der Führungskräfte erhöhen. Der Wettbewerb zwis[X.]hen den Beamten bei der Besetzung von Ämtern soll gesteigert werden. Weiterhin soll die Korrektur von Fehlbesetzungen ermögli[X.]ht werden, wenn si[X.]h herausstellt, dass entgegen der Prognose bei der Auswahlents[X.]heidung der Beamte den Anforderungen des Führungsamts ni[X.]ht gewa[X.]hsen ist. Außerdem soll auf diese Weise auf eine na[X.]hlassende Leistungsfähigkeit des Beamten unterhalb der S[X.]hwelle der Dienstunfähigkeit oder des [X.] reagiert werden können.
[X.] als hergebra[X.]hter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG bezei[X.]hnet in [X.] vor allem das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrü[X.]kli[X.]h in Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist (vgl. [X.] 56, 146 <163>; 62, 374 <383>; 64, 323 <351>; 117, 372 <382>). Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt dabei die für die Auswahlents[X.]heidungen geltende Regelung des Art. 33 Abs. 2 GG vor allem dur[X.]h eine bewahrende, auf den S[X.]hutz der „erdienten Statusre[X.]hte“ ausgeri[X.]htete Komponente, die wesentli[X.]h zur Garantie der Unabhängigkeit des [X.] beitragen und damit die Funktionsfähigkeit der Institution si[X.]hern soll (vgl. [X.] 64, 367 <385>). Ein wesentli[X.]her Inhalt des Leistungsprinzips ist also die Anerkennung und re[X.]htli[X.]he Absi[X.]herung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und Leistung erlangt hat (vgl. [X.] 117, 372 <382>). Die Modernisierung der öffentli[X.]hen Verwaltung darf ni[X.]ht auf Kosten der Unabhängigkeit der Beamten erfolgen, sondern muss mit ihr in Einklang stehen. Der beamtenre[X.]htli[X.]he Leistungsbegriff setzt neben Effizienz, fa[X.]hli[X.]her Leistung und Sa[X.]hwissen des Beamten stets au[X.]h seine Bereits[X.]haft zu re[X.]htsstaatli[X.]h gebundener, neutraler und unabhängiger Amtsführung und damit seine persönli[X.]he Integrität voraus.
Das Ziel, das Leistungsprinzip zu fördern, kann den mit § 25b [X.] verbundenen Eingriff in den Kernberei[X.]h des Lebenszeitprinzips ni[X.]ht re[X.]htfertigen. Die Regelung des § 25b [X.] ist weder geeignet no[X.]h erforderli[X.]h, um diesen Zwe[X.]k zu verwirkli[X.]hen.
aa) Es ers[X.]heint zwar grundsätzli[X.]h mögli[X.]h, dass die Vergabe von Ämtern auf [X.] einen faktis[X.]hen Anreiz für eine erhöhte Leistungsbereits[X.]haft der Führungskräfte darstellt, wie ihn au[X.]h die Gesetzesbegründung erwartet. Die gesetz-li[X.]he Regelung des § 25b [X.] ist jedo[X.]h ni[X.]ht auf eine Stärkung der Leistungsfähigkeit in dem Sinne zuges[X.]hnitten, sondern entbehrt leistungsbezogener Gestaltungselemente. Der Beamte wird na[X.]h Ablauf seiner ersten Amtszeit ni[X.]ht erneut auf seine Eignung für das Führungsamt geprüft, und er hat au[X.]h keinen Anspru[X.]h auf eine zweite Amtszeit, selbst wenn er si[X.]h in der Position bewährt hat. Eine zweite Amtszeit, eine spätere Ernennung auf Lebenszeit oder ein Zurü[X.]ktreten in das Grundamt sind in der Vors[X.]hrift entgegen der geäußerten Zielsetzung ni[X.]ht an von dem Beamten erbra[X.]hte Leistung gekoppelt. Es ist vielmehr zu befür[X.]hten, dass die Ents[X.]heidung über die Verlängerung der Amtszeit oder die spätere Übertragung des Amts auf Lebenszeit au[X.]h dur[X.]h leistungsfremde politis[X.]he Gesi[X.]htspunkte bestimmt werden könnte. Die Mögli[X.]hkeit des Dienstherrn, die Führungsposition neu zu besetzen, kann zudem für eine Ämterpatronage missbrau[X.]ht werden. Eine geri[X.]htli[X.]he Kontrolle der Ents[X.]heidung über die Verlängerung der Amtszeit kann dem kaum entgegenwirken, da die Ents[X.]heidung ledigli[X.]h die Anforderungen an eine pfli[X.]htgemäße Ermessensausübung erfüllen muss und ein Einfluss leistungsfremder Gesi[X.]htspunkte nur s[X.]hwer na[X.]hweisbar ist.
bb) Die Vors[X.]hrift ist au[X.]h ni[X.]ht darauf ausgeri[X.]htet, die Sanktionierung na[X.]hlassender Leistungen zu ermögli[X.]hen. Die Ni[X.]htverlängerung der Amtszeit ist tatbestandli[X.]h ni[X.]ht von einem dur[X.]h Tatsa[X.]hen belegten Leistungsabfall abhängig. Die geri[X.]htli[X.]he Kontrolle einer ablehnenden Ents[X.]heidung über die Verlängerung der Amtszeit oder die Verleihung des Amts auf Lebenszeit ist damit auf die Voraussetzungen einer ermessensfehlerfreien Ents[X.]heidung bes[X.]hränkt. Ein Anspru[X.]h auf lebenszeitige Übertragung des Amts besteht - selbst bei hervorragender Bewährung - gerade ni[X.]ht.
[X.][X.]) Auf eine Steigerung des [X.], die in der Gesetzesbegründung als ein weiterer Zwe[X.]k der Vors[X.]hrift genannt wird, ist die Regelung ebenfalls ni[X.]ht ausgeri[X.]htet. Eine Steigerung des [X.] zwis[X.]hen den Beamten könnte dur[X.]h die befristete Vergabe von Führungsämtern vor allem errei[X.]ht werden, wenn über die Besetzung des Amts ni[X.]ht nur einmal, sondern jeweils na[X.]h Ablauf einer Amtszeit erneut unter Bea[X.]htung des Grundsatzes der Bestenauslese ents[X.]hieden würde. § 25b [X.] sieht dies jedo[X.]h ni[X.]ht vor und wird jedo[X.]h na[X.]h den Feststellungen des [X.]s in ständiger Praxis so gehandhabt, dass bei der Vergabe des Führungsamts für eine zweite Amtszeit und bei der endgültigen Übertragung des [X.]na[X.]h Ablauf beider Amtszeiten kein neues Besetzungsverfahren dur[X.]hgeführt wird. Der bisherige Amtsinhaber muss si[X.]h daher ni[X.]ht erneut in einem am Ziel der Bestenauslese ausgeri[X.]hteten Verfahren dem Wettbewerb mit anderen Bewerbern stellen.
[X.]) Die Vergabe von Führungspositionen auf [X.] ist ni[X.]ht erforderli[X.]h, um die Eignung sowie die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft eines Beamten für eine Führungsposition zu prüfen. Hierfür stehen andere geeignete Instrumente zur Verfügung, die mit dem Lebenszeitprinzip im Einklang stehen. In diesem Berei[X.]h wurde von Fortentwi[X.]klungsmögli[X.]hkeiten im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG bereits Gebrau[X.]h gema[X.]ht. Hierzu zählt namentli[X.]h die obligatoris[X.]he Erprobungszeit auf dem höher bewerteten Dienstposten gemäß § 10 Abs. 4 Laufbahnverordnung (LVO) [X.], die vor einer Beförderung absolviert werden muss. Zusätzli[X.]h besteht die Mögli[X.]hkeit der Vergaben von Führungsämtern auf Probe. Das Beamtenverhältnis auf Probe dient der Vorbereitung und Bewährung vor der Ernennung auf Lebenszeit. Im Beamtenverhältnis auf Probe wird der Beamte für regelmäßig zwei Jahre im Führungsamt erprobt und erwirbt - anders als beim Führungsamt auf [X.] - einen geri[X.]htli[X.]h kontrollierbaren Anspru[X.]h auf Ernennung auf Lebenszeit in diesem Amt, wenn er si[X.]h dur[X.]h seine Leistung bewährt hat. Der Fortentwi[X.]klung sol[X.]her Instrumente steht, sofern die Probezeit zeitli[X.]h begrenzt bleibt und dem Beamten bei Erfolg der Erprobung ein verwaltungsgeri[X.]htli[X.]h überprüfbarer Anspru[X.]h auf Lebenszeiternennung im angestrebten [X.]eingeräumt ist, das Lebenszeitprinzip ni[X.]ht von vornherein entgegen. Hinzu treten bekannte und gebräu[X.]hli[X.]he Maßnahmen der Personalentwi[X.]klung und -förderung, wie zum Beispiel die kommissaris[X.]he Verwendung in Führungspositionen sowie die Abordnung und Versetzung, soweit sie Erprobungszwe[X.]ken dient.
ee) Es ist ni[X.]ht erkennbar, dass die Vergabe von Ämtern auf [X.] speziell im Berei[X.]h der Führungspositionen erforderli[X.]h wäre, um eine bessere Auswahl von Führungskräften zu ermögli[X.]hen und deren Leistungsfähigkeit und Leistungsbereits[X.]haft zu erhöhen. Es besteht kein Grund für die Annahme, gerade bei den Beamten, die für Führungspositionen in Frage kommen, seien Fehlprognosen bezügli[X.]h der Eignung des Beamten für die Ausübung des Führungsamts oder erhebli[X.]h na[X.]hlassende Leistungen im Führungsamt zu erwarten. Diese Beamten haben in der Regel bereits eine Reihe von Ämtern erfolgrei[X.]h ausgeübt und sind in einer längeren Laufbahn dur[X.]h häufige Regel- und Anlassbeurteilungen auf ihre künftige Verwendbarkeit geprüft und positiv beurteilt worden. Um eine Führungsposition zu erhalten, müssen sie si[X.]h bereits als in besonderem Maße leistungsfähig und leistungsbereit erwiesen haben.
ff) Zwar ist nie auszus[X.]hließen, dass si[X.]h die auf Grundlage der bisherigen Amtstätigkeit und Beurteilung des Beamten angestellte Prognose im Hinbli[X.]k auf besondere Anforderungen des neu zu übertragenden Führungsamts na[X.]hträgli[X.]h als unzutreffend erweist. Es wird si[X.]h bei langjährig bewährten Beamten jedo[X.]h um Ausnahmen handeln. Derartigen Fehlentwi[X.]klungen muss und kann der Dienstherr in einer modernen Verwaltung au[X.]h auf vers[X.]hiedene Art und Weise vorbeugen und entgegensteuern. Er ist zur Dur[X.]hsetzung moderner Verwaltungsstrukturen ni[X.]ht auf die Übertragung der Führungspositionen auf [X.] angewiesen, vielmehr verfügt er über andere Methoden, seine Führungskräfte zu motivieren, wie sie etwa im Rahmen [X.] entwi[X.]kelt worden sind. Au[X.]h kann bei feststellbaren Leistungseinbußen mit Mitteln des [X.] erfahrungsgemäß eine Verhaltensänderung errei[X.]ht werden. Umsetzungen, Abordnungen und Versetzungen auf andere - amtsangemessene - Positionen, in denen andere Fähigkeiten im Vordergrund stehen, können in den jeweiligen re[X.]htli[X.]hen Grenzen ebenfalls eingesetzt werden.
b) Soweit der Landesgesetzgeber mit der Übertragung von Führungsämtern auf [X.], wie sie in § 25b [X.] ausgestaltet ist, die Mobilität oder Flexibilität der Beamten zu steigern beabsi[X.]htigt, bedient er si[X.]h einer Erwägung, die ansonsten im Zusammenhang mit der Erlei[X.]hterung des We[X.]hsels von Beamten an andere Behörden im Wege der Versetzung oder Abordnung angeführt wird (vgl. BTDru[X.]ks 13/3994, S. 1 <27>). Es bleibt unklar, inwieweit au[X.]h die Vergabe der Führungspositionen auf [X.] geeignet ist, eine erhöhte Mobilität zu we[X.]hselnden Einsätzen der Beamten zu bewirken. § 25b [X.] ist vielmehr darauf angelegt, dem Beamten ein Führungsamt zunä[X.]hst auf [X.] zu übertragen, um ihn na[X.]h zehn Jahren in demselben [X.]auf Lebenszeit zu ernennen, wenn er ni[X.]ht zuvor in sein Ausgangsamt zurü[X.]kkehren muss.
[X.]) Die von § 25b [X.] erfassten Ämter weisen keine sa[X.]hli[X.]hen Besonderheiten auf, die eine Abwei[X.]hung vom Lebenszeitprinzip begründen könnten.
aa) [X.] als hergebra[X.]hter Grundsatz wird ni[X.]ht bereits dadur[X.]h in [X.] erhalten, dass ein quantitatives Regel-Ausnahme-Verhältnis zwis[X.]hen Beamtenverhältnissen auf Lebenszeit und abwei[X.]henden Gestaltungen gewahrt bleibt. Unabhängig davon, wie viele Planstellen im Verhältnis zur Gesamtzahl der Beamten von § 25b [X.] erfasst werden, wird das Gebot gesetzestreuer Verwaltung dur[X.]h unabhängige Beamte nur verwirkli[X.]ht, wenn - grundsätzli[X.]h - jeder Beamte die dur[X.]h das Lebenszeitprinzip gebotene gesi[X.]herte Re[X.]htsstellung hat. Es genügt den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG ni[X.]ht, dass der Grundsatz no[X.]h für die Mehrheit der Beamtens[X.]haft Anwendung findet, sondern er muss vielmehr au[X.]h für die Beamten gelten, für die er von der Struktur und re[X.]htsstaatli[X.]hen Si[X.]herungsfunktion des [X.] her in besonderem Maße gebrau[X.]ht wird. Dies ist gerade bei Ämtern mit leitender Funktion, denen für die Stabilität der Verwaltung besondere Bedeutung zukommt, der Fall.
bb) Ämter mit leitender Funktion haben au[X.]h inhaltli[X.]h keinen Ausnahme[X.]harakter, der gerade hier eine Abwei[X.]hung vom Lebenszeitprinzip begründen könnte. Die besonderen Gründe, die bei den hergebra[X.]hten Typen des Beamtenverhältnisses auf [X.] anerkanntermaßen Abwei[X.]hungen vom Lebenszeitprinzip zulassen, sind bei den Führungsämtern, die dur[X.]h eine bestimmte Besoldungsstufe oder die Stellung als Leiter einer Behörde oder Abteilung gekennzei[X.]hnet sind, gerade ni[X.]ht gegeben. Allein die Hierar[X.]hieebene ist kein ausrei[X.]hender Grund, von der lebenszeitigen Statussi[X.]herung abzusehen. Gerade im politis[X.]h sensiblen Berei[X.]h der Führungsebene darf die Re[X.]htsstellung des Beamten ni[X.]ht in dem dur[X.]h § 25b [X.] ges[X.]haffenen Ausmaß in der S[X.]hwebe belassen werden. Der Si[X.]herung der Unabhängigkeit und Neutralität der Beamten kommt an der S[X.]hnittstelle zwis[X.]hen Politik und Verwaltung besondere Bedeutung zu, da dort in erhöhtem Maße Verantwortung wahrgenommen wird und eine au[X.]h kritis[X.]he Beratung der Vorgesetzten erforderli[X.]h ist.
[X.][X.]) Eine andere Beurteilung ist au[X.]h ni[X.]ht dur[X.]h einen Verglei[X.]h mit den kommunalen Wahlbeamten auf [X.] und den politis[X.]hen Beamten veranlasst. Die Führungsämter, die der nordrhein-westfälis[X.]he Landesgesetzgeber für eine Vergabe auf [X.] in den Bli[X.]k genommen hat, sind weder mit den Besonderheiten der Aufgaben, die von den kommunalen Wahlbeamten und den politis[X.]hen Beamten wahrgenommen werden, no[X.]h mit deren Stellung im politis[X.]hen Prozess verglei[X.]hbar. Zudem stützt si[X.]h § 25b [X.] auf die rahmenre[X.]htli[X.]he Regelung in § 12b [X.] und ni[X.]ht auf § 31 [X.] als Vors[X.]hrift über die politis[X.]hen Beamten. Die traditionellen inhaltli[X.]hen Abwei[X.]hungen von den hergebra[X.]hten Grundsätzen des allgemeinen Beamtenre[X.]hts bei den politis[X.]hen Beamten wie au[X.]h den kommunalen Wahlbeamten beruhen auf der besonderen Stellung, die diese innehaben. So ist zum Beispiel der hauptamtli[X.]he Bürgermeister einer Gemeinde bei der Erfüllung der kommunalen Aufgaben weitgehend frei, kann dies jedo[X.]h nur umsetzen, wenn er in stetem Einvernehmen mit der gewählten Gemeindevertretung bleibt; auf die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ihr ist er angewiesen (vgl. [X.] 7, 155 <164 f.>).
[X.]) Dem Landesgesetzgeber ist es s[X.]hließli[X.]h mit Bli[X.]k auf Art. 33 Abs. 5 GG versagt, das [X.]des politis[X.]hen Beamten beliebig auszudehnen (vgl. zum Diskussionsstand bereits im Jahr 1970 [X.], Verhandlungen des 48. Deuts[X.]hen Juristentages, [X.] 1970, [X.], [X.], S. 36 ff.). Der Gesetzgeber ist bei der Regelung des politis[X.]hen Beamten an die in § 31 [X.] genannten Voraussetzungen gebunden, die unter Geltung des Art. 33 Abs. 5 GG eng auszulegen sind. Die mit der jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand verbundene Abwei[X.]hung vom Lebenszeitprinzip ist nur zulässig, solange sie politis[X.]he Beamte betrifft, die na[X.]h der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politis[X.]hen Vertrauens der Staatsführung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzli[X.]hen politis[X.]hen Ansi[X.]hten und Zielen der Regierung stehen müssen (vgl. [X.] 7, 155 <166>; BVerwGE 115, 89 <95>). Es kann si[X.]h nur um den engsten Kreis unmittelbarer Berater der Träger politis[X.]her Ämter handeln. Der Status des politis[X.]hen Beamten kann daher ni[X.]ht auf alle in § 25b Abs. 7 [X.] genannten Ämter übertragen werden.
3. Eine andere Bewertung ergibt si[X.]h au[X.]h ni[X.]ht dur[X.]h die Neufassung des Art. 33 Abs. 5 GG dur[X.]h das 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I [X.]34). Dur[X.]h dieses Gesetz wurde der bis dahin gültigen Fassung des Art. 33 Abs. 5 GG die so genannte „Fortentwi[X.]klungsklausel“ angefügt. An dem hier maßgebli[X.]hen Regelungsgehalt der Vors[X.]hrift hat diese Neufassung ni[X.]hts geändert. S[X.]hon aus dem insoweit unveränderten Wortlaut der Bestimmung ergibt si[X.]h, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des öffentli[X.]hen Dienstre[X.]hts weiterhin die hergebra[X.]hten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berü[X.]ksi[X.]htigen hat (vgl. [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]). Fortzuentwi[X.]keln ist na[X.]h der eindeutigen Gesetzesfassung allein das Re[X.]ht des öffentli[X.]hen Dienstes, ni[X.]ht aber der hierfür geltende Maßstab, die hergebra[X.]hten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG ges[X.]hützten Leitbilds des [X.] Berufsbeamtentums ni[X.]ht in Einklang gebra[X.]ht werden können, verstoßen au[X.]h weiterhin gegen die Vorgaben der Verfassung (vgl. [X.], Bes[X.]hluss des [X.] vom 19. September 2007 - 2 [X.] -, [X.]. [X.]).
§ 25b [X.] ist na[X.]h alledem mit Art. 33 Abs. 5 GG ni[X.]ht vereinbar und daher ni[X.]htig.
Die Ents[X.]heidung ist mit 5 zu 2 Stimmen ergangen.
Broß | Osterloh | ||
Di Fabio | Mellinghoff | Lübbe-Wolff | |
Gerhardt | Landau |
Meta
28.05.2008
Sachgebiet: BvL
Zitiervorschlag: Bundesverfassungsgericht, Entscheidung vom 28.05.2008, Az. 2 BvL 11/07 (REWIS RS 2008, 3763)
Papierfundstellen: REWIS RS 2008, 3763 BVerfGE 121, 205-233 REWIS RS 2008, 3763
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Die hier dargestellten Entscheidungen sind möglicherweise nicht rechtskräftig oder wurden bereits in höheren Instanzen abgeändert.
1 B 213/12 (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes)
2 BvF 3/02 (Bundesverfassungsgericht)
Obligatorische Teilzeitbeschäftigung im Beamtenrecht unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG (Normbestätigungsverfahren)
2 BvR 1436/02 (Bundesverfassungsgericht)
Abweichende Meinung
2 BvR 883, 905/14 (Bundesverfassungsgericht)
Unvereinbarkeit der dauerhaften Einebnung des Abstandes zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen ("Ostabsenkung") mit Art. 33 Abs. 5 …
1 K 788/17.NW (Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße)