Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26.10.2017, Az. 6 VR 1/17

Der Antragsteller, Redakteur der Zeitung "[X.]", begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung Auskünfte vom [X.].

Am 28. Februar 2017 bat er den [X.] um Auskunft zu Themen, Teilnehmern und Orten der von der Behörde mit ausgewählten Journalisten geführten Hintergrundgespräche. Am 30. März 2017 ergänzte er sein Auskunftsbegehren um Fragen im Zusammenhang mit der von der [X.] übermittelten Liste angeblicher Gülen-Anhänger. Der [X.] lehnte die Beantwortung der Fragen u.a. deshalb ab, weil er sich zu operativen Aspekten seiner Arbeit, zu Erkenntnissen, zu Einzelheiten der internationalen Zusammenarbeit sowie zu internen Verfahrensabläufen nicht öffentlich äußere.

Daraufhin hat der Antragsteller beim [X.] den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Er begehrt die Verpflichtung der Antragsgegnerin, dem Antragsteller Auskunft darüber zu erteilen,

Der Antragsteller macht geltend, trotz seines mehrfach geäußerten Informationsinteresses nicht zu [X.] des [X.]es eingeladen worden zu sein. Da er von den dort vermittelten Informationen abgeschnitten sei, verletze die pauschale Auskunftsverweigerung die Pressefreiheit. Für die begehrten Informationen, die beim [X.] vorhanden seien, bestehe kein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse, denn die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Behörde zähle nicht zu den operativen Vorgängen. Obwohl die Auskunft zu den mit Antrag Nr. 6 begehrten Informationen nicht bereits vorab im Wege eines [X.] verlangt worden seien, bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis, da der [X.] Auskünfte zum gesamten [X.] "Hintergrundgespräche" ablehne. Er könne auch nicht darauf verwiesen werden, dass die begehrten Auskünfte der Redaktion bereits vorlägen. Denn für Journalisten sei es Ehrensache, vereinbarte oder verlangte Vertraulichkeit auch gegenüber Kollegen zu wahren. Es bestehe auch ein Anordnungsgrund, denn die Presse könne ihre Kontroll- und Vermittlungsfunktion nur wahrnehmen, wenn an den [X.] in [X.] hinsichtlich der Aktualität der Berichterstattung keine überzogenen Anforderungen gestellt würden. Deshalb könne der mit den Auskunftsbegehren avisierten Berichterstattung weder das gesteigerte öffentliche Interesse noch der starke Gegenwartsbezug abgesprochen werden.

Die Antragsgegnerin beantragt,

Sie ist der Auffassung, es bestehe kein Anordnungsanspruch, da der Bekanntgabe der Informationen schutzwürdige Interessen entgegenstünden. Die Informationspolitik des Nachrichtendienstes beruhe auf zwei Säulen, zum einen der öffentlichen Informationsvermittlung wie z.B. durch Pressekonferenzen, Interviews etc. So habe der [X.] 2017 die Festveranstaltung "70 Jahre Nachrichtendienst am Standort [X.]" durchgeführt; weitere Veranstaltungen für Journalisten habe es 2017 bisher nicht gegeben. Zum anderen führe die Behörde themen- und anlassbezogene Hintergrundgespräche mit ausgewählten Journalisten. Dabei würden sowohl der Kreis der Teilnehmer als auch Themen und Inhalte nach gegenseitiger Vereinbarung vertraulich behandelt. Zu den [X.] seien stets auch Vertreter der Redaktion des Tagesspiegels eingeladen worden, die sich durch andere Journalisten der Redaktion hätten vertreten lassen können. Das sei von dem eingeladenen Redakteur des Tagesspiegels auch tatsächlich so gehandhabt worden, so dass die begehrten Informationen der Redaktion des Antragstellers vorlägen.

Informationen über Hintergrundgespräche gäben Aufschluss über bestimmte Arbeitsfelder des [X.]es. Zudem genieße die Behörde in Entsprechung zum Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung einen vergleichbaren Schutz wie die [X.]regierung. Auch bestünden berechtigte Interessen Dritter wie der Quellenschutz der Presse, hinsichtlich dessen sich die anwesenden Journalisten auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen könnten. Die Anträge Nr. 9 bis 11 zielten auf operative Vorgänge des [X.]es; damit würden die nachrichtendienstliche Tätigkeit und die Zusammenarbeit mit anderen Nachrichtendiensten gefährdet und geheimhaltungsbedürftige Entscheidungsabläufe offengelegt. Zudem wiege das Geheimhaltungsbedürfnis besonders schwer, da einige Informationen hohe und aktuelle außenpolitische Brisanz besäßen. Schließlich bestehe kein Anordnungsgrund, da kein gesteigertes öffentliches Interesse und kein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung zu erkennen seien.

Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, die in tatsächlichem Zusammenhang stehen und deshalb gemäß § 44 VwGO zusammen verfolgt werden können, sind - soweit sie zulässig sind - nur teilweise begründet.

1. Die gerichtliche Geltendmachung von [X.] setzt grundsätzlich voraus, dass der Antragsteller sein Auskunftsbegehren zuvor bei der auskunftspflichtigen Stelle geltend gemacht hat (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 66.14 [[X.]:[X.]:[X.]] - [X.] 422.1 Presserecht [X.]5 Rn. 21 m.w.N.). Die gebotene behördliche Vorbefassung als Ausprägung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und Voraussetzung des Bedürfnisses, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, verlangt über die vorprozessuale Einschaltung der Behörde hinaus, dass ein bei der Verwaltung ohne Erfolg angebrachtes und das anschließend gerichtlich geltend gemachte Auskunftsbegehren auf inhaltlich kongruente Fragestellungen zielen. Zwar sind Auskunftsanträge als Willenserklärungen auslegungsfähig und ggf. auch auslegungsbedürftig, aber es ist den Pressevertretern zumutbar, eine Anfrage bereits gegenüber der Behörde präzise zu fassen. [X.] einer im gerichtlichen Verfahren zur Entscheidung gestellten Frage dürfen deshalb [X.] der zuvor gegenüber der Verwaltung gestellten Anfrage nicht modifizieren.

Diesen Anforderungen des [X.] werden die [X.] nach den anwesenden Medien(vertretern) in den Anträgen Nr. 4 und 5 sowie die Frage nach dem Teilnehmerkreis in Antrag Nr. 8 nicht gerecht. Insoweit sind diese Anträge wie auch der Antrag Nr. 6, der nicht Gegenstand einer vorangegangenen behördlichen Anfrage war, unzulässig. Da sich die Antragsgegnerin in der Sache nicht unmittelbar, sondern nur hilfsweise auf diese Teile der gerichtlich geltend gemachten Ansprüche eingelassen hat, ist aus Gründen der [X.] auch keine Ausnahme vom Gebot behördlicher Vorbefassung anzuerkennen. Demgegenüber stellt die abweichende Bezeichnung der Quelle (Regierung/Geheimdienst) in Antrag Nr. 9 nicht die Identität des Auskunftsbegehrens in Frage, so dass insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis besteht.

2. Dahinstehen kann, ob der Antrag Nr. 8 überhaupt (noch) zulässig ist; jedenfalls besteht jetzt kein Anordnungsanspruch mehr. Die Antragsgegnerin hat die Frage im gerichtlichen Verfahren beantwortet, so dass ein zuvor möglicherweise gegebener Auskunftsanspruch erfüllt ist. Soweit der Antrag mit Blick auf das [X.] zulässig war (s.o. 1.), wollte der Antragsteller wissen, welche weiteren (lnformations-)Veranstaltungen der [X.] für Journalisten im laufenden [X.] bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt außerhalb von "[X.]" durchgeführt hat (Angaben zu Ort, Zeit und Themen). Die darauf erfolgte Antwort der Antragsgegnerin erschöpft diese Fragestellung. Der Einwand des Antragstellers, unklar bleibe, ob sich die Antwort auch auf die Hintergrundgespräche beziehe, geht fehl. Denn seine Fragestellung in Antrag Nr. 8 bezog sich explizit nicht auf diesen Veranstaltungstypus ("... außerhalb von '[X.]' ...").

3. Der Antragsteller hat einen Anordnungsgrund hinsichtlich der Anträge Nr. 9 bis 11, nicht aber bezüglich der Anträge [X.] bis 5 und 7 sowie des ersten [X.] glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Zum einen ist zu berücksichtigen, dass sein Begehren nicht auf eine nur vorläufige Maßnahme zielt, sondern die im Wege der einstweiligen Anordnung begehrte Auskunftserteilung die Hauptsache vorwegnimmt. Dennoch dürfen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes in presserechtlichen [X.] mit Blick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie das von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mitumfasste Selbstbestimmungsrecht der Presse hinsichtlich der Themenauswahl und der Entscheidung, ob eine Berichterstattung zeitnah erfolgen soll, keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Erforderlich und zugleich ausreichend ist es, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung vorliegen ([X.], Beschluss vom 8. September 2014 - 1 BvR 23/14 - NJW 2014, 3711 Rn. 29 f.). Demnach darf ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren nicht dazu führen, dass eine begehrte Auskunft mit starkem [X.] ihren Nachrichtenwert verliert und allenfalls noch von historischem Interesse ist (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - NVwZ 2016, 945 Rn. 22).

Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen zu den Anträgen Nr. 9 bis 11, die an aktuelle Vorgänge anknüpfen, die zudem bereits Gegenstand öffentlicher Berichterstattung in den Medien waren. Hinsichtlich der Anträge [X.] bis 5 und 7 hat der Antragsteller jedoch weder einen starken [X.] noch ein gesteigertes öffentliches Interesse an der Berichterstattung glaubhaft gemacht. Wenn er sich dazu auf die Äußerungen des Präsidenten des [X.]es in der Presse und die Reaktionen der [X.]regierung beruft, über die in den Medien berichtet worden ist, führt das nicht zum Erfolg. Denn dieser Themenkomplex steht in keinem direkten Zusammenhang mit den generellen Modalitäten der seit 2016 geführten Hintergrundgespräche des [X.]es, die Gegenstand der Anträge [X.] bis 5 und 7 sind, sondern bezieht sich auf die andere Säule der Öffentlichkeitsarbeit der Behörde und die Kommunikation zwischen [X.] und [X.]. Die Absicht des Antragstellers, über Hintergrundgespräche u.a. des [X.]es ganz allgemein vertiefend berichten zu wollen, genügt den Anforderungen an ein gesteigertes öffentliches Interesse nicht. Auch ist nicht zu erkennen, dass diese Art der Informationsvermittlung u.a. des [X.]es derzeit in der Öffentlichkeit diskutiert würde.

Zum anderen muss sich der Antragsteller entgegenhalten lassen, dass die von ihm mit den Anträgen [X.] bis 5 und 7 begehrten Informationen in der Redaktion der Zeitung vorhanden sind, für welche er arbeitet und seine Beiträge schreibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2016 - 6 VR 3.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - juris Rn. 12). Die Antragsgegnerin hat unwidersprochen ausgeführt, dass zu den [X.] stets auch Vertreter der Redaktion des Tagesspiegels eingeladen worden seien. Diese hätten sich durch andere Journalisten der Redaktion vertreten lassen können, was auch tatsächlich so praktiziert worden sei. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller darauf angewiesen ist, gerichtlichen Rechtsschutz im Wege der einstweiligen Anordnung in Anspruch zu nehmen, um an die von ihm begehrten Informationen über die Modalitäten der Hintergrundgespräche des [X.]es zu gelangen.

4. Hinsichtlich der Anträge Nr. 9 und [X.]0 Teilfrage 1 ist ein Anordnungsanspruch glaubhaft (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO), nicht jedoch für die Anträge [X.]0 Teilfrage 2 und [X.]1; insoweit verhilft dem Antragsteller auch der zweite Hilfsantrag nicht zum Erfolg.

a) Das Grundrecht der Pressefreiheit verleiht [X.] einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber [X.]behörden in Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des [X.]gesetzgebers, soweit auf sie die [X.] wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompetenz des [X.] nicht anwendbar sind (BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 [[X.]:[X.]:BVerwG:2016:160316U6C65.14.0] - BVerwGE 154, 222 Rn. 13 ff. m.w.N. und vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - juris Rn. 62 ff.). Diese Voraussetzungen treffen auf gegenüber dem [X.] geltend gemachte Auskunftsansprüche zu, da der in § 4 Abs. 1 [X.] BE landesrechtlich normierte Auskunftsanspruch der Presse gegenüber dieser Behörde nicht anwendbar ist (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 - NVwZ 2016, 945 Rn. 11).

Aufgrund des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Auskunftsanspruchs können Pressevertreter behördliche Auskünfte verlangen, soweit die Informationen bei der Behörde vorhanden sind und berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen. Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch fordert eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall, wobei allerdings eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht kommt. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen; aus Art. 10 [X.] ergibt sich insoweit nichts anderes (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - BVerwGE 154, 222 Rn. 16 ff.).

b) Hinsichtlich des mit dem Antrag Nr. 9 geltend gemachten Anspruchs auf Auskunft, ob der [X.] im Zusammenhang mit der vom [X.] Geheimdienst übermittelten Liste zu der "[X.]" nahestehenden Personen und Institutionen Strafanzeige erstattet hat, sind keine entgegenstehenden Belange zu erkennen, die das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegen. Die Auskunft auf die Frage nach der Erstattung einer Strafanzeige betrifft weder einen geheimhaltungsbedürftigen Funktionsbereich des [X.]es noch lässt sie Rückschlüsse auf dessen Arbeitsweise zu. Das Vorbringen der Antragsgegnerin, der [X.] müsse offenbaren, wie er mit nachrichtendienstlich erlangten Informationen umgehe, sie verarbeite und welche Schlüsse er daraus ziehe, so dass seine Arbeitsweise ausgeforscht würde, erscheint in dieser Allgemeinheit nicht nachvollziehbar. Denn die allein mit ja oder nein zu beantwortende Fragestellung, die nicht auf die Offenbarung einer Begründung gerichtet ist, greift weder die Art und Weise der Auswertung der Liste noch die innerbehördliche Willensbildung zu behördlichen Reaktionen auf. Nachdem im vorliegenden Fall bereits öffentlich bekannt ist, dass die [X.] dem [X.] die o.g. Liste übermittelt hat, ist auch nicht ersichtlich, aus welchen Gründen die Auskunftserteilung die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten gefährden könnte (vgl. im Übrigen die Antwort der [X.]regierung auf eine Kleine Anfrage in [X.]. 18/12498).

Wenn sich die Antragsgegnerin ferner auf das Wohl des [X.] mit Blick auf außenpolitische Belange beruft, verhilft ihr auch dieses Vorbringen nicht zum Erfolg. Dass die deutsch-[X.] Beziehungen derzeit schwer belastet sind, ist eine offenkundige Tatsache. Auch unter Berücksichtigung der [X.] der [X.]regierung hinsichtlich der Schutzbedürftigkeit und Sensibilität außenpolitischer Beziehungen zu einem anderen Staat erscheint die Offenlegung allein des Umstands, ob der [X.] im Zusammenhang mit der von der [X.] übermittelten Liste Strafanzeige erstattet hat, schwerlich geeignet, zu einer weiteren Eskalation der Situation beizutragen.

c) Der Antrag [X.]0, mit dem der Antragsteller in gestaffelter Weise Auskunft darüber begehrt, ob der [X.] Erkenntnisse zur (Nicht-)Beteiligung der "[X.]'' am Putsch in der [X.] vor dem Interview seines Präsidenten im "[X.]" Ausgabe 12/2017 an Journalisten (ggf. in "[X.]") vermittelt hat und welche Erkenntnisse dies ggf. waren, ist nur hinsichtlich der ersten Teilfrage begründet.

aa) Hinsichtlich des mit der ersten Teilfrage avisierten "ob" einer Informationsweitergabe an Journalisten sind berechtigte schutzwürdige Interessen der Antragsgegnerin oder Dritter an der Vertraulichkeit dieser Auskunft nicht zu erkennen. Dass der [X.] neben der öffentlichen auch eine selektive Informationsvermittlung betreibt, wird von der Antragsgegnerin selbst eingeräumt. Ob auf diesem Wege auch Erkenntnisse zur (Nicht-)Beteiligung der "[X.]'' am Putsch in der [X.] weitergegeben worden sind, ist als solche keine geheimhaltungsbedürftige Tatsache. Ihre Offenlegung unterfällt keinem geheimhaltungsbedürftigen Funktionsbereich des [X.]es, denn sie bezieht sich nicht auf die operative Aufklärung als solche, sondern auf das behördliche [X.]. Eine Offenlegung neuer, bisher geheimer operativer Betätigungsfelder des [X.]es geht damit nicht einher. Ebenso wenig offenbart die begehrte Auskunft, ob es sich bei den Erkenntnissen um solche nachrichtendienstlicher Art handelt.

Die Berufung der Antragsgegnerin auf die Pressefreiheit der beteiligten Journalisten, deren Quellen- und Informantenschutz auch von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantiert werde und deshalb einer Auskunftserteilung des [X.]es entgegenstehe, geht fehl. Zwar fallen das [X.] sowie das Vertrauensverhältnis der Medien zu ihren Informanten in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Pressefreiheit schützt aber nur die Pressevertreter als Grundrechtsträger und Grundrechtsberechtigte. Der [X.] als grundrechtsverpflichtete Behörde und damit ggf. auskunftspflichtige Stelle vermag sich auch nicht mittelbar auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu berufen.

bb) Ob der geltend gemachte Auskunftsanspruch sich in dem Fall, dass die erste Teilfrage von der Antragsgegnerin positiv beantwortet wird, auch auf die Offenlegung der weitergegebenen Informationen an den Antragsteller erstreckt, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht geklärt werden und bleibt dem Hauptsacheverfahren vorbehalten. Denn auch wenn die Antragsgegnerin vorgetragen hat, der [X.] gebe in [X.] keine geheimhaltungsbedürftigen Informationen an Journalisten weiter, erscheint es aufklärungsbedürftig, welche Informationen ggf. konkret vermittelt worden sind und wie deren Schutzbedürftigkeit zu gewichten wäre. Da der Hauptantrag hinsichtlich der zweiten Teilfrage kaum durchgreifen dürfte, wäre ferner mit Blick auf den zweiten Hilfsantrag zu klären, mit welchen Maßgaben genau sich die bei [X.] anwesenden Medienvertreter zur Geheimhaltung verpflichtet haben. Dies alles lässt sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht klären, so dass die im Rahmen des § 123 VwGO erforderliche Abwägung wegen der möglicherweise im Raum stehenden öffentlichen Belange des Geheimnisschutzes zulasten des Antragstellers ausfällt.

d) Der Antrag [X.]1, mit dem der Antragsteller wissen will, ob und ggf. wann (Datum, wenn möglich Uhrzeit) und auf welchem Weg der [X.] das [X.] über die Äußerungen seines Präsidenten in dem "[X.]"-Interview unterrichtet bzw. diese dem [X.] vorgelegt hat, ist unbegründet. Diese Fragestellung betrifft die konkrete Vorgehensweise bei der Abstimmung der Öffentlichkeitsarbeit des [X.]es mit dem [X.] als aufsichtsführende Stelle (§ 1 Abs. 1 Satz 1 [X.]G). Insoweit vermag sich die Antragsgegnerin auf berechtigte Geheimschutzbelange zu berufen. Denn auch wenn die Öffentlichkeitsarbeit kein absolut geschütztes Arbeitsfeld des [X.]es ist, lässt das Bekanntwerden der Informationen über die konkrete Durchführung der Abstimmung in der Praxis Details der Arbeitsweise und der Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen [X.] und [X.] erkennen. Die Abläufe der Koordination genießen aber, da sie in gleicher Weise auch geheimhaltungsbedürftige Funktionsbereiche des [X.]es betreffen können, als solche berechtigterweise Geheimschutz. Insoweit verhilft auch der zweite Hilfsantrag dem Antragsteller nicht zum Erfolg, da [X.] dafür spricht, dass die begehrten Informationen zur behördlichen Abstimmung absolut schutzwürdig erscheinen.

5. [X.] beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung auf § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 2 und 3, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 [X.] GKG.