Bundesgerichtshof, Entscheidung vom 14.07.2015, Az. KVR 55/14

BUNDESGERICHTSHOF

BESCHLUSS
KVR 55/14
Verkündet am:

14. Juli 2015

Führinger

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle
in dem Kartellverwaltungsverfahren

Nachschlagewerk:
ja
[X.]Z:
nein
[X.]R:
ja

Trinkwasserpreise
[X.] § 32b; VwVfG §§ 29, 40
Wer ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise nicht zu befriedigendes Interesse an der Einsicht in Akten der Kartellbehörde geltend macht, kann einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein außerhalb des [X.] von § 29 VwVfG liegendes und im pflichtgemäßen Ermes-sen der Behörde (§ 40 VwVfG) stehendes Akteneinsichtsrecht haben. Das gilt insbesondere bei einem Kartellverfahren, das mit einer Verpflichtungszusage nach § 32b [X.] geendet hat.
[X.], Beschluss vom 14. Juli 2015 -
KVR 55/14 -
[X.] am Main

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Der Kartellsenat des [X.] hat auf die mündliche Verhand-lung vom 14. Juli 2015 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Raum und die Rich-ter Prof. Dr. Strohn, [X.], [X.] und Dr. Deichfuß

beschlossen:

Die Rechtsbeschwerden gegen den Beschluss des [X.] des [X.] vom [X.] 2014 werden auf Kosten der Rechtsbeschwerdeführer zurück-gewiesen.

Gründe:
I.
Im Streit steht die Frage, ob dem Antragsteller ein Recht auf Einsicht in die Akten eines bei der [X.] [X.] geführten kartellrecht-lichen Missbrauchsverfahrens zur Vorbereitung zivilrechtlicher [X.] gegen die Betroffene, die [X.], zu-steht.
Der Antragsteller ist Eigentümer eines in [X.] gelegenen [X.], das an das Trinkwassernetz der Betroffenen angeschlossen ist. Die [X.] leitete im Jahr 2009 gegen die Betroffene ein Kartellver-fahren wegen eines möglichen
Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stel-lung ein, da der Verdacht bestand, die von der Betroffenen berechneten [X.] seien um 39 % überhöht. Am 20. September 2013 bot die Be-troffene eine Verpflichtungszusage u.a. mit dem Inhalt an, ab dem Jahr 2014 1
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die Preise um 20 % zu senken. Die [X.] teilte mit Presseerklä-rung vom selben Tag mit, das Kartellverfahren sei durch einen Vergleich been-det worden. Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 hat die [X.] die Verpflichtungszusage der Betroffenen gemäß § 32b [X.] für bindend erklärt.
Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 29. Oktober 2013 hatte der Antragsteller beantragt, ihm Einsicht in die Akten der [X.] zu gewähren, um mögliche Schadensersatzansprüche gegen die Be-troffene gemäß § 33 [X.] abklären zu können. Hilfsweise hatte er beantragt, ihn zum Kartellverfahren beizuladen. Die [X.] hat beide An-träge mit Verfügung vom 8. Januar 2014 abgelehnt.
Die Beschwerde des Antragstellers
gegen diese Verfügung war erfolg-reich. Hiergegen richten sich die vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerden der [X.] und der Betroffenen.

II.
Die Rechtsbeschwerden haben keinen Erfolg.
1. Das Beschwerdegericht hat seine Entscheidung ([X.], [X.]/[X.] 4505) im Wesentlichen wie folgt begründet:
Dem Antragsteller stehe kein unbedingter Anspruch auf Akteneinsicht gem. § 29 VwVfG zu, da er nicht Verfahrensbeteiligter im Sinne von § 13 VwVfG gewesen sei. Außerdem beziehe sich das Akteneinsichtsrecht nach §
29 VwVfG stets auf einen Anspruch innerhalb des Verwaltungsverfahrens, nicht jedoch, wie vorliegend, auf das außerhalb des Verfahrens liegende Inte-resse an der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Schadensersatzklage.
Zudem 3
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regle § 29 VwVfG nur das Akteneinsichtsrecht in laufenden [X.]. Das vorliegende Verfahren sei jedoch bereits abgeschlossen.
Der Antragsteller könne einen Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht auf § 1 des Gesetzes über den Zugang zu
Informationen des [X.] ([X.] -
[X.]) stützen, da sich dieser Anspruch allein gegen Behörden des [X.] richte, nicht jedoch gegen den Antragsgegner als Landesbehörde. §
72 [X.] könne ebenfalls nicht als Anspruchsgrundlage herangezogen wer-den, da sich diese Vorschrift nur auf die Einsicht in Gerichtsakten im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens beziehe. § 406e Abs. 1 StPO sei gleichfalls nicht anwendbar, da vorliegend kein Kartellbußgeldverfahren durchgeführt worden sei.
Nach Ansicht des [X.] steht dem Antragsteller jedoch ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das außerhalb des [X.] von § 29 VwVfG liegende und im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (§ 40 VwVfG) stehende Akteneinsichtsrecht zu. Das als Voraus-setzung für dieses Akteneinsichtsrecht bestehende berechtigte Interesse des Antragstellers liege vor. Es genüge hierfür das Interesse an der Akteneinsicht zur Vorbereitung einer zivilrechtlichen Schadensersatzklage nach § 33 [X.]. Die [X.] nach § 32b [X.] entfalte keine Bindungswirkung im Zivilprozess gem. § 33 Abs. 4 [X.], vielmehr sei der Kläger für die [X.] darlegungs-
und beweispflichtig. Insoweit stehe [X.] im Raum, dass die begehrte Akteneinsicht weitere Erkenntnisse, insbeson-dere über die herangezogenen Vergleichsunternehmen und die Frage, ob sich die Betroffene auf ihr nicht zurechenbare Umstände im Sinne von § 31 Abs. 4 Nr. 2 [X.] berufen könne, vermittle. Mit diesem Akteneinsichtsrecht nach
Er-messen habe sich die [X.] in ihrer Entscheidung vom 8. Ja-nuar 2014 nicht auseinandergesetzt. Insbesondere habe sie nicht geprüft, ob das berechtigte Interesse des Antragstellers nach Abwägung mit dem öffentli-8
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chen Interesse an der Vertraulichkeit der Akten und eventuell betroffener Drittin-teressen überwiege. Dies stelle einen Ermessensnichtgebrauch dar, der zur Aufhebung der angegriffenen Verfügung führe.
Der [X.] sei nunmehr Gelegenheit zu geben, ihr Er-messen auszuüben. Eine eigene Entscheidung des [X.] [X.] nicht in Betracht, da keine Ermessensreduzierung auf Null vorliege. Entge-gen der Ansicht der [X.] ließen
weder die fehlende Bindungs-wirkung der Verfügung gemäß § 32b [X.] noch die Tatsache, dass das Miss-brauchsverfahren kurz vor seinem Abschluss gestanden habe, noch die Mög-lichkeit der Aktenbeiziehung gemäß § 273 ZPO im Rahmen des zivilrechtlichen Schadensersatzprozesses die Erforderlichkeit der begehrten Akteneinsicht zwingend entfallen. Das Interesse an einer effektiven Durchführung eventuell beabsichtigter weiterer Kartellverwaltungsverfahren, die durch die Bekanntgabe des Akteninhalts gefährdet werden könnte, sei ein Gesichtspunkt, der im Rah-men der zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sei, ebenso wie das
wirtschaftliche Gewicht des Interesses des Antragstellers und der Schutz von Betriebs-
und Geschäftsgeheimnissen.
Ob der vorliegende Sachverhalt wegen seiner grenzüberschreitenden Wirkung auch anhand von Art. 102 A[X.]V zu beurteilen sei, könne dahinstehen, da der dem Antragsteller zuerkannte Anspruch auf ermessensfehlerfreie Ent-scheidung über sein Akteneinsichtsgesuch gemäß § 40 VwVfG im Einklang mit den Vorgaben des Gerichtshofs der [X.] stehe.
2. Diese Beurteilung hält rechtlicher Nachprüfung stand.
a) Das Beschwerdegericht hat zutreffend einen unbedingten Anspruch des Antragstellers auf Akteneinsicht nach §§ 13, 29 VwVfG, § 1 [X.], § 72 [X.] bzw. § 406e Abs. 1 StPO verneint.

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b) Das Beschwerdegericht ist weiter zu Recht davon ausgegangen, dass dem Antragsteller gegen die [X.] ein Anspruch auf ermes-sensfehlerfreie Entscheidung über das außerhalb des Anwendungsbereichs von § 29 VwVfG liegende und im pflichtgemäßen Ermessen der
Behörde (§ 40 VwVfG) stehende Akteneinsichtsrecht zusteht.
aa) Ein solches Akteneinsichtsrecht folgt nicht bereits unmittelbar aus §
40 VwVfG, da diese Vorschrift keine Anspruchs-
bzw. Ermächtigungsgrundla-ge für die Gewährung von Akteneinsicht darstellt, sondern eine solche voraus-setzt und lediglich konkretisiert, in welcher Art und Weise das eingeräumte Er-messen auszuüben ist. In der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung und Lite-ratur ist aber anerkannt, dass, auch wenn außerhalb eines [X.]s kein unbedingtes Recht auf Akteneinsicht besteht, dennoch ein berechtig-tes Interesse vorliegen kann, in verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen Einsicht zu nehmen. Ob unter diesen Voraussetzungen eine Akteneinsicht zu gewähren ist, hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 40 VwVfG) zu entscheiden (st. Rspr., [X.], 278, 279 f.; BVerwGE 61, 15, 22 f.; BVerwGE 30, 154, 159 f.;
BeckOK-Herrmann, VwVfG, Stand 1.4.2015, § 29, Rn.
7; Kallerhoff in [X.]/[X.], Verwaltungsverfahrensgesetz, 8.
Aufl., § 29, Rn. 18; [X.]/[X.], Verwaltungsverfahrensgesetz, 15. Aufl., § 29, Rn. 10; [X.], Akteneinsicht im öffentlichen Recht, 2002, [X.] sowie [X.], [X.], 2002, S. 148).
Dabei wird auch
für das Kartellverwaltungsverfahren ein solcher Anspruch ei-nes nicht am Verfahren beteiligten [X.] über sein Akteneinsichtsgesuch in der Literatur befürwortet ([X.] in [X.]/Bunte, Kartellrecht, 12. Aufl., § 56 [X.], Rn. 11; [X.], Kartellrecht, § 56 [X.], Rn. 8; [X.], § 56 [X.], Rn. 15; Klooz, [X.] möglicherweise geschädigter Dritter in Akten des [X.]kar-tellamts, 2014, S. 43 f.; [X.] in [X.]/[X.], Wettbe-werbsrecht, 5. Aufl., § 56 [X.], Rn. 13 für den Anwendungsbereich des § 1 14
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[X.] sowie ohne nähere Begründung [X.], Kartellrecht, § 56 [X.], Rn. 3).
Ein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Aktenein-sichtsgesuch ist aus allgemeinen rechtsstaatlichen Gründen anzuerkennen, wenn der Antragsteller im Einzelfall ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise nicht zu befriedigendes Informationsinteresse gegenüber der Behörde, gerade im Zusammenhang mit der Durchsetzung von Rechten, darlegen kann (BVerwGE 30, 154, 160; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 -
1 [X.], NJW 1990, 2761, 2762; [X.] NVwZ 1996, 408, 409). Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch das außergesetzliche Akteneinsichtsrecht nicht grenzenlos und unter Außerachtlassung der Interessen der durch das Verwal-tungsverfahren betroffenen Personen gewährt wird. Vielmehr ist es von der Darlegung des berechtigten Interesses abhängig,
und die betroffenen Interes-sen der Beteiligten sind im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen und abzuwägen.
[X.]) Entgegen der [X.] schließen Sinn und Zweck des § 32b [X.] die Gewährung von Akteneinsicht an einen möglichen Kartellgeschädigten zur Vorbereitung einer zivilrechtlichen Schadensersatzkla-ge nicht aus.
Die zur Vorbereitung eines Kartellschadensersatzprozesses begehrte Akteneinsicht dient dem vom Gesetzgeber auch im Bereich von § 32b [X.] verfolgten Zweck der verbesserten Durchsetzung der [X.]regeln mit dem Mittel zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche. Das gilt in besonderem Maße im Fall einer Beendigung eines Kartellverwaltungsverfahrens nach § 32b [X.].
Die Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche nach §
33 Abs. 3 [X.] ist Teil der vom [X.] vorgesehenen 16
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Sanktionen und dient damit, neben der Kompensation von [X.], auch der effektiven Abschreckung ([X.] in [X.]/[X.], Wettbe-werbsrecht, 5. Aufl., § 33 [X.], Rn. 2; [X.] in [X.]/Bunte, Kartell-recht, 12. Aufl., § 33, Rn. 19; [X.], NJW 2014, 1581, 1582, Rn. 22). Dem entspricht für den Bereich des [X.] Kartellrechts die Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.], wonach das Recht eines jeden, Schadensersatz zu verlangen, die Durchsetzungskraft der [X.]regeln der [X.] erhöht sowie geeignet ist, Unternehmen von Vereinbarungen oder Verhaltensweisen abzuhalten, die den Wettbewerb beschränken oder verfäl-schen könnten, und damit zur Aufrechterhaltung eines wirksamen [X.] beiträgt (zuletzt
EuGH, Urteil vom 5. Juni 2014 -
C-557/12, WuW/E [X.]-R
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Kone).
Dass die Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche auch im Anwendungsbereich von § 32b [X.] Teil des gesetzlich vorgesehenen Sanktionssystems ist, ergibt sich bereits aus der systematischen Stellung der beiden Normen, die im selben Abschnitt des Gesetzes stehen, der die Befug-nisse der Kartellbehörden und die Sanktionen bei Zuwiderhandlungen gegen das Gesetz gegen [X.]beschränkungen zum Gegenstand hat.

Die Möglichkeit, zur Vorbereitung zivilrechtlicher Schadensersatzklagen Akteneinsicht nicht nur bei einem Abschluss des [X.] Verfahrens durch Verfügung gemäß § 32 [X.], sondern auch im Fall von [X.] nach § 32b [X.] zu erhalten, entspricht auch dem mit § 32b [X.] verfolgten gesetzgeberischen Zweck. Mit dieser durch die 7. [X.]-Novelle ein-geführten Vorschrift sollte entsprechend dem Vorbild des Art. 9 [X.] 1/2003 das Instrument der Verpflichtungszusage in das [X.] Recht eingeführt werden (vgl. BT-Drucksache 15/3640, [X.]3 f. und [X.] f.). Für [X.] gemäß Art. 9 [X.] 1/2003 ist im Hinblick auf Erwägungsgrund 13 der Verordnung sowie die
Mitteilung der [X.] über den Erlass und die Ermäßigung von 20
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Geldbußen in
Kartellsachen ([X.]. vom 19. Februar 2002, Nr. [X.], [X.] ff., Tz.
31)
anerkannt, dass eventuelle Schadensersatzansprüche Dritter nicht aus-geschlossen werden [X.] in [X.]/[X.], [X.]-[X.]-recht, 5. Aufl., [X.] 1/2003 Art. 9, Rn. 31). Nach der Mitteilung der [X.] lässt selbst die Gewährung eines [X.] oder einer Ermäßigung die zivilrechtlichen Folgen für ein Unternehmen wegen seiner Beteiligung an einer Zuwiderhandlung gegen Art. 101 A[X.]V (Art. 81 [X.]) unberührt.
Bei einer Beendigung des Kartellverwaltungsverfahrens durch eine [X.] Entscheidung der Kartellbehörde sieht § 33 Abs. 4 [X.] eine Bindungswirkung an die im Verfahren getroffenen Feststellungen zu Gunsten des Kartellgeschädigten in dessen Schadensersatzprozess vor. Hierdurch soll nach der Begründung zur 7. [X.]-Novelle, mit der § 33 Abs. 4 [X.] Eingang in das Gesetz gefunden hat, die Geltendmachung von Schadensersatzansprü-chen erleichtert werden (vgl. BT-Drucks. 15/3640, [X.]5). Diese Vorschrift ist jedoch im Bereich von § 32b [X.] nicht anwendbar, da die Kartellbehörde mit der Verbindlicherklärung der Verpflichtungszusage gerade keine endgültige Aussage darüber trifft, ob ein Kartellverstoß vorlag oder nicht. Der Geschädigte ist daher gehalten, in einem solchen Fall die für die Darlegung und den Nach-weis eines Kartellverstoßes erforderlichen Tatsachen und Beweise selbst zu-sammenzutragen. Dies wird jedoch häufig ohne Einsicht in die Akte des Kartell-verwaltungsverfahrens nicht möglich sein.
Die Rechtsbeschwerden weisen zutreffend darauf hin, dass dem Wunsch eines möglichen Kartellgeschädigten auf Akteneinsicht berechtigte Interessen des betroffenen Unternehmens, z.B. im Hinblick auf Geschäftsgeheimnisse oder
freiwillige Angaben in [X.] oder [X.] entge-genstehen können. Diesem Umstand ist jedoch bei der zu treffenden Ermes-sensentscheidung angemessen Rechnung zu tragen, ebenso wie der Frage, wie gewichtig die Interessen des Antragstellers an der begehrten Akteneinsicht 22
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sind. Dabei
kann auch die Belastung der Behörde mit zahlreichen Einsichtser-suchen berücksichtigt werden. Ein genereller Ausschluss eines Akteneinsichts-rechts Dritter rechtfertigt sich aus diesen Erwägungen jedoch nicht.
Ein solcher genereller Ausschluss kann auch
nicht mit dem Argument begründet werden, dass die Möglichkeit einer Akteneinsicht durch einen Kar-tellgeschädigten oder anderen Dritten das Instrument der Verpflichtungszusage praktisch wirkungslos werden lasse. Berechtigten Geheimhaltungs-
und Ver-traulichkeitsinteressen ist vielmehr im Rahmen der zu treffenden Ermessens-entscheidung, gegebenenfalls durch Ausschluss einzelner Unterlagen, Rech-nung zu tragen. Selbst für Bonusanträge hat das [X.]kartellamt in seiner Bekanntmachung Nr. 9/2006 über den Erlass und die Reduktion von Geldbu-ßen in Kartellsachen -
Bonusregelung -
vom 7. März 2006 unter Rn. 22 mitge-teilt, dass es Anträge privater Dritter auf Akteneinsicht im Rahmen des gesetz-lich eingeräumten Ermessens grundsätzlich (nur) insoweit ablehnen wird, als es sich um den Antrag auf Erlass oder Reduktion der Geldbuße und die dazu übermittelten Beweismittel handelt (noch enger Art. 6 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 16 der Richtlinie 2014/104/[X.] des [X.] und des Rates vom 26. November 2014 über bestimmte Vorschriften für [X.] nach nationalem Recht wegen Zuwiderhandlungen gegen wett-bewerbsrechtliche Bestimmungen der Mitgliedstaaten und der [X.]).
[X.]) Entgegen der [X.] kann der Antragsteller nicht anstelle der Akteneinsicht auf die zivilprozessuale Möglichkeit einer Akten-beiziehung nach § 273 Abs. 2 Nr. 2 ZPO oder §§ 420 ff. ZPO verwiesen werden (vgl. [X.], NVwZ-RR 2003, 800, 802). Unabhängig davon, dass die Zivilgerichte nicht zur Amtsermittlung verpflichtet sind und es grundsätzlich dem Kläger obliegt, seinen Anspruch substantiiert darzulegen, würden die Risiken einer Schadensersatzklage einseitig dem Antragsteller auferlegt werden, ver-24
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wiese man ihn allein auf die Möglichkeit
der Aktenbeiziehung im Zivilprozess. Um eine Aktenbeiziehung im Zivilprozess zu erreichen (vgl. hierzu [X.], [X.] 2014, 526), müsste der Antragsteller zunächst auf eigenes Kostenrisiko eine Zivilklage erheben, ohne zu wissen, ob er, gegebenenfalls mit Hilfe der [X.], in der Lage sein wird, seinen Schadensersatzanspruch hinreichend zu substantiieren. [X.] man die Geltendmachung von Schadensersatz nicht durch die Aufbürdung zusätzlicher Prozessrisiken erschweren, kann einem Kar-tellgeschädigten, der im Rahmen des ihm Zumutbaren Anhaltspunkte für einen Schadensersatzanspruch darlegen kann, nicht von vornherein versagt werden, bereits vor Klageerhebung mittels Akteneinsicht abzuklären, ob es ihm über-haupt möglich sein wird, einen Schadensersatzanspruch substantiiert zu be-gründen.
[X.]) Dieser Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung wird im vor-liegenden Fall nicht durch das Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes des [X.] bzw. entsprechender Landesgesetze ausgeschlossen.
Das Informationsfreiheitsgesetz des [X.] ist gem. § 1 Abs. 1 [X.] auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da Informationsrechte nicht gegenüber einer [X.]-, sondern gegenüber einer Landesbehörde geltend gemacht wer-den. In [X.] besteht, im Gegensatz zu anderen [X.]ländern, kein dem Informationsfreiheitsgesetz des [X.] entsprechendes Landesgesetz. Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das [X.] könnte daher allenfalls dann ausgeschlossen sein, wenn das [X.] des [X.] eine generelle Sperrwirkung entfalten würde oder, so die Rechtsbeschwerden, wenn der Tatsache, dass der [X.] Landesge-setzgeber bislang kein Informationsfreiheitsgesetz auf Landesebene erlassen hat, eine solche Wirkung beizumessen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Es bestehen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass dem Nichter-lass eines Informationsfreiheitsgesetzes auf Landesebene die Wirkung eines 26
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Ausschlusses des
von der Rechtsprechung anerkannten
außergesetzlichen
[X.]
nach Ermessen beizumessen wäre. Die bisherige Untätig-keit des Landesgesetzgebers bedeutet vielmehr lediglich, dass keine spezial-gesetzliche Regelung der Informationsrechte der Bürger gegenüber den [X.] besteht.
c) Das Beschwerdegericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht dargelegt hat.
aa) Hierzu ist die Darlegung eines eigenen, gewichtigen und auf andere Weise nicht zu befriedigenden Interesses erforderlich, das gerade auch im Zu-sammenhang mit der unmittelbaren oder mittelbaren Durchsetzung von [X.] stehen kann. Die Annahme eines solchen Interesses ist nicht auf Fälle be-schränkt, in denen der Antragsteller zu der Behörde in einer konkreten Rechts-beziehung steht und die fraglichen Akten einen Bezug zu dieser Rechtsbezie-hung haben (BVerwGE 30, 154, 160; BVerwGE 61, 15, 22 f.; unklar [X.], 278, 280). Vielmehr kann das Interesse auch in der Vorbereitung möglicher Sekundäransprüche liegen, wenn der am Verwaltungsverfahren nicht beteiligte Dritte zur sachgemäßen Wahrnehmung seiner Rechte auf eine entsprechende Akteneinsicht angewiesen ist (vgl. [X.], NJW 1989, 544 f.; OVG Kob-lenz, NVwZ 1992, 384; [X.], NVwZ 1996, 408, 409; [X.], Urteil vom 11. Februar 2009 -
1 A 393/06, juris Rn. 15; [X.], NJW 1987, 459).
Der Antragsteller möchte durch die Akteneinsicht Erkenntnisse für eine zivilrechtliche Schadensersatzklage gegen die Betroffene gewinnen. Hierzu muss er die anspruchsbegründenden Tatsachen eines Schadensersatzan-spruchs nach § 33 Abs. 3 [X.], insbesondere einen Kartellverstoß der Be-troffenen, darlegen und gegebenenfalls beweisen. Dabei kann der Antragsteller bereits der Verfügung der [X.] vom 2. Dezember 2013 ver-schiedene Umstände im Hinblick auf die Marktabgrenzung und die marktbe-29
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herrschende Stellung der Betroffenen entnehmen. Die Frage eines [X.] wurde in dieser Verfügung jedoch ausdrücklich offen gelassen. Insbesondere hat die [X.] offen gelassen, ob die von ihr herangezogenen Vergleichsunternehmen tatsächlich im konkreten Fall vergleichbar waren und ob die von der Betroffenen geltend gemachten [X.] nach § 31 Abs. 4 Nr. 2 [X.] vorlagen. Wie das Beschwerde-gericht zutreffend ausgeführt hat, ist nicht auszuschließen, dass die begehrte Akteneinsicht weitere Erkenntnisse hierzu ergibt. Diese Umstände sind für den Antragsteller zur Beantwortung der Frage, ob und wenn ja in welchem Umfang er Klage erhebt, von Bedeutung. Dass der Akte keine über die Verfügung vom 2. Dezember 2013 hinausgehenden Erkenntnisse über die von der [X.] herangezogenen Vergleichsunternehmen oder die von der [X.] konkret vorgebrachten Rechtfertigungsgründe nach § 31 Abs. 4 Nr. 2 [X.] entnommen werden können, zeigen die Rechtsbeschwerden nicht auf. Ob der Antragsteller mit Hilfe der Akteneinsicht einen Anspruch auf Schadensersatz mit hinreichender Aussicht auf Erfolg wird darlegen können, oder ob die begehrte Akteneinsicht, wie die [X.] meint, dem Antragsteller dies nicht ermöglichen wird, bleibt der Prüfung des Antragstellers vorbehalten. Das [X.] die Akteneinsicht jedoch nicht von vornherein auszuschließen. [X.] würde die dem Antragsteller zustehende rechtliche Prüfung seiner Pro-zessrisiken und -chancen anhand der ihm zur Verfügung stehenden Unterlagen auf die [X.] übertragen.
Das berechtigte Interesse kann nicht im Hinblick auf ein bloßes Ausfor-schungsinteresse des Antragstellers abgelehnt werden. Bei der vom [X.] in den Blick genommenen Zivilklage handelt es sich nicht um eine von [X.] aussichtslose Klage. Vielmehr könnte sich ein Schadensersatzanspruch des Antragstellers als Kunde der Betroffenen ergeben, sollte der Verdacht der [X.] im Hinblick auf einen Preismissbrauch zutreffend gewe-sen sein.
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Vom Antragsteller kann schließlich auch nicht verlangt werden, dass er, wie von den Rechtsbeschwerden unter Bezugnahme auf die zur Akteneinsicht in [X.]sakten ergangene Entscheidung des Gerichtshofs der Europäi-schen [X.] vom 27. Februar 2014 ([X.]/12 P, [X.]/E [X.]-R 2939, Rn.
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EnBW) geltend gemacht, im Einzelnen darlegt, in welche bestimm-ten Dokumente er Einsicht nehmen möchte.
Dem steht entgegen, dass einem Antragsteller regelmäßig der genaue Akteninhalt nicht bekannt sein wird und er daher auch keine Dokumente benennen kann, die Gegenstand der Aktenein-sicht sein sollen. Es genügt vielmehr, dass der Antragsteller substantiiert [X.], wofür er die Akten benötigt, so dass die Behörde einerseits das berechtigte Interesse des Antragstellers prüfen und andererseits erkennen kann, auf [X.] Akten(-teile) sich der Antrag erstreckt. Dies entspricht auch der Ausgestal-tung des [X.] des Geschädigten nach § 406e StPO im Rah-men von Kartellbußgeldverfahren. Danach ist ebenfalls lediglich die Darlegung eines berechtigten Interesses
erforderlich, das in der Verfolgung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche liegen kann (vgl. [X.], BeckRS 2009, 18693, Rn.
22 ff.), ohne dass einzelne Unterlagen benannt werden müssten.
[X.]) Gemessen daran hat der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht dargelegt. Sollte die Betroffene tatsächlich missbräuchlich überhöhte Preise verlangt haben, stünde dem Antragsteller als Kunden der Be-troffenen ein Schadensersatzanspruch zu. Da nicht ersichtlich ist, dass dem Antragsteller nähere Einzelheiten zum Stand und Umfang des Verwaltungsver-fahrens bekannt sind, können von ihm keine weiteren Darlegungen erwartet werden. Aus dem Antrag ergibt sich vielmehr klar, dass der Antragsteller zur Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs diejenigen Unterlagen benö-tigt, die den der Betroffenen vorgeworfenen Preishöhenmissbrauch betreffen.
d) Die angefochtene Verfügung der [X.] vom 8. Januar 2014 ist ermessensfehlerhaft.
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aa) Dabei kann offen bleiben, ob ein Fall des sog. Ermessensnichtge-brauchs oder ein Fall des Ermessensfehlgebrauchs vorliegt.
Von einem Ermessensnichtgebrauch ist auszugehen, wenn die Behörde verkennt, dass ihr überhaupt ein Ermessen zusteht ([X.]/[X.], VwGO, 20.
Aufl., § 114, Rn. 14; [X.] in Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsord-nung, 14. Aufl., § 114, Rn. 17). Ein [X.] liegt dagegen vor, wenn die Behörde von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung zuwiderlaufenden Weise Gebrauch gemacht hat, sich also von sachfremden Erwägungen
hat leiten lassen ([X.], aaO, Rn. 20). Vorliegend hat die [X.] zwar im Zusammenhang mit der Darstellung eines möglichen [X.] nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäi-schen [X.] (Urteil vom 6. Juni 2013 -
C-536/11, [X.]/E [X.]-R 2746, Rn. 29 ff. -
Donau Chemie) sowie hypothetisch für den Fall der Anwendbarkeit von §
29 VwVfG nach Beiladung des Antragstellers Ermessenserwägungen angestellt. Die [X.] hat in der angefochtenen Entscheidung jedoch keine Ausführungen zu einem Akteneinsichtsrecht des Antragstellers nach Ermessen gemacht. Sie
hat hierzu auch weder in der angefochtenen Verfügung noch im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ausreichende Ermessenserwägungen an-gestellt. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die [X.] von ihrem Ermessen einen anderen Gebrauch gemacht hätte, wenn sie den außergesetzlichen Anspruch des [X.] erwogen hätte, ist von einem Ermes-sensfehler auszugehen.
[X.]) Die angefochtene Verfügung stellt sich nicht deshalb als richtig dar, weil die Versagung der Akteneinsicht im Hinblick auf eine Ermessensreduzie-rung auf Null denkmöglich nur zu einer Verfügung mit demselben Inhalt hätte führen können.
Die Rechtsbeschwerden stellen darauf ab, dass die in der angefochtenen Verfügung vorgenommenen Ermessenserwägungen zutreffend gewesen seien 36
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und auch bei Annahme eines außergesetzlichen Rechts auf Akteneinsicht zu deren Versagung hätten führen müssen; dabei seien insbesondere auch die Bedeutung der Vertraulichkeit von Angaben eines Unternehmens im Rahmen einer Verpflichtungszusage sowie der Schutz von Betriebs-
und Geschäftsge-heimnissen von Bedeutung.
Diese Gesichtspunkte vermögen eine Ermessensreduzierung auf Null nicht zu begründen. Die [X.] stellt in der angefochtenen [X.] darauf ab, dass die Verpflichtungszusage keine Feststellungswirkung nach § 33 Abs. 4 [X.] entfalte und daher die Rechtsposition des Antragstellers in einem möglichen Schadensersatzprozess durch den Ausgang des Kartell-verwaltungsverfahrens nicht berührt werde. Auch könne der Antragsteller man-gels Feststellung eines Kartellverstoßes keine für ihn günstigen Schlüsse aus dem Verwaltungsverfahren ziehen, weshalb die Akteneinsicht nicht zur Verfol-gung seiner Interessen erforderlich sei. Wie bereits ausgeführt, erhöht jedoch gerade die fehlende Feststellungswirkung der
Verpflichtungszusage das be-rechtigte Interesse an der Akteneinsicht, da sich der Antragsteller nicht auf eine Verfügung oder einen Bußgeldbescheid der Kartellbehörde berufen
kann, [X.] die für den Nachweis eines Kartellverstoßes erforderlichen Beweise selbst beschaffen muss. Schon im Hinblick auf die Dauer des Verwaltungsverfahrens kann auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Akte belast-bare Ermittlungsergebnisse zu einem möglichen Preishöhenmissbrauch ent-nommen werden können.
Soweit die Rechtsbeschwerden auf das Erfordernis der Vertraulichkeit freiwilliger Angaben der Betroffenen sowie den Schutz von Betriebs-
und Ge-schäftsgeheimnissen abstellen, sind dies gegebenenfalls Gesichtspunkte, die im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sein werden. Sie vermögen jedoch nicht pauschal eine Versagung der Akteneinsicht zu rechtfertigen. Neben der allgemeinen Abwägung der Interessen der Be-40
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troffenen auf Vertraulichkeit der von ihr freiwillig gemachten Angaben, dem öf-fentlichen Interesse an einer effektiven Verfolgung von [X.]verstößen und dem Interesse des Antragstellers an der Verfolgung möglicher Schadens-ersatzansprüche wäre insoweit auch zu erwägen, ob dem Interesse der Ver-traulichkeit und der effektiven Verfolgung von [X.]verstößen dadurch genügt werden kann, dass lediglich die von der Betroffenen freiwillig gemachten Angaben von der Akteneinsicht ausgenommen werden, wie dies auch in Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2014/104/[X.] vorgesehen ist. Soweit es um den Schutz etwaiger Betriebs-
und Geschäftsgeheimnisse geht, wäre zu erwägen, ob dem anderweitig, etwa durch Schwärzung oder Ausnahme einzelner Dokumente, Rechnung getragen werden kann.
3. [X.] beruht auf § 78 [X.].

Raum
Strohn
Kirchhoff

Bacher
Deichfuß
Vorinstanz:
[X.] am Main, Entscheidung vom 04.09.2014 -
11 W 3/14 (Kart) -

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