Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.04.2013, Az. 2 C 55/11

Der Kläger, der als [X.] beim Zollkriminalamt im Dienst der [X.]eklagten steht, war vom 1. [X.]ugust 2004 bis zum 31. Juli 2008 als Zollverbindungsbeamter an die [X.] [X.]uslandsvertretung in [X.]/[X.] und ab 1. [X.]ugust 2008 an die [X.] [X.]uslandsvertretung in [X.]/[X.] abgeordnet. Seinen [X.]ntrag, ihm auch für diese Verwendungen die sog. Polizeizulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den [X.]esoldungsordnungen [X.] und [X.] zu gewähren, lehnte die [X.]eklagte ab.

Die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage auf weitere Gewährung der Polizeizulage während der [X.]uslandsverwendung ist erfolglos geblieben. In den Gründen des [X.]erufungsurteils heißt es, Zollverbindungsbeamte bei [X.]n [X.]uslandsvertretungen nähmen keine vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben wahr. Sie hätten keine hoheitlichen [X.]efugnisse, sondern würden nur beratend und unterstützend tätig. [X.]n dem weiteren Verständnis des [X.] aus seinem Urteil vom 11. [X.]ugust 2006 - 1 [X.] 3353/04 - halte der [X.] nicht mehr fest.

Hiergegen richtet sich die Revision des [X.], mit der er beantragt,

Die [X.]eklagte beantragt,

Der Vertreter des [X.]undesinteresses beim [X.]undesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und schließt sich den [X.]usführungen der [X.]eklagten an.

Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des [X.] verstößt nicht gegen [X.]undesrecht (§ 137 [X.]bs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat für den [X.]raum seiner [X.]bordnung als Zollverbindungsbeamter an die [X.] [X.]uslandsvertretungen in [X.] und [X.] keinen [X.]nspruch auf die begehrte Zulage.

1. Nach § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 und [X.]bs. 3 Satz 1 [X.] kann für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion eine Stellenzulage gewährt werden. Damit sollen zusätzliche [X.]nforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind (Urteil vom 27. November 2003 - [X.]VerwG 2 [X.] 55.02 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 28). Die Entscheidung darüber, für welche Funktion und in welcher Höhe eine derartige Zulage gewährt werden kann, obliegt gemäß § 2 [X.]bs. 1 i.V.m. § 1 [X.]bs. 2 Nr. 4 [X.] dem Gesetzgeber (vgl. Urteil vom 26. März 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.08 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 32 Rn. 11) sowie nach Maßgabe einer den Vorgaben aus [X.]rt. 80 [X.]bs. 1 GG entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung dem Verordnungsgeber.

Für [X.]eamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben sieht [X.] [X.]bs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen zu den [X.]esoldungsordnungen [X.] und [X.] ([X.]nlage I zum [X.]undesbesoldungsgesetz, im Folgenden: Vorbemerkungen) eine entsprechende Stellenzulage vor. Die [X.] dient der [X.]bgeltung der herausgehobenen [X.]nforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben regelmäßig verbunden sind. Der Gesetzgeber hat in [X.] der Vorbemerkungen abschließend entschieden, bei welchen vollzugspolizeilichen Verwendungen er diese [X.]esonderheiten für gegeben hält (Urteil vom 26. März 2009 a.a.[X.] Rn. 10 f.; [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.11 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 10).

Die Vorschrift lautete in der für den [X.]bordnungszeitraum maßgeblichen Fassung des [X.] besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2001 ([X.]G[X.]l I S. 3702 <3705>): "Die Polizeivollzugsbeamten des [X.]undes und der Länder, die [X.]eamten des [X.], die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betrauten [X.]eamten der Zollverwaltung erhalten eine Stellenzulage nach [X.]nlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der [X.]undesbesoldungsordnung [X.] zustehen."

Diese Regelung knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die Polizeivollzugsbeamten des [X.]undes und der Länder, die [X.]eamten des [X.] und die Soldaten der Feldjägertruppe hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. [X.]ei diesen [X.]eamten- und [X.] reicht aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden. Es kommt daher nicht darauf an, ob der jeweilige [X.]eamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betraut ist. [X.]nknüpfungspunkt für die [X.] ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im [X.] aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der [X.]eamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (Urteil vom 26. März 2009 a.a.[X.] Rn. 11).

Für die [X.]eamten der Zollverwaltung dagegen setzt der [X.] einen individuell-konkreten Funktionsbezug voraus. [X.]ngesichts der heterogenen [X.]ufgaben der Zollverwaltung kann bei dieser [X.]eamtengruppe nach der generalisierenden Wertung des Gesetzgebers nicht typischerweise von einer vollzugspolizeilich geprägten Verwendung ausgegangen werden (vgl. [X.]TDrucks 17/7142, [X.]). Die Zulagenberechtigung war daher zunächst nur für [X.]eamte in einzelnen "vollzugsnahen" [X.]ereichen vorgesehen, etwa für die [X.]eamten des [X.], des [X.] und des Grenzabfertigungsdienstes. [X.]eamte in anderen [X.]ereichen der Zollverwaltung erhielten die Zulage dagegen selbst dann nicht, wenn sie entsprechende Tätigkeiten einschließlich der [X.]efugnis zur [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs und des Schusswaffengebrauchs ausgeübt hatten (Urteil vom 24. Januar 1985 - [X.]VerwG 2 [X.] 9.84 - [X.] 235 § 42 [X.] Nr. 8). Um auch den [X.]esonderheiten der Zollverwaltung Rechnung zu tragen und "[X.] mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben betrauten Zollbeamten die Zulage gewähren zu können" ([X.]TDrucks 14/7097 S. 17), ist mit dem Sechsten [X.]esoldungsänderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 ([X.]G[X.]l I S. 3702) der an die konkrete [X.]etrauung mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben anknüpfende [X.] eingefügt worden.

Für die [X.]eamten der Zollverwaltung hängt die Zulagengewährung danach davon ab, dass sie tatsächlich mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betraut worden sind. Maßgeblich für die "[X.]etrauung" ist dabei der [X.]ufgabenkreis des Dienstpostens, auf dem der [X.]eamte eingesetzt ist. Eine die übertragenen [X.]efugnisse überschreitende Praxis löst die Zulagenberechtigung nicht aus. [X.]uf die vom Kläger vermisste [X.]ufklärung seiner tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten kommt es daher nicht an.

2. Der [X.]egriff der vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben ergibt sich aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Zweck der [X.] [X.]bs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen.

[X.]ereits die Formulierung des [X.]es nimmt unmittelbar auf die Polizeivollzugsbeamten des [X.]undes und der Länder [X.]ezug, sodass deren Tätigkeit als begriffsbildendes Vorbild herangezogen werden kann. [X.]harakteristisch sind daher [X.]ufgaben, für die die besonderen Fähigkeiten, Kenntnisse und Mittel des [X.] erforderlich sind. Dies gilt insbesondere für die [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs, die grundsätzlich Polizeivollzugsbeamten vorbehalten ist (vgl. § 63 [X.]bs. 1 und [X.]bs. 3 Satz 2 [X.]PolG, § 1 [X.]bs. 1 UZwG).

Diese Eingrenzung wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt. Nachdem die [X.] ursprünglich nur für die Polizeivollzugsbeamten der Länder vorgesehen war, hat der Gesetzgeber den Empfängerkreis im Lauf der [X.] erweitert, um alle [X.]eamten einzubeziehen, die vergleichbare [X.]ufgaben wie ein [X.] wahrnehmen und in einer entsprechenden [X.]elastungssituation stehen (vgl. zur Entstehungsgeschichte [X.], in: [X.]/Summer, [X.]esoldungsrecht des [X.]undes und der Länder, [X.]d. III [X.], Stand September 2012, [X.]. [X.] zu [X.] [X.]/[X.] Rn. 1 ff.). Der Gesetzgeber wollte die Zulage aber nur auf solche [X.]eamte ausdehnen, "die überwiegend [X.]ufgaben wahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten in [X.]und und Ländern entsprechen und die dabei zur [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt sind" ([X.]TDrucks 8/3624 [X.]). [X.]ezugspunkt für die herausgehobene Funktion vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben und den damit einhergehenden [X.]elastungen sind damit nach dem Vorstellungsbild des Gesetzgebers die Eingriffsbefugnisse bei der [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs.

Ein an den vollzugspolizeilichen [X.] orientiertes Verständnis entspricht auch Sinn und Zweck der Vorschrift. Die [X.] dient der [X.]bgeltung der herausgehobenen [X.]nforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben regelmäßig verbunden sind. Zu den von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten [X.]esonderheiten vollzugspolizeilicher Tätigkeit gehört typischerweise das Erfordernis, dass die [X.]eamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer [X.]elastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen [X.]ufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (Urteil vom 26. März 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.08 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 32 Rn. 11; [X.]eschlüsse vom 22. Februar 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 72.10 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 35 Rn. 6 und vom 3. Juni 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.11 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 10).

Prägendes [X.]harakteristikum vollzugspolizeilicher Tätigkeit, die sie von anderen [X.]ereichen unterscheidet, ist daher die hoheitliche [X.]efugnis zum unmittelbaren Eingriff in die Rechtspositionen der [X.]ürger, die nötigenfalls durch die [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs bis hin zum Schusswaffengebrauch durchgesetzt werden kann.

3. Die Differenzierung nach einer im Schwerpunkt vollzugspolizeilichen Tätigkeit stellt auch einen hinreichenden sachlichen Grund dar und verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz nach [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG.

Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- und Ungleichbehandlung anknüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte [X.]etrachtungsweise ergibt, dass zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach [X.]rt und Gewicht eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im [X.]ereich des [X.]esoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzierungsmerkmale für eine Gleich- und Ungleichbehandlung einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das [X.]esoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regelungen des [X.]esoldungsrechts zwangsläufig generalisieren und typisieren müssen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten und Härten müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (stRspr; vgl. nur [X.]VerfG, [X.]eschlüsse vom 4. [X.]pril 2001 - 2 [X.]vL 7/98 - [X.]VerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004 - 2 [X.]vL 16/02 - [X.]VerfGE 110, 353 <364 f.>; [X.]VerwG, Urteil vom 1. September 2005 - [X.]VerwG 2 [X.] 24.04 - [X.] 240 § 40 [X.] Nr. 33 Rn. 22; [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.11 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 6; Urteil vom 26. September 2012 - [X.]VerwG 2 [X.] 45.10 - NVwZ-RR 2013, 118 Rn. 11 ). Demzufolge verstößt die Gewährung einer Stellenzulage erst dann gegen [X.]rt. 3 [X.]bs. 1 GG, wenn der [X.] in typisierender Weise an ein generelles Merkmal, etwa die Tätigkeit bei einer Organisationseinheit anknüpft, obwohl die Typisierung von den tatsächlichen Verhältnissen eindeutig nicht mehr gedeckt ist.

Daher kann der Gesetzgeber eine Stellenzulage für [X.]eamtengruppen gewähren, die bei Organisationseinheiten tätig sind, die typischerweise mit vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeitsfeldern befasst sind ([X.]VerfG, [X.] vom 19. Dezember 2008 - 2 [X.]vR 380/08 - [X.]VerfGK 14, 548 Rn. 11; [X.]VerwG, Urteil vom 26. März 2009 a.a.[X.] Rn. 11; [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 7). Dies führt zwangsläufig dazu, dass auch [X.]eamte des [X.], deren konkreter [X.]ufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht vollzugspolizeilich geprägt ist, in den Genuss der Zulage gelangen. Es ist daher aus Gründen der Gleichbehandlung nicht zwingend geboten, diejenigen [X.]eamten des [X.] von der Zulagengewährung auszunehmen, die angesichts des konkreten Zuschnitts ihres Dienstpostens nicht mit hoheitlichen [X.] ausgestattet sind. [X.]uch die Tatsache, dass [X.]ngehörige des [X.]undeskriminalamts im [X.]raum ihrer [X.]bordnung an eine [X.] [X.]uslandsvertretung weiterhin die [X.] erhalten, begründet daher keinen Gleichheitsverstoß zu Lasten des Klägers. [X.]uf der Grundlage der nach § 137 [X.]bs. 2 VwGO bindenden, weil nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des [X.] bietet der Sachverhalt keinen [X.]nlass anzunehmen, dass die [X.]nknüpfung an das typisierende Merkmal "Zugehörigkeit zu einer vollzugspolizeilich geprägten Organisationseinheit" nicht mehr gerechtfertigt ist.

Da die Zollverwaltung in ihrer Gesamtheit nicht schwerpunktmäßig auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben ausgerichtet ist, war der Gesetzgeber dagegen nicht verpflichtet, auch diese [X.]eamtengruppe in eine generell-typisierende Regelung einzubeziehen. Es liegt vielmehr ein ausreichender Sachgrund dafür vor, die [X.] an die vollzugspolizeiliche Prägung der konkreten Verwendung des einzelnen [X.]eamten zu knüpfen.

4. [X.]ei [X.]nwendung dieser Maßstäbe nimmt ein Zollverbindungsbeamter bei einer [X.] [X.]uslandsvertretung keine vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben im Sinne von [X.] [X.]bs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen wahr.

Nach der maßgeblichen [X.]ufgabenbeschreibung der Dienstvorschrift für den Einsatz von Zollverbindungsbeamten des Zollkriminalamts in der Fassung vom 15. Juni 2000 werden die Zollverbindungsbeamten vom Zollkriminalamt zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit der [X.] Zollverwaltung mit den Zoll- und Polizeibehörden der Gastländer entsandt. Sie sollen die zuständigen [X.] [X.]ehörden bei ihren Ermittlungsverfahren mit [X.]ezug auf das Gastland sowie die [X.]ehörden des [X.] bei ihren Ermittlungsverfahren mit [X.]ezug zur [X.]undesrepublik Deutschland unterstützen. Vorgesehen sind im Einzelnen insbesondere die Informationsgewinnung und der Informationsaustausch durch Kontakt mit unterschiedlichen Stellen, die [X.]uswertung vorhandener Unterlagen, die Mitwirkung in [X.] und Rechtshilfeangelegenheiten sowie die [X.]etreuung [X.]r [X.]eamter bei Dienstreisen.

[X.]uch die vorgesehene [X.]nwesenheit bei Vernehmungen von Tatverdächtigen und Zeugen, Durchsuchungen und anderen Ermittlungsmaßnahmen hat keinen vollzugspolizeilichen [X.]harakter. Die Dienstvorschrift sieht ausdrücklich vor, dass eine aktive Mitarbeit nicht zulässig ist. Zollverbindungsbeamte haben sich vielmehr jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten (Nr. 2.1 der Dienstvorschrift). Der Zollverbindungsbeamte hat damit weder die [X.]efugnis zur [X.]nwendung unmittelbaren Zwangs noch überhaupt das Recht, eigenständige Ermittlungsmaßnahmen durchzuführen. Er ist an entsprechenden Vorgängen durch [X.]ehörden des [X.] nur durch seine [X.]nwesenheit beteiligt. Selbst eine Mitwirkung - etwa durch eigene Fragen - ist ihm nach dem eindeutigen Wortlaut der Dienstvorschriften nicht gestattet.

Daraus folgt, dass der Zollverbindungsbeamte nicht in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer [X.]elastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen bis hin zum Schusswaffengebrauch zu treffen und hierbei notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen hat. Er nimmt vielmehr nur passiv an den Ermittlungsmaßnahmen [X.]nderer teil. Eine dem Polizeivollzugsdienst vergleichbare [X.]elastungssituation, die mit der Zulage abgegolten werden könnte, ist mit dem Dienstposten daher nicht verbunden.

Es reicht nicht aus, dass Zollverbindungsbeamte in die Ermittlungsmaßnahmen der [X.]ehörden des [X.] eingebunden sind. [X.]uch insoweit fehlt es bereits an der [X.]efugnis, entsprechende Maßnahmen selbst umsetzen oder vollziehen zu dürfen.

Schließlich folgt auch aus der in einigen Ländern bestehenden [X.]efugnis, zur Eigensicherung eine Waffe tragen zu dürfen, nicht die Zulagenberechtigung aus [X.] der Vorbemerkungen. Die [X.]erechtigung geht nicht auf die spezifischen [X.]ufgaben und Tätigkeitsbereiche der Zollverbindungsbeamten zurück, sondern resultiert aus der im jeweiligen Gastland vorherrschenden Sicherheitslage. Die Schutzvorkehrungen rechtfertigen daher nicht die [X.]nnahme eines vollzugspolizeilich geprägten Dienstpostens. [X.]ndernfalls wäre etwa in [X.]fghanistan annähernd jede Verwendung als vollzugspolizeilich zu qualifizieren. Dies ist mit dem dienstposten- und aufgabenbezogenen Verständnis der Stellenzulage nach § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] aber nicht vereinbar. Eine dem Polizeivollzugsdienst vergleichbare Lage liegt hinsichtlich des [X.] nur vor, wenn die Schusswaffe erforderlichenfalls zur Durchsetzung unmittelbaren Zwangs eingesetzt werden muss.

[X.]elastungen, die ihre Ursache in der Sicherheitslage des [X.] haben, werden von der [X.] nicht erfasst. Vielmehr stehen für derartige, von der wahrgenommenen Funktion unabhängige Sonderlagen der [X.]uslandszuschlag (§ 53 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.]) und der [X.]uslandsverwendungszuschlag (§ 56 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.]) zur Verfügung, die mit gestaffelten Dienstortstufen der jeweiligen [X.]elastungssituation Rechnung zu tragen suchen (vgl. zur unterschiedlichen [X.]usrichtung von [X.] und Erschwerniszulage auch [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.11 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 11).