Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 04.05.2010, Az. 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07

Die Vorlagen stellen zur Prüfung, ob die näher bezeichneten, mit dem [X.] vom 11. Januar 2005 ([X.]) eingeführten Regelungen zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von [X.]n mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

1. [X.] unterlagen unabhängig von den zunächst in § [X.] Luftverkehrsgesetz ([X.]), später in § 7 Luftsicherheitsgesetz ([X.]) vorgesehenen Regelungen zur Überprüfung der Zuverlässigkeit sicherheitsrelevanter Personenkreise bereits seit langem einer Prüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des Verfahrens zur Erteilung der Erlaubnis, die für das Führen oder Bedienen von Luftfahrzeugen erforderlich ist (vgl. bereits § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 1958, [X.] 899; gegenwärtig § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007, [X.] 698, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. August 2009, [X.] 2942). Für den Fall nachträglich eingetretener Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit des [X.]s schließen lassen, war und ist der Widerruf der Erlaubnis vorgesehen (§ 4 Abs. 3 [X.]).

Auf die seit Beginn der siebziger Jahre vermehrt aufgetretenen kriminellen Angriffe auf Flugzeuge und Flughäfen reagierte der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 18. September 1980 ([X.] 1729). Der neu eingefügte § [X.] [X.] bestimmte in Abs. 1 Satz 1 - insoweit bis zum Inkrafttreten des [X.] unverändert - den "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten," zur Aufgabe der Luftfahrtbehörden und erweiterte mit den Absätzen 2 bis 4 deren Zuständigkeiten unter anderem um Fluggast- und Gepäckkontrollen, die zuvor auf der Grundlage der Beförderungsbedingungen der Luftfahrtunternehmen durchgeführt worden waren. § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] wies gemäß der durch Art. 87d Abs. 2 [X.] eröffneten Möglichkeit, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, die in § [X.] [X.] bezeichnete Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs den Ländern zur Ausführung im Auftrag des [X.]es zu.

Das Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den [X.] vom 23. Januar 1992 ([X.] 178) räumte den Luftfahrtbehörden in einem neu gefassten § [X.] [X.] die Befugnis ein, unter anderem Personen, denen zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen zu erteilen ist, sowie sicherheitsrelevantes Personal der [X.] und der Luftfahrtunternehmen einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen.

Zugleich wurde § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] wie folgt neu gefasst:

"§ 31 [X.]

(1) ...

(2) Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des [X.]es aus:

19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ [X.], [X.]). Auf Antrag eines [X.] kann der [X.] diese Aufgaben in [X.] Verwaltung ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben von der vom [X.]esminister des Innern bestimmten [X.]behörde wahrgenommen; § [X.] Abs. 1 Satz 3 bleibt unberührt."

Mit dem [X.] (Terrorismusbekämpfungsgesetz) vom 9. Januar 2002 ([X.] 361) wurde § [X.] [X.] unter Erweiterung des [X.] der zu Überprüfenden dahingehend verschärft, dass die zuvor fakultative Zuverlässigkeitsüberprüfung zwingend wurde.

§ [X.] [X.] in der vor Inkrafttreten des [X.] geltenden, gegenüber der Fassung vom 9. Januar 2002 nur in einer sprachlichen Einzelheit veränderten Fassung vom 21. August 2002 ([X.] 3355) hatte folgenden Wortlaut:

"§ [X.] [X.]

(1) Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ [X.] Abs. 1 Satz 1) hat die Luftfahrtbehörde die Zuverlässigkeit folgender Personen zu überprüfen:

1. Personen, denen zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen (§ 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2) gewährt werden soll,

2. Personal der [X.] und Luftfahrtunternehmen sowie des [X.], das aufgrund seiner Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat; sofern sich [X.], Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben des Personals anderer Unternehmen bedienen, steht dieses eigenem Personal gleich,

3. Personen, die nach § [X.] Abs. 1 Satz 3 als Hilfsorgane eingesetzt oder nach § 31b Abs. 1 Satz 2 mit Aufgaben nach § 27c Abs. 2 beauftragt werden.

Die Überprüfung bedarf der Zustimmung des Betroffenen. Sie entfällt, wenn der Betroffene im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate einer zumindest gleichwertigen Überprüfung unterzogen worden ist und keine Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Betroffenen vorliegen oder der Betroffene der erweiterten Sicherheitsüberprüfung nach § 9 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder der erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen nach § 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unterliegt.

(2) Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit darf die Luftfahrtbehörde folgende Maßnahmen treffen:

1. Prüfung der Identität des Betroffenen,

2. Anfragen bei den Polizei- und Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im Einzelfall erforderlich, dem [X.]eskriminalamt, dem [X.]esamt für Verfassungsschutz, dem [X.]esnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und dem [X.]esbeauftragten für die Unterlagen des [X.] der ehemaligen [X.] nach vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen,

3. Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem [X.]eszentralregister,

4. soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen bei den [X.], Luftfahrt- und Flugsicherungsunternehmen sowie dem gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach dort vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen.

(3) Bei Zweifeln an der Zuverlässigkeit des Betroffenen darf die Luftfahrtbehörde außerdem zur Behebung dieser Zweifel erforderliche Auskünfte von Strafverfolgungsbehörden einholen.

(4) Die Luftfahrtbehörde gibt dem Betroffenen vor ihrer Entscheidung Gelegenheit, sich zu den eingeholten Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten nicht entgegenstehen. Stammen die Erkenntnisse von einer der in Absatz 2 Nr. 2 genannten Stellen, ist diese vorher zu hören. Der Betroffene ist verpflichtet, wahrheitsgemäße Angaben zu machen und ihm nachträglich bekannt werdende, für die Überprüfung bedeutsame Tatsachen unverzüglich anzuzeigen. Er kann Angaben verweigern, die für ihn, eine der in § 52 Abs. 1 der Strafprozessordnung genannten Personen oder den Lebensgefährten die Gefahr strafrechtlicher Verfolgung oder von disziplinar- oder arbeitsrechtlichen Maßnahmen begründen könnten. Über das Verweigerungsrecht ist der Betroffene vorher zu belehren.

(5) Die Luftfahrtbehörde darf die nach Absatz 2 erhobenen Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit verarbeiten und nutzen. Sie unterrichtet den Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber und das [X.], Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen über das Ergebnis der Überprüfung; dem [X.], Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber dürfen die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden. Weitere Informationen dürfen dem [X.], Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt werden, soweit sie für die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sind. § 161 der Strafprozessordnung bleibt unberührt."

2. Mit dem [X.] vom 11. Januar 2005 ([X.]) - im folgenden: LuftSiANRG - wurden die zuvor im Luftverkehrsgesetz enthaltenen unterschiedlichen Bestimmungen zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit im Luftsicherheitsgesetz, das [X.] der Neuregelung bildet (Art. 1 LuftSiANRG), zusammengefasst und Anpassungen an die Vorgaben der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 des [X.] und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt ([X.] 355 S. 1) vorgenommen (vgl. BTDrucks 15/2361, S. 14).

a) Das Luftsicherheitsgesetz dient dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Angriffen (§ 1 [X.]). Nach § 2 [X.] hat die [X.] die Aufgabe, [X.] abzuwenden.

§ 7 [X.] sieht eine einheitliche Zuverlässigkeitsüberprüfung für sämtliche als sicherheitsrelevant eingestuften luftverkehrsnahen Personen - darunter gemäß Abs. 1 Nr. 4 [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des Luftverkehrsgesetzes und entsprechende Flugschüler - vor und trifft dazu nähere Regelungen. Die Vorschrift lautet in der zur Prüfung gestellten Fassung:

"§ 7 [X.]

Zuverlässigkeitsüberprüfungen

(1) Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 1) hat die [X.] die Zuverlässigkeit folgender Personen zu überprüfen:

1. Personen, denen zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im Sinne des § 8 oder eines Luftfahrtunternehmens im Sinne des § 9 gewährt werden soll,

2. Personal der [X.] und Luftfahrtunternehmen, des [X.] sowie der Fracht-, Post-, Reinigungsunternehmen sowie Warenlieferanten und vergleichbarer Versorgungsunternehmen, das auf Grund seiner Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat; sofern sich die vorgenannten Unternehmen des Personals anderer Unternehmen bedienen, steht dieses eigenem Personal gleich,

3. Personen, die nach § 5 Abs. 5 als Beliehene eingesetzt oder nach § 31b Abs. 1 Satz 2 des Luftverkehrsgesetzes mit Aufgaben nach § 27c Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes beauftragt werden,

4. [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des Luftverkehrsgesetzes und entsprechende Flugschüler sowie

5. Mitglieder von [X.], [X.] oder Führern von Luftfahrzeugen im Sinne von § 1 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes oder sonstige Berechtigte, denen nicht nur gelegentlich Zugang zu den

a) nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im Sinne des § 8 oder

b) überlassenen Bereichen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2

gewährt werden soll.

(2) Die Überprüfung erfolgt auf Antrag des Betroffenen. Die Kosten für die Überprüfung zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit trägt der Arbeitgeber.

Der Betroffene ist bei Antragstellung über

1. die zuständige [X.],

2. den Zweck der Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung,

3. die Stellen, deren Beteiligung nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 2 bis 5 und Absatz 4 in Betracht kommt, sowie

4. die Übermittlungsempfänger nach Absatz 7 Satz 2 und 3

zu unterrichten.

Die Überprüfung entfällt, wenn der Betroffene

1. im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate einer zumindest gleichwertigen Überprüfung unterzogen worden ist und keine Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Betroffenen vorliegen oder

2. dieser der erweiterten Sicherheitsüberprüfung nach § 9 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder der erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen nach § 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unterliegt.

(3) Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit darf die [X.]

1. die Identität des Betroffenen überprüfen,

2. Anfragen bei den [X.] und den Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im Einzelfall erforderlich, dem [X.]eskriminalamt, dem Zollkriminalamt, dem [X.]esamt für Verfassungsschutz, dem [X.]esnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und der [X.]esbeauftragten für die Unterlagen des [X.] der ehemaligen [X.] nach vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen stellen,

3. unbeschränkte Auskünfte aus dem [X.]eszentralregister einholen,

4. bei ausländischen Betroffenen um eine Auskunft aus dem [X.] ersuchen und, soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen an die zuständigen Ausländerbehörden nach Anhaltspunkten für eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit durch den Betroffenen richten,

5. soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen an die [X.] und Luftfahrtunternehmen sowie an den gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach dort vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen richten.

Der Betroffene ist verpflichtet, an seiner Überprüfung mitzuwirken.

(4) Begründen die Auskünfte der in Absatz 3 Nr. 2 und 4 genannten Behörden Anhaltspunkte für Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen, darf die [X.] Auskünfte von Strafverfolgungsbehörden einholen.

(5) Die [X.] gibt dem Betroffenen vor ihrer Entscheidung Gelegenheit, sich zu den eingeholten Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten nicht entgegenstehen oder bei Auskünften durch Strafverfolgungsbehörden eine Gefährdung des Untersuchungszwecks nicht zu besorgen ist. Stammen die Erkenntnisse von einer der in Absatz 3 Nr. 2 oder Absatz 4 genannten Stellen, ist das Einvernehmen dieser Stellen erforderlich. Der Betroffene ist verpflichtet, wahrheitsgemäße Angaben zu machen. Er kann Angaben verweigern, die für ihn oder eine der in § 52 Abs. 1 der Strafprozessordnung genannten Personen die Gefahr strafrechtlicher Verfolgung, der Verfolgung wegen einer Ordnungswidrigkeit oder von disziplinar- oder arbeitsrechtlichen Maßnahmen begründen könnten. Über die Verpflichtung wahrheitsgemäße Angaben zu machen und das Verweigerungsrecht ist der Betroffene vorher zu belehren.

(6) Ohne eine abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben, darf diesem kein Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes gewährt werden (Absatz 1 Nr.1 und 5) oder er darf seine Tätigkeiten (Absatz 1 Nr. 2 und 3) nicht aufnehmen.

(7) Die [X.] darf die nach den Absätzen 3 und 4 erhobenen Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit verwenden. Sie unterrichtet den Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber, das [X.], Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen sowie die beteiligten Polizei- und Verfassungsschutzbehörden des [X.]es und der Länder über das Ergebnis der Überprüfung; dem gegenwärtigen Arbeitgeber dürfen die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden. Weitere Informationen dürfen dem gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt werden, soweit sie für die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sind. § 161 der Strafprozessordnung bleibt unberührt.

(8) Die [X.]n unterrichten sich gegenseitig über die Durchführung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen, soweit dies im Einzelfall erforderlich ist. Absatz 7 Satz 1 gilt entsprechend.

(9) Werden den nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 2 beteiligten [X.]esbehörden oder den nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 5 beteiligten Stellen im Nachhinein Informationen bekannt, die für die Beurteilung der Zuverlässigkeit einer der in Absatz 1 genannten Personen von Bedeutung sind, sind diese Stellen verpflichtet, die [X.] über die vorliegenden Erkenntnisse zu informieren. Zu diesem Zweck dürfen sie Name, Vorname, Geburtsname, Geburtsdatum, Geburtsort, Wohnort und Staatsangehörigkeit des Betroffenen sowie die [X.] speichern. Das [X.]esamt für Verfassungsschutz darf zu diesem Zweck die in Satz 2 genannten personenbezogenen Daten des Betroffenen und ihre [X.] zusätzlich auch in den gemeinsamen Dateien nach § 6 des [X.]esverfassungsschutzgesetzes speichern. Die in Satz 1 genannten Behörden und Stellen unterrichten die [X.], zu welchen Betroffenen sie Daten gemäß den Sätzen 2 und 3 speichern.

(10) Die [X.] darf bei Zuverlässigkeitsüberprüfungen, die durch Stellen außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes veranlasst werden, mitwirken. Hierzu darf sie Name, Vorname, Geburtsname, Geburtsdatum, Geburtsort, Wohnort und Staatsangehörigkeit sowie das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung des Betroffenen übermitteln. Die Datenübermittlung unterbleibt, soweit der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss der Übermittlung hat, insbesondere wenn bei der empfangenden Stelle ein angemessenes Datenschutzniveau nicht gewährleistet ist. Die empfangende Stelle ist darauf zu verweisen, dass die übermittelten Daten nur für den Zweck verwendet werden dürfen, zu dessen Erfüllung sie übermittelt worden sind.

(11) Die im Rahmen einer Zuverlässigkeitsprüfung gespeicherten personenbezogenen Daten sind zu löschen

1. von den [X.]n

a) innerhalb eines Jahres, wenn der Betroffene keine Tätigkeit nach Absatz 1 aufnimmt,

b) nach Ablauf von drei Jahren, nachdem der Betroffene aus einer Tätigkeit nach Absatz 1 ausgeschieden ist, es sei denn, er hat zwischenzeitlich erneut eine Tätigkeit nach Absatz 1 aufgenommen;

2. von den nach den Absätzen 3 und 4 beteiligten [X.]esbehörden und den nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 5 beteiligten Stellen

a) im Fall der nach Absatz 9 Satz 2 und 3 gespeicherten Daten unverzüglich nach der nach Nummer 1 erfolgten Löschung; hierzu unterrichten die [X.]n die beteiligten Stellen über die Löschung,

b) im Übrigen unmittelbar nach Abschluss der Beteiligung.

Wenn Grund zu der Annahme besteht, dass durch die Löschung die schutzwürdigen Interessen des Betroffenen beeinträchtigt würden, sind die Daten zu sperren. Gesperrte Daten dürfen ohne Einwilligung des Betroffenen nur verwendet werden, soweit dies zur Abwehr einer erheblichen Gefahr unerlässlich ist."

§ 16 [X.] regelt [X.]. Absatz 2 sieht vor, dass die Aufgaben der [X.]n nach dem Luftsicherheitsgesetz und nach der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 von den Ländern im Auftrage des [X.]es ausgeführt werden, soweit in den Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt ist. Absatz 3 Satz 2 und 3 ermöglicht die (Rück-)Übertragung von Aufgaben der [X.]n in bundeseigene Verwaltung durch Entscheidung des [X.]esministeriums des Innern. In der hier erheblichen Fassung hat § 16 [X.] folgenden Wortlaut:

"§ 16 [X.]

Zuständigkeiten

(1) Die örtliche Zuständigkeit der [X.]n für die Aufgaben nach § 2 erstreckt sich auf das Flugplatzgelände. Die Maßnahmen nach § 5 Abs. 3 und 4 und die Überprüfungen der Verfahren zum sicheren Umgang der Unternehmen mit Fracht, Post und Versorgungsgütern kann die [X.] auch außerhalb des Flugplatzgeländes vornehmen.

(2) Die Aufgaben der [X.]n nach diesem Gesetz und nach der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 des [X.] und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. [X.] Nr. L 355 S. 1) werden von den Ländern im Auftrage des [X.]es ausgeführt, soweit in den Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt ist.

(3) Die Zulassung von [X.] gemäß § 9 Abs. 1 einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen wird durch das Luftfahrt-[X.]esamt in [X.] Verwaltung ausgeführt. Im Übrigen können die Aufgaben der [X.]n nach diesem Gesetz in [X.] Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. In den Fällen des Satzes 2 werden die Aufgaben von der vom [X.]esministerium des Innern bestimmten [X.]esbehörde wahrgenommen; das [X.]esministerium des Innern macht die Übernahme von Aufgaben sowie die zuständigen [X.]esbehörden im [X.]esanzeiger bekannt.

(4) Die Wahrnehmung der [X.]esaufsicht gemäß Absatz 2 erfolgt durch das [X.]esministerium des Innern. Maßnahmen, die sich auf betriebliche Belange des [X.]s oder des Luftfahrtunternehmens auswirken, werden vom [X.]esministerium des Innern im Einvernehmen mit dem [X.]esministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen angeordnet."

b) Art. 2 LuftSiANRG regelte verschiedene Änderungen des Luftverkehrsgesetzes, von denen hier die folgenden von Interesse sind:

Durch Art. 2 Nr. 8 bis 10 LuftSiANRG wurden die §§ [X.], [X.] und 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] aufgehoben. Damit entfiel unter anderem die frühere Regelung in Satz 2 des § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.], nach der die Rückübertragung von Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den [X.] nur auf Antrag des betroffenen [X.] möglich gewesen war.

Art. 2 Nr. 1 LuftSiANRG sah vor, dass in § 4 Abs. 1 [X.], der die zuverlässigkeitsbezogenen Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zum Führen und Bedienen von Luftfahrzeugen regelt, dem Satz 1 Nr. 3 (gemeint offensichtlich: Satz 2 Nr. 3) die Wörter "und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen" angefügt werden. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] lautet in der zur Prüfung gestellten Fassung:

"§ 4 [X.]

(1) Wer ein Luftfahrzeug führt oder bedient ([X.]) bedarf der Erlaubnis. Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn

3. keine Tatsachen vorliegen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen, und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen,

..."

3. Im Gesetzgebungsverfahren rief der [X.]esrat den Vermittlungsausschuss an, verlangte eine Überarbeitung des Gesetzes unter anderem dahingehend, dass die Überführung von Aufgaben in bundeseigene Verwaltung nur im Einvernehmen mit dem betroffenen Land stattfinden dürfe, und vertrat die Auffassung, das Ge- setz zur Neuregelung von [X.] sei zustimmungsbedürftig (vgl. BTDrucks 15/3587). Das Luftsicherheitsgesetz enthalte mit den Bestimmungen zur Überprüfung der [X.] und zur Unterrichtung über Zuverlässigkeitsüberprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 8 [X.]) Regelungen zum Verwaltungsverfahren der Länder sowie, indem es zur Einrichtung von [X.]n verpflichte und diesen bestimmte, teilweise qualitativ neue Aufgaben und Befugnisse zuweise, Regelungen über die Einrichtung von [X.]behörden; daher bedürfe es der Zustimmung gemäß Art. 84 Abs. 1 [X.]. Darüber hinaus sei es aufgrund der Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] zustimmungsbedürftig nach Art. 87d Abs. 2 [X.]. Nach dieser Bestimmung erfordere nicht nur die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, sondern auch die Entziehung übertragener Aufgaben die Zustimmung des [X.]esrates. Anders als nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.], der einen Antrag des [X.] vorsehe, seien die Länder nach § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] nicht mehr gegen das Eindringen des [X.]es in den prinzipiell den Ländern vorbehaltenen Bereich der Verwaltung geschützt. Zudem müsse, wenn die Übertragung eines Gesetzes bedürfe, Gleiches für die Rückübertragung als  [X.] gelten (a.a.[X.], S. 3).

Das Vermittlungsverfahren wurde ohne [X.] abgeschlossen (vgl. BTDrucks 716/04). Der [X.]esrat versagte dem [X.] die Zustimmung und legte vorsorglich Einspruch ein ([X.] 803, S. 414; BTDrucks 15/3759). Das Gesetz wurde vom [X.]espräsidenten - trotz Zweifeln an der Gesetzgebungszuständigkeit des [X.]es für § 13 [X.] und an der Vereinbarkeit des § 14 Abs. 3 [X.] mit dem grundrechtlich garantierten Recht auf Leben und der Garantie der Menschenwürde (vgl. Pressemitteilung des [X.]espräsidenten vom 12. Januar 2005) - ausgefertigt und im [X.]esgesetzblatt verkündet. Es trat am 15. Januar 2005 in [X.].

4. Mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - ([X.] 115, 118) erklärte der Erste [X.] des [X.]esverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 [X.] für mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.] unvereinbar und nichtig. Über die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes, mit dem § 14 Abs. 3 [X.] in [X.] gesetzt worden war, entschied der [X.] nicht; die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführer erachtete er für unzulässig, da nicht gemäß den Anforderungen des § 92 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 [X.] begründet (a.a.[X.], S. 135 f.).

1. Den Ausgangsverfahren liegen folgende Sachverhalte zugrunde:

a) Der Kläger im Ausgangsverfahren des Normenkontrollverfahrens 2 BvL 8/07 wurde als langjähriger Inhaber eines [X.]scheins für Privatflugzeugführer und eines [X.]scheins für Segelflugzeugführer vom [X.] aufgefordert, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] zu beantragen. Nachdem er der Aufforderung nicht nachgekommen war, widerrief das [X.] im Juli 2006 beide Lizenzen.

b) In dem Ausgangsverfahren, das dem Normenkontrollverfahren 2 [X.] zugrunde liegt, wendet sich der Kläger dagegen, dass der ihm vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes erteilte [X.]schein für Privatflugzeugführer im August 2006 widerrufen wurde, nachdem er den geforderten Zuverlässigkeitsnachweis nicht vorgelegt hatte.

2. Das [X.] hat mit Beschlüssen vom 27. Juni 2007 nach Art. 100 Abs. 1 [X.] in beiden Verfahren den Rechtsstreit ausgesetzt und dem [X.]esverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] verfassungsgemäß ist.

a) Vorlagebeschluss im Normenkontrollverfahren 2 BvL 8/07:

aa) Die einfachgesetzlichen Voraussetzungen für den Widerruf (§ 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.]) liegen nach Auffassung des [X.] vor. Insbesondere erfasse die Widerrufsermächtigung in § 4 Abs. 3 [X.] auch solche [X.], die ihre Lizenzen bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes erworben haben. Zu Recht habe die Behörde angenommen, dass schon aufgrund der Weigerung des [X.], sich der Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] zu unterziehen, die den Widerruf rechtfertigenden Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2 Alt. [X.] vorlägen. Dem stehe weder der Umstand, dass die Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung, zu der § 17 Abs. 1 [X.] ermächtige, im Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht existiert habe, noch der Inhalt der zwischenzeitlich am 2. Juni 2007 in [X.] getretenen [X.] vom 23. Mai 2007 ([X.] 947 - [X.]) entgegen.

bb) Die den Bescheid rechtfertigende Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, [X.]. [X.] sei jedoch mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil das Luftsicherheitsgesetz der Zustimmung des [X.]esrates bedurft habe und diese nicht erteilt worden sei.

Die Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich allerdings nicht bereits daraus, dass das Luftsicherheitsgesetz die Wahrnehmung der Aufgaben nach diesem Gesetz durch die "[X.]" vorsehe. Es handele sich hier nicht um eine organisatorische Vorgabe, sondern um eine reine Funktionsbezeichnung; den Ländern werde der volle organisatorische Handlungsspielraum belassen.

Das [X.] habe aber gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] wegen Übertragung neuer Aufgaben der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Gegenüber dem Rechtsstand vor Inkrafttreten des [X.] führe der [X.]esgesetzgeber folgende neue Aufgaben ein, deren Ausführung er gemäß § 16 Abs. 2 [X.] den Ländern übertragen habe:

- Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung beim Personal der Fracht-, Post-, Reinigungsunternehmen sowie Warenlieferanten und vergleichbarer Versorgungsunternehmen, das auf Grund seiner Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 [X.]),

- Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung bei [X.]n von Flugzeugen, Drehflüglern, Luftschiffen und Motorseglern (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.]),

- Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Mitgliedern von [X.], [X.] oder Führern von Luftfahrzeugen im Sinne von § 1 Abs. 2 [X.] oder sonstigen Berechtigten, denen nicht nur gelegentlich Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im Sinne des § 8 oder überlassenen Bereichen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 gewährt werden soll (§ 7 Abs. 1 Nr. 5 [X.]),

- Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der [X.]n (§ 7 Abs. 8 [X.]),

- Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen (§ 7 Abs. 10 [X.]),

- Ausführung der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 gemäß § 16 Abs. 2 [X.], insbesondere bei der Zulassung von [X.] der [X.] (§ 8 Abs. 1 Satz 2 [X.]).

Die drei letztgenannten Aufgaben seien dem Luftverkehrsgesetz gänzlich fremd gewesen. Auch bei den vorgesehenen Erweiterungen des [X.] der zu Überprüfenden handele es sich nicht um - lediglich quantitative - nach den Maßstäben der Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts zustimmungsfreie Veränderungen des Aufgabenbestandes.

Ferner sei die Ablösung der bisherigen "Länderantragslösung" des § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] durch die "[X.]esinitiativlösung" des § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] zustimmungspflichtig gewesen. Die in § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] geregelte Möglichkeit der Rückübertragung von Aufgaben auf den [X.] weiche von der bis zum Inkrafttreten des [X.] geltenden Rechtslage ab; der [X.] habe es nunmehr in der Hand, ohne Zutun eines [X.] durch einfachen Organisationsakt die Zuständigkeit an sich zu ziehen. Soweit unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts ([X.] 97, 198 <226 ff.>) die Auffassung vertreten werde, die Rückübertragung nach § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] stelle nur die verfassungsrechtliche Ausgangslage der bundeseigenen Verwaltung wieder her, könne dem nicht gefolgt werden. Die in das Ermessen des [X.]esministeriums des Innern gestellte Rückübertragungsmöglichkeit belaste wegen des nach Inhalt und Ausmaß nicht genau bestimmten Merkmals der "Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen" die Länder mit kaum überschaubaren Organisations- und Finanzierungsrisiken. Zur Wahrung der berechtigten Interessen der Länder sei es erforderlich, dass eine Rückübertragung von Zuständigkeiten ausschließlich im Einvernehmen mit dem jeweiligen Land erfolgen könne. Auch in der verfassungsrechtlichen Literatur überwiege die Auffassung, dass gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] die vollständige oder partielle Beschränkung einer Zuständigkeit der Länder als  [X.] zur Begründung der Zuständigkeit der Zustimmung des [X.]esrates bedürfe. Die Erwägungen des [X.]esverfassungsgerichts ([X.] 97, 198 <227>) zu der Frage, ob auch durch gesetzesvertretende Rechtsverordnung eine Rückübertragung der Aufgaben auf den [X.] möglich ist, beruhten augenscheinlich auf der Grundannahme, dass eine Rückübertragung durch förmliches [X.]esgesetz der Zustimmung des [X.]esrates bedürfe.

Das [X.] habe überdies gemäß Art. 85 Abs. 1 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates bedurft, weil das Luftsicherheitsgesetz (Art. 1 LuftSiANRG) in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 (Beteiligung des Zollkriminalamtes), § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 (Auskunft aus dem [X.] und Anfragen an die zuständigen Ausländerbehörden), § 7 Abs. 5 Satz 2 (Erfordernis der Zustimmung bestimmter Behörden zum Zugänglichmachen von Erkenntnissen), § 7 Abs. 6 (Zugangs- und Beschäftigungsverbote im Fall nicht abgeschlossener Zuverlässigkeitsüberprüfungen), § 7 Abs. 7 Satz 2 (Unterrichtung der Polizei- und Verfassungsschutzbehörden des [X.]es und der Länder) und § 7 Abs. 11 (Löschung personenbezogener Daten) das Verwaltungsverfahren substantiell neu regle. Der Parallele zu Art. 84 Abs. 1 [X.] und einem sonst eintretenden Wertungswiderspruch zu Art. 85 Abs. 2 Satz 1 [X.] (Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur mit [X.]esratszustimmung) werde entnommen, dass nach Art. 85 Abs. 1 [X.] auch Regelungen über das Verwaltungsverfahren der Zustimmung des [X.]esrates bedürften.

b) Vorlagebeschluss im Verfahren 2 [X.]:

Die Begründung des [X.] in diesem Verfahren entspricht im Wesentlichen der des [X.] im Verfahren 2 BvL 8/07.

Zu den Verfahren haben die [X.]esregierung, der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 [X.] und als sachkundige Dritte gemäß § 27a [X.] die [X.] - [X.] - sowie die [X.] Stellung genommen.

Das [X.]esverwaltungsgericht, der Bayerische [X.]hof, der [X.]hof [X.], das [X.], der Hessische [X.]hof das [X.], das [X.] für das [X.], das Oberverwaltungsgericht des [X.] [X.]en-Anhalt, das [X.] und das [X.] haben auf ergangene Entscheidungen und anhängige Verfahren hingewiesen, die die zur Prüfung gestellten Normen betreffen.

1. Die [X.]esregierung hält die Vorlagen für unzulässig, soweit das [X.] die Erforderlichkeit der [X.]esratszustimmung damit begründe, dass in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4, Abs. 5 Satz 2, Abs. 6, Abs. 7 Satz 2 und Abs. 11 [X.] eine substantielle Neuregelung des Verwaltungsverfahrens erfolgt sei. Insoweit fehle es an der gebotenen Auseinandersetzung mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden Darstellung der Rechtslage, die Rechtsprechung und Literatur einbeziehe. Die [X.] beschränkten sich auf die bloße Behauptung, dass die genannten Bestimmungen eine substantielle Neuregelung enthielten, erläuterten aber nicht ansatzweise, worin die Neuregelung jeweils liegen und warum sie substantiell sein solle.

Im Übrigen seien die Vorlagen unbegründet. Eine Aufgabenübertragung sei gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] zustimmungspflichtig, wenn eine schon in [X.]esauftragsverwaltung überführte [X.] derart umgestaltet werde, dass die bereits bestehende [X.]esauftragsverwaltung qualitativ verändert, den insoweit übertragenen Aufgaben also eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verliehen werde. Dies sei hier nicht der Fall. Bereits gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] sei den Ländern die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs übertragen gewesen. Die Neuregelungen überschritten nicht den Rahmen dieser Aufgabe. Das Luftsicherheitsgesetz habe allein einen quantitativen Aufgabenzuwachs bewirkt, der keine neue Zustimmungspflicht des [X.]esrates begründe.

Ein Zustimmungserfordernis ergebe sich auch nicht aus der in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] getroffenen Regelung. Art. 87d Abs. 2 [X.] fordere die Zustimmung des [X.]esrates nur für ein [X.]esgesetz, das den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung als Auftragsverwaltung übertrage. Die Rückübertragung sei danach nicht zustimmungsbedürftig. Sie beeinträchtige keine schutzwürdigen Länderbelange, sondern entlaste die Länder. Auch der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens könne deshalb keinen Zustimmungsvorbehalt begründen.

Hinsichtlich der Regelungen des Verwaltungsverfahrens in § 7 [X.] lasse sich kein Zustimmungsvorbehalt aus Art. 85 Abs. 1 [X.] ableiten. Es sei konsequent, dass die Rechtsposition der Länder bei der [X.]esauftragsverwaltung (Art. 85 Abs. 1 [X.]) schwächer sei als bei der [X.]esaufsichtsverwaltung (Art. 84 Abs. 1 [X.]). § 7 [X.] enthalte auch keine substantiellen Neuerungen gegenüber der vorherigen Verfahrensrechtslage.

2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 [X.] hält die Vorlagen für begründet.

Das [X.] sei mangels Zustimmung des [X.]esrates verfassungswidrig. § 7 [X.] beziehe in das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung erstmals alle Piloten, auch soweit diese keinen Zugang zu Verkehrsflughäfen in Anspruch nähmen, ein. Dies beinhalte eine ganz erhebliche und umfassende Erweiterung der Aufgaben der [X.]behörden. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung sei auch qualitativ anders ausgestaltet worden. Bei § [X.] [X.] habe es sich um eine "Kann-Bestimmung" gehandelt; bisher sei eine Zustimmung des Betroffenen erforderlich gewesen. § 7 [X.] sei eine "Muss-Bestimmung", und es sei ein "freiwilliger Antrag" erforderlich. Ferner seien weitere Behörden beim Datenabgleich einbezogen worden. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung werde nunmehr durch eine [X.] durchgeführt, während früher die Luftfahrtbehörden zuständig gewesen seien. In Rechtsprechung und Literatur seien Bedenken hinsichtlich des rechtmäßigen Zustandekommens des Gesetzes geäußert worden; dies auch unter dem Gesichtspunkt, dass § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] aufgehoben worden und die Aufhebung eines ursprünglich zustimmungsbedürftigen Gesetzes ihrerseits zustimmungsbedürftig sei.

Vorrangig werde jedoch die materielle Verfassungswidrigkeit des § 7 [X.] gerügt. Die Bestimmung verstoße gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 [X.]. Hinsichtlich der nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 [X.] vorgesehenen Anfragen bei den Geheimdiensten sei keinerlei zeitliche Befristung vorgesehen. Soweit nach § 7 Abs. 3 Nr. 5 [X.] Anfragen an [X.], Luftfahrtunternehmen sowie an den gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen zulässig seien, könne fast jeder Datenbestand relevant werden. Der [X.]esdatenschutzbeauftragte habe in seinem 21. Tätigkeitsbericht vom 24. April 2007 für die [X.] und 2006 darauf hingewiesen, dass erhebliche Verstöße gegen Datenschutzbestimmungen vorlägen. Die in § 7 [X.] vorgesehenen weiteren Bestimmungen und Regelungen über die Einzelheiten der Erhebung und Verwendung der Daten fehlten bis heute. Die gesetzliche Regelung der Zuverlässigkeitsüberprüfung sei mit Blick auf das Gewicht des Eingriffs, die Verdachtsunabhängigkeit des Eingriffs und den bloß abstrakten Charakter der Gefährdung unverhältnismäßig. Ohnehin verfehle die Regelung ihren Zweck. Die [X.] habe es abgelehnt, entsprechende Überprüfungen europaweit einzuführen. Selbst in [X.] gebe es keine derartige Zuverlässigkeitsüberprüfung. Dem Bestimmtheitsgebot sei nicht genügt, da es an einem Katalog von Kriterien der Unzuverlässigkeit fehle. Art. 3 Abs. 1 und 3 [X.] sei dadurch verletzt, dass sonstige Bevölkerungsgruppen nicht in gleicher Form überprüft würden. Zudem würden [X.] Staatsbürger gegenüber denjenigen benachteiligt, die mit ausländischen Lizenzen flögen.

3. a)Die [X.]- [X.] - macht geltend, es bestehe nur ein geringes Risiko durch Privatflugzeuge; die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 [X.] sei für den angestrebten Zweck der Terrorismusbekämpfung ungeeignet, ineffizient und eine die Piloten ohne jeden konkreten Anlass belastende Maßnahme. Auf [X.] der [X.] und in [X.] bestünden keine vergleichbaren Regelungen. Im Gesetzgebungsverfahren hätten sich die Länder [X.] und [X.] dezidiert gegen die Regelung ausgesprochen. Die [X.] in den Ländern sei uneinheitlich. Es fehlten unabdingbare Kriterien für die Beurteilung der Zuverlässigkeit.

b) Nach Auffassung der [X.] ist die Zuverlässigkeitsüberprüfung grundsätzlich ein geeignetes Mittel, um Gefahren für die Sicherheit zu begegnen. Die Regelung sei jedoch nicht vollkommen schlüssig. Ausgenommen seien Piloten, die nur eine Ultraleichtflugzeug- oder Segelfluglizenz besäßen, sowie Flugschüler, die diese Lizenz erwerben wollten. Dies stehe in Widerspruch dazu, dass ansonsten jedwedes Personal, das wegen der Art der Tätigkeit die Möglichkeit habe, die Sicherheit des Luftverkehrs zu beeinträchtigen, einer obligatorischen Untersuchung zu unterziehen sei, auch soweit es nicht in den [X.] der Flughäfen arbeite. Dies sei bei diesem Personenkreis ebenfalls gegeben. Problematisch erscheine ferner die Einbeziehung des Arbeitgebers in die Zuverlässigkeitsüberprüfung sowie die Transparenz der Verfahren für die Antragsteller. Soweit der zu überprüfende Personenkreis durch § 7 [X.] im Vergleich zu § [X.] [X.] erweitert worden sei, müsse von einer Unwirksamkeit der Regelung ausgegangen werden.

Die Vorlagefrage ist auf das in den Ausgangsverfahren [X.] zu beschränken (vgl. [X.] 3, 187 <196>; 4, 74 <81>; 8, 274 <291 ff.>; 117, 272 <291>; 117, 316 <324>; 120, 1 <23> - stRspr). In den Ausgangsverfahren geht es ausschließlich um den Widerruf von Lizenzen für Privat- und Segelflugzeugführer (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 [X.]). Für die Ausgangsverfahren entscheidungserheblich und im vorliegenden Verfahren klärungsbedürftig kann daher nur sein, ob die zur Prüfung gestellten Bestimmungen mit dem Grundgesetz insoweit vereinbar sind, als sie eine Zuverlässigkeitsüberprüfung für [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 [X.] vorschreiben.

In der Beschränkung auf diese Frage sind die Vorlagen zulässig.

Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit einer zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Norm kommt es auf den Rechtsstandpunkt des Fachgerichts an, sofern er nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. [X.] 2, 181 <190 f.>; 121, 233 <237> - stRspr). Das Verwaltungsgericht hat unter Berücksichtigung der naheliegenden Gesichtspunkte in Auseinandersetzung mit den einschlägigen in Rechtsprechung und Literatur entwickelten Rechtsauffassungen nachvollziehbar ausgeführt, dass und mit welchen Gründen es im Fall der Gültigkeit der in Frage gestellten Normen zu einem anderen Entscheidungsergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit. Damit ist den Anforderungen an die Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der in Frage gestellten Vorschriften genügt (vgl. [X.] 105, 61 <67>; 107, 59 <85>; 121, 233 <237 f.>; 121, 241 <252>).

Die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften ist gleichfalls in der erforderlichen Weise (vgl. [X.] 65, 265 <282>; 66, 265 <270>; 76, 100 <104>; 121, 241 <253>, m.w.N.) näher dargelegt. Die Frage, ob dies auch insoweit gilt, als das Gericht das Zustimmungserfordernis missachtet sieht, das sich seiner Auffassung nach wegen substantieller Neuregelung des Verwaltungsverfahrens aus Art. 85 Abs. 1 [X.] ergibt, stellt sich nicht. Eine vorgelegte Norm ist, soweit überhaupt in zulässiger Weise zur Prüfung gestellt, unter [X.] in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (vgl. [X.] 3, 187 <197>; 120, 125 <143 f.> - stRspr).

§ 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit danach eine Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich ist für [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 [X.].

Die zu prüfenden Normen sind formell verfassungsgemäß.

Das [X.] bedurfte nicht der Zustimmung des [X.]esrates.

1. Eine Zustimmungsbedürftigkeit ergibt sich nicht daraus, dass das Gesetz Regelungen zur Behördeneinrichtung enthielte.

[X.]esgesetzliche Regelungen zur Einrichtung der Behörden, die [X.]esgesetze im Auftrage des [X.]es auszuführen haben, bedürfen nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates. Diese Bestimmung dient dem Schutz der Verwaltungshoheit der Länder (vgl. [X.] 75, 108 <150>).

Das Luftsicherheitsgesetz verwendet in zahlreichen Vorschriften den Begriff der [X.](n) und bestimmt Aufgaben der so bezeichneten Behörden. Darin liegt jedoch keine Einrichtungsregelung im Sinne des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Zwar wird im Sinne dieser Verfassungsbestimmung die Einrichtung der Behörden geregelt, wenn ein Gesetz die Länder zur Schaffung neuer Behörden verpflichtet (vgl. zum gleichlautenden Merkmal in Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] [X.] 75, 108 <150, 151 f.>). Eine solche Verpflichtung begründet aber das Luftsicherheitsgesetz nicht. Der Ausdruck "die [X.](n)" steht abkürzend für die mit der Wahrnehmung der Aufgaben nach dem Luftsicherheitsgesetz betrauten Behörden und hat allein die Funktion, diese umständlichere Umschreibung zu erübrigen. Eine Vorgabe, die die Organisationshoheit der Länder berührte - etwa dahingehend, dass die genannten Aufgaben bestimmten vorhandenen oder neu zu errichtenden Behörden oder jeweils nur einer einzigen Behörde zugewiesen werden müssten -, ist damit nicht verbunden (vgl. [X.], Urteil vom 22. November 2007 - 20 [X.]/05.AK -, juris).

Daher liegt eine Regelung der Behördeneinrichtung auch nicht darin, dass das Luftsicherheitsgesetz den bezeichneten Behörden unmittelbar bestimmte Aufgaben - eben die Aufgaben der Ausführung dieses Gesetzes - zuordnet. Erst recht stellt es keine Regelung der Behördeneinrichtung dar, dass das Gesetz mittelbar auf die Tätigkeit von [X.]behörden einwirkt, indem es, beispielsweise durch Erweiterung des [X.] der Personen, denen gegenüber die Verwaltungstätigkeit wahrzunehmen ist, die den [X.]behörden zuf[X.]den Tätigkeiten quantitativ vermehrt (vgl. [X.] 75, 108 <151 f.>; 105, 313 <333>). Ob die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zustimmungspflichtig sind, soweit sie die von den Ländern auszuführenden Aufgaben definieren, richtet sich nach Art. 87d Abs. 2 [X.] und hängt nach dieser Bestimmung davon ab, ob es sich um eine Übertragung neuer Aufgaben handelt (dazu unter 3.). Vor [X.] als solchen sind die Länder - wie im Bereich der Ausführung der [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit, so auch im Bereich der [X.]esauftragsverwaltung - nicht durch das Erfordernis der [X.]esratszustimmung zu Regelungen der Behördeneinrichtung geschützt (vgl. zu Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] [X.] 75, 108 <151 f.>; 105, 313 <333>).

2. Das [X.] war nicht wegen darin enthaltener Regelungen zum Verwaltungsverfahren zustimmungsbedürftig.

Im Bereich der [X.]esauftragsverwaltung besteht kein Zustimmungserfordernis für bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens [X.], in: Friauf/Höfling, [X.] Kommentar, Art. 85 Rn. 13 ; [X.], in: [X.][X.]/Hopfauf, [X.], 11. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 5; [X.], Staatsrecht, 3. Aufl. 2003, [X.]; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.], 2002, Art. 85 Rn. 23; [X.], in: AK-[X.], 3. Aufl. 2001, Art. 85 Rn. 11; [X.], [X.]esaufsicht, Länderhoheit und [X.], [X.] 1990, [X.]; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 85 Rn. 28 ; [X.]/Lässig, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, [X.], 1979, Einleitung, Rn. 52; [X.], Das Verwaltungsverfahren, in: VVDStL 17 <1959>, S. 118 <159, [X.]. 123>).

Nach dem Wortlaut des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 [X.] sind nur Regelungen der Behördeneinrichtung, nicht dagegen auch Regelungen des Verwaltungsverfahrens zustimmungsbedürftig. Für eine Abweichung von dem Grundsatz, dass eine Zustimmung des [X.]esrates nur dort erforderlich ist, wo das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht (Enumerationsprinzip, vgl. [X.] 1, 76 <79>; 37, 363 <381>; 108, 370 <397>; zum Gebot strikter Auslegung vgl. auch [X.] 55, 274 <319 f.>; 75, 108 <150>), sprechen keine durchgreifenden Gründe.

Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] sah für den Bereich der Ausführung von [X.]esgesetzen als eigene Angelegenheit eine Zustimmungsbedürftigkeit ausdrücklich sowohl für bundesgesetzliche Regelungen der Behördeneinrichtung als auch für bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens vor (vgl. nunmehr, anders ansetzend, Art. 84 Abs. 1 Satz 3 und 6 i.V.m. Satz 1 und 2 [X.]). Dass die Wortfassung des Art. 85 Abs. 1 [X.], die hiervon abweichend nur Regelungen zur Einrichtung der Behörden einem Zustimmungserfordernis unterwirft, auf einem Redaktionsversehen im Zusammenhang mit der Aufspaltung einer ursprünglich zwischen [X.]eigenverwaltung und Auftragsverwaltung nicht differenzierenden Vorschrift beruhte (so [X.], Die Ausführung der [X.]esgesetze durch die Länder, 2001, [X.] ff.), ist nicht belegbar. Im [X.] bestanden über die Zustimmungsrechte des [X.]esrates bei der Auftragsverwaltung bis zuletzt Meinungsverschiedenheiten, die nicht darauf hindeuten, dass dem Wortlaut des verselbständigten Art. 85 [X.] in diesem Punkt keine Aufmerksamkeit gewidmet worden wäre (vgl. Protokoll der interfraktionellen Besprechung vom 3. Mai 1949, Parlamentarischer Rat, [X.], [X.], Äußerungen der Ratsmitglieder [X.], [X.] und Zinn).

Art. 85 Abs. 1 [X.] auf einen Gleichlauf mit den bei Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] vorgesehenen Zustimmungserfordernissen hin auszulegen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 3; [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 10; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; [X.], in: [X.] Kommentar, Art. 90 Rn. 84 ; [X.], [X.], 18. Aufl. 2006, Rn. 640; Jänchen/Kiefer, [X.] 2009, S. 245 <248>), liegt auch nicht aus systematischen oder teleologischen Gründen nahe. Zwischen der Ausführung von [X.]esgesetzen als eigene Angelegenheit (Art. 84 [X.]) und der Ausführung von [X.]esgesetzen in [X.]esauftragsverwaltung (Art. 85 [X.]) bestehen Unterschiede, an die sich systemkonform und sinnvoll eine Differenzierung hinsichtlich des Erfordernisses der [X.]esratszustimmung zu Verfahrensregelungen knüpfen lässt. Soweit die Länder [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, sind sie grundsätzlich nicht nur befugt, die Gesetze selbst - durch eigene Behörden - auszuführen, sondern auch berechtigt, innerhalb des jeweiligen materiellrechtlichen Rahmens über die Art und Weise der Gesetzesausführung selbst zu befinden; ihnen steht nicht nur die Wahrnehmungskompetenz, sondern auch die Sachkompetenz zu. In diese Sachkompetenz greifen für die Länder verbindliche bundesgesetzliche Verfahrensregelungen ein. Das in Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] vorgesehene Zustimmungserfordernis für Verfahrensregelungen entsprach daher der allgemeinen Funktion der Zustimmungserfordernisse nach Art. 84 und 85 [X.], einen nicht vom Willen des [X.]esrates gedeckten Einbruch in die verfassungsrechtliche Verwaltungszuständigkeit der Länder und die damit verbundene Systemverschiebung im föderalen Gefüge auszuschließen (vgl. [X.] 48, 127 <178>; 55, 274 <319>; 75, 108 <150>; 114, 196 <231>). Die [X.]esauftragsverwaltung zeichnet sich dagegen dadurch aus, dass den Ländern schon nach der Ausgestaltung dieses Verwaltungstyps in Art. 85 [X.] nur die Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zusteht, während die Sachkompetenz ihnen von vornherein nur unter dem Vorbehalt zugewiesen ist, dass nicht der [X.] die konkurrierende Sachkompetenz in Anspruch nimmt, die ihm nach Art. 85 Abs. 3 [X.] in Gestalt einer umfassenden Weisungsbefugnis zusteht (vgl. [X.] 81, 310 <331 f.>; 104, 249 <264 ff.>). Dass Art. 85 Abs. 1 [X.] für die bundesgesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens ein Erfordernis der Zustimmung des [X.]esrates nicht vorsieht, ist daher keine Systemwidrigkeit, die darauf hindeuten könnte, dass der Verfassungsgeber eine andere als die formulierte Regelung gewollt hat.

Ebensowenig spricht es für die Zustimmungsbedürftigkeit verfahrensregelnder [X.]esgesetze im Bereich der Auftragsverwaltung, dass Art. 85 Abs. 2 Satz 1 [X.] der [X.]esregierung die Möglichkeit, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, nur mit Zustimmung des [X.]esrates einräumt. Die Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ist - anders als die zur gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens - eine der Exekutive inhärente Befugnis (vgl. [X.] 100, 249 <261>). Mit dem Erlass von Verwaltungsvorschriften nimmt der [X.] unmittelbar selbst Verwaltungsbefugnisse wahr, die über das ihm durch Art. 85 Abs. 3 [X.] eingeräumte Weisungsrecht hinausgehen. Ein [X.] von der Zustimmungsbedürftigkeit allgemeiner Verwaltungsvorschriften auf die Zustimmungsbedürftigkeit bundesgesetzlicher Verfahrensregelungen (vgl. [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 10; [X.], in: Dreier, [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 85 Rn. 12; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 9. Aufl. 2007, Art. 85 Rn. 3; [X.], in: [X.] Kommentar, Art. 90 Rn. 84 ; [X.], [X.], 18. Aufl. 2006, Rn. 640) drängt sich daher nicht auf.

Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber im Zuge der Föderalismusreform, die wesentlich gerade die Neuordnung der Zustimmungserfordernisse im Verfahren der [X.]esgesetzgebung zum Gegenstand hatte (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, [X.] 2034), dem Art. 85 Abs. 1 einen die Aufgabenübertragung an Gemeinden und Gemeindeverbände ausschließenden Satz 2 angefügt, sich aber nicht veranlasst gesehen hat, den Wortlaut des Satzes 1 zu ändern, obwohl dies aus dem Kreis der angehörten Sachverständigen angeregt worden war (vgl. [X.], Stellungnahme in der Gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses und des [X.] am 15. und 16. Mai 2006, Stenographischer Bericht , Anlage 2, S. 219 <227 f.>) und bei entsprechendem inhaltlichen Willen eine Klarstellung nahegelegen hätte.

3. Das [X.] bedurfte schließlich auch nicht der Zustimmung gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.].

Nach Art. 87d Abs. 2 [X.] können durch [X.]esgesetz, das der Zustimmung des [X.]esrates bedarf, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Eine solche Übertragung ist mit dem [X.] nicht erfolgt.

a) Eine gesetzliche Regelung "überträgt" den Ländern Aufgaben, soweit sie ihnen Aufgaben zuweist, die ihnen zuvor nicht oblagen. Aufgabenbezogene Regelungen, die - wie etwa die Wiederholung oder Konkretisierung bereits früher erfolgter Aufgabenzuweisungen im Rahmen der gesetzlichen Neuregelung einer Materie - den Aufgabenbestand der Länder gegenüber dem bisherigen Rechtszustand nicht vergrößern, stellen keine Aufgabenübertragung im von Art. 87d Abs. 2 [X.] gemeinten, konstitutiven Sinne dar. Sinn der grundgesetzlichen Erfordernisse einer Zustimmung des [X.]esrates ist es, eine von der Verfassung zugelassene einfachgesetzliche Systemverschiebung im föderalen Gefüge, die die primären verfassungsrechtlichen Kompetenzzuordnungen zulasten der Länder verändert, an das Einvernehmen der Ländervertretung zu binden (vgl. [X.] 48, 127 <178>; 114, 196 <231>). Dies gilt auch für Art. 87d Abs. 2 [X.]. Wo eine Systemverschiebung mangels konstitutiver Bedeutung der gesetzlichen Regelung nicht stattfindet, greift das Zustimmungserfordernis nicht ein (vgl. [X.] 10, 20 <49>; 37, 363 <388>; 114, 196 <224 f.>).

Danach kommt es hier zunächst auf einen Vergleich der den Ländern übertragenen Aufgaben vor und nach Inkrafttreten des [X.] an. Die Frage, was dabei als Aufgabe im Sinne des Art. 87d Abs. 2 [X.] anzusehen ist - ob etwa die Einbeziehung neuer Personengruppen in eine bestehende Überprüfungspflicht eine eigenständige neue Aufgabe begründet oder ob damit nur eine bereits zuvor übertragene Aufgabe neu ausgestaltet wird -, lässt sich nicht allein aus Art. 87d Abs. 2 [X.] beantworten. Der Aufgabenbegriff des Art. 87d Abs. 2 [X.] ist insofern nicht determiniert, als er keine Vorgaben für den Zuschnitt der Aufgaben enthält, an deren Übertragung er das Zustimmungserfordernis knüpft. Übertragen werden können sowohl Aufgaben kleinen Zuschnitts, wie zum Beispiel die Aufgabe, bestimmte Personengruppen einer bestimmten Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen, als auch umfassendere Aufgaben wie etwa die der Ausführung aller Vorschriften, die dem Schutz vor näher bezeichneten Gefahren dienen. Der Zuschnitt der übertragenen Aufgaben wird daher innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens allein durch den einfachen Gesetzgeber definiert. Bestimmt dieser die übertra-gene Aufgabe kleinteilig - etwa dahin, dass die Sicherheitsüberprüfung näher bezeichneter Personengruppen von den Ländern vorzunehmen ist -, so handelt es sich um eine neue Übertragung, wenn die von den Ländern durchzuführende Prüfung später auf andere Personengruppen erweitert wird. Weist er den Ländern dagegen eine Aufgabe zu, die von vornherein so weit bestimmt ist, dass auch Prüfungspflichten in Bezug auf neu hinzugekommene Personengruppen ihr unterf[X.], dann liegt in einer entsprechenden Ausdehnung der den Ländern zuf[X.]den Prüfpflichten keine Übertragung einer neuen Aufgabe, sondern nur eine Ausgestaltung der bereits früher zugewiesenen.

Auch bloße Änderungen in der Ausgestaltung einer übertragenen Aufgabe, die den Inhalt der das Zustimmungserfordernis auslösenden Aufgabenübertragungsnorm und damit die gesetzliche Bestimmung der übertragenen Aufgabe als solche nicht unmittelbar modifizieren, können allerdings ausnahmsweise der Sache nach eine Übertragung neuer Aufgaben darstellen und somit der Zustimmung nach Art. 87d Abs. 2 [X.] bedürfen. Dies ist der Fall, wenn sie der übertragenen Aufgabe einen neuen Inhalt und eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen (vgl. [X.] 48, 127 <180 ff., 184>).

Dazu genügt es grundsätzlich nicht, dass eine Gesetzesänderung nur zu einer quantitativen Erhöhung der [X.] führt. Im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.] ist geklärt, dass in der rein quantitativen Vermehrung der [X.] keine Festlegung des behördlichen [X.] liegt, die die Zustimmung des [X.]esrates unter dem Gesichtspunkt erfordern würde, dass damit die Einrichtung der Behörden geregelt wird (vgl. [X.] 75, 108 <151>; 105, 313 <333>; siehe auch [X.] 55, 274 <319>). Es mag fraglich sein, ob Entsprechendes uneingeschränkt auch für die Beantwortung der Frage gilt, wann eine Aufgabenübertragung im Sinne des Art. 87d Abs. 2 [X.] vorliegt. Bei Art. 84 Abs. 1 [X.] handelt es sich um den Bereich, für den die Verfassung den Ländern die Ausführung der [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit zuweist (Art. 83 [X.]). Aus dieser primären grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung folgt, dass der [X.] durch seine Gesetze die Länder mit [X.]n belasten kann, und Art. 84 Abs. 1 [X.] alter wie neuer Fassung knüpft nicht schon an diese Belastung ein Zustimmungserfordernis. Die Zustimmungserfordernisse des Art. 84 Abs. 1 [X.] haben danach nicht die Funktion, die Länder vor einer Belastung mit [X.]n als solcher zu schützen. Die Aufgabe der Luftverkehrsverwaltung weist das Grundgesetz dagegen primär dem [X.] zu (Art. 87d Abs. 1 Satz 1 [X.]), und gerade ihre - auch partielle - Verlagerung auf die Länder unterwirft es dem Vorbehalt der Zustimmung des [X.]esrates (Art. 87d Abs. 2 [X.]). Danach kann das Zustimmungserfordernis des Art. 87d Abs. 2 [X.] dem Schutz vor einer von der grundgesetzlichen Primärverteilung der Zuständigkeiten abweichenden Belastung mit Aufgaben dienen. Unter welchen Voraussetzungen daher eine quantitative Erhöhung der [X.] als wesentliche Veränderung der Bedeutung und Tragweite einer gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] übertragenen Aufgabe und damit als neue Aufgabenübertragung im Sinne dieser Vorschrift anzusehen sein könnte, braucht hier indes nicht abschließend entschieden zu werden. Jedenfalls begründet auch im Rahmen des Art. 87d Abs. 2 [X.] eine Gesetzesänderung, die ohne inhaltliche Veränderung der aufgabenübertragenden Norm lediglich zu einer quantitativen Erhöhung der [X.] führt, ohne dass dies die Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe strukturell oder in anderer Weise schwerwiegend verändert, noch keine Zustimmungsbedürftigkeit. Dies folgt schon aus dem nicht auf die Erhöhung von Verwaltungslasten, sondern auf die Übertragung von Aufgaben abstellende Wortlaut der Bestimmung. Zudem ist auch bei der Auslegung des Art. 87d Abs. 2 [X.] zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz die Zustimmungsbedürftigkeit von [X.]esgesetzen nur als Ausnahme und nur für Fälle einer besonders gewichtigen Berührung der föderalen Ordnung und des [X.] der Länder vorsieht (vgl. [X.] 1, 76 <79>; 37, 363 <381, 383>; 61, 149 <206>).

b) Nach diesen Maßstäben hat das [X.] den Ländern keine neue Aufgabe im Sinne des Art. 87d Abs. 2 [X.] übertragen.

aa) Bereits mit § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] war den Ländern der "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ [X.], [X.])" als im Auftrage des [X.]es auszuführende Vollzugsaufgabe übertragen. Der in dieser Aufgabenübertragungsnorm enthaltene Verweis auf die §§ [X.], [X.] [X.] a.[X.] ist nicht dahin zu verstehen, dass den Ländern anstelle der [X.] "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs" nur die in den §§ [X.], [X.] [X.] a.[X.] aufgeführten Einzelaufgaben zugewiesen worden wären. Bei einer derartigen Regelungsabsicht wäre unverständlich, weshalb eine zusammenfassende Umschreibung der Aufgabe mit den Worten "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs" erfolgte. Hätten nur die "Aufgaben nach den §§ [X.], [X.]" übertragen werden sollen, so wären nur diese in § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] zu benennen gewesen. Hinzu kommt, dass in § [X.] Abs. 1 Satz 1 [X.] a.[X.] noch einmal der "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs", insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, insgesamt zur Aufgabe der Luftfahrtbehörden erklärt war. Die Annahme, dass mit der in § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] gewählten Aufgabenbezeichnung allein die in den §§ [X.], [X.] [X.] a.[X.] genannten Aufgaben übertragen wurden, wäre daher nicht geeignet, einen engeren Zuschnitt der erfolgten Aufgabenübertragung zu begründen.

Das [X.] hat den Ländern kei- ne Aufgaben zugewiesen, die aus dem Rahmen dieser bereits durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] übertragenen Aufgabe f[X.]. Die neue Aufgabenübertragungsnorm des § 16 Abs. 2 [X.] nimmt im Verhältnis zur früheren keine inhaltliche Erweiterung der übertragenen Aufgabe vor. Gemäß § 16 Abs. 2 [X.] werden - vorbehaltlich anderweitiger Regelung in den nachfolgenden Absätzen - die Aufgaben der [X.]n nach diesem Gesetz und nach der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 von den Ländern im Auftrage des [X.]es ausgeführt. Das Luftsicherheitsgesetz dient nach § 1 [X.] dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Aufgabe der [X.]n nach diesem Gesetz ist es, "[X.] im Sinne des § 1 abzuwehren" (§ 2 Satz 1 [X.]). Mit den in § 16 Abs. 2 [X.] bezeichneten behördlichen Aufgaben nach diesem Gesetz sind den Ländern demnach ausschließlich Aufgaben zugewiesen, die der bereits zuvor durch das Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs zugehören.

Nichts anderes gilt für die in § 16 Abs. 2 [X.] angesprochenen Aufgaben nach der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002. Diese zwischenzeitlich durch eine Nachfolgeregelung (Verordnung <[X.]> Nr. 300/2008, [X.] 97 S. 72) ersetzte Verordnung wurde in Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 erlassen, um vergleichbare Eingriffe innerhalb der [X.] zu verhindern (vgl. Erwägungsgründe 1 und 2 der VO <[X.]> Nr. 2320/2002). Sie enthält ausschließlich Regelungen, die diesem Ziel dienen und deren Ausführung gleichfalls der den Ländern schon mit dem Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des behördlichen Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs unterfällt. Danach kann offenbleiben, inwieweit neben den Aufgaben nach dem Luftsicherheitsgesetz den Aufgaben nach dieser Verordnung überhaupt noch eine selbständige Bedeutung zukommt (vgl. [X.], in: [X.]/van Schyndel, [X.] Kommentar zum Luftverkehrsrecht, [X.].3, [X.], Abschnitt 1, Rn. 35, 54 ff.). Der Rahmen der bereits früher übertragenen Aufgabe wäre durch hinzukommende [X.] nach dieser Verordnung jedenfalls nicht gesprengt.

bb) Das [X.] hat auch nicht die übertragene Aufgabe derart grundlegend umgestaltet, dass trotz sachlich gleichgebliebenen Inhalts der Übertragungsnorm von der Übertragung einer neuen Aufgabe die Rede sein könnte. Einen neuen Inhalt und eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite (vgl. [X.] 48, 127 <180 ff., 184>) hat die bereits durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 [X.] a.[X.] übertragene Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs durch dieses Gesetz nicht erhalten.

Die gegenüber der früheren Regelung des § [X.] [X.] a.[X.] veränderten Vorgaben des § 7 [X.] für die Zuverlässigkeitsüberprüfung erhöhen zwar teilweise erheblich den für derartige Überprüfungen anf[X.]den Vollzugsaufwand der Länder. Dies betrifft besonders die Einbeziehung zusätzlicher Personengruppen, wie der großen Gruppen der Privatpiloten (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 [X.]) und des unmittelbar sicherheitsrelevanten Personals bestimmter Dienstleistungs- und Versorgungsunternehmen (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 [X.]), in das [X.]. Die übertragene [X.] des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs erhält hierdurch aber keine völlig andere Bedeutung und Tragweite. In qualitativer Hinsicht folgt dies angesichts der klaren Zielbezogenheit der übertragenen Aufgabe schon daraus, dass die neue Ausgestaltung der Prüfpflichten in gleicher Weise wie die frühere von der Aufgabenzuweisung gedeckt ist und somit einer gleichbleibenden inhaltlichen Zielsetzung folgt. Auch der quantitative Zuwachs an [X.] liegt angesichts des weiten Zuschnitts der bereits früher übertragenen [X.] nicht außerhalb des vom [X.]esrat seinerzeit gebilligten Rahmens. Erst recht kann von grundlegender, einer Neuübertragung gleichkommender Veränderung in der Ausgestaltung dieser Aufgabe nicht die Rede sein, soweit Einzelheiten des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung geändert wurden. Es liegt auf der Hand, dass etwa die neu eingeführte Bindung der Zuverlässigkeitsüberprüfung an einen Antrag (§ 7 Abs. 2 Satz 1 [X.]), die Hinzufügung der Befugnis und korrespondierender Verantwortlichkeiten der [X.]n, Anfragen an das Zollkriminalamt oder an die Ausländerbehörden zu richten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 [X.]), und einige zusätzliche Erweiterungen zwischenbehördlicher Informations- und Kooperationspflichten die Bedeutung und Tragweite der übertragenen [X.] weder qualitativ grundlegend verändern noch die [X.] der Länder quantitativ in einer Weise erhöht, die die Aufgabenwahrnehmung strukturell oder in anderer Weise schwerwiegend verändert.

Entsprechendes gilt für die weiteren mit dem [X.] vorgenommenen Neuerungen, auch soweit sie - wie beispielsweise die Erweiterung des [X.] der Gegenstände, auf die hin Durchsuchungen und Kontrollen vorzunehmen sind (vgl. einerseits § 5 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 1 [X.], andererseits § [X.] Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.[X.]), die Ausdehnung der örtlichen Zuständigkeit der [X.]n über das Flughafengelände hinaus (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 2 [X.] und § [X.] Abs. 1 Satz 2 [X.] a.[X.]), die Zuweisung von Aufgaben nach der Verordnung ([X.]) Nr. 2320/2002 (§ 16 Abs. 2 [X.]) oder die Verordnungsermächtigungen des § 17 [X.] - zwangsläufig oder möglicherweise zu einer Erhöhung des Verwaltungsaufwandes führen.

4. Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich auch nicht aus den in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] getroffenen Regelungen, nach denen der [X.] Aufgaben der [X.]n, die den Ländern übertragen waren, wieder an sich ziehen kann, oder aus der mit Art. 2 Nr. 10 des [X.] bewirkten Aufhebung der Vorgängerregelung (§ 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 bis 4 [X.] a.[X.]), die eine solche Rückübertragung nur auf Antrag des betroffenen [X.] ermöglichte (so auch [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 87d Rn. 33; [X.], in: [X.], [X.], 8. Aufl. 2007, Art. 87d Rn. 5; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2009, Art. 87d Rn. 2; [X.], in: Friauf/Höfling, [X.] Kommentar, Stand: November 2006, Art. 87d Rn. 27; [X.], Die Ausführung der [X.]esgesetze durch die Länder, 2001, S. 284 f.; a.A.: [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 87d Rn. 40; Schenke, NJW 2006, S. 736 <737>; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 87d Rn. 48 a.E.; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.], 4./5. Aufl. 2003, Art. 87d Rn. 16 f.; vgl. auch [X.], Urteil vom 22. November 2007 - 20 [X.]/05.AK -, juris, Rn. 40 ff. <44>).

Nach dem Wortlaut des Art. 87d Abs. 2 [X.] ist nur die Übertragung von Aufgaben zustimmungsbedürftig. Zwingende Gründe, die - auch unter Berücksichtigung des Verbots einer erweiternden Auslegung von Zustimmungserfordernissen (vgl. [X.] 55, 274 <319 f.>; 75, 108 <150>) - ein vom Wortlaut abweichendes Verständnis rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. In systematischer Hinsicht spricht vielmehr für die wortlautgemäße Auslegung, dass auch die Zustimmungserfordernisse für Verfahrensregelungen gemäß Art. 84 Abs. 1 [X.] sich nicht auf die Aufhebung der Verfahrensregelung erstrecken (vgl. [X.] 114, 196 <231> zu Art. 84 Abs. 1 [X.] a.[X.]). Zwischen den in Art. 84 Abs. 1 [X.] und Art. 87d Abs. 2 [X.] geregelten Konstellationen bestehen keine Unterschiede, die für eine gerade insoweit unterschiedliche Behandlung der Zustimmungserfordernisse sprechen könnten. Eine Auslegung, die über den Wortlaut des Art. 87d Abs. 2 [X.] hinaus auch den  [X.] zur Aufgabenübertragung dem Zustimmungserfordernis unterwirft, liegt auch nach dessen Sinn und Zweck nicht nahe. An der besonders gewichtigen Berührung der föderalen Ordnung und des [X.] der Länder, der die grundgesetzlichen Erfordernisse einer Zustimmung des [X.]esrates Rechnung tragen (vgl. [X.] 1, 76 <79>; 37, 363 <381, 383>; 61, 149 <206>), fehlt es, wenn den Ländern ein Aufgabenbereich entzogen wird, der ihnen nach der primären grundgesetzlichen Aufgabenzuordnung (vgl. Art. 87d Abs. 1 Satz 1 [X.]) ohnehin nicht zugewiesen ist.

Die vorgelegten Normen sind auch materiell verfassungsgemäß. § 7 Abs. 1 Nr. 4 [X.] in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] verstößt, soweit hier zur Prüfung gestellt, nicht gegen Grundrechte oder gegen Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips.

In dem durch diese Bestimmungen begründeten Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung für die davon gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 4 [X.] erfassten [X.] liegt kein unverhältnismäßiger Eingriff in deren Freiheitsrechte (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 4. August 2009 - 1 BvR 1726/09 -, NVwZ 2009, S. 1429 f.). Der Regelung fehlt auch nicht die notwendige Bestimmtheit (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 10). Ebensowenig verletzt die Einbeziehung der [X.] im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 4 [X.] in die Zuverlässigkeitsüberprüfung den Gleichheitsgrundsatz. Insbesondere wird sie nicht schon dadurch gleichheitswidrig, dass der [X.] Gesetzgeber nicht auch die Voraussetzungen für die Erteilung ausländischer Fluglizenzen normieren kann. Für eine Überschreitung der Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums in der Abgrenzung der Personenkreise, die im Hinblick auf ihre Möglichkeiten der Einwirkung auf die Sicherheit des Luftverkehrs so weit vergleichbar und von anderen so weit unterschieden sind, dass es sachgerecht erscheint, gerade sie der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen, ist nichts ersichtlich.

Soweit der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 2 [X.] sinngemäß Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung geltend gemacht hat, betrifft dies nicht die Verfassungsmäßigkeit der hier zur Prüfung gestellten Bestimmungen. Diese regeln allein das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung als solches, nicht deren nähere Ausgestaltung, durch die erst das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berührt wird.