Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.10.2016, Az. 7 C 28/15

Der Kläger begehrt Informationszugang zu dienstlichen Telefonnummern von Bediensteten des [X.]. Diese sind von ihren Kunden nicht unmittelbar telefonisch zu erreichen. Anrufe werden von einem eigens eingerichteten Service-Center unter einer einheitlichen Telefonnummer entgegengenommen.

Einen entsprechenden Antrag des [X.] nach dem Informationsfreiheitsgesetz lehnte der Beklagte ab. Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht den [X.], den Antrag des [X.] auf Zugang zur [X.] des [X.] (Stand: 29. Dezember 2013) neu zu bescheiden, soweit die Liste Mitarbeiter der [X.] und Mitarbeiter betrifft, denen in dieser Liste Anfangsbuchstaben von Kundennamen zugewiesen sind; im Übrigen wurde die Klage abgewiesen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen: Ob der Kläger den begehrten Informationszugang erhalte, hänge allein vom Ergebnis der vom [X.] noch durchzuführenden Beteiligung der betroffenen Bediensteten ab. Insoweit sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig; mangels [X.] könne allerdings nur zur Neubescheidung verpflichtet werden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des [X.] zurückgewiesen. Dem begehrten Informationszugang stehe der Schutz der personenbezogenen Daten der Bediensteten nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG entgegen. Bei den [X.], die den Bediensteten zugeordnet seien, handele es sich um personenbezogene Daten. Der Personenbezug entfalle auch nicht deswegen, weil der Kläger die Namen der jeweiligen Mitarbeiter nicht erfahren wolle. Diese Beschränkung führe nur scheinbar zu einer Anonymisierung. Für den im Regelfall voraussetzungslosen Anspruch auf Gewährung von Zugang zu amtlichen Informationen habe der Gesetzgeber den Schutz personenbezogener Daten spezifisch ausgestaltet, indem er ihn grundsätzlich vom Überwiegen des Informationsinteresses des Antragstellers in der Abwägung mit dem schutzwürdigen Interesse des [X.] am Ausschluss des [X.] oder dessen Einwilligung abhängig gemacht habe. Die Ausnahmevorschrift des § 5 Abs. 4 IFG greife nicht zugunsten des [X.] ein. Das Informationsinteresse des [X.] überwiege nicht das schutzwürdige Interesse der betroffenen Bediensteten am Ausschluss des [X.].

Zur Begründung seiner Revision trägt der Kläger vor: Die nicht mit einem Namen verknüpften [X.] stellten keine personenbezogenen Daten im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG dar. Der Begriff des Bearbeiters im Sinne von § 5 Abs. 4 IFG sei weit zu verstehen und umfasse die in der [X.] aufgeführten Bediensteten des [X.]. Unabhängig davon habe das Berufungsgericht das Informationsinteresse des [X.] unzutreffend gewichtet.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Revision sei unzulässig, da sich ihre Begründung nicht zum Erfordernis der Durchführung des Beteiligungsverfahrens nach § 8 Abs. 1 IFG verhalte. Im Übrigen verteidigt der Beklagte das angefochtene Urteil.

1. Die Revision ist zulässig. Insbesondere ist sie in der von § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO gebotenen Weise begründet worden. Dazu gehört, dass der [X.] zum Ausdruck bringt, warum die Erwägungen, auf die die angefochtene Entscheidung gestützt ist, gegen das Gesetz verstoßen und damit ungeeignet sind, das vom Berufungsgericht gefundene Ergebnis zu tragen (vgl. [X.], Beschluss vom 30. April 1980 - 7 [X.] 88.79 - [X.] 310 § 139 VwGO Nr. 55). Dies gilt aber nur, soweit das Berufungsurteil Gegenstand der Revision ist. Daher waren hier keine Darlegungen zu den an § 8 Abs. 1 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des [X.] (Informationsfreiheitsgesetz - [X.]) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 ([X.] I S. 2722), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 ([X.] I S. 3154) anknüpfenden Erwägungen des Berufungsgerichts erforderlich. Denn die Revision wendet sich ausschließlich dagegen, dass das Berufungsgericht ein Überwiegen des Informationsinteresses des [X.] (§ 5 Abs. 1 Satz 1 [X.]) sowie die Anwendbarkeit des § 5 Abs. 4 [X.] und damit einen spruchreifen Anspruch des [X.] verneint hat. Insoweit ist das Urteil indessen nicht auf § 8 Abs. 1 [X.] gestützt.

2. Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von [X.]recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

a) Soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet hat, den Antrag des [X.] neu zu bescheiden, ist das Urteil rechtskräftig und einer Überprüfung im Revisionsverfahren nicht zugänglich.

aa) Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 Nr. 1 VwGO). Die Rechtskraft schafft ein unabdingbares, in jeder Verfahrenslage - namentlich auch im Revisionsverfahren - von Amts wegen zu beachtendes [X.] für eine erneute gerichtliche Nachprüfung des Anspruchs, über den bereits entschieden worden ist (vgl. [X.], Urteile vom 30. August 1962 - 1 [X.] 161.58 - [X.]E 14, 359 <362 f.> und vom 27. Januar 1995 - 8 [X.] 8.93 - [X.] 310 § 121 VwGO Nr. 70 m.w.N.). Die in einem rechtskräftigen Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) verbindlich zum Ausdruck gebrachte, für dieses Urteil maßgebliche Rechtsauffassung bestimmt dessen Rechtskraftwirkung (vgl. [X.], Urteile vom 21. Dezember 1967 - 8 [X.] 2.67 - [X.]E 29, 1 <2 f.> und vom 3. Dezember 1981 - 7 [X.] 30 und 31.80 - [X.] 421.0 Prüfungswesen Nr. 157). Der Umfang der materiellen Rechtskraft und damit der Bindungswirkung ergibt sich aus den Entscheidungsgründen, die die zu beachtende Rechtsauffassung des Gerichts im Einzelnen darlegen (vgl. [X.], Urteil vom 27. Januar 1995 - 8 [X.] 8.93 - [X.] 310 § 121 VwGO Nr. 70 m.w.N.).

bb) Daran gemessen folgt aus dem rechtskräftig gewordenen Teil des verwaltungsgerichtlichen Urteils, dass der Erfolg der Klage insoweit allein von der Durchführung des Beteiligungsverfahrens nach § 8 [X.] abhängt und Ausschlussgründe, die dem Informationsbegehren entgegenstehen könnten, abgesehen von § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht vorliegen. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur noch die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene und vom Oberverwaltungsgericht durch Zurückweisung der Berufung des [X.] bestätigte Klageabweisung "im Übrigen". Sie umfasst die Ablehnung eines spruchreifen Anspruchs des [X.] auf den begehrten Informationszugang sowie eine Abweichung der Rechtsauffassung des [X.] von derjenigen des [X.], soweit sie zu dessen Nachteil ausfällt (vgl. [X.], Urteile vom 3. Dezember 1981 - 7 [X.] 30 und 31.80 - [X.] 421.0 Prüfungswesen Nr. 157 und vom 27. Januar 1995 - 8 [X.] 8.93 - [X.] 310 § 121 VwGO Nr. 70, je m.w.N.). Im Hinblick darauf ist ein [X.]rechtsverstoß des Berufungsgerichts zu verneinen.

b) Die Auffassung des Berufungsgerichts, dass sich das Informationsbegehren des [X.] auf personenbezogene Daten im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] richtet, steht im Einklang mit [X.]recht. Dem steht nicht entgegen, dass der Kläger die Namen der Bediensteten nicht erfahren will, sondern nur, welchem Zuständigkeitsbereich ihre dienstlichen Telefonnummern zugeordnet sind.

Nach der im Rahmen des § 5 Abs. 1 [X.] anwendbaren Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2014 - 7 [X.] 20.12 - [X.]E 151, 1 Rn. 20) sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Telefonnummern gehören zu diesen personenbezogenen Daten (vgl. [X.], Beschluss vom 19. Juni 2013 - 20 F 10.12 - ZIP 2014, 442 Rn. 10; [X.]/[X.]/[X.], in: [X.]/Schomerus, [X.], 12. Aufl. 2015, § 3 Rn. 3; Schild, in: [X.], [X.] Datenschutzrecht, § 3 [X.] Rn. 19; [X.], [X.], 2. Aufl. 2016, § 11 Rn. 39). Ihr Personenbezug entfällt nicht schon dadurch, dass die Namen der ihnen zugeordneten Bediensteten nicht mitgeteilt werden. Diese Beschränkung des begehrten [X.] führt nach der zutreffenden Auffassung des Berufungsgerichts nicht zu einer Anonymisierung der betroffenen Daten im Sinne des - ebenfalls anwendbaren (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2014 - 7 [X.] 20.12 - [X.]E 151, 1 Rn. 41) - § 3 Abs. 6 [X.]. Die aus dieser Vorschrift folgende Voraussetzung einer Anonymisierung, dass die Nummern nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an [X.], Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können, ist nicht erfüllt. Bereits ein einfacher Anruf stellt, wie das Berufungsgericht zutreffend bemerkt, bei lebensnaher Betrachtung die Verknüpfung der Telefonnummer mit einer - in der Regel nicht nur bestimmbaren, sondern bestimmten - Person her.

c) Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass § 5 Abs. 4 [X.] nicht zugunsten des [X.] eingreift. Nach dieser Vorschrift sind bestimmte personenbezogene Daten von Bearbeitern vom Informationszugang nicht ausgeschlossen, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist. Bearbeiter im Sinne der Norm sind aber nicht alle Bediensteten einer Behörde, sondern nur diejenigen, die mit einem bestimmten Verwaltungsvorgang befasst gewesen sind, zu dem Informationszugang begehrt wird (vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 2016, § 5 Rn. 104 ff.; Guckelberger, in: [X.]/[X.], [X.] Informations- und Medienrecht, § 5 [X.] Rn. 25, beide mit Nachweisen auch zur Gegenauffassung; ferner [X.], NJW 2015, 981 <983>).

aa) Dieses Verständnis ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, da der Begriff der Bearbeitung die Erledigung einer konkreten dienstlichen Aufgabe bezeichnet. Die Herausgabe der personenbezogenen Daten der Bediensteten, die mit dieser Aufgabe befasst gewesen sind, erfolgt - funktionsbezogen - nur bei Gelegenheit eines Informationsbegehrens, welches auf den bearbeiteten Verwaltungsvorgang gerichtet ist. Damit richtet sie sich auf Daten, die im Sinne des § 5 Abs. 4 [X.] Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit dieser Bediensteten sind.

bb) Die Systematik des [X.] deutet in dieselbe Richtung. § 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 bis 4 [X.] enthält eine Vorwegnahme bzw. einen Ausschluss der von § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehenen Abwägung (vgl. [X.], Urteil vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 - NVwZ 2016, 1014 Rn. 26). Das Gefüge dieser Vorschriften, die jeweils bestimmte Arten personenbezogener Daten betreffen und diese spezifischen Regeln unterwerfen, würde durch ein erweiterndes, nicht mehr funktionsbezogen an einen bestimmten Verwaltungsvorgang anknüpfendes Verständnis des § 5 Abs. 4 [X.], das unterschiedslos alle Bediensteten einer Behörde umfasste, verkannt.

Eine Gleichsetzung von Bearbeitern und Bediensteten lässt sich zudem mit dem Regelungsgehalt von § 11 Abs. 2 [X.] nicht vereinbaren. Danach sind Organisations- und Aktenpläne ohne Angabe personenbezogener Daten allgemein zugänglich zu machen. Enthalten vergleichbare amtliche Informationen wie etwa behördliche Geschäftsverteilungspläne personenbezogene Daten, sollen sie nach dem Willen des Gesetzgebers durch § 11 Abs. 2 [X.] nicht von der Abwägung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] freigestellt werden (vgl. [X.]. 15/4493 S. 16). Eine solche Freistellung wäre indessen der Sache nach die Folge des von der Revision für richtig gehaltenen Verständnisses des § 5 Abs. 4 [X.].

cc) Nichts anderes folgt schließlich aus dem Sinn und Zweck von § 5 Abs. 4 [X.]. Die dort aufgeführten personenbezogenen Daten werden grundsätzlich nicht von § 5 Abs. 1 [X.] geschützt, weil sie regelmäßig nur die amtliche [X.] der Bediensteten im Zusammenhang mit ihrer dienstlichen Tätigkeit betreffen (vgl. [X.]. 15/4493 S. 14) und in diesem Rahmen ein übermäßiger Anonymisierungsaufwand vermieden werden soll (vgl. [X.], NJW 2015, 981 <983>). Der von der Vorschrift damit vorausgesetzte funktionale Zusammenhang zwischen einer konkreten dienstlichen Aufgabe und den personenbezogenen Daten der damit befassten Bediensteten und das daraus folgende geringere Schutzbedürfnis dieser Daten lägen aber dann nicht mehr vor, wenn alle Bediensteten einer Behörde als Bearbeiter im Sinne der Vorschrift angesehen würden.

d) § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] verlangt bei fehlender Einwilligung des [X.] eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse des Antragstellers und dem schutzwürdigen Interesse des [X.] am Ausschluss des [X.], die gerichtlich voll überprüfbar ist ([X.], Urteile vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 NVwZ 2016, 1014 Rn. 25 und vom 28. Juli 2016 - 7 [X.] 7.14 - juris Rn. 29). Die Auffassung des Berufungsgerichts, dass das Informationsinteresse des [X.] nicht das Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Bediensteten überwiegt, begegnet keinen revisionsrechtlichen Bedenken.

aa) Als Umstände, die für das Informationsinteresse des [X.] sprechen, hat das Berufungsgericht dessen Interesse an der Förderung der Transparenz und ein privates Interesse an der unmittelbaren - wenn auch nicht in eigenen Angelegenheiten des [X.] erfolgenden - Kontaktaufnahme mit dem jeweiligen Sachbearbeiter festgestellt. Diese Aspekte hat das Berufungsgericht nicht für besonders gewichtig erachtet, weil die Erreichbarkeit des Beklagten über das eigens hierfür eingerichtete Service-[X.]enter sichergestellt sei und das allgemeine Interesse an [X.] über die dem Informationsfreiheitsgesetz allgemein zugrunde liegende Zwecksetzung nicht hinausgehe.

bb) Ohne Verstoß gegen [X.]recht hat das Berufungsgericht dem Geheimhaltungsinteresse der Bediensteten ein dem Informationsinteresse des [X.] mindestens gleiches Gewicht beigemessen. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei den dienstlichen Telefonnummern, auf die das [X.]begehren des [X.] gerichtet ist, um personenbezogene Daten. Sie werden vom Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung erfasst (vgl. [X.], Urteil vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 - NVwZ 2016, 1014 Rn. 25; Beschlüsse vom 19. Juni 2013 - 20 F 10.12 - ZIP 2014, 442 Rn. 10, 13, und vom 29. Oktober 2015 - 1 B 32.15 - [X.]R 2016, 154 Rn. 7). Bei ihrer Gewichtung ist daher dem relativen Vorrang des Datenschutzes vor dem Informationsinteresse, der § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] zugrunde liegt ([X.], Urteil vom 17. März 2016 - 7 [X.] 2.15 - NVwZ 2016, 1014 Rn. 25), Rechnung zu tragen.

cc) Dem steht nicht entgegen, dass eine Behörde mit Publikumsverkehr ihrerseits grundsätzlich befugt ist, dienstliche Kontaktdaten ihrer Bediensteten zu veröffentlichen, und diese keinen Anspruch darauf haben, von der Möglichkeit der Kontaktaufnahme abgeschirmt zu werden (vgl. [X.], Beschluss vom 12. März 2008 - 2 [X.] - [X.] 237.8 § 102 RhPLBG Nr. 2 Rn. 8). Diese Vorgaben gelten allein für die Rechtsbeziehung zwischen dem Bediensteten und seinem Dienstherrn. Die im Verhältnis dazu stärkere Gewichtung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts im Rahmen eines [X.]begehrens folgt hingegen aus der speziellen Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.], die dem schutzwürdigen Interesse der in diesem Recht Betroffenen an einem Ausschluss des [X.] besondere Bedeutung beimisst.

dd) Die Einwände, die die Revision gegen die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Abwägung und ihr Ergebnis erhebt, greifen nicht durch, wobei der Senat an die zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist. Das gelegentliche Engagement des [X.] für Empfänger von Leistungen nach dem [X.] - Grundsicherung für Arbeitssuchende ([X.]) und sein allgemeines Interesse an der Förderung von Transparenz hat das Oberverwaltungsgericht in die Abwägung eingestellt, diesen nicht spezifisch grundrechtlich geprägten Umständen aber ohne Rechtsverstoß kein Gewicht beigemessen, das die gegenläufigen, vom Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung erfassten Belange und deren gesetzlich vorgegebenen relativen Vorrang überwiegt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.