Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.08.2011, Az. 2 C 22/10

Der 1948 geborene Kläger stand als Beamter der [X.] im Dienst der [X.]. Die so genannte Polizeizulage nach Nr. 9 der Anlage I zum [X.] erhielt er ununterbrochen seit 1976. Mit dem Erreichen der für ihn maßgeblichen Altersgrenze von 60 Jahren trat er mit Ablauf des 31. März 2008 in den Ruhestand. Die [X.] setzte sein Ruhegehalt fest, ohne dabei die Polizeizulage zu berücksichtigen. Widerspruch, Klage und Berufung sind erfolglos geblieben.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Abschaffung der an eine zehnjährige Bezugsdauer gebundene Ruhegehaltfähigkeit der Polizeizulage durch Gesetz im Jahre 1999 verstoße nicht gegen den verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung. Das Vertrauen auf die generelle Beibehaltung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit der Zulage sei nicht schutzwürdig. Im Übrigen habe der Gesetzgeber eine angemessene Übergangsfrist geschaffen, denn die Polizeizulage habe sich bei allen Beamten, die bis Ende 2007 in den Ruhestand getreten seien, noch als ruhegehaltfähig auswirken können.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, die Berufung sodann durch Beschluss und unter Verweis auf die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung zurückgewiesen und die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Der Kläger verfolgt mit der Revision sein Begehren weiter. Er beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Der Vertreter des [X.] hält das Berufungsurteil für zutreffend.

Die Revision ist unbegründet. Der [X.]eschluss des [X.] verstößt nicht gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Nach § 4 Abs. 3 [X.] wird das Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet. Maßgeblich ist das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand geltende Recht, soweit nicht [X.] etwas anderes regeln. [X.]estandteile der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge sind neben dem Grundgehalt und dem Familienzuschlag sonstige Dienstbezüge, die im [X.]esoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Zu den sonstigen Dienstbezügen zählen Zulagen, die als Amtszulagen stets, als Stellenzulagen nur dann ruhegehaltfähig sind, wenn dies gesetzlich bestimmt ist (§ 42 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 [X.][X.]esG).

Die vom Kläger bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand bezogene [X.] nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den [X.] und [X.] (Anlage I zum [X.]undesbesoldungsgesetz) ist eine Stellenzulage im Sinne des § 42 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.]esG. Sie soll die besonderen [X.]elastungen des [X.] abgelten, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden (Urteil vom 26. März 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.08 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 32 Rn. 11). Sie war zum Zeitpunkt seines Eintritts in den Ruhestand nicht ruhegehaltfähig. Lediglich im Zeitraum von 1990 bis einschließlich 1998 war die [X.] gemäß Nr. 3 a der Vorbemerkungen ruhegehaltfähig (Art. 1 Nr. 14 c und [X.] besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990, [X.]G[X.]l I S. 967), wenn der betroffene [X.]eamte mindestens zehn Jahre zulageberechtigend verwendet worden war. Durch Art. 5 Nr. 22 [X.]uchst. b des Gesetzes zur Umsetzung des [X.] vom 29. Juni 1998 ([X.]G[X.]l I S. 1666, Versorgungsreformgesetz 1998) wurde die Vorbemerkung Nr. 3 a jedoch aufgehoben, so dass die Ruhegehaltfähigkeit der [X.] mit Wirkung vom 1. Januar 1999 wieder beseitigt wurde. § 81 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]esG in der am 31. März 2008 geltenden Fassung ordnete zwar übergangsweise die befristete Weitergeltung der Nr. 3 a der Vorbemerkungen an, allerdings für [X.]eamte der [X.]esoldungsgruppen ab [X.] nur bis Ende 2007. Der Kläger ([X.]esoldungsgruppe [X.]) ist jedoch erst mit Ablauf des Monats März 2008 in den Ruhestand getreten.

2. Der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der [X.] durch Art. 5 Nr. 22 b des [X.] 1998 und die Übergangsregelung des § 81 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]esG sind auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

2.1 Es besteht kein aus der Verfassung - insbesondere aus Art. 33 Abs. 5 GG - abzuleitender Anspruch darauf, die Zulage für vollzugspolizeiliche Aufgaben als ruhegehaltfähig auszugestalten. Die [X.] weist zwar die [X.]esonderheit auf, dass sie häufig während sehr langer Zeiträume bezogen wird, weil die betroffenen [X.]eamten - wie der Kläger - während ihres gesamten [X.]erufslebens mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind. Auch wenn diese [X.]eamten deshalb ihren Lebenszuschnitt während ihrer aktiven Dienstzeit auf den dauerhaften [X.]ezug der Zulage eingestellt haben mögen, ändert dies nichts daran, dass die [X.] an die Wahrnehmung bestimmter dienstlicher Aufgaben geknüpft ist. Sie wird für die besonderen physischen und psychischen Anforderungen des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für Leib und Leben auszusetzen oder in extremen [X.]elastungssituationen in kürzester Zeit einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, gewährt. Diese [X.]esonderheiten werden durch das amtsgemäße Grundgehalt nicht erfasst (vgl. Urteil vom 26. März 2009, a.a.[X.], [X.]eschluss vom 22. Februar 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 72.10 - [X.] 2011, 100). Die [X.] zählt daher nicht zum Kernbereich der beamtenrechtlichen Alimentation. Die Voraussetzungen, unter denen eine Stellenzulage ruhegehaltfähig ist, sind ausschließlich einfachgesetzlich und nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgezeichnet (Urteil vom 7. April 2005 - [X.]VerwG 2 [X.] 23.04 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 29 ; vgl. [X.]VerfG, [X.] vom 19. Dezember 2008 - 2 [X.]vR 380/08 - Z[X.]R 2009, 126). Der [X.] kommt insbesondere nicht die Funktion zu, die amtsangemessene Alimentation von Vollzugsbeamten sicherzustellen. Diesem Grundsatz hat bereits die Alimentation aus dem innegehabten Amt ohne Stellenzulage zu genügen (ebenso zur Versorgung: Urteil vom 19. Juni 1997 - [X.]VerwG 2 [X.] 34.96 - [X.]uchholz 239.1 § 5 [X.] Nr. 14 ).

2.2 Auch die Abschaffung der erst 1990 eingeführten Ruhegehaltfähigkeit der [X.] durch das Versorgungsreformgesetz 1998 mit Wirkung vom 1. Januar 1999 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt ohne weiteres für diejenigen [X.]eamten, die die Voraussetzungen der Vorbemerkung Nr. 3 a zu den [X.] und [X.] - zehnjährige [X.]ezugsdauer der Zulage - bei Inkrafttreten des [X.] 1998 nicht erfüllten. Art. 5 Nr. 22 b dieses Gesetzes sowie die Übergangsregelung des § 81 [X.][X.]esG genügen aber auch den strengeren, sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Anforderungen im Hinblick auf solche [X.]eamte, die zum Zeitpunkt der Rechtsänderung die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der [X.] bereits erdient hatten und damit über eine verfestigte versorgungsrechtliche Vertrauensposition verfügten. Zu dieser Gruppe von [X.]etroffenen gehört auch der Kläger.

Zwar entfaltet der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der [X.] keine echte Rückwirkung zu Lasten derjenigen [X.]eamten, die erst nach dem 31. Dezember 2007 in den Ruhestand getreten sind. Denn der Anspruch auf amtsgemäße Versorgung entsteht erst mit dem Eintritt in den Ruhestand (vgl. Vorlagebeschluss vom 19. August 2010 - [X.]VerwG 2 [X.] 34.09 - [X.]uchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 116, Rn. 25). Allerdings kommt [X.]eamten, die - wie der Kläger - die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der [X.] erfüllen und deren Ruhegehalt daher ohne die Rechtsänderung durch das Versorgungsreformgesetz 1998 unter Einbeziehung der [X.] zu berechnen gewesen wäre, eine Rechtsposition zu, die einer versorgungsrechtlichen Anwartschaft ähnelt. In eine solche Rechtsposition kann der Gesetzgeber zwar grundsätzlich eingreifen, da der [X.] nicht garantiert, dass die bei Eintritt in das [X.]eamtenverhältnis geltenden versorgungsrechtlichen [X.]estimmungen bis zum Eintritt des [X.]eamten in den Ruhestand unverändert bleiben ([X.]VerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 [X.]vR 1387/02 - [X.]VerfGE 114, 258, 288 f.; [X.] vom 24. September 2007 - 2 [X.]vR 1673/03 u.a. - DV[X.]l 2007, 1435).

Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der durch Art. 33 Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erhalten hat, verpflichtet den Gesetzgeber jedoch, nachteilige Eingriffe in verfestigte versorgungsrechtliche Rechtspositionen durch angemessene Übergangsregelungen auszugleichen oder abzumildern. Der Gesetzgeber hat die Schwere des Eingriffs einerseits und das Gewicht der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits zu berücksichtigen und eine unzumutbare [X.]elastung der betroffenen [X.]eamten zu vermeiden. Das Vertrauen der nachteilig betroffenen [X.]eamten auf den Fortbestand der Rechtslage ist mit dem besonderen Gewicht, das diesem Vertrauen im [X.]eamtenversorgungsrecht zukommt, dem Interesse der Allgemeinheit daran gegenüberzustellen, die Rechtsordnung auch im [X.]ereich langfristig angelegter Alterssicherungssysteme ändern zu können, um Anpassungen an veränderte Zielsetzungen und Gegebenheiten vorzunehmen (Urteil vom 27. Januar 2005 - [X.]VerwG 2 [X.] 39.03 - [X.]uchholz 239.1 § 53 [X.] Nr. 13 ; [X.]VerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.[X.], 300). Allerdings können finanzielle Erwägungen und das [X.]emühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung - als die sich der Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit darstellt - angesehen werden. Vielmehr müssen weitere Gründe hinzukommen, die im [X.]ereich des Systems der Altersversorgung liegen und die die Kürzung als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen ([X.]VerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.[X.], 291 f.; [X.] vom 24. September 2007, a.a.[X.]).

Diesen Maßstäben wird Art. 5 Nr. 22 b des [X.] 1998 noch gerecht. Die Anpassung der Versorgungsleistungen an veränderte demografische und wirtschaftliche Gegebenheiten sowie die Vereinfachung und Zurückführung des [X.] auf die Grundregeln des § 42 [X.][X.]esG (vgl. [X.]TDrucks 13/9527 S. 28, 34) stellen sachliche, über lediglich fiskalische Erwägungen hinausgehende Gründe für den Wegfall der Ruhegehaltfähigkeit der [X.] dar, auch wenn das zuletzt genannte [X.] nicht ohne Ausnahme erreicht worden ist (vgl. Nr. 6 der Vorbemerkungen). Überdies war die [X.] nur während eines Zeitraums von neun Jahren (1990 bis 1998) ruhegehaltfähig.

In Anbetracht dessen trägt die Übergangsregelung des § 81 [X.][X.]esG Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes angemessen Rechnung. Die [X.]emessung eines Übergangszeitraums von derselben Länge, innerhalb dessen die Ruhegehaltfähigkeit der Zulage auch noch neu erworben werden konnte, sowie die Wahl eines um drei Jahre längeren Übergangszeitraums für [X.]eamte in niedrigeren [X.]esoldungsgruppen ermöglichten es den [X.]etroffenen, sich auf die für sie nachteiligen Folgen des [X.] 1998 einzustellen. Schließlich war der Verlust der Ruhegehaltfähigkeit den betroffenen [X.]eamten auch wirtschaftlich zumutbar; die Zulage betrug am 1. Januar 1999 ca. 127 €, auf die der jeweils maßgebliche Ruhegehaltssatz anzuwenden war.

Entgegen der Auffassung des [X.] begründet die Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit der [X.] auch keinen Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG). Allerdings führt die Übergangsregelung des § 81 [X.][X.]esG dazu, dass das Ruhegehalt von [X.]eamten, die bereits Ende 1998 die Voraussetzungen für eine Ruhegehaltfähigkeit der [X.] erfüllt hatten und erst 2008 in den Ruhestand getreten sind, ohne [X.]erücksichtigung der [X.] zu berechnen ist, während bei [X.]eamten, die diese Voraussetzungen erst in den Jahren nach 1998 erfüllt haben und bis Ende 2007 in den Ruhestand getreten sind, die Zulage ruhegehaltfähig ist. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch auf das Lebensalter und damit auf ein sachliches Unterscheidungskriterium zurückzuführen. Diejenigen [X.]eamten, die bis 2007 in den Ruhestand getreten sind, waren bei der Abschaffung der Ruhegehaltfähigkeit durch das Versorgungsreformgesetz bereits älter als [X.]eamte, die - wie der Kläger - von jenem Zeitpunkt an bis zum Eintritt in den Ruhestand (ab 2008) noch eine längere Zeitspanne zurückzulegen hatten. Dass den lebensälteren [X.]eamten die - noch zu erwerbende - Ruhegehaltfähigkeit der Zulage zugute gekommen ist, ist wesentlich auf die Überlegung zurückzuführen, dass ihnen die vom Gesetzgeber für erforderlich gehaltene Zeitspanne, sich auf die veränderte Rechtslage einzustellen, nicht mehr in derselben Länge zur Verfügung stand wie ihren jüngeren Kollegen.

Der Umstand, dass der Kläger die nachteiligen Auswirkungen des [X.] 1998 in Kauf zu nehmen hatte, obwohl er nur drei Monate nach dem Auslaufen der Übergangszeit in den Ruhestand getreten ist, stellt sich, auch wenn dies vom ihm als subjektive Härte empfunden werden mag, als eine der mit Stichtagsregelungen typischerweise verbundenen Folgen dar, die durch die für die Stichtagsregelung sprechenden Gründe gerechtfertigt werden können.