Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26.08.2019, Az. 4 BN 1/19

Die Antragstellerin betreibt auf dem einzigen Grundstück im Gebiet des verfahrensgegenständlichen [X.]ebauungsplans einen Lebensmitteldiscounter mit einer Verkaufsfläche von 856 qm. Sie beantragte die Erteilung eines Vorbescheids für einen Lebensmitteldiscounter mit rund 1 350 qm Verkaufsfläche. Die Antragsgegnerin nahm den Antrag zum Anlass, für das zuvor unbeplante Grundstück einen [X.]ebauungsplan zu erlassen und ein Sondergebiet "Lebensmitteldiscounter" mit einer Verkaufsfläche von bis zu 860 qm festzusetzen. Die Klage auf Erteilung des [X.] blieb erfolglos ([X.], Urteil vom 8. Oktober 2018 - 10 A 1803/16 - [X.] 2019, 215 = NWV[X.]l. 2019, 69). Mit dem angegriffenen Urteil hat das Oberverwaltungsgericht die Unwirksamkeit des [X.]ebauungsplans festgestellt ([X.], Urteil vom 8. Oktober 2018 - 10 [X.]/[X.] - [X.] 2019, 206 = NWV[X.]l. 2019, 70), weil die Festsetzung eines Sondergebiets nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] sei. [X.] Handlungsbedarf habe sich für die [X.] auch nicht aus den [X.]. 6.5-1 bis 6.5-7 LEP [X.] ergeben. Ferner verstoße der Plan gegen das [X.] nach § 1 Abs. 7 [X.].

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte [X.]eschwerde bleibt ohne Erfolg. Sie zeigt hinsichtlich der selbständig tragenden Ausführungen des [X.] zu § 1 Abs. 7 [X.] keinen [X.] auf. Die [X.]eschwerde legt weder einen [X.] zur Annahme der Vorinstanz dar, die Antragsgegnerin sei zur Überplanung des Grundstücks nicht verpflichtet gewesen ([X.]), noch zu der Annahme, Nr. 6.5-7 LEP [X.] binde die Antragsgegnerin nicht (I[X.]). Damit besteht kein Klärungsbedarf, wie sich eine Planungspflicht und Ziele der Raumordnung auf die Abwägung nach § 1 Abs. 7 [X.] auswirken könnten (II[X.]). Schließlich besteht hinsichtlich der Abwägung der Eigentümerbelange kein Grund, die Revision zuzulassen (IV.).

[X.] Das Oberverwaltungsgericht hat eine Planungspflicht verneint ([X.]). Gründe für eine Zulassung der Revision zeigt die [X.]eschwerde insoweit nicht auf.

1. Nach Auffassung der Vorinstanz stellt sich die Frage einer Anpassung an die Ziele der Raumordnung erst, wenn die Aufstellung eines [X.]ebauungsplans nach § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung erforderlich ist ([X.]). Die [X.]eschwerde meint, diese Annahme weiche im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von dem Senatsurteil vom 17. September 2003 - 4 [X.] 14.01 - ([X.]VerwGE 119, 25 <39, 43>) ab. Dies bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.

Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz zu einer Entscheidung des [X.] ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die [X.]eschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des [X.] aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des [X.] tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 19. August 1997 - 7 [X.] 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

a) Allerdings steht die Aussage der Vorinstanz nicht in Einklang mit der Senatsrechtsprechung zu § 1 Abs. 4 [X.]. Danach sind die [X.]auleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die [X.] muss daher (unter dem Vorbehalt der materiellrechtlichen und zeitlichen Erforderlichkeit im Einzelfall) planerisch aktiv werden, wenn allein geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung der [X.]auleitpläne erfordern ([X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 [X.] 14.01 - [X.]VerwGE 119, 25 <39>). § 1 Abs. 4 [X.] kann dabei als eigenständige Rechtsgrundlage einer Pflicht zur (erstmaligen) Aufstellung eines [X.]auleitplans neben § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] treten, wenn die [X.] [X.] ist oder ein planerisches Einschreiten nicht aus städtebaulichen ([X.]) Gründen, sondern auch zur konkretisierenden Umsetzung raumordnungsrechtlicher Zielaussagen erforderlich ist ([X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2003 a.a.[X.]). Die [X.] kann also durch § 1 Abs. 4 [X.] zu einer Erstplanung verpflichtet sein (ebenso die h.M., vgl. etwa [X.], [X.] 2018, 119 <126>; [X.], Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts, 2007, [X.] ff.; [X.], Die Ziele der Raumordnung, 2012, [X.] ff.; Kuschnerus/[X.]ischopink/[X.], Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Aufl. 2018, Rn. 423; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand Mai 2019, § 1 Rn. 67; [X.]/[X.], in: [X.], [X.], Stand Januar 2019, § 1 Rn. 434 ff.; [X.]/[X.], in: [X.], [X.], 9. Aufl. 2019, § 1 Rn. 135; alle m.w.N.)

b) Die [X.]eschwerde legt aber nicht dar, dass die vorinstanzliche Entscheidung auf dieser Abweichung beruhen kann. Nach der Rechtsprechung des Senats setzt die gemeindliche Planungspflicht nach § 1 Abs. 4 [X.] ein, wenn die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der "planlosen" städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde ([X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 [X.] 14.01 - [X.]VerwGE 119, 25 <38>).

aa) Der bestehende Einzelhandelsbetrieb der Antragstellerin löst eine Planungspflicht nicht aus. Dies gilt selbst dann, wenn sein [X.]estand den Integrationsgeboten nach Nr. 6.5-1 und Nr. 6.5-2 LEP [X.] in der Fassung der Verordnung über den Landesentwicklungsplan [X.] vom 15. Dezember 2016 (GV. [X.]. 2017 S. 122) widerspräche. Nach diesen als Ziele der Raumordnung festgesetzten [X.]estimmungen dürfen Kerngebiete und Sondergebiete für Vorhaben nach § 11 Abs. 3 [X.], also auch für großflächige Einzelhandelsbetriebe, nur in regionalplanerisch festgelegten allgemeinen Siedlungsgebieten dargestellt und festgesetzt werden (Nr. 6.5-1 LEP [X.]). Dabei dürfen nach Nr. 6.5-2 Satz 1 LEP [X.] jedenfalls grundsätzlich für Vorhaben mit zentrenrelevanten Kernsortimenten Kerngebiete und Sondergebiete nur in bestehenden zentralen Versorgungsbereichen oder in neu geplanten zentralen Versorgungsbereichen in städtebaulich integrierten Lagen dargestellt und festgesetzt werden, die aufgrund ihrer räumlichen Zuordnung sowie verkehrsmäßigen Anbindung für die Versorgung der [X.]evölkerung zentrale Funktionen des kurz-, mittel- oder langfristigen [X.]edarfs erfüllen sollen.

Nach Nr. 6.5-7 Satz 1 LEP [X.] dürfen indes abweichend von [X.]. 6.5-1 bis 6.5-6 LEP [X.] vorhandene Standorte von Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 [X.] außerhalb von zentralen Versorgungsbereichen als Sondergebiete gemäß § 11 Abs. 3 [X.] dargestellt und festgesetzt werden. Dabei sind die Sortimente und deren Verkaufsflächen nach Satz 2 in der Regel auf die Verkaufsflächen, die baurechtlichen [X.]estandsschutz genießen, zu begrenzen. Die Raumordnung nimmt damit hin, dass vorhandene Standorte jedenfalls im Umfang ihres [X.]estandsschutzes erhalten bleiben, auch wenn sie außerhalb von zentralen Versorgungsbereichen liegen. Davon geht auch die Antragsgegnerin aus, die ihren [X.]ebauungsplan im Einklang mit § 1 Abs. 4 [X.] sieht.

bb) Das geplante Vorhaben löst keine Planungspflicht aus. Allerdings erscheint nicht ausgeschlossen, dass ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb mit einer vergrößerten Verkaufsfläche den Festsetzungen der [X.]. 6.5-1 und 6.5-2 LEP [X.] widerspräche und einem solchen [X.]etrieb die Regelung der Nr. 6.5-7 LEP [X.] "Ziel Überplanung von vorhandenen Standorten mit großflächigem Einzelhandel" nicht zugutekäme. Eine Planungspflicht aus § 1 Abs. 4 [X.] setzt jedoch voraus, dass eine "planlose" Entwicklung die Errichtung eines solchen großflächigen Einzelhandels mit größerer Verkaufsfläche zuließe (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 [X.] 14.01 - [X.]VerwGE 119, 25 <39>). Mit seinem rechtskräftigen Urteil vom 8. Oktober 2018 in der Sache 10 A 1803/16 lehnte das Oberverwaltungsgericht indes einen Anspruch auf einen Vorbescheid für den Neubau eines vergrößerten [X.] aus planungsrechtlichen Gründen ab. Es bedurfte also keiner Planung, um ein - den Zielen des LEP [X.] womöglich [X.] - Vorhaben zu verhindern.

c) Hiervon unabhängig reichen die tatrichterlichen Feststellungen nicht aus, um die Entscheidungserheblichkeit des zu § 1 Abs. 4 [X.] aufgestellten Rechtssatzes zu beurteilen. Das Oberverwaltungsgericht hat - von seinem Rechtsstandpunkt konsequent - Feststellungen zur Lage des Grundstücks im Hinblick auf Nr. 6.5-1 und Nr. 6.5-2 LEP [X.] nicht getroffen. Damit scheidet eine Revisionszulassung aus. Denn der Sinn der Zulassung der Divergenzrevision, die Rechtseinheit zu gewährleisten, kann nur erfüllt werden, wenn das [X.] die Abweichung im Revisionsverfahren unmittelbar und nicht erst durch Zurückverweisung der Sache und auf Grund weiter Sachaufklärung feststellen kann ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 13. April 1971 - 4 [X.] 61.70 - [X.] 310 § 132 VwGO Nr. 76 S. 22).

2. Die [X.]eschwerde legt nicht dar, dass die Verneinung einer Planungspflicht eine Frage grundsätzlicher [X.]edeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufwirft.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer [X.]edeutung über den der [X.]eschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der [X.]eschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 [X.] 78.61 - [X.]VerwGE 13, 90 <91>).

Die [X.]eschwerde hält insoweit für grundsätzlich klärungsbedürftig,

Soweit die Frage auf das [X.]estehen einer Planungspflicht abstellt, bedarf ihre [X.]eantwortung angesichts der [X.]esonderheiten des Einzelfalls keiner Durchführung eines Revisionsverfahrens. Es liegt auf der Hand, dass eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 4 [X.] nicht besteht, wenn ein womöglich den Zielen der Raumordnung widersprechendes Vorhaben schon ohne eine gemeindliche Planung planungsrechtlich unzulässig ist. Damit wird auch die weitere Frage nicht aufgeworfen, ob die [X.] verpflichtet wäre, bei einer Überplanung bestimmte Festsetzungen zu treffen.

Das Oberverwaltungsgericht hat im Übrigen nicht festgestellt, dass das Vorhaben der Antragstellerin gegen Ziele der Raumordnung und ein kommunales Einzelhandelskonzept verstößt. Die Vorinstanz hat also Tatsachen nicht festgestellt, die vorliegen müssten, damit sich die mit der Nichtzulassungsbeschwerde angesprochene Frage in einem Revisionsverfahren stellen könnte. Es widerspricht aber dem Ziel der Grundsatzrevision, die Rechtseinheit in ihrem [X.]estand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (stRspr; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 [X.] 78.61 - [X.]VerwGE 13, 90 <91>), wenn die Revision im Hinblick auf Fragen zugelassen würde, deren Entscheidungserheblichkeit nicht feststeht ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 21. Januar 2016 - 4 [X.] 36.15 - juris Rn. 12 m.w.N.).

I[X.] Die [X.]eschwerde zeigt hinsichtlich der Ausführungen der Vorinstanz zu Nr. 6.5-7 LEP [X.] keinen [X.] auf.

1. Die [X.]eschwerde möchte insoweit grundsätzlich klären lassen,

Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil die [X.]eschwerde keinen bundesrechtlichen Klärungsbedarf darlegt. Wird mit der Nichtzulassungsbeschwerde die Nichtbeachtung von [X.]undesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht gerügt, so ist näher darzulegen, inwieweit der bundesrechtliche Maßstab seinerseits entscheidungserhebliche ungeklärte Fragen von grundsätzlicher [X.]edeutung aufwirft (stRspr; vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 9. April 2014 - 4 [X.] 3.14 - [X.]RS 82 Nr. 1 Rn. 4 m.w.N.). Daran lässt es die [X.]eschwerde fehlen, die solchen Klärungsbedarf weder im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG noch in Hinblick auf § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darlegt.

2. Die [X.]eschwerde bezeichnet auch keine Abweichung i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu dem Urteil des Senats vom 15. Mai 2003 - 4 [X.]N 9.01 - ([X.]VerwGE 118, 181 <184>) und den [X.]eschlüssen des Senats vom 7. Februar 2005 - 4 [X.] 1.05 - (NVwZ 2005, 584 <585>) und vom 8. März 2006 - 4 [X.] 75.05 - ([X.] 406.11 § 1 [X.] Nr. 124 Rn. 16). Sie entnimmt diesen Entscheidungen den Rechtssatz, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der [X.]indung der gemeindlichen [X.]auleitplanung an Ziele der Raumordnung nicht prinzipiell entgegensteht.

Einen hiervon abweichenden Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht nicht aufgestellt. Es hat bezogen auf die konkreten Regelungen des LEP [X.] von einer übermäßigen [X.]eschränkung des Planungsspielraums der [X.]n gesprochen ([X.]). Ferner entnimmt die [X.]eschwerde dem angegriffenen Urteil die Rechtssätze, (1.) dass die landesplanerische Vorgabe der regelmäßigen [X.]egrenzung der Verkaufsflächen und zentrenrelevanten Sortimente auf den geschützten [X.]estand bei Überplanung eines vorhandenen Standorts als Sondergebiet und die Zulassung nur geringfügiger Erweiterungen den Planungsspielraum der [X.]n unverhältnismäßig einengten ([X.] und (2.) dass eine generelle Interessenbewertung auf einer übergeordneten Planungsebene die notwendige Ermittlung, [X.]eurteilung und Gewichtung der örtlichen Umstände und konkret berührten [X.]elange bei der Aufstellung eines [X.]ebauungsplans nicht zu ersetzen vermöge ([X.].

Diese, auf konkrete Regelungen eines Landesentwicklungsplans gemünzten Formulierungen sagen nicht, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG einer [X.]indung der gemeindlichen [X.]auleitplanung an Ziele der Raumordnung prinzipiell entgegensteht. Sie weichen auch nicht von der Aussage im Senatsurteil vom 16. Dezember 2010 - 4 [X.] 8.10 - ([X.]VerwGE 138, 301 Rn. 18) ab, dass die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe ein überörtliches Interesse darstellt, das eine [X.]eschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen kann.

II[X.] Die von der [X.]eschwerde mit [X.]ezug auf § 1 Abs. 7 [X.] formulierten Fragen,

IV. Die [X.]eschwerde legt auch im Hinblick auf die Abwägung der Eigentümerbelange keinen [X.] dar.

1. Sie hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

Dies führt nicht zur Zulassung der Revision. Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Der von der [X.]eschwerde kritisierte Satz ([X.] 13) stellt die Festsetzung des Sondergebietes dem in der Praxis üblichen vollständigen oder teilweisen Ausschluss von verschiedenen Formen des Einzelhandels in Misch- oder Gewerbegebieten gegenüber. In solchen Fällen verbliebe dem Eigentümer regelmäßig eine [X.]andbreite möglicher Einzelhandelsnutzungen oder anderer Nutzungsarten. Das Oberverwaltungsgericht hält der Antragsgegnerin vor, den besonderen Aspekt ihrer Planung verkannt zu haben. Aus dem Zusammenhang und den [X.]ezug auf § 214 Abs. 1 Nr. 1 [X.] wird deutlich, dass das Oberverwaltungsgericht keinen Rechtssatz zum [X.] aufstellen, sondern einen Fehler im [X.] bezeichnen wollte. Daran geht die [X.]eschwerde vorbei.

2. Die vorinstanzliche Entscheidung weicht insoweit nicht von einem Rechtssatz aus dem Senatsurteil vom 10. November 2011 - 4 [X.]N 9.10 - ([X.]VerwGE 141, 144 Rn. 18) ab. Das [X.] hat dort auf die Möglichkeit hingewiesen, ein Sondergebiet für einen einzigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb festzusetzen und den [X.]etrieb dann in einem zweiten Schritt nach [X.]edarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und ([X.] zu untergliedern und/oder zu begrenzen. Von diesem, den Inhalt des [X.]ebauungsplans betreffenden Satz ist die Vorinstanz mit ihren Ausführungen zum [X.] nicht abgewichen.

V. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die [X.]eschwerde einen [X.] mit ihren weiteren Ausführungen zu § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] und § 11 [X.] darlegt. Ist ein Urteil auf mehrere selbstständig tragende [X.]egründungen gestützt, setzt die Zulassung der Revision voraus, dass in [X.]ezug auf jede dieser [X.]egründungen ein Zulassungsgrund erfolgreich geltend gemacht wird (stRspr; [X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 20. Dezember 2016 - 3 [X.] 38.16 - [X.] 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 66 Rn. 3 und vom 15. August 2018 - 4 [X.] 9.18 - juris Rn. 11). Daran fehlt es, weil die Ausführungen der Vorinstanz zu § 1 Abs. 7 [X.] die Entscheidung selbständig tragen und insoweit kein [X.] dargelegt ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.