Bundesgerichtshof, Urteil vom 17.03.2022, Az. III ZR 79/21

Der Kläger ist Gastronom und Hotelier. Er begehrt von dem beklagten Land Entschädigung beziehungsweise Schadensersatz für Einnahmeausfälle, die ihm entstanden sind, weil er die Gaststätte und das Hotel im Frühjahr 2020 auf Grund von staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und der dadurch verursachten [X.] vorübergehend teilweise schließen musste.

Am 22. März 2020 erließ das beklagte Land auf der Grundlage von § 32 des [X.]es ([X.]) i.V.m. § 2 der Infektionszuständigkeitsverordnung durch die [X.], Integration und Verbraucherschutz die "Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 in [X.]" (GVBl. II Nr. 11), die gemäß § 12 Abs. 1 am 23. März 2020 in [X.] und mit Ablauf des 19. April 2020 außer [X.] trat. In § 6 wurde unter anderem Folgendes angeordnet:

Mit Schreiben des Ordnungsamts der Gemeinde G.      vom 1. April 2020 ergingen "auf der Grundlage der Einhaltung" der vorgenannten Verordnung folgende Festlegungen für den Betrieb des [X.]:

Der Betrieb des [X.] war in dem Zeitraum vom 23. März bis zum 7. April 2020 für den Publikumsverkehr geschlossen, ohne dass die [X.] zuvor dort aufgetreten war. Der Kläger erkrankte auch nicht. Während der [X.] bot er Speisen und Getränke im [X.] an. Im Rahmen eines staatlichen Soforthilfeprogramms zahlte die Investitionsbank [X.] 60.000 € als Corona-Soforthilfe an ihn aus.

Der Kläger macht geltend, durch die Betriebsschließung habe er finanzielle Einbußen in existenzbedrohender Höhe erlitten. Das beklagte Land habe gezielt in seinen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Es sei verfassungsrechtlich geboten, ihn und andere Unternehmer für die durch die Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie erlittenen Umsatz- und Gewinneinbußen zu entschädigen. Ihm stehe ein Entschädigungsanspruch nach § 56 Abs. 1 [X.] zu, da er als Ansteckungsverdächtiger im Sinne des § 2 Nr. 7 [X.] zu behandeln sei und die Betriebsschließung sich ihm gegenüber wie ein Tätigkeitsverbot nach § 31 [X.] ausgewirkt habe. Sehe man dies anders, müsse er "erst recht" entschädigt werden. Er dürfe nicht schlechter stehen als derjenige, der das Coronavirus in einen Betrieb einschleppe und nach angeordneter Schließung entschädigt werde. Sollte ein Entschädigungsanspruch nach dem [X.] verneint werden, sei er jedenfalls als nicht verantwortliche Person im Sinne des § 18 des [X.] für das Land [X.] ([X.]) nach § 38 [X.] zu entschädigen. Zudem lägen die Voraussetzungen des enteignenden sowie des enteignungsgleichen Eingriffs vor. Der dramatische Umfang der Inanspruchnahme sämtlicher Gastronomen sei rechtswidrig gewesen und begründe infolge ihrer Totalausfälle ein Sonderopfer.

Das [X.] hat die auf Zahlung von [X.] (Verdienstausfall, nicht gedeckte Betriebskosten, Arbeitgeberbeiträge zur Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung) nebst Prozesszinsen sowie auf Feststellung der Ersatzplicht des Beklagten für alle weiteren entstandenen Schäden gerichtete Klage abgewiesen. Die Berufung des [X.] ist erfolglos geblieben. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision möchte er seine Ansprüche weiterverfolgen.

Die zulässige Revision des [X.] ist unbegründet.

Das Berufungsgericht, dessen Entscheidung in BeckRS [X.] veröffentlicht ist, hat zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt, dem Kläger stehe weder ein Anspruch aus Amtshaftung oder St[X.]tshaftung zu, noch könne er Entschädigung nach den Bestimmungen des [X.]es fordern.

Der Kläger habe keinen Amtshaftungsanspruch nach § 839 Abs. 1 [X.] [X.]. Art. 34 [X.]. Den für den Erlass der Verordnungen zuständigen Amtsträgern hätten Amtspflichten nur gegenüber der Allgemeinheit, nicht jedoch gegenüber dem Kläger oblegen. Das Schreiben der Gemeinde [X.]     vom 1. April 2020 gehe nicht über die erlassenen Verordnungen hinaus. Das in diesen enthaltene Gebot, Gaststätten und Beherbergungsbetriebe für den Publikumsverkehr zu schließen, sei nicht rechtswidrig gewesen. Die Verordnungen fänden in § 28 Abs. 1 und § 32 [X.] eine den verfassungsrechtlichen Geboten genügende Ermächtigungsgrundlage. Die gesetzlichen Voraussetzungen für das Tätigwerden des Verordnungsgebers seien erfüllt gewesen. Die [X.]-[X.] habe [X.] im Frühjahr 2020 bereits erreicht gehabt. Die Schließung von Gaststätten sei gemäß § 28 [X.] erlaubt gewesen. Die getroffenen Maßnahmen seien angesichts der sich hoch dynamisch entwickelnden [X.]lage auch verhältnismäßig gewesen. Einer besonderen Entschädigungsregelung zugunsten der von den Maßnahmen betroffenen Grundrechtsträger habe es weder im [X.] noch in den hierauf gestützten landesrechtlichen Verordnungen bedurft. In Rede stehe ein [X.], das die gesamte Gesellschaft und weite Teile der Wirtschaft getroffen habe und noch treffe. Die sozialverträgliche Verteilung der [X.] sei keine Aufgabe des Eigentums- oder allgemeinen Grundrechtsschutzes, sondern eine in erster Linie sozialst[X.]tliche Aufgabe (z.B. durch st[X.]tliche Sofort- und Überbrückungshilfen). Da die im [X.] angeordneten Betriebsschließungen nicht rechtswidrig gewesen seien, stehe dem Kläger auch kein Anspruch aus St[X.]tshaftung gemäß § 1 Abs. 1 des St[X.]tshaftungsgesetzes des [X.] zu.

Der Kläger habe ferner keinen Anspruch auf Entschädigung in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung von § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Er sei nicht als "[X.]" im Sinne des § 2 Nr. 7 [X.] einem Tätigkeitsverbot unterworfen worden. Er sei vielmehr einer von vielen Betroffenen von flächendeckenden Betriebsschließungen, die ohne Zuordnung zu einem konkreten Ansteckungsverdacht erfolgt seien und daher keine Entschädigungspflicht nach § 56 Abs. 1 [X.] auslösten. Dem Kläger könne nicht darin gefolgt werden, für seine Einordnung als [X.] genüge die - wie auch immer konkretisierte - Gefahr, dass Krankheitserreger im Umfeld seines Betriebs (auch durch Gäste) aufgenommen würden. Eine derartige Normauslegung sei mit dem Wortlaut des Gesetzes nicht mehr zu vereinbaren. Eine entsprechende Anwendung der Vorschrift auf nicht ausdrücklich genannte Personengruppen komme nicht in Betracht. Es fehle, wie das Berufungsgericht näher ausgeführt hat, an der für eine Analogie erforderlichen planwidrigen Regelungslücke. Gegen eine planwidrige Regelungslücke sprächen auch die zahlreichen Aktivitäten des Gesetzgebers nach Beginn der [X.], die lediglich zu einer weiteren Entschädigungsregelung (§ 56 Abs. 1a [X.]) hinsichtlich des Verdienstausfalls wegen Wegfalls einer Kinderbetreuungsmöglichkeit geführt hätten. Ziel der gesetzlichen Regelung, deren Hintergrund sozialst[X.]tlich und nicht entschädigungsrechtlich sei, sei eine Billigkeitsentschädigung.

Ein Anspruch aus § 65 [X.] zugunsten des [X.] bestehe ebenfalls nicht. Er sei nicht Adressat einer Verhütungsmaßnahme nach §§ 16, 17 [X.] gewesen. Die im [X.] angeordneten Betriebsschließungen hätten nicht den erstmaligen Ausbruch von [X.], sondern die weitere Verbreitung der Krankheit verhindern sollen. Die Maßnahmen seien daher gemäß §§ 28, 32 [X.] ergangen. Die entsprechende Anwendung von § 65 [X.] auf Bekämpfungsmaßnahmen nach §§ 28 ff [X.] komme nicht in Betracht. Die Ausweitung der Entschädigungsregelung auf sämtliche Vermögensschäden von [X.] widerspreche dem gesetzgeberischen Regelungskonzept. § 65 [X.] knüpfe an gegenstandsbezogene Maßnahmen an. Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit, wie sie hier in Rede stünden, seien danach nicht zu entschädigen.

Auch ein Anspruch aus § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.]. § 18 [X.] Bbg bestehe zugunsten des [X.] nicht. Dabei könne dahinstehen, ob er, wie von § 18 [X.] Bbg vorausgesetzt, als "nicht verantwortliche Person" in Anspruch genommen worden sei. Denn die Vorschrift sei bereits gemäß § 38 Abs. 3 [X.] Bbg nicht anwendbar. Die vorliegende Fallkonstellation werde im [X.] abschließend geregelt. Dies werde durch die Gesetzesbegründung untermauert, wonach die im Zwölften Abschnitt des [X.]es getroffenen [X.] umfassend den von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Aufopferungsanspruch ersetzen sollten (Hinweis auf BT-Drucks. 14/2530, [X.]).

Die Klage könne auch nicht mit Erfolg auf die Grundsätze des enteignungsgleichen Eingriffs gestützt werden. Zwar könne angenommen werden, dass der Gaststättenbetrieb des [X.] als eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb eine als Eigentum geschützte Rechtsposition darstelle, in die das beanstandete [X.] unmittelbar eingegriffen habe. Der Eingriff sei jedoch nicht rechtswidrig gewesen.

Schließlich komme dem Kläger auch kein Anspruch aus dem Gesichtspunkt des enteignenden Eingriffs zu. Der Anwendungsbereich dieses [X.] sei bereits nicht eröffnet, da es keine geeignete Grundlage sei, um massenhaft auftretende Schäden auszugleichen. Nicht zuletzt im Hinblick auf die möglicherweise weitreichenden Folgen für die St[X.]tsfinanzen sei es vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers, Vorschriften über den Ausgleich von unzumutbaren, durch [X.] nicht abwendbaren Vermögenseinbußen zu schaffen. Gegen ein individuelles Sonderopfer des [X.] spreche insbesondere, dass die verordneten Betriebsschließungen nicht nur ihn, sondern alle Gastronomen im [X.] betroffen hätten und die Gastronomie bei weitem nicht die einzige von den Maßnahmen zur Eindämmung der [X.] betroffene Branche gewesen sei.

Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung stand.

Die [X.] des [X.]es (§§ 56, 65 [X.]) bieten weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung eine geeignete Anspruchsgrundlage für den vom Kläger verlangten Ersatz seiner behaupteten Einbußen (1. bis 3.). Entschädigungsansprüchen aus dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht beziehungsweise aus enteignendem Eingriff steht bereits entgegen, dass die im Zwölften Abschnitt des [X.]es enthaltenen [X.] eine abschließende spezialgesetzliche Regelung mit Sperrwirkung darstellen (4. und 5.). Entschädigungsansprüche kommen auch nicht unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung oder aus Amtshaftung, enteignungsgleichem Eingriff beziehungsweise nach dem St[X.]tshaftungsgesetz in Betracht (6. und 7.).

1. Der Kläger hat gegen das beklagte Land keinen Entschädigungsanspruch aus § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.]. § 2 Nr. 7 [X.].

a) Nach § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.] erhält eine Entschädigung in Geld, wer als Ausscheider (§ 2 Nr. 6 [X.]), [X.] (§ 2 Nr. 7 [X.]), Krankheitsverdächtiger (§ 2 Nr. 5 [X.]) oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 [X.] ("Carrier") Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt (§ 34 Abs. 1 bis 3, § 42 [X.]) oder unterworfen wird (§ 28 Abs. 1 Satz 1 [X.]. § 31 [X.]) und dadurch einen Verdienstausfall erleidet. Die Entschädigung bemisst sich nach dem Verdienstausfall (§ 56 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Dabei handelt es sich um eine Billigkeitsregelung, die Störern im infektionsschutzrechtlichen Sinn (Ausscheider, Ansteckungsverdächtige usw.) ausnahmsweise, um eine gewisse Sicherung vor materieller Not zu erreichen, eine Entschädigung gewährt, wenn sie auf Grund ihrer [X.] einem gezielt personenbezogenen [X.] unterworfen worden sind ([X.]/[X.], [X.], § 839 Rn. 1061 [Stand: 1. Februar 2022]; [X.]/[X.], § 56 [X.] Rn. 2, 10 [10. Edition, Stand: 15. Januar 2022]; [X.], Entschädigung für Corona-Schutzmaßnahmen: Grundrechtshaftung oder [X.] Hilfen?, II.1, zur [X.] vorgesehen in: Die Verwaltung, Heft 4/2021; [X.], DVBl. 2021, 158, 159; siehe auch Begründung des Entwurfs des [X.], BT-Drucks. [X.]/1888, [X.] zu der Vorgängerregelung in § 48 [X.]-E = § 49 [X.] 1961). Die Entschädigungsregelung knüpft als Rechtsfolge insbesondere an bestimmte Maßnahmen des Fünften Abschnitts des [X.]es zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (§§ 28 ff [X.]) an ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 9).

b) Nicht von der Regelung erfasst sind Fallgestaltungen, in denen Dritte, die nicht zu dem Kreis der in § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.] genannten Personen gehören, auf Grund von [X.], die auf [X.]verordnungen nach § 32 [X.] ([X.]. § 28 [X.]) beruhen, materielle Einbußen erleiden. In diesen Fällen ist § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.] von vornherein nicht einschlägig, weil die Verbote nicht nur gegenüber bestimmten Personen als infektionsschutzrechtlichen Störern, sondern gegenüber einer unbestimmten Vielzahl von Personen ergehen ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1062; [X.] [X.]O). So liegt der Fall hier. Die Schließung des Betriebs des [X.] ab dem 23. März 2020 war Folge der auf der Grundlage von § 32 [X.] erlassenen [X.] des beklagten [X.] vom 22. März 2020, wonach Gaststätten für den Publikumsverkehr zu schließen waren und den Betreibern von Beherbergungsstätten untersagt wurde, Personen zu touristischen Zwecken zu beherbergen. Der Kläger ist somit nicht gezielt personenbezogen als infektionsschutzrechtlicher Störer in Anspruch genommen worden.

Ungeachtet dessen gehörte er entgegen der Auffassung der Revision auch nicht zum Kreis der nach § 56 Abs. 1 Satz 1 [X.] grundsätzlich Anspruchsberechtigten. Er war insbesondere nicht [X.] im Sinne von § 2 Nr. 7 [X.], da keinerlei Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass er bereits Krankheitserreger aufgenommen haben könnte (vgl. [X.], 205 Rn. 31). Dies hat das Berufungsgericht zu Recht verneint ([X.] 14 f).

c) Auch eine verfassungskonforme Auslegung von § 56 Abs. 1 [X.] dahingehend, dass der Kläger als [X.] zu behandeln wäre, kommt nicht in Betracht (zu dieser Frage siehe auch [X.], Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21, Rn. 29 ff).Die verfassungskonforme Auslegung einer Norm ist dann geboten, wenn unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und Zweck mehrere Deutungen möglich sind, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt (st. Rspr. des [X.]; vgl. nur [X.]E 49, 148, 157; 69, 1, 55). Grenzen werden der verfassungskonformen Auslegung durch den Wortlaut und den Gesetzeszweck gezogen. Ein Normverständnis, das mit dem Wortlaut nicht mehr in Einklang zu bringen ist, kann durch verfassungskonforme Auslegung ebenso wenig gewonnen werden wie ein solches, das in Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzes treten würde. Der normative Gehalt der auszulegenden Norm darf nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden ([X.]E 71, 81, 105; 95, 64, 93). Diese Grenzen würden überschritten, wenn § 56 Abs. 1 [X.], der nach seinem Wortlaut und dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers aus Gründen der Billigkeit ausnahmsweise eine Entschädigung für Störer im infektionsschutzrechtlichen Sinn vorsieht, im Wege der verfassungskonformen Auslegung, wie sie der Kläger in der mündlichen Revisionsverhandlung vertreten hat, in einen generellen Entschädigungstatbestand für von Betriebsschließungen betroffene infektionsschutzrechtliche [X.] umgedeutet würde.

2. Ein Anspruch des [X.] auf Zahlung einer Geldentschädigung ergibt sich auch nicht aus § 65 Abs. 1 [X.].

a) Nach § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 [X.] ist eine Entschädigung in Geld zu leisten, soweit auf Grund einer Maßnahme zur Verhütung übertragbarer Krankheiten nach §§ 16, 17 [X.] Gegenstände vernichtet, beschädigt oder in sonstiger Weise in ihrem Wert gemindert werden oder ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird. § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 [X.] bestimmt, dass eine Entschädigung nicht erhält, dessen Gegenstände mit Krankheitserregern oder mit Gesundheitsschädlingen als vermutlichen Überträgern solcher Krankheitserreger behaftet oder dessen verdächtig sind. Dadurch wird klargestellt, dass eine Entschädigung nur dann geleistet werden soll, wenn sich die seuchenhygienische Maßnahme gegen einen [X.] gerichtet hat (Begründung des Entwurfs des [X.], BT-Drucks. 14/2530, [X.]). Die Vorschrift ist Ausprägung des [X.]s und stellt daher eine spezialgesetzliche Regelung für die im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht bestehenden Entschädigungsansprüche zugunsten von [X.] dar (z.B. § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.]. § 18 [X.] Bbg; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 1064).

b) Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift ist § 65 Abs. 1 [X.] nur bei Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten einschlägig. Durch den Verweis auf die §§ 16, 17 [X.] wird ausschließlich auf den Vierten Abschnitt des [X.]es "Verhütung übertragbarer Krankheiten" Bezug genommen. Nach der infektionsschutzrechtlichen [X.] des § 16 Abs. 1 Satz 1 [X.] trifft die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren, wenn Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können, oder anzunehmen ist, dass solche Tatsachen vorliegen.

Demgegenüber sind die Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten im Fünften Abschnitt des [X.]es enthalten. Nach der infektionsschutzrechtlichen [X.] des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 [X.] trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist umfassend zu verstehen und eröffnet den [X.] ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen, insbesondere auch Geschäfts- und Betriebsschließungen auf der Grundlage von Verordnungen der [X.]regierungen nach § 32 Satz 1 [X.] ([X.], Urteile vom 9. Juli 2020 - 8 O 2/20, juris Rn. 89 und vom 20. November 2020 - 8 O 4/20, juris Rn. 101; [X.] [X.]O; vgl. auch [X.], 205 Rn. 26).

§ 16 Abs. 1 und § 28 Abs. 1 [X.] stehen in einem Exklusivitätsverhältnis ([X.]/Zwanziger [X.]O § 16 Rn. 5; [X.], [X.], 649 Rn. 24; [X.] [X.]O). Daher erhalten Gewerbetreibende, die nicht auf Grund einer in § 65 Abs. 1 [X.] angesprochenen Verhütungsmaßnahme, sondern einer Bekämpfungsmaßnahme nach § 28 Abs. 1 (ggf. [X.]. § 32 [X.]) ihre Betriebe nur unter Beschränkungen oder (vorübergehend) gar nicht weiterführen dürfen, keine Entschädigung ([X.]/[X.] [X.]O).

Für die Abgrenzung von [X.] und Bekämpfungsmaßnahmen ist entscheidend, dass Verhütung die Verhinderung der Entstehung übertragbarer Krankheiten umfasst, nicht aber die Verhinderung der Verbreitung bereits aufgetretener Krankheiten (vgl. BT-Drucks. [X.]/1888, [X.] 21 f zu § 10 [X.]; BVerwGE 39, 190, 192 f; [X.]/Zwanziger [X.]O Rn. 4). Die Vorschriften des Vierten Abschnitts (insbesondere §§ 16, 17 [X.]) sind einschlägig, solange (nur) die Gefahr des Auftretens einer übertragbaren Krankheit besteht; sobald hingegen eine übertragbare Krankheit beziehungsweise eine erste Infektion aufgetreten ist, gelten die spezielleren Vorschriften des Fünften Abschnitts mit der Folge, dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 [X.] trifft ([X.]/Zwanziger [X.]O).

Im vorliegenden Fall dienten die [X.] vom 22. März 2020 sowie die Folgeverordnungen vom 17. April 2020 und 24. April 2020 der Bekämpfung der [X.]-Krankheit. Diese hatte sich bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vom 22. März 2020 in [X.] ausgebreitet. Die [X.] ([X.]) hatte am 12. März 2020 den [X.]-Ausbruch zur [X.] erklärt und für [X.] bereits mehr als 20.000 bestätigte Fälle mit knapp 1.000 Todesfällen gezählt. Am 17. März 2020 vermeldete das [X.] ([X.]) rund 7.000 bestätigte Fälle in [X.] und stufte das Risiko für die Bevölkerung als "hoch" ein ([X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 30 und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 42 jew. mwN).

c) Der Revision ist zwar zuzugeben, dass Bekämpfungsmaßnahmen im Hinblick auf die Verhinderung der ([X.] bereits aufgetretener Krankheiten gleichzeitig eine verhütende Wirkung haben können. Dies rechtfertigt es jedoch nicht, § 65 Abs. 1 [X.] im Wege einer erweiternden (verfassungskonformen) Auslegung auf solche Maßnahmen auszudehnen, die zugleich der Bekämpfung und der Verhütung übertragbarer Krankheiten dienen (so aber [X.], [X.] 2020, 178, 180; [X.], [X.] 2020, 1473, 1474 ff).

[X.]) Aus der Systematik des [X.]es ergibt sich, dass eine Maßnahme entweder der Verhütung oder der Bekämpfung zuzuordnen ist. Wie oben bereits ausgeführt wurde, stehen § 16 Abs. 1 [X.] und § 28 Abs. 1 [X.] in einem strikten Exklusivitätsverhältnis. Danach gelten für Bekämpfungsmaßnahmen - mögen sie gegebenenfalls auch eine verhütende Wirkung haben - ausschließlich die Vorschriften des Fünften Abschnitts des [X.]es ([X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 34 und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 47; [X.]/Zwanziger [X.]O Rn. 5). Maßnahmen zur Bekämpfung und Eindämmung der durch das [X.] bundesweit festgestellten Coronavirus-Krankheit [X.] hatten daher nach dem erstmaligen Ausbruch der Krankheit ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 1 [X.] und nicht in § 16 Abs. 1 [X.], so dass § 65 [X.] als Anspruchsgrundlage für eine Entschädigung in Geld ausscheidet.

[X.]) Darüber hinaus belegt die Entstehungsgeschichte des § 65 [X.], dass der Gesetzgeber eine Entschädigung für [X.] (im infektionsschutzrechtlichen Sinn) in der "[X.]", also nach dem erstmaligen Auftreten einer übertragbaren Krankheit, ausschließen wollte.

Die Vorschrift des § 65 [X.] hat ihre Wurzeln in §§ 29 ff des [X.] ([X.]) vom 30. Juni 1900 ([X.]. 306), wonach für Gegenstände, die durch Desinfektions- beziehungsweise [X.]smaßnahmen ihre weitere Verwendbarkeit eingebüßt hatten, grundsätzlich - unabhängig von der [X.] - eine Entschädigung zu gewähren war. Dahinter stand der Gedanke, dass durch die Entschädigung ein Anreiz zu gesetzeskonformem Verhalten gesetzt werden sollte ([X.]/[X.] [X.]O § 65 [X.] Rn. 3.1). Daran knüpfte das [X.] ([X.]) vom 18. Juli 1961 ([X.]l. I 1012) an. Nach § 57 Abs. 1 [X.] erhielt der Eigentümer für Gegenstände, die infolge einer Maßnahme nach § 39 [X.] ([X.], Entwesung oder Entrattung insbesondere von Räumen oder Gegenständen) vernichtet oder beschädigt wurden, eine Entschädigung. Anders als der heutige § 17 Abs. 1 und 2 [X.] befand sich § 39 [X.] nicht im Abschnitt über die Vorschriften zur Verhütung übertragbarer Krankheiten, sondern im Abschnitt über Bekämpfungsmaßnahmen (siehe auch Senat, Urteil vom 1. März 1971 - [X.] ZR 29/68, [X.], 366, 371 f). Der Entschädigungsanspruch stand grundsätzlich - wie nach dem [X.] - auch Störern zu. Dem Gesetzgeber erschien es gerechtfertigt, auch diesen eine Entschädigung zu gewähren, weil sie regelmäßig ohne Verschulden und "schicksalsbedingt" Störer geworden seien und im Interesse der Allgemeinheit zu einem Opfer genötigt würden (BT-Drucks. [X.]/1888, [X.] 29).

Durch das [X.] zur Änderung des [X.] vom 25. August 1971 ([X.]l. I 1401) wurde § 57 Abs. 1 [X.] jedoch grundlegend reformiert. Nunmehr knüpfte der Entschädigungsanspruch nicht nur - wie bisher - an eine Bekämpfungsmaßnahme nach § 39 [X.] an, sondern erfasste durch Verweis auf die allgemeine [X.] des § 10 [X.] auch Verhütungsmaßnahmen. Zugleich beseitigte der Gesetzgeber den Entschädigungsanspruch von Störern wegen seiner "außerordentlichen Großzügigkeit" und der "erheblichen, ungerechtfertigten finanziellen Belastung der Länder" und beschränkte den Anspruch auf seuchenhygienische Maßnahmen gegen [X.], weil insoweit eine Enteignung (§ 14 Abs. 3 [X.]) vorliege (Begründung des Entwurfs eines Dritten Gesetzes zur Änderung des [X.], BT-Drucks. VI/1568, [X.]; siehe auch [X.]/[X.] [X.]O Rn. 1068; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 6).

Durch das Vierte Gesetz zur Änderung des [X.] vom 18. Dezember 1979 ([X.]l. I 2248) erfolgte schließlich die gezielte Beschränkung des [X.] nach § 57 Abs. 1 [X.] auf Verhütungsmaßnahmen. Da [X.]smaßnahmen nicht mehr der Bekämpfung, sondern der Verhütung übertragbarer Krankheiten zugeordnet wurden, entfiel § 39 [X.] ersatzlos. Die Bestimmungen über [X.]smaßnahmen wurden als §§ 10a bis 10c [X.] hinter der [X.] eingefügt. Damit war die Transformation des [X.] abgeschlossen. Aus dem Anspruch, der ursprünglich nur an die spezielle Bekämpfungsmaßnahme der [X.] anknüpfte und später auch auf allgemeine Verhütungsmaßnahmen erstreckt wurde, wurde eine Entschädigung ausschließlich für Verhütungsmaßnahmen ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1069; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 7 und 7.1). Lediglich in Randaspekten überarbeitet wurde § 57 [X.] sodann durch das Seuchenrechtsneuordnungsgesetz vom 20. Juli 2000 ([X.]l. I 1045) als § 65 [X.] übernommen ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1070; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 8).

Nach alledem ist nicht zweifelhaft, dass § 65 Abs. 1 [X.] auf Bekämpfungsmaßnahmen - mögen sie auch zugleich eine verhütende Wirkung haben - nicht im Wege einer erweiternden (verfassungskonformen) Auslegung anwendbar ist. Dem stehen Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm entgegen (vgl. auch oben Nr. 1 Buchst. c).

d) Eine Anwendung des § 65 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf Gewerbetreibende, die als [X.] eine Entschädigung verlangen, weil sie durch eine auf § 28 Abs. 1 [X.] gestützte Maßnahme an der Ausübung ihrer Tätigkeit gehindert worden sind, kann auch nicht unter Hinweis auf das Tatbestandsmerkmal "ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil" ([X.]. 4) damit begründet werden, der Gesetzgeber habe mit der Einfügung dieses Merkmals durch das [X.] zur Änderung des [X.] einen allgemeinen Anspruch auf Entschädigung jedweden nicht unwesentlichen Vermögensnachteils - sei er auch durch Seuchenbekämpfungsmaßnahmen herbeigeführt - gewähren wollen. Auch die [X.]iante 4 erfordert nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes eine Seuchenverhütungsmaßnahme nach §§ 16, 17 IfS[X.] Ungeachtet dessen setzen die [X.]ianten 1 bis 3 des § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 [X.] gegenstandsbezogene Eigentumseingriffe voraus (Vernichtung, Beschädigung bzw. sonstige Wertminderung von Gegenständen). Die Einfügung der [X.]iante 4 hatte einen enteignungsrechtlichen Hintergrund ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 21). Im Hinblick auf die gegenstandsbezogenen [X.]ianten 1 bis 3 wurde ein "Auffangtatbestand" geschaffen, mit dem mögliche Lücken geschlossen werden sollten (BT-Drucks. VI/1568, [X.]). Der Sache nach handelte es sich um eine "salvatorische Entschädigungsklausel", wie sie seinerzeit durchaus üblich war und nach heutiger Dogmatik als ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung zu verstehen ist ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1072; [X.] [X.]O [X.]). Dafür, dass § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 [X.]iante 4 [X.] ebenfalls gegenstandsbezogen zu verstehen ist, spricht ferner, dass der [X.] des § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 [X.], der den Anwendungsbereich der Norm auf [X.] begrenzt, ausschließlich darauf abstellt, dass "Gegenstände" insbesondere mit Krankheitserregern behaftet oder dessen verdächtig sind ([X.] [X.]O). § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 [X.]iante 4 [X.] ist daher eng auszulegen und auf gegenstandsbezogene Eigentumseingriffe zu beschränken. Diese Tatbestandsvoraussetzungen liegen bei generellen Betriebsschließungen auf Grund einer Verordnung nach § 32 [X.] nicht vor.

3. Der Kläger kann den geltend gemachten Entschädigungsanspruch auch nicht auf eine analoge Anwendung von § 56 Abs. 1 oder § 65 Abs. 1 [X.] stützen. Es fehlt nicht nur an einer planwidrigen Regelungslücke, sondern auch an der Wertungsgleichheit der Sachverhalte.

a) Eine Analogie ist nur zulässig, wenn das Gesetz eine planwidrige Regelungslücke enthält. Die Lücke muss sich aus dem unbeabsichtigten Abweichen des Gesetzgebers von seinem dem konkreten Gesetzgebungsverfahren zugrunde liegenden Regelungsplan ergeben. Darüber hinaus muss der zu beurteilende Sachverhalt in rechtlicher Hinsicht so weit mit dem vom Gesetzgeber geregelten Tatbestand vergleichbar sein, dass angenommen werden kann, der Gesetzgeber wäre bei einer Interessenabwägung, bei der er sich von den gleichen Grundsätzen hätte leiten lassen wie beim Erlass der herangezogenen Norm, zum gleichen [X.] gekommen (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urteil vom 4. Dezember 2014 - [X.] ZR 61/14, NJW 2015, 1176 Rn. 9 mwN).

Für die vorliegende Fallkonstellation wird in der Literatur zum Teil eine planwidrige Regelungslücke damit begründet, der Gesetzgeber sowohl des [X.] als auch des [X.]es habe bei der Schaffung der gesetzlichen [X.] derartige auf § 28 [X.] gestützte kollektive Betriebs- beziehungsweise Gewerbeuntersagungen im Rahmen einer Epidemie überhaupt nicht im Blick gehabt. Die Beschränkung des [X.] des [X.]s auf Maßnahmen der Verhütung (§ 65 [X.]) ergebe keinen Sinn. Es könne nicht richtig sein, dass in der [X.] zwar der Störer einen Entschädigungsanspruch habe (§ 56 [X.]), nicht aber die "erst recht" entschädigungswürdigen [X.] (z.B. [X.], [X.] 2020, 178, 180; Winter/Thürk in [X.], [X.], Rechtsfragen zur [X.], 3. Aufl., § 22 Rn. 30 ff).

b) Aus der Entstehungsgeschichte der [X.] des [X.]es sowie aus der Gesetzgebungstätigkeit während der [X.] ergeben sich aber keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber übersehen haben könnte, für auf § 28 Abs. 1 [X.] gestützte infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit keine Entschädigung vorgesehen zu haben. Den entsprechenden Regelungen liegt vielmehr das Konzept einer punktuellen Entschädigungsgewährung zugrunde. Der Gesetzgeber hat mit den Bestimmungen der §§ 56, 65 [X.] ein plangemäß vollständiges Entschädigungsregime geschaffen, das bewusst nur bestimmte Beeinträchtigungskonstellationen erfassen sollte (vgl. [X.] [X.]O II.3; [X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 31.1; [X.]/[X.] [X.]O § 65 [X.] Rn. 34).

[X.]) Bereits das [X.] 1961 sah im Abschnitt 5.4 Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit vor. Nach § 43 [X.] konnte die zuständige Behörde beim Auftreten einer meldepflichtigen übertragbaren Krankheit in epidemischer Form Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen, insbesondere Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen, sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen beschränken oder verbieten und Badeanstalten schließen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich war. Adressat des Verbots konnte neben dem Veranstalter oder Inhaber der Einrichtung jede andere Person ("jedermann") sein. Dabei war sich der Gesetzgeber bewusst, dass derartige Maßnahmen sehr eingreifend sein konnten und deshalb auf Notfälle zu beschränken waren. Er sah sie jedoch in [X.] als notwendig an, wenn anders die Gefahr bestehe, dass ein größerer Personenkreis erkranke (BT-Drucks. [X.]/1888, [X.]). Obwohl der Gesetzgeber somit den Ausnahmefall einer Epidemie vor Augen hatte (siehe auch BT-Drucks. [X.]/1888, [X.]: Choleraepidemie in [X.] im Jahre 1892), sah er für "Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit" keinen Entschädigungsanspruch vor. Entschädigungsansprüche enthielt das [X.] 1961 aus [X.] nur für zwei Fälle. Zum einen für Ausscheider, Ausscheidungsverdächtige oder Ansteckungsverdächtige, deren Erwerbstätigkeit behördlich beschränkt wurde (§ 49 [X.]), und zum anderen für Eigentümer, deren Gegenstände auf Grund einer [X.]smaßnahme vernichtet oder beschädigt wurden (§ 57 [X.]). Nach der damaligen Vorstellung des Gesetzgebers sollten die [X.] des Siebenten Abschnitts (§§ 49 ff [X.]) zwar keine ausschließliche Regelung darstellen, jedoch die wichtigsten der nach dem Gesetz in Betracht kommenden [X.] geregelt werden (BT-Drucks. [X.]/1888, [X.]). Obwohl der Gesetzgeber somit die gravierende Breitenwirkung von [X.] erkannt hatte, sah er bewusst davon ab, diese Konstellationen zu den "wichtigsten [X.]n" zu rechnen ([X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 41 ff und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 53 ff). Dies ist auch ohne weiteres nachvollziehbar. Denn bereits dem Gesetzgebungsverfahren zum Reichsseuchengesetz, an dessen Regelungen das [X.] anknüpfte, lag die Erkenntnis zugrunde, dass in [X.] - wie in [X.] - nicht Vergütung jedes erlittenen Nachteils möglich sei und es der Gerechtigkeit und Billigkeit entspreche, wenn (nur) solchen Personen eine Entschädigung zugesprochen werde, die durch direkte polizeiliche Eingriffe in ihrer Erwerbstätigkeit beeinträchtigt würden ([X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 3 und 3.1). Es kommt hinzu, dass gerade im Stadium der Bekämpfung einer Epidemie weitreichende Maßnahmen getroffen werden müssen und eine großzügige Entschädigungsregelung kontraproduktiv sein kann, weil die damit verbundenen - nicht kalkulierbaren - finanziellen Lasten eventuell geeignet sind, die zuständigen Behörden zu einem zögerlichen Verhalten zu verleiten ([X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 31.1; siehe auch BT-Drucks. VI/1568, [X.] zur Korrektur des [X.] nach § 57 [X.] wegen seiner "außerordentlichen Großzügigkeit").

Durch das Vierte Gesetz zur Änderung des [X.] vom 18. Dezember 1979 ([X.]l. I 2248) führte der Gesetzgeber die Regelung des § 43 [X.] 1961 in die allgemeine Ermächtigungsnorm des § 34 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] 1979 - die Vorgängervorschrift zu § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] - über, die nach dem Willen des Gesetzgebers auch Maßnahmen gegen [X.] umfassen sollte. Die bisher in § 43 [X.] 1961 aufgezählten Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit könnten künftig auf Grund der generellen Regelung des § 34 Abs. 1 Satz 1 [X.] 1979 angeordnet werden. In § 34 Abs. 1 Satz 2 [X.] 1979 würden sie trotzdem beispielhaft ausdrücklich genannt, weil diese Maßnahmen besonders bedeutsam seien (Begründung des Entwurfs eines [X.] zur Änderung des [X.], BT-Drucks. 8/2468, [X.] f). Eine Entschädigungsregelung für Veranstaltungsverbote und sonstige Verbote normierte der Gesetzgeber wiederum nicht. Wie oben bereits ausgeführt wurde, hatte er zudem bereits im Jahr 1971 die ursprüngliche, als zu großzügig empfundene Entschädigungsreglung des § 57 [X.] 1961 stark eingeschränkt. Die bestehenden [X.] wurden auch beim Erlass des [X.]es nicht erweitert. § 56 und § 65 [X.] entsprechen im Wesentlichen § 49 und § 57 [X.] (Begründung des Entwurfs zum Seuchenrechtsneuordnungsgesetz, BT-Drucks. 14/2530, [X.] 88 f).

[X.]) Gegen die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke spricht darüber hinaus auch die Tätigkeit des Gesetzgebers während der [X.]. Durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Notlage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 ([X.]l. I 587) ist die Billigkeitsregelung des § 56 Abs. 1 [X.] lediglich durch Einfügung von § 56 Abs. 1a [X.] erweitert worden, der [X.] von Sorgeberechtigten betreuungsbedürftiger Kinder wegen der temporären Schließung von Schulen oder Betreuungseinrichtungen kompensieren soll. Entschädigungsansprüche für Gewerbetreibende, die in [X.] ihre beruflichen Tätigkeiten einschränken mussten oder nicht ausüben durften, wurden jedoch nicht begründet, obwohl zu diesem Zeitpunkt bereits viele Wirtschaftsbereiche von einschneidenden infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen betroffen und längere Betriebsschließungen absehbar waren. Auch in der Folgezeit, als die Frage der Ausgleichszahlungen für Betriebsschließungen in der Presse und der Fachliteratur breit diskutiert wurde, hat der Gesetzgeber keine Veranlassung gesehen, die [X.] des [X.]es entsprechend zu erweitern ([X.], Urteil vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 65).

cc) Im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte des infektionsschutzrechtlichen Entschädigungsrechts und die Gesetzgebungstätigkeit während der [X.] ist eine planwidrige Regelungslücke auszuschließen, soweit es um Entschädigungsansprüche für kollektive Betriebsschließungen oder Veranstaltungsverbote geht (so auch z.B. [X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 53 und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 66; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 1062; [X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 31 ff; [X.]/[X.] [X.]O § 65 [X.] Rn. 13; [X.] [X.]O II.2; [X.] [X.]O [X.] 161). Mit den [X.] nach § 56 Abs. 1 und Abs. 1a [X.], dem - vorliegend nicht weiter relevanten - Anspruch auf Impfschadenversorgung nach § 60 [X.] und der Entschädigung für [X.] nach § 65 [X.] enthält der [X.] des [X.]es lediglich punktuelle Anspruchsgrundlagen, denen das planmäßige Bestreben des Gesetzgebers zugrunde liegt, die [X.] auf wenige Fälle zu begrenzen und Erweiterungen ausdrücklich ins Gesetz aufzunehmen. Der Gesetzgeber hat sich somit - jedenfalls für rechtmäßige infektionsschutzrechtliche Maßnahmen - für ein abschließendes Konzept einer punktuellen Entschädigungsgewährung entschlossen. Danach bleiben Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit entschädigungslos.

Dem kann nicht die überholte Aussage in der Gesetzesbegründung zum [X.] 1961 entgegengehalten werden, wonach die [X.] des Siebenten Abschnitts keine ausschließliche Regelung darstellen sollten (BT-Drucks. [X.]/1888, [X.]). Denn in der Folgezeit hat sich das entschädigungsrechtliche Konzept des Gesetzgebers grundlegend gewandelt. § 57 [X.] wurde - wie oben ausgeführt - von einer Billigkeitshaftung für Störer zu einer Entschädigungsregelung für [X.] - seit dem [X.] zur Änderung des [X.] überdies beschränkt auf Maßnahmen zur Seuchenverhütung - umgestaltet und als § 65 [X.] im Wesentlichen in das [X.] übernommen. Im Zusammenhang mit dem Erlass des [X.]es wurde außerdem in der Entwurfsbegründung zum Seuchenrechtsneuordnungsgesetz ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die im Zwölften Abschnitt getroffenen [X.] umfassend den von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Aufopferungsanspruch ersetzten und (lediglich) weitergehende Ansprüche aus Amtshaftung unberührt blieben (BT-Drucks. 14/2530, [X.]). Dass sich an diesem Konzept auch unter [X.]-Bedingungen nichts geändert hat, belegt die lediglich punktuelle Schaffung eines weiteren Entschädigungstatbestandes durch Einfügung von § 56 Abs. 1a [X.] (siehe auch [X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 31.1 und 33.1; [X.]/[X.] [X.]O § 65 Rn. 13, 34; [X.] in [X.], [X.], 2. Aufl., [X.]. vor §§ 56 ff [X.] Rn. 15 f; [X.] [X.]O II.3).

c) Im Übrigen fehlt es auch an der Vergleichbarkeit der Interessenlage zwischen den [X.] nach §§ 56, 65 [X.] und flächendeckenden Betriebsschließungen, die auf gegenüber der Allgemeinheit nach § 28 Abs. 1, § 32 [X.] getroffenen Schutzmaßnahmen beruhen.

§ 56 Abs. 1 [X.] ist kein Entschädigungsanspruch im st[X.]thaftungsrechtlichen Sinn, sondern eine Billigkeitsregelung, die besonders durch die Seuche betroffenen, hilfsbedürftigen natürlichen Personen, die durch gezielt personenbezogene st[X.]tliche Beschränkungsmaßnahmen von der Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit ausgeschlossen werden, ungeachtet ihrer "[X.]" eine Entschädigung gewährt. Die während einer [X.] von flächendeckend angeordneten Geschäftsschließungen betroffenen Unternehmer sind hingegen überwiegend [X.], bei denen sich in erster Linie das allgemeine Unternehmerrisiko verwirklicht, wie es in einer krisenhaften Situation zunächst einmal hinzunehmen ist. Sie werden daher vom Regelungsgedanken des § 56 Abs. 1 [X.] nicht erfasst ([X.] [X.]O II.2 b ([X.]); [X.] [X.]O [X.] 161; siehe auch [X.]/[X.] [X.]O Rn. 1073).

§ 65 Abs. 1 [X.] sieht zwar einen Entschädigungsanspruch für den [X.] vor. Der Vorschrift liegt jedoch die im Gesetz eindeutig angelegte Unterscheidung zwischen Risikovorsorge (Verhütung) und Gefahrenabwehr (Bekämpfung) zugrunde, wobei sie ausschließlich auf Verhütungsmaßnahmen anwendbar ist. Die dahinterstehende Wertung des Gesetzgebers ist darin zu sehen, dass für den Bereich der (bloßen) Risikovorsorge von einer geringeren Sozialpflichtigkeit des von Präventivmaßnahmen betroffenen Eigentümers und zugleich von einer höheren Entschädigungswürdigkeit der in dieser Phase, in welcher lediglich die Möglichkeit eines künftigen [X.] besteht, verursachten Schäden auszugehen ist. Auch sind die zu entschädigenden Schäden bei nur vorbeugenden Maßnahmen typischerweise begrenzter als die durch umfassende Schutzmaßnahmen nach Ausbruch einer übertragbaren Krankheit entstehenden Verluste. Diese dem Norminhalt des § 65 [X.] zugrunde liegenden Wertungen dürfen nicht durch eine Analogie konterkariert werden. Dadurch würde die Vorschrift in unzulässiger Weise inhaltlich verändert (vgl. [X.] [X.]O II.2 b ([X.]); [X.] [X.]O).

4. Das Berufungsgericht hat einen Entschädigungsanspruch aus § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.]. § 18 [X.] Bbg zu Recht abgelehnt. Danach kann derjenige, der durch die Ordnungsbehörden unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstands (§ 18 [X.] Bbg) in Anspruch genommen worden ist, Ersatz des dabei erlittenen Schadens verlangen. [X.]rechtliche [X.] des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts sind jedoch neben den Vorschriften des [X.] nicht anzuwenden, soweit eine Entschädigung für rechtmäßig auferlegte infektionsschutzrechtliche Beschränkungen in Rede steht ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1075 ff; [X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 33.1; [X.]/[X.] [X.]O § 65 [X.] Rn. 34; [X.] in [X.] [X.]O Rn. 16; [X.] [X.]O II.3).

a) Den infektionsschutzrechtlichen [X.]n liegt - was bei Verneinung einer planwidrigen Regelungslücke eingehend begründet wurde - die abschließende gesetzgeberische Entscheidung zugrunde, die [X.] auf wenige Fälle punktuell zu begrenzen und Erweiterungen ausdrücklich ins Gesetz aufzunehmen ("Konzept einer punktuellen Entschädigungsgewährung"). Dass dies nur für rechtmäßig auferlegte Beschränkungen gilt, ergibt sich daraus, dass die Entschädigungsansprüche der §§ 56, 65 [X.] rechtmäßige Maßnahmen betreffen und das [X.] keine Regelung über die Haftung für rechtswidrige infektionsschutzrechtliche Maßnahmen enthält. Demgemäß ist in der Begründung zum Entwurf des [X.] darauf hingewiesen worden, dass weitergehende Ansprüche aus Amtshaftung unberührt bleiben (BT-Drucks. 14/2530, [X.]).

Dass im vorliegenden Fall die [X.]en vom 22. März 2020, vom 17. April 2020 und vom 24. April 2020 als solche auf der Grundlage von § 32 [X.] [X.]. § 28 Abs. 1 [X.] rechtmäßig ergangen sind, hat das Berufungsgericht ausführlich und zutreffend begründet und zugleich auf mehrere zu dieser Thematik ergangene verwaltungsgerichtliche Entscheidungen verwiesen. Auf diese Ausführungen wird Bezug genommen ([X.] 8 bis 12). Die getroffenen Schutzmaßnahmen, insbesondere die angeordneten Betriebsschließungen, waren erforderlich, um die weitere Ausbreitung der [X.]-Krankheit zu verhindern. Dies wird auch von der Revision nicht in Frage gestellt.

b) Da der Gesetzgeber mit den Bestimmungen der §§ 56, 65 [X.] bewusst ein nur bestimmte Beeinträchtigungskonstellationen erfassendes, gerade in dieser Beschränkung aber als planmäßig vollständig gedachtes Entschädigungsregime geschaffen hat, ist bereits nach der [X.] kein Raum mehr für die Anwendung der [X.] des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts. Als spezialgesetzliche Vorschriften der Gefahrenabwehr haben die Bestimmungen des [X.]es Anwendungsvorrang und entfalten eine Sperrwirkung gegenüber den Regelungen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1075; [X.] [X.]O; siehe auch [X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 54 ff und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 67 ff).

c) Gegen die Anwendung des ordnungsrechtlichen [X.] aus § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.] Bbg spricht zudem, dass das [X.] nur bei [X.], nicht aber bei Bekämpfungsmaßnahmen einen Anspruch des [X.]s vorsieht (§ 65 [X.]) und dieses Konzept nicht durch eine parallele Anwendung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts eingeebnet werden darf. Würde man dies anders sehen, würde die in den §§ 56, 65 [X.] getroffene bundesrechtliche Entscheidung für eine Nichtentschädigung von Bekämpfungsmaßnahmen gegenüber [X.] ohne weiteres unterlaufen ([X.], Urteile vom 9. Juli 2020 [X.]O Rn. 61 und vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 74; [X.]/[X.] [X.]O [X.]; [X.] [X.]O [X.] 162).

d) Es kann dahinstehen, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen des ordnungsrechtlichen [X.] aus § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.] Bbg im Übrigen erfüllt wären. Aber auch dies erscheint zweifelhaft. Die Vorschrift setzt voraus, dass eine Person, die weder als Verhaltens- noch als [X.] in Betracht kommt ("nicht verantwortliche Person"), zielgerichtet durch eine hoheitliche Maßnahme in Anspruch genommen wird. Dieses Konzept liegt auch § 65 Abs. 1 [X.] zugrunde, der eine Entschädigungspflicht vorsieht, wenn Maßnahmen hinsichtlich des Zustands bestimmter kontaminierter Gegenstände vorzunehmen sind und eine Person betreffen, die hierfür nicht verantwortlich ist. Von einer solchen Konstellation unterscheiden sich die Fälle, in denen flächendeckende Schutzmaßnahmen, insbesondere Betriebsschließungen, Veranstaltungsverbote und Kontakteinschränkungen, allgemein auf der Grundlage einer Verordnung der [X.]regierung nach § 32 [X.] [X.]. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] angeordnet werden. Insbesondere werden einzelne Personen oder Unternehmen nicht gezielt durch ordnungsbehördliche Maßnahmen in Anspruch genommen. Die Verbote und Gebote richten sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen und bezwecken, infektionsrelevante [X.] Kontakte zu unterbinden. Dabei kommt es auf das Vorliegen der Voraussetzungen des polizeilichen Notstands nicht an (vgl. [X.]/[X.] [X.]O Rn. 1073; [X.] [X.]O). Eine solche, gegen eine gezielte Inanspruchnahme des [X.] sprechende Situation war vorliegend gegeben. Daran änderte sich auch nichts durch das Schreiben der Gemeinde [X.]        vom 1. April 2020. Dieses stellte keine ordnungsbehördliche Maßnahme gegenüber dem Kläger im Sinne von § 38 Abs. 1 Buchst. a [X.] Bbg dar, sondern erschöpfte sich darin, auf die bereits durch die Verordnung vom 22. März 2020 vorgegebenen Gebote und Verbote hinzuweisen.

5. Auch eine Entschädigungspflicht des beklagten [X.] nach den Grundsätzen über den enteignenden Eingriff ist zu verneinen.

Nach diesen Grundsätzen, die auf den [X.] zurückgehen, kommen Entschädigungsansprüche in Betracht, wenn an sich rechtmäßige hoheitliche Maßnahmen bei einem Betroffenen zu meist atypischen und unvorhergesehenen Nachteilen führen, die er aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen hinnehmen muss, die aber die Schwelle des enteignungsrechtlich Zumutbaren (bzw. die [X.]) übersteigen (st. Senatsrechtsprechung; z.B. Urteile vom 29. März 1984 - [X.] ZR 11/83, [X.], 20, 26 f; vom 10. Dezember 1987 - [X.] ZR 220/86, [X.], 350, 361; vom 14. März 2013 - [X.] ZR 253/12, [X.], 43 Rn. 7 und vom 15. Dezember 2016 - [X.] ZR 387/14, [X.], 200 Rn. 25).

a) Ansprüche aus dem richterrechtlich entwickelten Institut des enteignenden Eingriffs scheitern bereits daran, dass das den §§ 56, 65 [X.] zugrundeliegende und gesetzgeberisch als abschließend gedachte Konzept einer punktuellen Entschädigung im Bereich der Eigentumseingriffe nicht durch die Gewährung richterrechtlicher Ansprüche unterlaufen werden darf. Die infektionsschutzrechtlichen [X.] gehen auch insoweit vor ([X.]/[X.] [X.]O § 56 [X.] Rn. 33.1; [X.]/[X.] [X.]O § 65 [X.] Rn. 34; [X.] in [X.] [X.]O Rn. 16; [X.] [X.]O II.3). Dies entspricht dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers, der bei Erlass des [X.]es davon ausging, dass die im Zwölften Abschnitt getroffenen [X.] umfassend den von der Rechtsprechung entwickelten Aufopferungsanspruch ersetzen, "dem damit insoweit keine lückenschließende Funktion mehr zukommt" (BT-Drucks. 14/2530, [X.]). Der enteignende Eingriff, der Ausprägung des [X.]s ist, ist kein Ersatzinstrument zur richterlichen Gewährung von Entschädigungen, mit dem eine behauptete Unzulänglichkeit gesetzlicher [X.] geschlossen werden könnte (vgl. Senat, Urteil vom 10. Februar 2005 - [X.] ZR 330/04, NJW 2005, 1363 f). Der vom Gesetzgeber bewusst herbeigeführte Zuschnitt der infektionsschutzrechtlichen [X.] verlöre seinen Sinn, wenn diese Regelung schlicht durch allgemeine Haftungsgrundlagen ergänzt und "komplettiert" werden könnte ([X.] [X.]O).

b) Unabhängig von der Frage der Sperrwirkung der §§ 56, 65 [X.] ist der Anwendungsbereich des Rechtinstituts des enteignenden Eingriffs nicht eröffnet, wenn es darum geht, im Rahmen einer [X.] durch flächendeckende infektionsschutzrechtliche Maßnahmen verursachte Schäden auszugleichen. Zur Bewältigung eines derartigen "Globalphänomens" ist das [X.] des enteignenden Eingriffs nicht entwickelt worden. Es ist keine geeignete Grundlage, um massenhaft auftretende Schäden auszugleichen (vgl. Senat, Urteil vom 10. Dezember 1987 [X.]O [X.] zur Haftung der öffentlichen Hand für weitflächig auftretende, durch Luftverunreinigungen verursachte Waldschäden). Der [X.] hat eine Haftung aus diesem [X.] deshalb bisher nur angenommen bei einzelfallbezogenen Eigentumsbeeinträchtigungen durch hoheitliche Realakte, straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse oder Verwaltungsakte (Senat, Urteile vom 10. Dezember 1987 [X.]O und vom 10. Februar 2005 [X.]O [X.] 1363; siehe auch Beschluss vom 29. Januar 1998 - [X.] ZR 110/97, NJW 1998, 1398, 1399).

Es stünde in einem offenen Widerspruch zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung, wenn die Gerichte - gestützt auf das richterrechtliche Institut des enteignenden Eingriffs - im Zusammenhang mit einer [X.]bekämpfung massenhafte und großvolumige Entschädigungen zusprechen würden. Durch die hier in Rede stehenden Betriebsschließungen und Betriebsbeschränkungen im Bereich der Gastronomie und des [X.] wurde zwar unmittelbar in das durch Art. 14 Abs. 1 [X.] geschützte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Bei diesen nach § 28 Abs. 1 [X.] [X.]. § 32 [X.] getroffenen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen handelt es sich indessen um den Vollzug von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse, die die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen, sind als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 [X.]) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1083 ff, 1248 ff). Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 [X.] im Einklang stehen, wenn sie vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen versehen werden ([X.]E 100, 226, 244). Sie bedürfen jedoch immer einer gesetzlichen Grundlage. Dies gilt insbesondere, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des [X.], soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen. Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen ist daher kein Raum für eine Entschädigung ohne gesetzliche Grundlage ([X.] [X.]O [X.] 245). Dementsprechend hat der Senat in dem Waldschädenurteil vom 10. Dezember 1987 ([X.] ZR 220/86, [X.], 350, 361 ff) ausgesprochen, dass die Gerichte nur dann Entschädigungsansprüche oder Ausgleichsleistungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] zuerkennen können, wenn das Gesetz eine entsprechende Regelung enthält. Er hat dies unter anderem damit begründet, dass die Zubilligung von Entschädigungs- und Ausgleichsansprüchen gegen den St[X.]t für die durch das Waldsterben geschädigten Waldbesitzer weitreichende Folgen für die St[X.]tsfinanzen haben könne. Das lege es nahe, die Zubilligung solcher Ansprüche entsprechend dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem [X.] Prinzip der Entscheidung des [X.]gesetzgebers vorzubehalten. Diese Erwägungen gelten für die Beurteilung von Entschädigungsansprüchen für Betroffene von infektionsschutzrechtlichen Betriebsschließungen und ähnlichen Schutzmaßnahmen wegen ihrer außergewöhnlichen wirtschaftlichen Tragweite in besonderem Maße ([X.]/[X.] [X.]O Rn. 1086). Letztlich würde die Gewährung von Ansprüchen für Vermögenseinbußen durch flächendeckende Infektionsschutzmaßnahmen wie Betriebsschließungen oder Betriebsbeschränkungen im Ergebnis darauf hinauslaufen, das [X.] kraft Richterrechts in unzulässiger Weise um eine Klausel für Ausgleichsleistungen im Anwendungsbereich von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu ergänzen.

6. Ebenso wenig kann dem Kläger unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der sogenannten ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums eine Entschädigung zuerkannt werden.

a) Wie sich aus den Ausführungen unter 5 b ergibt, kann der Gesetzgeber bei der Regelung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung ausnahmsweise verpflichtet sein, [X.] vorzusehen, um eine unzumutbare Belastung des Eigentümers zu verhindern (dazu eingehend [X.], NVwZ 2020, 1457). Es erscheint dem Senat allerdings bereits sehr zweifelhaft, ob dieses [X.] geeignet ist, auf [X.]lagen sachgerecht im Sinne einer gerechten Lastenverteilung zu reagieren. Die Rechtsfigur ist bislang vor allem auf Härtefälle zulasten einzelner Eigentümer angewandt worden, während es im Rahmen einer [X.] um eine unkalkulierbare Vielzahl von Betroffenen geht. In solchen Fällen ist kaum vorstellbar, dass das Gesetz bereits im Vorhinein die Voraussetzungen und den Umfang eines [X.] anhand klar definierter Maßstäbe festlegt, die den Anspruch für die Berechtigten und die Behörden berechenbar machen. Unmöglich kann der Gesetzgeber des [X.]es in der [X.] auf irgendwelche hypothetischen [X.] die jeweils angemessene Entschädigung für die jeweilige unzumutbare Maßnahme planen und in eine Entschädigungsregelung fassen, zumal eine unkalkulierbare, die öffentlichen Haushalte potentiell überfordernde Geldleistungsverpflichtung grundrechtlich nicht geboten sein kann ([X.] [X.]O [X.].5). [X.] praktikabel und im Hinblick auf die Bedeutung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 [X.] eventuell geboten wäre allenfalls eine Generalklausel, die im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei längerfristigen und existenzgefährdenden Maßnahmen im Einzelfall eine existenzsichernde, nicht im freien Belieben des Gesetzgebers stehende Entschädigung gewährt (vgl. [X.]E 57, 107, 117).

Hilfeleistungen für von einer [X.] schwer getroffene Wirtschaftsbereiche sind keine Aufgabe der St[X.]tshaftung. Vielmehr folgt aus dem Sozialst[X.]tsprinzip (Art. 20 Abs. 1 [X.]), dass die st[X.]tliche Gemeinschaft Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus folgt zunächst nur die Pflicht zu einem innerst[X.]tlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Geschädigten begründen (vgl. [X.]E 27, 253, 283 zum Ausgleich von Besatzungsschäden). Dieser sozialst[X.]tlichen Verpflichtung kann der St[X.]t zum Beispiel dadurch nachkommen, dass er - wie im Fall der [X.]-[X.] geschehen - haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfsprogramme auflegt ("[X.]"), die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lageangemessene Reaktion (z.B. durch kurzfristige existenzsichernde Unterstützungszahlungen an betroffene Unternehmen) erlauben (vgl. [X.], Urteil vom 20. November 2020 [X.]O Rn. 132 ff; siehe auch [X.], [X.], 649 Rn. 33, 37, 39 ff).

b) Selbst wenn man hier unterstellt, dass die in Rede stehenden infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen den Kläger unzumutbar belasten, wäre es im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung nicht zulässig, ihm einen Ausgleichsanspruch kraft Richterrechts unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung zu gewähren (Senatsurteil vom 10. Dezember 1987 [X.]O [X.] 359 f).

7. Ansprüche aus Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 Satz 1 [X.] [X.]. Art. 34 [X.]) und enteignungsgleichem Eingriff sowie nach § 1 Abs. 1 des St[X.]tshaftungsgesetzes des [X.] [X.] hat das Berufungsgericht zu Recht abgelehnt.

Die [X.] vom 22. März 2020 und die Folgeverordnungen vom 17. und 24. April 2020 waren, wie ausgeführt, als solche rechtmäßig. Darüber hinaus kommen Amtshaftungsansprüche wegen fehlerhaften Verhaltens insbesondere des Gesetzgebers des [X.]es schon deshalb nicht in Betracht, weil die öffentliche Hand insoweit gegenüber dem Kläger keine drittbezogene Amtspflicht verletzt hätte. Da Gesetze und Verordnungen durchweg generelle und abstrakte Regeln enthalten, nimmt der Gesetz- und Verordnungsgeber in der Regel (anders bei Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen) ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit, nicht aber gegenüber bestimmten Personen oder Personengruppen als "Dritten" im Sinne des § 839 Abs. 1 Satz 1 [X.] wahr (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urteile vom 10. Dezember 1987 [X.]O [X.] 367 und vom 28. Januar 2021 - [X.] ZR 25/20, NVwZ 2021, 1315 Rn. 12; [X.]/[X.] [X.]O Rn. 290 mit umfangreichen Nachweisen zur höchstrichterlichen Rechtsprechung).

Der Entschädigungsanspruch wegen enteignungsgleichen Eingriffs erfasst ebenso nicht die Fälle legislativen Unrechts, in denen durch eine rechtswidrige beziehungsweise verfassungswidrige gesetzliche Norm oder auf ihrer Grundlage durch Verwaltungsakt oder eine untergesetzliche Norm in eine durch Art. 14 [X.] geschützte Rechtsposition eingegriffen wird (Senat, Urteile vom 12. März 1987 - [X.] ZR 216/85, [X.], 136, 145 f; vom 10. Dezember 1987 [X.]O [X.] 358 f; vom 24. Oktober 1996 - [X.] ZR 127/91, [X.], 30, 32 f und vom 16. April 2015 - [X.] ZR 204/13, juris Rn. 30). Für die Haftung nach § 1 StHG Bbg, der eine spezialgesetzliche Konkretisierung des allgemeinen Anspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff darstellt, gilt nichts Anderes (vgl. Senat, Beschluss vom 19. Dezember 1995 - [X.] ZR 190/94, juris Rn. 12).