Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 25.06.2014, Az. 6 C 10/13

Die Klägerin betreibt Mobilfunknetze, die mit Telekommunikationsnetzen anderer Betreiber zusammengeschaltet sind. Die von ihr erhobenen Entgelte für die Anrufzustellung in ihren Mobilfunknetzen unterliegen aufgrund einer bestandskräftigen Regulierungsverfügung der [X.] der Pflicht zur Genehmigung. Im September 2010 beantragte die Klägerin bei der [X.] die Genehmigung von [X.] für den Zeitraum ab dem 1. Dezember 2010. Wegen der von ihr erstmals im Rahmen eines [X.] beabsichtigten Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens genehmigte die [X.] das [X.] für die Terminierung im Mobilfunknetz der Klägerin mit Beschluss vom 30. November 2010 zunächst nur vorläufig bis zum Wirksamwerden der Entscheidung im Hauptsacheverfahren. Nach Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens erteilte die Beklagte der Klägerin mit Beschluss vom 24. Februar 2011 eine endgültige Entgeltgenehmigung rückwirkend ab dem 1. Dezember 2010 und befristet bis zum 30. November 2012.

Durch Urteil vom 19. September 2012 hat das [X.] die Klage gegen den Beschluss der [X.] vom 30. November 2010 abgewiesen. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage sei unzulässig, da sich der angefochtene Beschluss erledigt habe und somit das allgemeine Rechtsschutzinteresse entfallen sei. Mit dem auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der [X.] gerichteten Hilfsantrag bleibe die Klage ebenfalls ohne Erfolg; denn die [X.] sei zur Erteilung einer vorläufigen Genehmigung berechtigt gewesen. Rechtsgrundlage hierfür sei § 130 [X.]. Die Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens stelle einen hinreichenden sachlichen Grund dafür dar, den Genehmigungsantrag der Klägerin zunächst nur vorläufig zu bescheiden. Dass das [X.] dieses Verfahren für [X.] nicht vorsehe, beinhalte kein Verbot der Durchführung eines solchen Verfahrens. Nach den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Prinzipien der Nichtförmlichkeit des Verfahrens (§ 10 VwVfG) und des Untersuchungsgrundsatzes (§ 24 VwVfG) sei es der [X.] grundsätzlich nicht verwehrt, vor dem Erlass einer Genehmigung von Mobilfunkterminierungsentgelten ein Konsultations- und Konsolidierungsverfahren durchzuführen, wenn ihr dies zweckmäßig und geeignet erscheine, Erkenntnisse hinsichtlich der für die Genehmigungsentscheidung maßgebenden Umstände zu gewinnen. Zudem habe die [X.] der Rechtsauffassung der [X.] getragen, dass sich die unionsrechtliche Verpflichtung zur Notifizierung von Maßnahmeentwürfen auch auf Beschlüsse zur Festsetzung von Mobilfunkterminierungsentgelten für Betreiber erstrecke, die auf dem [X.] Markt über beträchtliche Marktmacht verfügen. Dies habe zur Einstellung eines bereits eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens geführt. Soweit die [X.] nach § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] über [X.] innerhalb von zehn Wochen nach Eingang der [X.] zu entscheiden habe, werde diese Frist auch durch eine vorläufige Entgeltgenehmigung gewahrt.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom [X.] zugelassene Revision eingelegt, mit der sie nur noch die Feststellung begehrt, dass der Beschluss der Beklagten vom 30. November 2010 rechtswidrig war. Zur Begründung macht sie geltend: Der Erlass einer vorläufigen Entgeltgenehmigung reiche zur Wahrung der Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] nicht aus. Indem sich die Beklagte eine weitere Prüfung und rückwirkende Änderung der vorläufig genehmigten Entgelte vorbehalte, zögere sie den Zeitpunkt für eine verbindliche Entscheidung auf unbestimmte Zeit hinaus und verhindere die zügige Herstellung von Rechtssicherheit über die maßgebliche Höhe der regulierten Entgelte. Die Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens sei in Bezug auf [X.] nicht zulässig. Die Entscheidung des [X.] Gesetzgebers, bei [X.] im Gegensatz zu anderen im [X.] geregelten Verfahren kein Konsultations- und Konsolidierungsverfahren vorzusehen, dürfe nicht durch den Rückgriff auf allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Grundsätze umgangen werden. Die Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens bei [X.] könne auch weder unmittelbar noch im Wege einer unionsrechtskonformen Auslegung auf die maßgeblichen Bestimmungen der Rahmenrichtlinie gestützt werden; denn der [X.] Gesetzgeber sei bei der Normierung der Anwendungsfälle des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens von einer vollständigen Umsetzung der Richtlinie ausgegangen.

Der Rechtsstreit ist auszusetzen, weil sein Ausgang von einer vorab einzuholenden Entscheidung des Gerichtshofs der [X.] über die Auslegung sekundären Unionsrechts abhängt (Art. 267 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.], [X.] vom 26. Oktober 2012 [X.]64 - [X.] -).

Am innerstaatlichen Recht gemessen hat die Revision zwar Erfolg, da es danach an einer Rechtsgrundlage für die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung fehlt und eine vorläufige Entgeltgenehmigung deshalb nicht zur Vermeidung von Nachteilen erlassen werden darf, die sich aus der mit einem solchen Verfahren verbundenen [X.] einer endgültigen Entscheidung ergeben (1.). Der [X.] kann jedoch ohne eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] nicht feststellen, ob das nationale Recht mit diesem Inhalt gegen Unionsrecht verstößt und gegebenenfalls richtlinienkonform ausgelegt werden muss (2.).

1. Nach innerstaatlichem Recht hat die Revision der Klägerin Erfolg.

a) Das gerichtliche Prüfprogramm ergibt sich aus den Bestimmungen des [X.]es ([X.]) vom 22. Juni 2004 ([X.]), das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der [X.] vom 30. November 2010 zuletzt durch Gesetz vom 17. Februar 2010 ([X.]) geändert worden war, sowie aus den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 ([X.]), das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt durch Gesetz vom 14. August 2009 ([X.]) geändert worden war.

§ 2 [X.] in der hier noch maßgeblichen Fassung lautet:

§ 10 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 11 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 12 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 13 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 15 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 30 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 31 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 33 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 35 [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

§ 130 [X.] lautet:

§ 10 VwVfG lautet:

§ 24 VwVfG lautet:

b) Auf der Grundlage der genannten Vorschriften des nationalen Rechts hat die Klägerin einen Anspruch auf die von ihr begehrte Feststellung des Gerichts, dass der Beschluss der Beklagten vom 30. November 2010 rechtswidrig war. Das klageabweisende Urteil des [X.] beruht deshalb auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO), sofern sich nicht aus dem Unionsrecht etwas anderes ergibt.

Die auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestützte Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig. Die angefochtene vorläufige Entgeltgenehmigung hat sich mit der gegenüber der Klägerin erfolgten Bekanntgabe des Beschlusses der [X.] vom 24. Februar 2011 über die endgültige Genehmigung der Mobilfunkterminierungsentgelte erledigt. Im Zeitpunkt der Erledigung haben die für die ursprünglich erhobene Anfechtungsklage erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen vorgelegen. Die Klägerin hat wegen der vom Verwaltungsgericht dargelegten Wiederholungsgefahr ferner auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass der Beschluss der [X.] vom 30. November 2010 rechtswidrig gewesen ist.

Gemessen am innerstaatlichen Recht ist die Klage auch begründet. Rechtsgrundlage für die vorläufige Entgeltgenehmigung ist § 130 [X.]. Die Vorschrift enthält für den Bereich des [X.]es eine spezialgesetzliche Ermächtigung zum Erlass vorläufiger Verwaltungsakte, die abschließend ist und sich auch und gerade auf vorläufige [X.] bezieht (Urteil vom 25. März 2009 - BVerwG 6 C 3.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 2 Rn. 23). Sie findet auch in der vorliegenden Fallkonstellation Anwendung. Auf § 12 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] kann der angegriffene Beschluss der [X.] hingegen nicht gestützt werden; denn er hat weder ein Marktdefinitions- und -analyseverfahren nach §§ 10, 11 [X.] noch den Erlass einer Regulierungsverfügung gemäß § 13 [X.] zum Gegenstand. Auch eine entsprechende Anwendung kommt nicht in Betracht. Die Funktion des § 12 Abs. 2 Nr. 4 [X.] besteht darin, die [X.] unter den genannten Voraussetzungen von der Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens zu dispensieren. Die Bestimmung geht deshalb bei Maßnahmen ins Leere, für die das Gesetz die Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens nicht vorschreibt.

Da § 130 [X.] insoweit keine näheren Regelungen enthält, muss zur Ermittlung der Voraussetzungen der vorläufigen Anordnungen auf allgemeine Regeln und Rechtsgrundsätze zurückgegriffen werden. Neben der hinreichenden Wahrscheinlichkeit, dass eine entsprechende Hauptsacheentscheidung ergehen wird (Anordnungsanspruch), ist ein Anordnungsgrund erforderlich, der darin liegt, dass der Erlass der vorläufigen Regelung im besonderen öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse Privater zur Abwendung schwerer Nachteile geboten ist (vgl. Urteil vom 25. März 2009 a.a.[X.] Rn. 24, zu der Vorgängervorschrift des § 78 [X.] 1996). Ein Anordnungsanspruch lag im Zeitpunkt des Erlasses der vorläufigen Entgeltgenehmigung vor. Die [X.] hatte die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen für die Entgelte bereits vollständig geprüft und lediglich wegen der beabsichtigten Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens von dem Erlass der endgültigen Entgeltgenehmigung abgesehen.

Wird allein innerstaatliches Recht als Prüfungsmaßstab herangezogen, fehlte es jedoch an einem Anordnungsgrund; denn die vorläufige Entgeltgenehmigung war in diesem Fall nicht im besonderen öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse Privater zur Abwendung schwerer Nachteile geboten. Die in § 130 [X.] enthaltene Ermächtigung zum Erlass vorläufiger Verwaltungsakte dient nicht dem Zweck, Nachteile für das regulierte Unternehmen zu vermeiden, die dadurch verursacht werden, dass die Regulierungsbehörde rechtswidrige Verfahrensschritte unternimmt und hierdurch den Erlass einer endgültigen Regelung hinauszögert. Bei der Durchführung des Konsolidierungsverfahrens vor der Erteilung einer Entgeltgenehmigung handelt es sich um einen solchen rechtswidrigen Verfahrensschritt; denn anders als in Bezug auf das [X.] fehlt es insoweit an einer Rechtsgrundlage im nationalen Recht.

Die Durchführung des nationalen [X.]s vor der Entscheidung über die Entgeltgenehmigung kann auf § 15 [X.] gestützt werden. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um einen Auffangtatbestand, dem zufolge das in § 12 Abs. 1 [X.] geregelte [X.] vorbehaltlich spezieller Regelungen bei allen Entwürfen marktrelevanter Maßnahmen durchzuführen ist, die nicht schon wie die Marktdefinition nach § 10 [X.], die Marktanalyse nach § 11 [X.] und die in § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] genannten [X.] der Konsultationspflicht unterliegen. Daran, dass die Genehmigung der Mobilfunkterminierungsentgelte beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt hat, besteht kein Zweifel. Spezielle gesetzliche Vorschriften, die gegenüber § 15 [X.] vorrangig sein könnten, sind nicht ersichtlich.

Für die Durchführung des unionsweiten Konsolidierungsverfahrens vor der Entscheidung über die Entgeltgenehmigung enthält das nationale Recht demgegenüber keine Rechtsgrundlage. Das in § 12 Abs. 2 [X.] in der hier noch maßgeblichen Fassung geregelte Verfahren regelt die Beteiligung der [X.] und der nationalen Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedstaaten. Es findet Anwendung, wenn § 10 Abs. 3 und § 11 Abs. 3 [X.] eine Vorlage nach dieser Norm vorsehen, d.h. im Marktdefinitions- und -analyseverfahren. Durch die Verweisungsnorm des § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] wird der Anwendungsbereich - mit Ausnahme des in § 12 Abs. 2 Nr. 3 [X.] geregelten [X.] der [X.] - auf den Erlass von [X.] erweitert, mit denen die im Einzelnen genannten Verpflichtungen auferlegt werden. Wie sich aus der Verweisung auf § 30 [X.] ergibt, gehört hierzu zwar auch die Auferlegung einer Genehmigungspflicht für Entgelte für Zugangsleistungen, nicht jedoch die hieran anknüpfende, auf § 35 Abs. 3 [X.] gestützte Erteilung einer Entgeltgenehmigung. § 12 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist daher im Rahmen eines [X.] nicht unmittelbar anwendbar.

Entgegen der Annahme des [X.] können auch nicht die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Prinzipien, wie insbesondere der Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verfahrens und der Untersuchungsgrundsatz, als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Der Grundsatz der Nichtförmlichkeit (§ 10 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG) eröffnet der zuständigen Behörde zwar grundsätzlich ein weites Verfahrensermessen. Vorbehaltlich abweichender gesetzlicher Bestimmungen kann sie selbst bestimmen, wie sie das Verwaltungsverfahren im Einzelnen ausgestaltet und durchführt. Im pflichtgemäßen Verfahrensermessen der Behörde liegt es grundsätzlich auch, welche Mittel sie im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes (§ 24 Abs. 1 VwVfG) in den durch den Gegenstand des Verfahrens gezogenen Grenzen im Interesse einer möglichst umfassenden, den Erfordernissen des einzelnen konkreten Falles angepassten Aufklärung des Sachverhalts anwendet (vgl. Beschluss vom 26. August 1998 - BVerwG 11 VR 4.98 - [X.] 442.09 § 20 [X.] Nr. 22 S. 51). Von diesen Grundsätzen ausgehend liegt die Annahme zunächst nicht fern, dass die [X.] berechtigt ist, im Interesse einer möglichst umfassenden, den Besonderheiten der [X.] angepassten Aufklärung des Sachverhalts das in § 12 Abs. 2 [X.] vorgesehene Konsolidierungsverfahren auch im Rahmen solcher Verwaltungsverfahren durchzuführen, in denen dies gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, muss die [X.] bei ihrer Genehmigungsentscheidung vielfältige Belange berücksichtigen, die durch die in § 2 Abs. 2 [X.] genannten [X.] vorgegeben sind und deren Geltendmachung durch die Verfahrensbeteiligten, die jeweils nur ihre individuellen Interessen verfolgen, nicht ohne Weiteres zu erwarten ist. Dies gilt insbesondere für das in § 2 Abs. 2 Nr. 4 [X.] genannte Regulierungsziel, die Entwicklung des Binnenmarktes der [X.] zu fördern.

Das der Behörde durch den Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens in § 10 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG eingeräumte allgemeine Verfahrensermessen findet jedoch nur Anwendung, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen (§ 10 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG). Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass das [X.] im [X.] trotz seiner detaillierten Ausgestaltung nicht abschließend geregelt ist und deshalb allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Bestimmungen ergänzend herangezogen werden müssen. So hat der [X.] zum Beispiel angenommen, dass die behördliche Entscheidung über einen Entgeltgenehmigungsantrag den in § 39 VwVfG geregelten Begründungsanforderungen genügen muss (Beschluss vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 6 [X.] - juris Rn. 12) oder dass Dauer und Ende der Wirksamkeit einer Entgeltgenehmigung nach Maßgabe des § 43 Abs. 2 VwVfG sowie der Aufhebungsvoraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG zu bestimmen sind (Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 19, 37 ff.). Im Zusammenhang mit dem vergleichbar eingehend geregelten [X.] im Postregulierungsrecht hat der [X.] ferner die Geltung der allgemeinen Amtsermittlungspflicht aus § 24 VwVfG vorausgesetzt, die durch eine [X.] des regulierten Unternehmens im Sinne des § 26 Abs. 2 VwVfG begrenzt wird (Urteil vom 29. Mai 2013 - BVerwG 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 22). Würde man allein aus der detaillierten Ausgestaltung des [X.] über die konkreten Regelungen hinaus ableiten, dass die Anwendung verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen ausgeschlossen ist, hätte dies offensichtlich erhebliche Regelungslücken zur Folge.

Von einem das Verfahrensermessen begrenzenden Ausschluss der Durchführung des Konsolidierungsverfahrens durch spezialgesetzliche Vorschriften muss hier jedoch deshalb ausgegangen werden, weil dieses Verfahren ausdrücklich nur für die Ergebnisse von Marktdefinition und Marktanalyse (§§ 10, 11 [X.]) sowie für [X.] (§ 13 [X.]) vorgeschrieben ist und sich nicht in den Zusammenhang der materiellen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen einfügt, die das [X.] für die Entscheidung der [X.] über die Erteilung von [X.] enthält.

Zum einen hat der Gesetzgeber in § 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 [X.] in der hier maßgeblichen Fassung den materiellen Entgeltmaßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung geregelt. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ergeben sich aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. In diesem Rahmen kommt der Regulierungsbehörde nach der Rechtsprechung des [X.]s bei der Auswahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. Urteil vom 25. September 2013 - BVerwG 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 31). In Ausfüllung dieses Entscheidungsspielraums muss die Regulierungsbehörde die konfligierenden Interessen abwägen und prüfen, welcher Kostenmaßstab - erstens - den Nutzerinteressen, - zweitens - dem Ziel der Sicherstellung eines chancengleichen [X.] sowie - drittens - dem Ziel, effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen sicherzustellen, jeweils am ehesten gerecht wird. Sodann muss die Behörde unter Bewertung der unterschiedlichen Belange im Einzelnen darlegen, dass und warum ihrer Ansicht nach im Ergebnis Überwiegendes für die gewählte Methode spricht (vgl. Urteil vom 25. September 2013 a.a.[X.] Rn. 36).

Indem die Regulierungsbehörde das in § 12 Abs. 2 [X.] geregelte Konsolidierungsverfahren durchführt, erweitert sie nicht nur ihre Erkenntnisgrundlage, sondern ermöglicht darüber hinaus eine nach der Konzeption des [X.]es nicht vorgesehene Einschränkung des ihr bei der Entscheidung über die Erteilung einer Entgeltgenehmigung partiell eingeräumten [X.]. Denn nach § 12 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 [X.] hat sie den im Rahmen dieses Verfahrens abgegebenen Stellungnahmen der [X.] und der anderen nationalen Regulierungsbehörden weitestgehend Rechnung zu tragen. Wie sich im Umkehrschluss aus der besonderen Ausgestaltung des [X.] der [X.] nach § 12 Abs. 2 Nr. 3 [X.] ergibt, folgt hieraus zwar keine Bindung (vgl. Urteil vom 1. September 2010 - BVerwG 6 C 13.09 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 4 Rn. 22). Soweit die [X.] über [X.] verfügt, wird die ihr nach den dargelegten Grundsätzen obliegende Abwägung jedoch durch die Pflicht zur weitestgehenden Berücksichtigung der Stellungnahmen der [X.] und der anderen nationalen Regulierungsbehörden vorgeprägt. Denn Erwägungen, die "weitestgehend" zu berücksichtigen sind, kommt ein besonderes Gewicht in der Abwägung zu. Aufgrund der in § 12 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 [X.] enthaltenen Wertungsvorgabe können die von der [X.] und den anderen nationalen Regulierungsbehörden geltend gemachten Belange grundsätzlich nur dann überwunden werden, wenn vom [X.] Standard abweichende nationale Besonderheiten vorliegen (vgl. Urteile vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 24 f. und vom 28. Januar 2009 - BVerwG 6 C 39.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 3 Rn. 16 in Bezug auf die vergleichbare Formulierung bei der Marktabgrenzung nach § 10 Abs. 2 Satz 3 [X.]) oder wenn gegenläufige öffentliche oder private Belange zu berücksichtigen sind, denen nach der besonders zu begründenden Einschätzung der [X.] im konkreten Einzelfall ein so hohes Gewicht zukommt, dass ihr Zurücktreten nicht gerechtfertigt erscheint. Die Durchführung des in § 12 Abs. 2 [X.] geregelten Konsolidierungsverfahrens kann sich daher auf den Inhalt der Entscheidung der [X.] in einer Weise auswirken, die nach der Konzeption des [X.] im [X.] nicht vorgesehen ist.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht rechtfertigt darüber hinaus vor allem die in § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] geregelte zehnwöchige Entscheidungsfrist die Annahme, dass die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens vor der Entscheidung über eine Entgeltgenehmigung spezialgesetzlich ausgeschlossen ist und deshalb nicht auf das der Behörde durch den Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens in § 10 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG eingeräumte allgemeine Verfahrensermessen gestützt werden kann. Denn die Durchführung des unionsweiten Konsolidierungsverfahrens hat zur Folge, dass eine abschließende Entscheidung über einen Entgeltgenehmigungsantrag in der Regel nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist ergehen kann. Ob die Frist in besonderen Einzelfällen durch eine nur vorläufige Entgeltgenehmigung gewahrt werden kann, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung. Jedenfalls widerspricht es sowohl dem Normzweck des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] als auch dem systematischen Zusammenhang mit den übrigen Regelungen des [X.], wenn endgültige Entscheidungen deshalb nicht innerhalb der Frist ergehen können, weil die Regulierungsbehörde regelmäßig Verfahrensschritte unternimmt, die das Gesetz nicht vorsieht.

Der Zweck der in § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] geregelten Entscheidungsfrist besteht zumindest auch in der möglichst frühzeitigen Schaffung von Rechtssicherheit sowohl für das regulierte Unternehmen als auch die anderen Marktbeteiligten. Bei der Frist handelt es sich um eine Konkretisierung des in § 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.] genannten Regulierungsziels der Sicherstellung eines chancengleichen [X.] und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation. Dies beinhaltet unter anderem, dass die Marktteilnehmer eine hinreichend verlässliche Kalkulations- und Planungsgrundlage für ihre Investitionsentscheidungen haben (vgl. Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 58). Vorläufige [X.] können diese Vorgabe allenfalls eingeschränkt erfüllen, weil die Regulierungsbehörde die festgelegte Höhe der Entgelte rückwirkend und ohne die Einschränkungen, die für die Rücknahme oder den Widerruf von Verwaltungsakten gelten (vgl. §§ 48, 49 VwVfG), ändern kann.

Die Auslegung, dass vorläufige [X.] zur Wahrung der Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] allenfalls in besonderen Ausnahmefällen geeignet sind, wird durch die Ausgestaltung der Fristbestimmung und ihren systematischen Zusammenhang mit den übrigen Regelungen des [X.] bestätigt. Als gesetzliche Frist kann die Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] - anders als behördliche Fristen (vgl. § 31 Abs. 7 VwVfG) - von der [X.] grundsätzlich nicht verlängert werden. Die in der Vorgängervorschrift noch vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit (vgl. § 28 Abs. 2 Satz 2 [X.] 1996) ist weggefallen. Die zentrale Bedeutung der zehnwöchigen Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] für den Ablauf des [X.] wird unter anderem aus dem Zusammenhang mit § 31 Abs. 5 Satz 2 [X.] erkennbar, der die Vorlage von Antragsunterlagen bei befristeten Genehmigungen zehn Wochen vor Fristablauf verlangt. Durch die Angleichung der Fristen soll nach der Rechtsprechung des [X.]s sichergestellt werden, dass bis zum Ablauf der Geltungsdauer einer früher erteilten befristeten Entgeltgenehmigung die neue Überprüfung abgeschlossen ist und die neue Genehmigung unmittelbar mit dem [X.] an die zuvor erteilte befristete alte Genehmigung anschließt, ohne dass es einer Rückwirkung bedarf (vgl. Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 33). Könnte die Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] regelmäßig auch durch vorläufige [X.] gewahrt werden, wäre dieser Gesetzeszweck nicht erreichbar; denn weder wäre die Prüfung der Entgelte bei Fristablauf abgeschlossen, noch könnte ohne Rückwirkung der endgültigen Entgeltgenehmigung eine Genehmigungslücke vermieden werden.

Dass es sich bei der Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] um eine das [X.] wesentlich prägende Vorgabe handelt, deren Zweck vor allem in der möglichst frühzeitigen Schaffung von Rechtssicherheit sowohl für das regulierte Unternehmen als auch die anderen Marktbeteiligten besteht, ergibt sich ferner aus den in § 33 [X.] enthaltenen Regelungen über den Umfang der Vorlagepflicht für Kostenunterlagen des regulierten Unternehmens. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang insbesondere § 33 Abs. 5 Satz 1 [X.], wonach nicht mit dem Antrag vorgelegte Unterlagen nur berücksichtigt werden, wenn dadurch die Einhaltung der [X.] nicht gefährdet wird. Diese Bestimmung ist in Verbindung mit § 35 Abs. 3 Satz 3 [X.] zu sehen, wonach die [X.] eine Genehmigung der Entgelte versagen kann, wenn das Unternehmen die in § 33 genannten Unterlagen nicht vollständig vorgelegt hat.

Wie der [X.] in Bezug auf die vergleichbaren Regelungen des Postgesetzes und der Post-[X.]sverordnung ausgeführt hat, wird hierdurch die allgemeine Amtsermittlungspflicht aus § 24 VwVfG durch eine dem antragstellenden Unternehmen auferlegte [X.] im Sinne des § 26 Abs. 2 VwVfG begrenzt, um der Regulierungsbehörde die Entscheidung innerhalb der Frist zu ermöglichen und innerhalb dieser Frist die Beteiligungsrechte Dritter - vor allem der auf Antrag beizuladenden Wettbewerber - zu wahren. Unterlagen und Nachweise, die das regulierte Unternehmen erst nach Abgabe des Antrags einreicht, muss die Regulierungsbehörde deshalb nur berücksichtigen, wenn dadurch die Einhaltung der Frist nicht gefährdet wird. Wenn die Regulierungsbehörde ihrerseits im Verlauf der Kostenprüfung Lücken oder Unstimmigkeiten der eingereichten Unterlagen und Nachweise erkennt, hat sie zu prüfen, ob sie innerhalb der für die Genehmigung verbleibenden Frist von dem Unternehmen noch eine nähere Aufklärung erreichen kann. Jede Aufklärungsmaßnahme muss jedoch mit dem im Interesse des regulierten Unternehmens äußerst eng gezogenen zeitlichen Rahmen des [X.] und mit den in diesem Rahmen zu wahrenden Beteiligungsrechten Dritter vereinbar sein. Ist innerhalb der zur Verfügung stehenden Frist keine Vervollständigung der erforderlichen Unterlagen und Nachweise erreichbar und kann sich die Regulierungsbehörde die nötigen Informationen auch nicht ohne Weiteres - etwa durch einen Rückgriff auf aussagekräftige und geeignete Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren - selbst verschaffen, ist sie zur (teilweisen) Ablehnung des [X.] entsprechend den bestehenden Nachweislücken befugt und verpflichtet. Die Bedeutung der Entscheidungsfrist wird in diesem Zusammenhang noch dadurch unterstrichen, dass eine Vervollständigung von Nachweisen und Unterlagen, die das regulierte Unternehmen innerhalb der der Regulierungsbehörde zur Verfügung stehenden Entscheidungsfrist nicht vorgelegt hat, auch in einem sich anschließenden gerichtlichen Verfahren nicht mehr möglich ist (vgl. zum Ganzen Urteil vom 29. Mai 2013 - BVerwG 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 22 ff.).

Insgesamt kann sowohl dem Sinn und Zweck als auch der inhaltlichen Ausgestaltung der Entscheidungsfrist des § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] sowie ihrem systematischen Zusammenhang mit den übrigen Regelungen des [X.] entnommen werden, dass das [X.] von der grundsätzlichen Möglichkeit einer abschließenden Entscheidung über Entgeltgenehmigungsanträge des regulierten Unternehmens innerhalb der [X.] ausgeht, die allenfalls in besonders gelagerten Ausnahmefällen hinausgezögert und durch eine zunächst nur vorläufige Entgeltgenehmigung ersetzt werden darf. Die Durchführung des in § 12 Abs. 2 [X.] geregelten Konsolidierungsverfahrens steht mit dieser gesetzlichen Konzeption nicht in Einklang, weil sich dieses Verfahren in den gesetzlich vorgegebenen Ablauf und zeitlichen Rahmen des [X.] nicht einfügen lässt.

2. Die Revision gegen das angefochtene Urteil des [X.] ist allerdings zurückzuweisen, wenn die Annahme, dass es an einer Rechtsgrundlage für die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung fehlt, mit dem Unionsrecht nicht in Einklang steht. Hiervon ist auszugehen, wenn die unionsrechtlichen Vorgaben die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens nicht nur vor der Auferlegung einer Genehmigungspflicht, sondern auch vor jeder Genehmigung konkret beantragter Entgelte gebieten.

a) Für die Beantwortung der Frage, ob das Unionsrecht die im nationalen Recht für das [X.] nicht vorgesehene Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens gebietet, sind die Bestimmungen der Richtlinie 2002/21/[X.] und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) sowie der Richtlinie 2002/19/[X.] und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung ([X.] [X.] Nr. L 108 vom 24. April 2002 S. 7 - [X.] -) maßgeblich. Beide Richtlinien waren zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen vorläufigen Entgeltgenehmigung am 30. November 2010 noch in ihrer ursprünglichen Fassung anzuwenden; denn die Umsetzungsfrist der Richtlinie 2009/140/[X.] und des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie 2002/21/[X.] über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, der Richtlinie 2002/19/[X.] über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung und der Richtlinie 2002/20/[X.] über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste ([X.] [X.] Nr. L 337 vom 18. Dezember 2009 S. 37) ist nach Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie erst am 25. Mai 2011 abgelaufen.

Art. 6 der Rahmenrichtlinie in der hier noch maßgeblichen Fassung lautet:

Art. 7 der Rahmenrichtlinie in der maßgeblichen Fassung lautet:

Art. 8 der Rahmenrichtlinie in der maßgeblichen Fassung lautet:

Art. 8 der [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

Art. 13 der [X.] in der maßgeblichen Fassung lautet:

b) Nach Auffassung des [X.]s sprechen gewichtige Gründe dafür, dass sich aus den genannten Vorschriften des Unionsrechts eine Rechtspflicht der [X.] zur Durchführung des in § 12 Abs. 2 [X.] geregelten Konsolidierungsverfahrens vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung nach §§ 35 Abs. 3 Satz 1, § 31 Abs. 1 Satz 1 [X.] ergibt.

Seine unionsrechtliche Grundlage findet das Konsolidierungsverfahren in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie. Eine nationale Regulierungsbehörde stellt danach den Entwurf einer beabsichtigten Maßnahme gleichzeitig der [X.] und den nationalen Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedstaaten zusammen mit einer Begründung zur Verfügung und unterrichtet die [X.] und die übrigen nationalen Regulierungsbehörden hiervon. Die nationalen Regulierungsbehörden und die [X.] haben dann innerhalb eines Monats oder innerhalb der in Art. 6 der Rahmenrichtlinie genannten Frist, falls diese länger ist, Gelegenheit, Stellungnahmen abzugeben. Diesen Stellungnahmen hat die nationale Regulierungsbehörde gemäß Art. 7 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie weitestgehend Rechnung zu tragen. In den in Art. 7 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie genannten Fällen, auf die hier nicht einzugehen ist, bestehen weiter gehende Befugnisse der [X.].

Das Konsolidierungsverfahren ist nach Art. 7 Abs. 3 Satz 1 der Rahmenrichtlinie in der hier noch maßgeblichen Fassung unter anderem dann durchzuführen, wenn eine nationale Regulierungsbehörde beabsichtigt, Maßnahmen zu ergreifen, die in den Anwendungsbereich des Art. 8 der [X.] fallen und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden. Art. 8 Abs. 2 der [X.] bestimmt, dass die nationale Regulierungsbehörde einem Betreiber, der aufgrund einer Marktanalyse nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft wird, im erforderlichen Umfang die in den Artikeln 9 bis 13 der [X.] genannten Verpflichtungen auferlegt. Von den genannten Bestimmungen ist im vorliegenden Zusammenhang Art. 13 der [X.] in den Blick zu nehmen. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der [X.] sieht vor, dass die nationale Regulierungsbehörde einem Betreiber gemäß Art. 8 der Richtlinie hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf [X.] erteilen kann, wenn eine Marktanalyse darauf hinweist, dass der betreffende Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder [X.] praktizieren könnte. Die sich hieran anschließenden Regelungen der Art. 13 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3 der [X.] enthalten einige Vorgaben zur Ermittlung kostenorientierter Preise: In Absatz 1 Satz 2 und Absatz 3 Satz 1 wird in materieller Hinsicht das Erfordernis der Berücksichtigung einer "angemessenen Investitionsrendite" aufgestellt. Absatz 2 Satz 1 der Richtlinie enthält die Klarstellung, dass nur die Kosten eines effizienten Betreibers ansatzfähig sind. Im Übrigen finden sich Vorgaben zum Verfahren der Kostenermittlung wie etwa die Nachweispflicht des Betreibers (Abs. 3 Satz 1) und die Befugnis der Regulierungsbehörde, Vergleichsmarktbetrachtungen oder eine unabhängige Kostenberechnung anzustellen (Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2).

Der [X.] versteht die genannten Bestimmungen des sekundären Unionsrechts dahin, dass nicht nur die Auferlegung der Entgeltgenehmigungspflicht in einer Regulierungsverfügung, sondern auch deren "Umsetzung" durch die Erteilung einer Entgeltgenehmigung nach § 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] von dem Begriff der "Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise" erfasst wird, die die Regulierungsbehörde nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der [X.] auferlegen kann. Als Maßnahme, die in den Anwendungsbereich des Art. 8 der [X.] fällt und die typischerweise Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat, unterliegt eine beabsichtigte Entgeltgenehmigung deshalb der [X.] nach Art. 7 Abs. 3 Satz 1 der Rahmenrichtlinie.

Die für diese weite Auslegung der unionsrechtlichen Bestimmungen sprechenden Gründe hat die [X.] in dem [X.], welcher der angefochtenen vorläufigen Entgeltgenehmigung beigefügt war, dargelegt: Gerade die konkreten Einzelentscheidungen, mit denen die in einer Regulierungsverfügung festgelegten abstrakten Verpflichtungen umgesetzt würden, hätten konkrete und unmittelbare Auswirkungen sowohl für die regulierten Unternehmen als auch deren Zugangsnachfrager und deshalb größere praktische Bedeutung. Dies gelte insbesondere bei marktprägenden Genehmigungsverfahren wie etwa für die hier verfahrensgegenständlichen Mobilfunkterminierungsentgelte. Sinn und Zweck des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens sei die Ermöglichung einer über den engen Kreis der Beteiligten eines Regulierungsverfahrens hinausreichenden Informationssammlung und Verfahrenstransparenz. Die Beteiligung von [X.] und übrigen nationalen Regulierungsbehörden diene vornehmlich der Wahrung der Rechtseinheit und dem Interesse des [X.] Binnenmarktziels. Auswirkungen auf den Handel der Mitgliedstaaten seien gegeben, weil auch Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten die regulierten Preise für die Terminierung von Anrufen im Netz des betreffenden Betreibers zu entrichten hätten, was sich auf die Preise auswirke, die Nutzer aus anderen Mitgliedstaaten bezahlen müssten, wenn sie Kunden des betreffenden Betreibers anriefen. In Übereinstimmung mit diesen Erwägungen hat die [X.] in einem früheren [X.] die Auffassung vertreten, dass kostenorientierte [X.], Gleitpfade oder auf andere Weise bestimmte Mobilfunkterminierungsentgelte nach Art. 7 Abs. 3 i.V.m. mit Erwägungsgrund 15 der Rahmenrichtlinie notifizierungspflichtig seien, da sie Bestandteil der in Art. 16 der Rahmenrichtlinie aufgeführten Abhilfemaßnahmen seien und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hätten. Dieser Auffassung hat die [X.] in der Folgezeit dadurch Nachdruck verliehen, dass sie, nachdem die [X.] dem Notifizierungsverlangen nicht nachgekommen war, im Juni 2009 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die [X.] eingeleitet hat, das sie nach der erfolgten Änderung der Praxis der [X.] wieder eingestellt hat.

Der [X.] hält die Richtigkeit der Auffassung, dass das Konsolidierungsverfahren nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie auch auf [X.] anwendbar ist, andererseits nicht für so offenkundig, dass ein Verzicht auf eine Vorlage an den [X.] im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] ([X.]) nach der "acte-claire-Doktrin" in Betracht kommt. Zur Vorgehensweise bei einer Preiskontrolle und zum anzuwendenden Entgeltmaßstab enthält das Unionsrecht keine ausdifferenzierten Regelungen. Die Organisation der [X.] wird im Wesentlichen durch das nationale Recht ausgestaltet. Das [X.] macht von der Ermächtigung des Art. 13 der [X.] in der Art Gebrauch, dass zunächst in einem ersten Schritt in der Regulierungsverfügung der Kostenmaßstab - im Falle der Entgeltgenehmigung gemäß §§ 30, 31 [X.] die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung - festgelegt wird, und erst in einem zweiten Schritt die konkreten Entgelte festgelegt werden. Hieran anknüpfend lässt sich die Auffassung vertreten, dass die tatsächliche Festlegung der konkreten Entgelte - anders als die abstrakte Verpflichtung zur Kostenorientierung - keine Maßnahme im Regelungsbereich von Art. 13 der [X.] darstellt. Zudem könnte Art. 13 Abs. 3 der [X.] zu entnehmen sein, dass auch im Unionsrecht ein mehrstufiges System der [X.] angelegt ist, das neben der Auferlegung der abstrakten Verpflichtung zur Kostenorientierung weitere Handlungsbefugnisse der Regulierungsbehörde vorsieht, durch die diese Verpflichtung umgesetzt wird. Schließlich erscheint es denkbar, dass eine direkte Einflussnahme der [X.] auf die Festsetzung konkreter Entgelte dem in Art. 5 [X.] geregelten Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widerspricht, weil sie über das in Art. 1 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie genannte Ziel hinausgeht, einen harmonisierten Rechtsrahmen für die Regulierung elektronischer Kommunikationsnetze sowie dazugehöriger Einrichtungen und zugehöriger Dienste zu schaffen.

c) Sollte der Gerichtshof der [X.] die Vorlagefrage dahingehend beantworten, dass die unionsrechtlichen Vorgaben die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens nicht nur vor der Auferlegung einer Genehmigungspflicht, sondern vor jeder Genehmigung konkret beantragter Entgelte gebieten, wäre dieser Rechtslage im Rahmen einer richtlinienkonformen Auslegung des § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] Rechnung zu tragen. Die nationalen Gerichte sind nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] aufgrund des [X.] gem. Art. 288 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] - [X.] - verpflichtet, bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts, insbesondere einer speziell zur Umsetzung der Vorgaben einer Richtlinie erlassenen Regelung, das innerstaatliche Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zweckes dieser Richtlinie auszulegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen (vgl. [X.], Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. [X.]/01 bis [X.]/01, [X.] u.a. - Slg. 2004, [X.] Rn. 113 m.w.N.). Eine Auslegung des innerstaatlichen Rechts in diesem Sinne ist hier möglich.

Zwar werden in § 13 Abs. 1 [X.] diejenigen Fälle, in denen das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren - mit Ausnahme des [X.] der [X.] (§ 12 Abs. 2 Nr. 3 [X.]) - entsprechend anzuwenden ist, einzeln aufgezählt. Auch die detaillierte Ausgestaltung des [X.] in den §§ 31 ff. [X.] deutet darauf hin, dass die unterbliebene Erstreckung der Geltung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens auf das [X.] auf einer bewussten Entscheidung des nationalen Gesetzgebers beruht. Die Gesetzesbegründung bestätigt dies (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 62 f.).

Der Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung verlangt jedoch von den nationalen Gerichten über eine Gesetzesauslegung im engeren Sinne entsprechend dem Verständnis in der nationalen Methodenlehre hinaus auch, das nationale Recht, wo dies nötig und nach der nationalen Methodenlehre möglich ist, richtlinienkonform fortzubilden (vgl. [X.], Urteile vom 7. Mai 2014 - [X.]/11 - juris Rn. 20, vom 21. Dezember 2011 - [X.]/08 - [X.]Z 192, 148 Rn. 30 und vom 26. November 2008 - [X.]/05 - [X.]Z 179, 27 = NJW 2009, 427 Rn. 21; Beschluss vom 8. Januar 2014 - [X.] 137/12 - juris Rn. 10). Hieraus folgt, dass der Anwendungsbereich des in § 12 Abs. 2 [X.] geregelten Konsolidierungsverfahrens trotz der in § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] enthaltenen, grundsätzlich als abschließend zu verstehenden Aufzählung derjenigen Fälle, in denen das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren entsprechend anzuwenden ist, gegebenenfalls ausgedehnt werden muss, um den Vorgaben des Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie Geltung zu verschaffen. Sollte der Gerichtshof der [X.] die Vorlagefrage bejahen, läge eine verdeckte Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes vor, die im Wege richterlicher Rechtsfortbildung durch eine analoge Anwendung der Verweisungsnorm des § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf die Entscheidung der [X.] zur Erteilung einer Entgeltgenehmigung zu schließen wäre.

Durch die Verwirklichung des [X.] im Wege der analogen Anwendung der Verweisungsnorm des § 13 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf die dort nicht genannten Entscheidungen der [X.] zur Erteilung einer Entgeltgenehmigung werden die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen (vgl. hierzu [X.], [X.] vom 26. September 2011 - 2 BvR 2216/06 u.a. - NJW 2012, 669 Rn. 47) nicht überschritten. Eine [X.] des Gesetzgebers, deren Überwindung im Wege richterlicher Rechtsfortbildung ausgeschlossen wäre, ist nicht erkennbar. Ziel der Neufassung des [X.]es war die Umsetzung der im April bzw. im Juli 2002 in [X.] getretenen fünf neuen [X.] Richtlinien (vgl. BTDrucks 15/2316 [X.], 55). Die erkennbare Absicht des [X.] Gesetzgebers ging folglich dahin, eine Regelung zu schaffen, die mit der Rahmenrichtlinie und der [X.] vollständig vereinbar ist. Wäre ihm der mögliche Widerspruch zu Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie i.V.m. Art. 8 Abs. 2 und Art. 13 der [X.] bewusst gewesen, hätte er davon abgesehen, [X.] aus dem Anwendungsbereich des Konsolidierungsverfahrens auszuklammern.

d) Wird unterstellt, dass das Konsolidierungsverfahren nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie auch im [X.] durchzuführen ist und eine vorläufige Entgeltgenehmigung deshalb auch zur Vermeidung solcher Nachteile erlassen werden darf, die sich aus der verfahrensbedingten [X.] einer endgültigen Entscheidung ergeben, ist der angegriffene Beschluss der [X.] auch nicht wegen eines Ermessensfehlers zu beanstanden. Soweit die [X.] davon abgesehen hat, den Entgeltantrag der Klägerin vor der Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens endgültig zu bescheiden, war ihr Ermessen von vornherein auf Null reduziert. Sofern nämlich die Durchführung des Konsolidierungsverfahrens unionsrechtlich geboten war, kam die Erteilung einer endgültigen Entgeltgenehmigung als Entscheidungsalternative nicht in Betracht. In Bezug auf die weiter nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffende Entscheidung, eine vorläufige Entgeltgenehmigung zu erteilen oder nicht zu erteilen, ist die Ermessensausübung der [X.] nicht zu beanstanden.