Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 10.09.2015, Az. 7 C 10/14

Der Kläger begehrt die Genehmigung des Exports von [X.] nach [X.] und die Aufhebung der Untersagung dieses Exports.

Der Kläger handelt mit Chemikalien. Nach dem 1. Dezember 2008 importierte er mindestens 19,4 Tonnen [X.] aus [X.] ohne eine Vorregistrierung gemäß Art. 28 [X.]. Es erfolgte bisher auch keine Registrierung nach Art. 6 [X.]. Die Beklagte ordnete daraufhin an, der Kläger dürfe den Stoff bis auf Widerruf nur verwenden oder in Verkehr bringen, wenn sie den beabsichtigten Zweck zuvor schriftlich genehmigt habe.

Den Antrag des [X.], den Export des [X.]s nach [X.] zu genehmigen, wo es als Desinfektionsmittel in Stallungen und in der Industrie eingesetzt werden solle, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 29. Juni 2009 ab und untersagte ihm diesen Export. Das [X.] befinde sich illegal in [X.]; die Ausfuhr in ein Drittland diene nicht der Legalisierung dieses Zustandes, sondern stelle selbst eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar. Den Widerspruch des [X.] gegen diesen Bescheid wies die Beklagte zurück.

Die dagegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Auf die Berufung des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Februar 2014 das Urteil des [X.] aufgehoben und die Beklagte unter Aufhebung des angefochtenen Bescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids verpflichtet, dem Kläger den beantragten Export des [X.]s zu genehmigen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der beabsichtigte Export eines unter Verstoß gegen Art. 5 [X.] importierten Stoffes sei jedenfalls dann kein neuer Verstoß gegen Art. 5 i.V.m. Art. 3 Nr. 12 [X.], wenn der Stoff - wie hier - dem [X.] Markt wegen eines Verwertungsverbots nicht zur Verfügung stehe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, die beantragt, das Urteil des [X.] aufzuheben und die Berufung des [X.] gegen das Urteil des [X.] zurückzuweisen. Die Beklagte ist mit dem Vertreter des [X.] beim [X.] der Auffassung, dass Art. 5 [X.] den Export von in der [X.] befindlichen Stoffen in Drittländer verbiete, solange und soweit diese Stoffe nicht gemäß der [X.] registriert worden seien.

Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in der Verordnung ([X.]) Nr. 1907/2006 des [X.] und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/[X.] und zur Aufhebung der Verordnung ([X.]) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung ([X.]) Nr. 1488/94 der [X.], der Richtlinie 76/769/[X.] des Rates sowie der [X.]/[X.], 93/67/[X.], 93/105/[X.] und 2000/21/[X.] der [X.] ([X.] L 396 S. 1, 2007 L 136 S. 3) - [X.] - zuletzt geändert durch Verordnung ([X.]) Nr. 2015/830 der [X.] vom 28. Mai 2015 [X.] L 132 S. 8). Einschlägig sind neben Art. 5 vor allem Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Nr. 12 und Art. 6 Abs. 1 [X.].

Diese Vorschriften lauten wie folgt:

Die maßgeblichen Vorschriften des nationalen Rechts sind im Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - [X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. August 2013 ([X.], 3991) und im [X.]ischen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ([X.]) vom 14. März 1966 ([X.]) enthalten.

Die §§ 21, 23 und 27b [X.] lauten wie folgt:

§ 3 Abs. 1 [X.] in der maßgeblichen Fassung vom 16. Juni 2005 (HmbGVBl [X.]) lautet:

1. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

a) Verneint der Gerichtshof die Frage, ist die Revision der Beklagten zurückzuweisen. Die Exportuntersagung könnte keinen Bestand haben; dem Kläger wäre die kraft behördlicher Anordnung erforderliche [X.] zu erteilen. Der beabsichtigte Export verstieße nicht gegen Art. 5 [X.], so dass insoweit die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten auf der Grundlage der in Betracht kommenden gesetzlichen Ermächtigungen - § 23 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 [X.] und § 3 Abs. 1 [X.] - nicht erfüllt wären. Ein Verstoß gegen eine andere unionsrechtliche Verordnungsnorm ist nicht ersichtlich. Auch eine sonstige den Tatbestand der landesrechtlichen Vorschrift des § 3 Abs. 1 [X.] erfüllende Gefahr für die öffentliche Sicherheit scheidet nach den insoweit gemäß § 137 Abs. 1 und 2 VwGO revisionsgerichtlich nicht nachprüfbaren Ausführungen des Berufungsgerichts aus. Danach gefährden insbesondere der Transport des [X.]s nach [X.] und dessen dortige Verwendung nicht erkennbar Menschen oder die Umwelt.

b) [X.] der Gerichtshof die Vorlagefrage, ist das Urteil des [X.] aufzuheben und die Berufung gegen das Urteil des [X.] zurückzuweisen. Das [X.] wäre rechtmäßig, weil der ohne vorherige Registrierung nach Art. 6 [X.] vorgesehene Export gegen Art. 5 [X.] verstieße, dessen Anwendungsbereich sowohl in sachlicher Hinsicht (Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Nr. 1 [X.]) als auch - mangels Vorregistrierung des als [X.] (Art. 3 Nr. 20 Buchst. a [X.]) zu qualifizierenden [X.]s - in zeitlicher Hinsicht (Art. 28 i.V.m. Art. 23 [X.]) eröffnet ist.

2. Die Vorlagefrage bedarf der Beantwortung durch den Gerichtshof, denn die richtige Auslegung des Art. 5 [X.] ist weder durch seine Rechtsprechung geklärt noch offenkundig.

a) Der Wortlaut der Vorschrift gibt keinen sicheren Aufschluss darüber, ob der Export eines unter die Verordnung fallenden Stoffes der Registrierungspflicht unterliegt. Nach Art. 5 [X.] dürfen Stoffe "nur dann in der [X.] hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie ... registriert wurden". Die Tätigkeit des Inverkehrbringens ist in Art. 3 Nr. 12 Satz 1 [X.] zwar als "entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte oder Bereitstellung für Dritte" und somit ohne territorialen Bezug definiert worden; es liegt aber nahe, den in der [X.] Fassung des Art. 5 [X.] enthaltenen, einen solchen Bezug herstellenden Zusatz "in der [X.]" nicht nur auf das Herstellen, sondern auch auf das Inverkehrbringen zu beziehen. [X.], bei denen ein Stoff außerhalb des [X.] an den Empfänger ausgeliefert wird, wären danach nicht erfasst. Sprachlich möglich ist aber auch eine Deutung, die den erwähnten Zusatz nur auf das Herstellen bezieht.

Ist demnach schon der [X.] Verordnungstext nicht eindeutig, so trifft Entsprechendes erst recht für die [X.] Fassung zu, auf deren Grundlage nach den Darlegungen des Vertreters des [X.] im Revisionsverfahren die Verhandlungen zur [X.] vornehmlich geführt worden sind. Der Zusatz "in the community" ist hier nur dem [X.] ("be manufactured"), nicht hingegen dem [X.] ("placed on the market") zugeordnet; Entsprechendes gilt für die [X.] Version ("fabriquées dans la Communauté ou mises sur le marché"). Auch diese Fassungen lassen indes Auslegungsspielräume, da die Wendung "placed on the market"/"mises sur le marché" nicht nur gebietsneutral als Vermarkten, sondern auch bezogen auf die [X.]/Union als Platzieren auf dem Binnenmarkt verstanden werden kann.

b) Die Entstehungsgeschichte der [X.] ergibt gleichfalls kein klares Bild. Sie zeigt vielmehr, dass die im Verordnungstext angelegten unterschiedlichen Deutungsmöglichkeiten bereits im Normsetzungsverfahren Ausdruck gefunden haben, ohne jedoch den Normgeber zu einer eindeutigen Klarstellung zu veranlassen.

In den Verhandlungen zur [X.] vertrat [X.] die Auffassung, dass die Legaldefinition des Inverkehrbringens die Ausfuhr (Abgabe eines Stoffes an einen Dritten in einem anderen Land) umfasse (Arbeitsdokument 168/05 der [X.] vom 30. Mai 2005). Die Vertreter [X.]s sprachen diesen Punkt im Zusammenhang mit den Beschränkungen des Inverkehrbringens im Verbotsanhang (nach damaligem Stand Anhang XVI, letztlich Anhang XVII) mit dem Anliegen an, die Einträge des Anhangs auf die Erforderlichkeit von [X.] hin zu überprüfen, die sich bei einem Verständnis des Exports als Inverkehrbringen ergeben könne. Wie in der Stellungnahme des Vertreters des [X.] näher ausgeführt worden ist, vertrat die [X.] demgegenüber die Position, dass der Begriff des Inverkehrbringens den Export nicht umfasse. Nach Diskussion im [X.] wurde schließlich - wohl als Kompromiss - in der Vorbemerkung zum Verbotsanhang eine Formulierung gewählt, die eine allgemeine Ausnahme von den Beschränkungen des Anhangs zwar nicht für den Export als solchen, wohl aber für bestimmte zum Zwecke des Exports erforderliche Tätigkeiten enthält. Eine eindeutige Positionierung zur streitigen Frage der Behandlung des Exports als Inverkehrbringen sollte auf diese Weise offenbar vermieden werden.

Die [X.] ist auch in der Folgezeit zwischen der Europäischen [X.] und [X.] umstritten geblieben, wie das von der [X.] im Rahmen der regelmäßigen Treffen der u.a. für die [X.] zuständigen Behörden ([X.]) vorgelegte [X.]/20/2012 vom 9. März 2012 einerseits und die Stellungnahme der [X.] zuständigen Behörde zu diesem Dokument andererseits belegen. Trotz dieses offenen Dissenses ist davon abgesehen worden, anlässlich einer der zahlreichen Änderungen der [X.] die Streitfrage ausdrücklich zu klären.

c) Auch systematische Erwägungen führen auf kein eindeutiges Ergebnis.

Art. 2 Abs. 1 Buchst. b [X.], der Stoffe, die zollamtlicher Überwachung unterliegen, unter bestimmten Voraussetzungen vom Anwendungsbereich der Verordnung ausnimmt, könnte den Schluss erlauben, dass die [X.] nur für innerhalb der [X.] hergestellte bzw. in Verkehr gebrachte Stoffe gelten soll. Denkbar ist aber auch, der Vorschrift keine über die in der Verordnung ([X.]) Nr. 450/2008 des [X.] und des Rates vom 23. April 2008 ([X.] [X.]) unionseinheitlich normierte zollamtliche Überwachung hinausgehende Bedeutung beizumessen. Auch der Umstand, dass Art. 3 Nr. 12 Satz 2 [X.] die Einfuhr, nicht aber die Ausfuhr dem Inverkehrbringen gleichstellt, ist ambivalent. Dieser Fiktion bedurfte es, weil nicht jede Einfuhr die Voraussetzungen eines Inverkehrbringens nach Art. 3 Nr. 12 Satz 1 [X.] erfüllt. Dagegen sind Stoffe, die ausgeführt werden sollen, in der Regel bereits aufgrund der Herstellung in der [X.] bzw. des Imports in sie registriert, so dass der Verordnungsgeber möglicherweise keine Notwendigkeit für eine entsprechende Regelung gesehen hat. Aber auch bei [X.] Verhalten aller Beteiligten gibt es Fallkonstellationen, in denen die Frage nach der Registrierung sich erstmals beim Export stellt. Dies gilt etwa dann, wenn ein Exporteur von einem Stoff mehr als eine Tonne im Jahr exportiert, den er in geringeren Mengen von mehreren Personen erworben hat, die davon jeweils weniger als eine Tonne pro Jahr herstellen bzw. importieren, oder wenn ein gemäß Art. 23, 28 [X.] vorregistrierter [X.] nach dem 1. Dezember 2010 exportiert wird.

Der Blick auf andere stoffrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts erweist sich letztlich ebenfalls als unergiebig. Darin ist der Ort des Inverkehrbringens meist entweder ausdrücklich auf das Unionsgebiet beschränkt oder der Export ausdrücklich ausgenommen (u.a. Art. 2 Abs. 1 Buchst. h der Richtlinie 98/8/[X.]; Art. 2 Nr. 10 der [X.][X.]; Art. 3 Nr. 9 der Verordnung ([X.]) Nr. 1107/2009; Art. 1 Abs. 4 Spiegelstrich 7 der [X.]/[X.]). Ob dem ein allgemeiner Grundsatz des Inhalts zu entnehmen ist, dass stets nur ein Inverkehrbringen innerhalb des [X.] gemeint sei, erscheint fraglich. Denn eine vergleichende Betrachtung könnte den Schluss nahelegen, dass das Stoffrecht eine räumliche Begrenzung ausdrücklich normiert, wenn es eine solche beabsichtigt.

d) [X.] Argumente sprechen nicht zwingend für eine Verneinung der Vorlagefrage.

Die in Art. 1 Abs. 1 [X.] sowie in mehreren Erwägungsgründen genannten [X.] geben eine Antwort nicht sicher vor. Soweit darin auf die Funktionsfähigkeit des gemeinschaftlichen Binnenmarkts abgestellt wird (siehe Erwägungsgründe 2 und 7), dürfte auch die Harmonisierung der Regelung des Exports durch die in Rede stehende Registrierungspflicht diesen Bezug wahren; denn sie trägt ebenfalls dazu bei, spürbare Wettbewerbsverzerrungen abzubauen. Die Erreichung eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, das bereits Art. 114 Abs. 3 A[X.]V fordert, hat nicht allein auf dem Territorium der [X.] seine Berechtigung. Auch die Erwägungsgründe 3 Satz 2 und 7 a.E. bringen keine Klarheit.

Schließlich ist die Frage nicht etwa zu bejahen, um - bezogen auf [X.] - zur praktischen Wirksamkeit des Art. 5 [X.] beizutragen. Denn die aus einem Import folgende Registrierungspflicht kann aufgrund der Vorschriften des nationalen Verwaltungsrechts - gegebenenfalls auch zwangsweise - durchgesetzt werden. Daneben stehen die nach Art. 126 [X.] durch die Mitgliedstaaten vorzusehenden wirksamen, angemessenen und abschreckenden Sanktionen für Verstöße, die in [X.] mit § 27b [X.] umgesetzt worden sind.