Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.05.2013, Az. 9 C 3/12

Die Kläger wenden sich gegen einen Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten.

Im Stadtgebiet der Beklagten sind die Kläger je zur Hälfte Miteigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks [X.] ([X.]. ...). Die [X.] wurde erstmals in einem Ortsbauplan der Beklagten aus dem [X.] als eine zum Anbau bestimmte Straße ausgewiesen. Dieser Plan wurde 1938 in einen Ortsbauplan übernommen, der den östlichen Teil der [X.] - mit einer Straßenbreite von 5,50 m bis 7,60 m sowie beidseitigen Gehwegen - umfasste und als östlichen Endpunkt eine Einmündung in den Straßenzug [X.] (jetzt: [X.]) - [X.] vorsah. Tatsächlich endet die [X.] ca. 70 m davor als Sackgasse. Seit einem Ausbau in den Jahren 1949/50 verfügte sie über eine Fahrbahn mit einer einfachen Teerdecke, beidseitige [X.] und Randsteine sowie teilweise über befestigte Gehwege. Mit Beschluss vom 18. Juni 1990 erließ die Beklagte den Bebauungsplan "[X.]/[X.]", der ein etwa 1 ha großes allgemeines Wohngebiet am östlichen Ende der [X.] festsetzt.

Auf der Grundlage von Ausbauplänen von 1996/1997 stellte die Beklagte in den Jahren 2000 bis 2002 eine neue Fahrbahn der [X.] mit wechselseitig angeordneten Parkstreifen sowie beidseitig befestigte Gehwege und [X.] her. Durch (berichtigten) Erschließungsbeitragsbescheid vom 3. März 2005 setzte sie gegenüber den Klägern für die endgültig hergestellte Erschließungsanlage [X.] einen Beitrag von 4 789,35 € fest. Dem Widerspruch der Kläger gab das Landratsamt mit Widerspruchsbescheid vom 13. November 2006 nur insoweit statt, als der Erschließungsbeitrag 4 723,57 € überstieg.

Das Verwaltungsgericht hat die angegriffenen Verwaltungsentscheidungen dahin geändert, dass der festgesetzte Erschließungsbeitrag durch einen von der Beklagten nach Maßgabe der Entscheidungsgründe neu zu berechnenden Betrag ersetzt wird. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Fahrbahn der [X.] sei schon vor dem hier umstrittenen Ausbau endgültig hergestellt gewesen. Daher hätte die Beklagte der Ermittlung des erschließungsbeitragsfähigen Aufwandes nicht die zuletzt angefallenen Kosten für die Herstellung der Fahrbahn zugrunde legen dürfen, sondern lediglich die Kosten für deren frühere erstmalige Herstellung.

Auf die Berufung der Beklagten hat der [X.]hof nach Anhörung eines Sachverständigen die Klagen insgesamt abgewiesen: Entgegen der Auffassung des [X.] sei die Höhe des [X.] nicht zu beanstanden. Die Fahrbahn der [X.] sei erst im Rahmen des hier abgerechneten Ausbaus in den Jahren 2000 bis 2002 endgültig hergestellt worden. Der vorherige, im Wesentlichen auf den Ausbaumaßnahmen der Jahre 1949/50 beruhende Zustand habe nicht den [X.]n der [X.] maßgeblichen Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten entsprochen. Diese habe hierfür u.a. eine Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher Bauweise festgelegt und damit sinngemäß auf die damals gültigen Richtlinien für die Standardisierung des [X.] von Verkehrsflächen Bezug genommen. Deren Anforderungen habe die Fahrbahn weder in Bezug auf die Trag- noch auf die Deckschicht genügt.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision machen die Kläger geltend: Die Rechtsauffassung des [X.]hofs verstoße gegen § 132 Nr. 4 BauGB, wonach die [X.] in der Erschließungsbeitragssatzung zu regeln seien. Nach der hier maßgeblichen Satzung der Beklagten habe eine Fahrbahndecke aus Teer, die 1990 unstreitig über die gesamte [X.] vorhanden gewesen sei, ausgereicht. Der satzungsrechtlichen Merkmalsregelung sei kein Verweis auf sämtliche aktuellen technischen Normen zur Ausgestaltung von Fahrbahnen zu entnehmen; andernfalls sei sie zu unbestimmt und daher unwirksam. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verstoße das - im Hinblick auf § 116 Abs. 2 VwGO verspätet abgesetzte - Berufungsurteil gegen den Überzeugungsgrundsatz und gebe das Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht zuverlässig wieder.

Die Kläger beantragen,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

Die Revision der Kläger, über die der Senat mit Einverständnis der [X.]eteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil verletzt [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der [X.]hof hätte die [X.]erufung der [X.]eklagten gegen das Urteil des [X.] zurückweisen müssen.

1. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheides beurteilt sich nach den §§ 127 ff. [X.]auG[X.]. Gemäß Art. 125a Abs. 1 GG gilt Recht, das als [X.]undesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG (hier Nr. 18: Recht der Erschließungsbeiträge) nicht mehr als [X.]undesrecht erlassen werden könnte, als [X.]undesrecht fort, bis es durch Landesrecht ersetzt wird. Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 des [X.] zur Neuregelung des kommunalen [X.] und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17. März 2005 ([X.]) sind die §§ 33 bis 41 [X.] über Erschließungsbeiträge am 1. Oktober 2005 in [X.] getreten. Ausweislich des § 49 Abs. 7 Satz 2 [X.] finden die §§ 127 bis 135 [X.]auG[X.] danach noch Anwendung, wenn für Grundstücke eine [X.]eitragsschuld, wie hier, vor dem 1. Oktober 2005 entstanden ist und der Erschließungsbeitrag noch erhoben werden kann.

2. Ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht hat der [X.]hof angenommen, dass § 242 Abs. 1 [X.]auG[X.] dem hier umstrittenen [X.]eitrag nicht entgegensteht. Danach kann für vorhandene Erschließungsanlagen, für die eine [X.]eitragspflicht aufgrund der bis zum 29. Juni 1961 geltenden Vorschriften nicht entstehen konnte, auch nach dem [X.]augesetzbuch kein [X.]eitrag erhoben werden. In Anwendung irrevisiblen Landesrechts hat der [X.]hof entschieden, dass eine neue Ortsstraße nach dem vor Inkrafttreten des [X.] bestehenden Rechtszustand erst mit ihrem planmäßigen Ausbau als Erschließungsanlage vorhanden war. Nach den Feststellungen des [X.]hofs fehlte es daran, da die [X.]straße damals nicht in der im [X.] der [X.]eklagten vorgesehenen Gesamtlänge ausgebaut war.

3. Dagegen steht die Annahme des [X.]erufungsgerichts, die Erschließungsanlage [X.]straße sei auch hinsichtlich ihrer Fahrbahn erst im Rahmen des hier umstrittenen Ausbaus in den Jahren 2000 bis 2002 endgültig hergestellt worden, sodass der beitragsfähige Erschließungsaufwand auch die Kosten für den betreffenden Fahrbahnausbau umfasse, mit [X.]undesrecht nicht in Einklang. Die [X.]eitragspflicht entsteht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 [X.]auG[X.] mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage, mithin in dem Zeitpunkt, in dem alle rechtlichen und tatsächlichen Elemente der endgültigen Herstellung gegeben sind ([X.], Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 34). Ist allerdings eine Teilanlage - zum [X.]eispiel die Fahrbahn - im Zeitpunkt der Fertigstellung der Gesamtanlage bereits endgültig hergestellt gewesen, sind in [X.]ezug auf diese Teilanlage ausschließlich die durch die erstmalige, seinerzeit endgültige Fertigstellung entstandenen Kosten berücksichtigungsfähig und nicht etwaige spätere [X.] (Urteile vom 22. November 1968 - [X.]VerwG 4 [X.] 82.67 - [X.]VerwGE 31, 90 <93> und vom 13. Dezember 1985 - [X.]VerwG 8 [X.] 66.84 - [X.] 406.11 § 128 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 35 S. 20 f.). Das ist hier der Fall.

Nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des [X.]hofs erreichte die [X.]straße mit Inkrafttreten des [X.]ebauungsplans "[X.]-/R[X.]" im [X.] ihre endgültige Längenausdehnung. Ob in diesem Zeitpunkt in [X.]ezug auf die [X.] auch die tatsächlichen Herstellungsmerkmale gegeben waren, wie das Verwaltungsgericht meint, oder ob die Fahrbahn damals noch keinen endgültigen Ausbauzustand aufwies, wie der [X.]hof annimmt, beurteilt sich nach der seinerzeit maßgeblichen Satzungslage der [X.]eklagten. Denn die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage sind von der [X.] durch Satzung zu regeln (§ 132 Nr. 4 [X.]auG[X.]). Das gilt auch für die Teileinrichtungen der Erschließungsanlage, zu denen insbesondere die Fahrbahn zählt. Anders als die Flächeneinteilung einer Straße als solche, die von der [X.] gegebenenfalls formlos festgelegt werden darf, gehört die bautechnische Ausgestaltung der für die Erschließungsanlage vorgesehenen Teileinrichtungen zu dem zwingend in die Satzung aufzunehmenden Ausbauprogramm, soweit davon die endgültige Herstellung der Anlage abhängen soll (Urteil vom 10. Oktober 1995 - [X.]VerwG 8 [X.] 13.94 - [X.]VerwGE 99, 308 <313>; [X.]eschluss vom 18. Juli 2001 - [X.]VerwG 9 [X.] - [X.] 406.11 § 132 [X.]auG[X.] Nr. 49 S. 3).

In § 14 Abs. 1 Nr. 1 der Erschließungsbeitragssatzung der [X.]eklagten vom 6. März 1989 - [X.] 1989 - war bestimmt, dass Straßen endgültig hergestellt sind, wenn sie, neben Entwässerung und [X.]eleuchtung, "eine Pflasterung, einen Plattenbelag, eine Asphalt-, Teer-, [X.]eton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher [X.]auweise aufweisen". Das [X.]erufungsgericht meint, die [X.]straße habe, als sie im [X.] ihre endgültige Längenausdehnung erreichte, mit einer (nur) einschichtigen [X.] noch keine dem satzungsrechtlichen Ausbauprogramm entsprechende Fahrbahndecke besessen. So habe die [X.] mit der Formulierung "neuzeitliche [X.]auweise" einen Ausbauzustand entsprechend dem jeweils gültigen technischen Standard vorausgesetzt. Der Zustand der Fahrbahn der [X.]straße habe aber nicht den Richtlinien für die Standardisierung des [X.] von Verkehrsflächen (i.d.F. der Verwaltungsvorschrift des [X.] vom 24. Januar 1990, [X.] 1990, 193) entsprochen. Denn danach hätte sie aus einer bituminösen Tragschicht von mindestens 10 cm Dicke und einem bituminösen Schlussbelag von mindestens 4 cm Dicke bestehen müssen, die ganz überwiegend nicht vorhanden gewesen seien. Diese Argumentation steht mit § 132 Nr. 4 [X.]auG[X.] nicht in Einklang.

Der Zweck des Gesetzes besteht nach der dazu bisher ergangenen Rechtsprechung darin, dass sich der [X.]ürger durch einen Vergleich des satzungsmäßig festgelegten [X.]auprogramms mit dem tatsächlichen Zustand, in dem sich die gebaute Anlage befindet, ein [X.]ild darüber verschaffen kann, ob die Anlage endgültig hergestellt ist oder nicht (Urteile vom 21. Mai 1969 - [X.]VerwG 4 [X.] 104.67 - [X.] 406.11 § 132 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 5 S. 5, vom 5. September 1975 - [X.]VerwG 4 [X.][X.] 75.73 - [X.] 406.11 § 133 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 55 S. 17, vom 10. Juni 1981 - [X.]VerwG 8 [X.] 66.81 - [X.] 406.11 § 131 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 41 S. 26; [X.]eschluss vom 18. Juli 2001 a.a.[X.]; vgl. auch [X.], a.a.[X.] Rn. 46). Dass das damit angesprochene [X.]estimmtheitserfordernis durch eine Satzungsregelung der hier vorliegenden Art (bei gesetzeskonformer Auslegung) gewahrt ist, begegnet keinen Zweifeln. Das gilt jedenfalls dann, wenn man den Zusatz "neuzeitliche [X.]auweise" auf eine "ähnliche" Fahrbahndecke bezieht, also die [X.] dahin versteht, dass die Fahrbahndecke neben Asphalt, Teer, [X.]eton oder Pflaster auch aus einem "ähnlichen Material neuzeitlicher [X.]auweise" bestehen darf. Denn es ist in der Regel erkennbar, ob ein zur Herstellung der Fahrbahndecke verwendetes "ähnliches" Material den ausdrücklich genannten Materialien nach Substanz und Funktion gleichartig ist ([X.]eschluss vom 4. September 1980 - [X.]VerwG 4 [X.] 119.80 u.a. - [X.] 406.11 § 131 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 36 S. 82 f.). Durchgreifende [X.]edenken bestehen aber gegen eine Auslegung, die das Kriterium der "neuzeitlichen [X.]auweise" auch auf die ausdrücklich erwähnten [X.]elagsarten, hier die [X.], anwendet und daraus Schlussfolgerungen für den maßgeblichen technischen Standard des Straßenoberbaus zieht.

So hat das [X.]undesverwaltungsgericht eine satzungsrechtliche [X.], die auf eine "den [X.] entsprechende Pflasterung, Asphalt-, Teer-, [X.]eton- oder ähnliche Decke ..." verwies, als unwirksam angesehen, falls sie dahin ausgelegt wird, dass die geregelten Merkmale nur dann zu einer endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage führen, wenn die jeweilige Ausbauart (zusätzlich) den [X.] genügt. Nur unter der Prämisse, dass bereits die konkrete [X.]ezeichnung der [X.]auweise die allgemein umschriebene Anforderung erschöpfend ausfüllt, ist die betreffende [X.] hinreichend bestimmt (Urteile vom 10. Juni 1981 a.a.[X.] und vom 15. November 1985 - [X.]VerwG 8 [X.] 41.84 - [X.] 406.11 § 130 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 35 S. 46; [X.], a.a.[X.] Rn. 62). Entsprechende [X.]edenken bestehen gegen eine Satzungsregelung, die eine Asphalt-, Teer- oder [X.]etondecke nur dann genügen lässt, wenn sie eine "neuzeitliche" bzw. den derzeit anerkannten Regeln der Technik entsprechende [X.]auausführung aufweist. Eine derartige Einschränkung wäre für die beitragspflichtigen Anlieger intransparent und würde zu einer unangemessenen Risikoverlagerung zu ihren Lasten führen (vgl. [X.], Urteile vom 19. August 1988 - 3 A 1967/86 - NWV[X.]l 1989, 244 = juris Rn. 20 und vom 29. November 1996 - 3 A 2373/93 - NWV[X.]l 1997, 424 = juris Rn. 8 ff.).

An dieser [X.]ewertung würde sich unter den hier vorliegenden Umständen im Übrigen auch dann nichts ändern, wenn bei der Auslegung und Anwendung des § 132 Nr. 4 [X.]auG[X.] objektive Kriterien gegenüber der von der Rechtsprechung bislang betonten subjektiven Erkennbarkeit für den [X.]ürger stärker zu berücksichtigen wären. Auch wenn die [X.] berechtigt sein sollte, für die endgültige Herstellung der Fahrbahndecke wie auch des Unterbaus konkrete technische Ausbaustandards festzulegen, deren tatsächliches Vorhandensein zwar für den [X.]ürger nicht ohne weiteres erkennbar ist, aber dokumentiert und damit erforderlichenfalls auch noch im Nachhinein belegt werden kann, hätte eine solche Festlegung jedenfalls in der Satzung zu geschehen. Die - vom [X.]hof unterstellte - pauschale [X.]ezugnahme auf in der Satzung noch nicht einmal näher zitierte technische Regelwerke reicht auch unter dieser Prämisse nicht aus.

4. Das [X.]erufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da über die Feststellung hinaus, dass die [X.]straße über die gesamte [X.] eine einfache [X.] besaß, weitere tatsächliche Feststellungen nicht zu treffen sind, kann der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden. Er kann dabei auch die [X.] der auf den Streitfall anwendbaren Erschließungsbeitragssatzung auslegen und anwenden, weil ihn die gegen [X.]undesrecht verstoßende Auslegung des Landesrechts durch das [X.]erufungsgericht nicht bindet (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1986 - [X.]VerwG 7 [X.] 79.85 - [X.]VerwGE 75, 67 <72>).

§ 14 Abs. 1 Nr. 1 [X.] 1989 ist im Einklang mit § 132 Nr. 4 [X.]auG[X.] dahin auszulegen, dass die aus einem der dort genannten [X.]aumaterialien (hier Teer) ausgeführte Fahrbahndecke den Anforderungen an die endgültige Herstellung im [X.] genügte. Das gilt auch dann, wenn berücksichtigt wird, dass der Einsatz von Teer im Straßenbau schon damals aus [X.] verboten gewesen sein mag. Auch unter dieser Prämisse behielt die [X.] in ihrer streitgegenständlichen Fassung einen sinnvollen Anwendungsbereich, indem sie klarstellte, dass eine in der Vergangenheit aus Teer hergestellte, aber noch nicht abrechenbar gewesene Fahrbahn im Verhältnis zum beitragspflichtigen [X.]ürger als endgültig hergestellt galt.

An dem Ergebnis, dass die Fahrbahn satzungskonform hergestellt war, würde sich vor diesem Hintergrund schließlich auch dann nichts ändern, wenn die [X.]eklagte den bis zum [X.] erreichten Ausbauzustand selbst nur als vorläufig betrachtet haben sollte. Der [X.]e einer [X.] allein, eine der satzungsmäßigen Ausbauweise entsprechende Herstellung im Einzelfall nur als Provisorium anzusehen, reicht nicht, um die endgültige Herstellung zu verneinen. [X.] die [X.] diese Rechtsfolge verhindern, kann sie dies nur durch eine darauf gerichtete spezielle Satzungsregelung erreichen (Urteil vom 5. September 1975 - [X.]VerwG 4 [X.][X.] 75.73 - [X.] 406.11 § 133 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 55 S. 17 f.; [X.], Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 62), an der es hier fehlt.

5. Eines [X.] auf die Verfahrensrügen der Kläger bedarf es nicht, da ihre Revision schon aus materiellen Gründen Erfolg hat.