Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19.07.2017, Az. 2 BvL 4/17

Gegenstand der Vorlage des [X.] ist die Frage, ob § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, Abs. 4 Nr. 2 Chemikaliengesetz ([X.]) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

§ 27 [X.] in der hier einschlägigen Fassung der Bekanntmachung vom 28. August 2013 ([X.]) hat folgenden Wortlaut:

Der Vorlage liegt ein strafgerichtliches Verfahren zugrunde, das sich gegen drei Angeklagte wendet und unter anderem den Vorwurf des fahrlässigen Verstoßes gegen das Chemikaliengesetz zum Gegenstand hat.

1. Mit Anklageschrift vom 2. März 2016 legte die Staatsanwaltschaft [X.] insgesamt drei Angeschuldigten zur Last, im Oktober 2014 in [X.] fahrlässig einer Rechtsverordnung nach § 17 [X.] über das Herstellen, das Inverkehrbringen oder das Verwenden dort bezeichneter Stoffe, Gemische, Erzeugnisse, Biozid-Wirkstoffe oder [X.] zuwider gehandelt zu haben, nämlich entgegen § 8 Abs. 8 in Verbindung mit Anhang I Nr. 2.4.2., Abs. 3 und 4 der Gefahrstoffverordnung Abbrucharbeiten durchgeführt und dadurch das Leben und die Gesundheit anderer gefährdet zu haben, sowie tateinheitlich hiermit fahrlässig unbefugt Abfälle, die für einen Menschen krebserzeugend sind, unter wesentlicher Abweichung von einem vorgeschriebenen oder zugelassenen Verfahren behandelt und gelagert zu haben, strafbar gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, Abs. 4 Nr. 2 [X.], § 22 Abs. 2, § 24 Abs. 2 Nr. 1 und 8 Abs. 8 in Verbindung mit Anhang I Nr. 2.4.2., Abs. 3 und 4 [X.], § 326 Abs. 1 Nr. 2 Abs. 5 Nr. 1, § 52 StGB.

Der Angeschuldigte [X.]. sei von einer Immobilienfirma mit der Komplettsanierung der Heizungs-, Lüftungs- und Sanitärinstallation eines Hauses in [X.] beauftragt worden. Das Angebot habe unter anderem Abrissarbeiten beinhaltet. Der Angeschuldigte [X.]. hätte mithin zu prüfen gehabt, welche Materialien aus dem Haus zu entfernen gewesen seien. Diese Prüfung habe er unterlassen. Er habe deshalb nicht festgestellt, dass die zu sanierenden Leitungsstränge mit [X.] verkleidet gewesen seien. Den Auftrag für die Abrissarbeiten zur Freilegung der zu sanierenden Leitungen habe der Angeschuldigte [X.]. an die Firma [X.] weitergegeben, dessen Inhaber der Angeschuldigte [X.]. sei. Im Oktober 2014 seien die entsprechenden Abrissarbeiten durchgeführt worden. Dabei seien entgegen den technischen Regeln für Gefahrstoffe ohne Einschaltung einer Fachfirma mit Sachkundenachweis für Asbestarbeiten und ohne Einhaltung der erforderlichen Sicherheitsbestimmungen [X.] durch mehrere nicht namentlich bekannte Mitarbeiter der Firma [X.] abgebrochen und im Flur sowie in offen zugänglichen Räumen des Hauses über mehrere Tage zwischengelagert worden. Während der Abbrucharbeiten seien mehrere Personen einer erheblichen gesundheitlichen Gefährdung durch freiwerdende Asbestfasern ausgesetzt gewesen.

Die Angeschuldigten [X.]. und [X.]. sowie der auf der Baustelle als Bauleiter eingesetzte Angeschuldigte S. hätten aufgrund ihrer Fachkenntnisse und Berufserfahrung davon ausgehen können und müssen, dass die Sanitärschächte aufgrund zurückliegend üblicher Bauverfahren und Verwendung von Asbest als feuerfestes Baumaterial mit [X.] verkleidet gewesen seien. Dies wäre auch durch eine einfache Prüfung mittels Sichtung zu erkennen gewesen, da die Platten mit entsprechenden Stempeln versehen gewesen seien. Gleichwohl hätten die Angeschuldigten keinerlei Prüfungen vorgenommen, sondern die Abrissarbeiten ohne Schutzmaßnahmen und nicht von einer Fachfirma ausführen lassen. Alle drei Angeschuldigten hielten sich zeitweilig als Verantwortliche auf der Baustelle auf. Der Angeschuldigte [X.]. sei insofern auch für die nicht sachgerechte und vorschriftswidrige Zwischenlagerung der [X.] in dem Haus verantwortlich.

2. Mit Beschluss vom 29. Dezember 2016 ließ das Amtsgericht [X.] die Anklage unverändert zur Hauptverhandlung zu und eröffnete das Verfahren vor dem Amtsgericht [X.] - Strafrichter.

Mit Beschluss vom 29. März 2017 hat das Amtsgericht [X.] das Verfahren ausgesetzt und dem [X.] die Frage vorgelegt, ob § 27 Absatz 1 Nr. 1, Absatz 2, Absatz 4 Nr. 2 [X.] mit Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und daher nichtig ist.

1. Das Amtsgericht ist der Auffassung, die aufgeworfene Vorlagefrage sei für die vorliegende Rechtssache und den Verfahrensablauf relevant. Danach komme für alle drei Angeklagten nach der am 16. Februar 2017 durchgeführten Hauptverhandlung ein Schuldspruch wegen des von der Staatsanwaltschaft [X.] mit Anklageschrift vom 2. März 2016 gegenüber allen Angeklagten erhobenen Vorwurfs des fahrlässigen Verstoßes gegen § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, Abs. 4 Nr. 2 Chemikaliengesetz in Verbindung mit § 22 Abs. 2, § 24 Abs. 2 Nr. 1 und § 8 Abs. 8 in Verbindung mit Anhang I Nr. 2.4.2, Abs. 3 und 4 der Gefahrstoffverordnung in Betracht. Der zudem tateinheitlich für den Angeklagten [X.]. in Betracht kommende Schuldspruch wegen des Vorwurfs eines fahrlässigen unerlaubten Umgangs mit Abfällen gemäß § 326 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 5 Nr. 2 StGB bleibe von der Vorlage unberührt.

2. Das Amtsgericht ist überdies von der Verfassungswidrigkeit der genannten Vorschriften überzeugt. § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] sei als [X.] ausgestaltet und enthalte eine dynamische Verweisung mit [X.], wodurch sie gegen den in Art. 103 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 104 GG verankerten Gesetzesvorbehalt verstoße. Denn der Gesetzesvorbehalt stehe im vorliegenden konkreten Fall einer Regelung durch die Exekutive entgegen und verpflichte die Legislative dazu, zu bestimmen, ob und unter welchen Voraussetzungen auf eine Normverletzung mit den Mitteln des Strafrechts als ultima ratio reagiert werde. Dem werde die in § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] enthaltene dynamische Verweisung mit [X.] nicht gerecht.

Während statische Verweisungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegneten, stünden dynamische Verweisungen mit [X.] auf dem Prüfstand. Bislang habe sich das [X.] nur mit dem ersten Schutzzweck des Art. 103 Abs. 2 GG befasst, mithin lediglich geprüft, ob [X.]n die Vorhersehbarkeit strafbaren Verhaltens ermöglichten, also mit dem Grundsatz der Normenklarheit in Einklang zu bringen seien. Unter dem [X.] "Expertenwissen" sehe das [X.] so lange kein Problem, wie es dem Adressaten möglich sei, sich über die blankettausfüllenden Vorschriften zu informieren.

In der Literatur werde dem indes zu Recht entgegengehalten, dass damit eine Informationspflicht postuliert werde, deren Verletzung mit dem Verstoß gegen den [X.] gleichgesetzt werde, und in den Fällen, in denen mehrfachgestufte Verweisungsketten den "Charakter von Kaskaden" annähmen, die Regelung selbst für den "Experten" nur schwer zu durchschauen sei und das strafbewehrte Verhalten nicht mehr auf zumutbare Weise bestimmt werden könne.

Mit dieser Rechtsprechung aber habe das [X.] den zweiten Schutzzweck des Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bislang unbeleuchtet gelassen, mithin die Frage, ob der Gesetzgeber der Exekutive die Entscheidung darüber überlassen dürfe, "ob" eine Zuwiderhandlung gegen durch Rechtsverordnung statuierte Verhaltenspflichten strafbar sei, unbeantwortet gelassen. Immerhin habe das [X.] auf die Gefahren hingewiesen, die mit dynamischen Verweisungen verbunden seien.

Ausgehend von dieser Rechtsprechung sei § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] mit Art. 103 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und daher nichtig. Strafe berühre den Wert- und Achtungsanspruch des Betroffenen. Strafrecht werde daher als "ultima ratio" des [X.] eingesetzt, wenn ein bestimmtes Verhalten über sein Verbotensein hinaus in besonderer Weise sozialschädlich und "für das geordnete Menschen" [sie] unerträglich, seine Verhinderung daher besonders dringlich sei. Der Gesetzgeber dürfe daher vom Mittel der Strafnorm nur behutsam und zurückhaltend Gebrauch machen. Ungeachtet der aktuellen Diskussion über Voraussetzungen und Grenzen staatlichen Strafens bestehe Einigkeit, dass die Entscheidung darüber, wann Strafe erforderlich sei, in der Hand des Gesetzgebers liege; der Gesetzgeber - und nicht zum Beispiel der Verordnungsgeber - bringe durch Strafandrohung zum Ausdruck, dass er ein bestimmtes Verhalten für besonders sozialschädlich halte und daher im Sinne einer Ultima-Ratio-Kriminalstrafe für erforderlich erachte. Die Strafnorm stelle die "ultima ratio" im Instrumentarium des Gesetzgebers dar. Dem Gesetzgeber stehe es insoweit nicht frei, sich der Verantwortung für die Entscheidung über das "Ob" von Strafe durch Delegation an die Exekutive zu entziehen. Genau dies habe aber der Gesetzgeber mit § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] getan. Er sei seiner Pflicht, mit hinreichender Deutlichkeit selbst zu bestimmen, was strafbar sein soll, nicht nachgekommen.

Denn er stelle es in das nicht weiter determinierte Ermessen des Verordnungsgebers, über Sachverhalte zu entscheiden, die den Straftatbestand bestimmen sollen. Der Verordnungsgeber könne also auch von einer Strafbewehrung absehen, er sei nach dem Willen des Gesetzgebers nicht gezwungen, von der ihm eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen. Unter diesen Umständen aber komme es zu einer aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht hinnehmbaren verdeckten Verlagerung von Gesetzgebungsbefugnissen. Dass sich diese Gefahr bereits realisiert habe, zeige Art. 2 der Verordnung vom 3. Februar 2015 ([X.]), mit der die Gefahrstoffverordnung vom 26. November 2010 ([X.] 1643 f.) geändert worden und zahlreiche Richtlinien des Rates, der [X.] und des [X.] umgesetzt worden seien - mit der Folge, dass es allein der Entscheidung des insoweit in keiner Weise gesetzlich präjudizierten [X.] Verordnungsgebers oblegen habe, über die Strafbewehrung der entsprechenden Verhaltenspflichten zu entscheiden.

Dass § 27 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge, gelte dabei umso mehr, als die Vorschrift nicht nur Geldstrafe, sondern auch Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren respektive bis zu fünf Jahren androhe. Da durch den Straftatbestand bloßer [X.] geahndet werde, seien auch unter diesem Gesichtspunkt an die erforderliche Bestimmtheit strenge Anforderungen zu stellen, die vorliegend nicht erfüllt seien.

Die Vorlage ist unzulässig, denn das vorlegende Gericht hat sie nicht hinreichend begründet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G). Die Unzulässigkeit der Vorlage kann die Kammer durch einstimmigen Beschluss feststellen (§ 81a Satz 1 [X.]G).

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des [X.]s einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. [X.] 127, 335 <355 f.>; stRspr). Hierfür muss das vorlegende Gericht in nachvollziehbarer und für das [X.] nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen es von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist (vgl. [X.] 105, 61 <67>; stRspr). Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. [X.] 2, 181 <190 f.>; 105, 61 <67>; 129, 186 <203>; 133, 1 <11>; [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 92).

Zur Begründung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm muss der Sachverhalt umfassend dargestellt werden. Die Schilderung des Sachverhalts muss aus sich heraus, also ohne Studium der beigefügten Verfahrensakten, verständlich sein (vgl. [X.] 88, 187 <194>; 107, 59 <85>). Es muss dargelegt sein, dass und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle der Ungültigkeit (vgl. [X.] 7, 171 <173 f.>; 79, 240 <243>; 121, 108 <117>). Das Gericht muss sich dabei eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind (vgl. [X.] 65, 308 <316>; 94, 315 <323>; 97, 49 <60>; 105, 61 <67>; 121, 233 <237 f.>).

Das vorlegende Gericht muss von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm überzeugt sein und die für diese Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. [X.] 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>). Der Vorlagebeschluss muss den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben, die naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte erörtern, sich sowohl mit der [X.] als auch mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinandersetzen, dabei die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen und insbesondere auf die maßgebliche Rechtsprechung des [X.]s eingehen (vgl. [X.] 76, 100 <104>; 79, 240 <243 f.>; 86, 52 <57>; 86, 71 <77 f.>; 88, 198 <202>; 94, 315 <325>), wobei § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.]G das vorlegende Gericht allerdings nicht verpflichtet, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen (vgl. [X.] 141, 1 <10 f. Rn. 22>).

Diesen Anforderungen wird die Vorlage nicht gerecht.

1. Dem Vorlagebeschluss ist bereits nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass die Vorlagefrage entscheidungserheblich ist, weil das Amtsgericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit. Die Vorlage lässt insbesondere nicht erkennen, ob der Sachverhalt vollständig aufgeklärt und die erforderlichen Beweise erhoben worden sind. Das vorlegende Gericht hat in diesem Zusammenhang lediglich mitgeteilt, auf der Grundlage der am 16. Februar 2017 durchgeführten Hauptverhandlung komme "für alle drei Angeklagten ein Schuldspruch in Betracht". Damit lässt die Vorlage nicht erkennen, ob der Sachverhalt vollständig aufgeklärt und die erforderlichen Beweise erhoben worden sind; eine Begründung ist dem Vorlagebeschluss nicht, auch nicht rudimentär zu entnehmen. Auch aus dem [X.] geht lediglich hervor, dass der Angeklagte [X.]. nach Verlesung des Anklagesatzes erklärt hat, er habe keine Ahnung gehabt, dass die abzureißenden Platten mit Asbest verseucht seien. Die Angeklagten [X.]. und S. haben auf ihre bisherigen Schriftsätze verwiesen. Aus den Vernehmungen im Ermittlungsverfahren geht hervor, dass auch sie angegeben haben, sie hätten keine Kenntnis davon gehabt, dass es sich um [X.] gehandelt habe. Im [X.] an die Abgabe der Erklärungen wurde die Hauptverhandlung ausgesetzt; Zeugen wurden nicht vernommen. Eine Beweiswürdigung - insbesondere zum subjektiven Tatbestand - ist mithin bislang nicht erfolgt. Auf dieser Grundlage kann nicht ausgeschlossen werden, dass die noch durchzuführende Beweisaufnahme zu einem Freispruch aus tatsächlichen Gründen führt - insbesondere mangels Vorsatzes oder fahrlässiges Verhaltens. In diesem Fall wäre die Vorlagefrage nicht entscheidungserheblich, jedenfalls ist die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht hinreichend dargetan. Das wird den an einen Vorlagebeschluss zu stellenden Anforderungen nicht gerecht (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 16. November 2010 - 2 BvL 12/09 -, juris, Rn. 59; Beschluss der [X.] des [X.] vom 13. Mai 2009 - 1 BvL 7/08 -, juris, Rn. 14). Darüber hinaus lässt die Vorlage eine auf den Einzelfall bezogene einfachrechtliche Würdigung des dem Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalts vermissen.

2. Entsprechendes gilt für die Erörterung der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm. Soweit die Vorlage davon ausgeht, das [X.] habe sich bislang nur mit dem ersten Schutzzweck des Art. 103 Abs. 2 GG befasst, mithin lediglich geprüft, ob [X.]n die Vorhersehbarkeit strafbaren Verhaltens ermöglichen, also mit dem Grundsatz der Normenklarheit in Einklang zu bringen sind, und den zweiten Schutzzweck bislang unbeleuchtet gelassen, mithin die Frage, ob der Gesetzgeber der Exekutive die Entscheidung darüber überlassen dürfe, "ob" eine Zuwiderhandlung gegen durch Rechtsverordnung statuierte Verhaltenspflichten strafbar sei, liegt die Annahme nahe, dass das vorlegende Gericht die jüngste Rechtsprechung des [X.]s zur Unvereinbarkeit einer Blankettstrafnorm mit den Bestimmtheitsanforderungen nach Art. 103 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG sowie nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übersehen hat ([X.], Beschluss des [X.] vom 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 -, juris, Rn. 51). In dieser Entscheidung, der die Vorlagefrage zugrunde lag, ob § 10 Abs. 1 und 3 des [X.] mit dem Grundgesetz vereinbar ist, hat das [X.] festgestellt, dass die zur Prüfung gestellten Normen deshalb den Anforderungen an die nach Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG erforderliche Bestimmtheit nicht genügen, weil der Verordnungsgeber darüber entscheidet, welches Verhalten strafbar sein soll. Mit dieser Entscheidung hätte sich die Vorlage mithin auseinandersetzen müssen. Es hätte insbesondere einer eingehenden Erörterung bedurft, inwieweit die in dieser Entscheidung aufgestellten Grundsätze auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden können. Von Relevanz ist vor allem die Frage, ob der einfache Gesetzgeber mit der in § 27 Abs. 1 Nr. 1 [X.] vorgenommenen Begrenzung des strafbaren Verhaltens auf "das Herstellen, das Inverkehrbringen oder das Verwenden dort bezeichneter Stoffe, Gemische, Erzeugnisse, Biozid-Wirkstoffe oder [X.]" den aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Bestimmtheitsanforderungen genügt hat.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.