Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22.11.2018, Az. 7 C 12/17

Die Klägerin, Betreiberin eines [X.], wendet sich gegen die Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans zur Geländemodellierung und [X.] einer Abbaufläche.

Mit Bescheid vom 6. April 2005 ließ der Beklagte den Sonderbetriebsplan "Geländemodellierung und [X.] innerhalb der [X.] des [X.] [X.]" mit Nebenbestimmungen zu. Es wurden die mit dem Schlüssel nach der [X.] ([X.]) bezeichneten Abfallarten 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen), 20 02 02 (Boden und Steine), 17 01 01 (Beton, nicht aus Straßenaufbruch zur Verwertung), 17 01 02 (Ziegel ), 17 01 03 (Fliesen, Ziegel, Keramik) und 17 01 07 (Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06 fallen) zum Einbau von der [X.] bis 2 m unter [X.] innerhalb des [X.] zugelassen. Für das einzusetzende mineralische Verfüllmaterial waren die Grenzwerte des [X.] (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen; Bauschutt) in der Fassung vom 6. November 1997 mit einem [X.], [X.] für den eingeschränkten offenen Einbau einzuhalten (Nr. III. 2). Für die Überprüfung der Grundwasserstände und der Grundwasserqualität war vor Beginn der Verfüllung eine Grundwassermessstelle zu errichten (Nr. III. 12) und die Grundwasserqualität einmal jährlich auf die im [X.] genannten Parameter hin zu untersuchen (Nr. III. 13.).

Nach Anhörung der Klägerin änderte der Beklagte durch Bescheid vom 10. April 2012 die Sonderbetriebsplanzulassung vom 6. April 2005 unter anderem dahingehend, dass für die Verfüllung neben dem tagebaueigenen Abraum nur noch Material nach dem [X.]-Schlüssel 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen) zugelassen ist (Nr. 1.1). Das nunmehr zugelassene Material sollte die bodenspezifischen [X.] im Feststoff und [X.] im [X.] nach den [X.] Boden 2004 einhalten (Nr. 1.2). Für die Überwachung der Grundwasserqualität waren zwei weitere Grundwassermessstellen einzurichten (Nr. 1.5.2). In der Begründung wird ein ministerieller Runderlass vom 19. Mai 2009 angeführt, wonach ein Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen eingeführt wurde, nach dem die Verwertung von Abfällen im Bergbau nach den technischen Regeln der [X.]/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, des [X.] Bergbau und der [X.]/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LAGA M 20, [X.] Boden) zu erfolgen habe. Die auf § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gestützten Anordnungen seien zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich, wirtschaftlich vertretbar und nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar. Es seien über § 48 Abs. 2 BBergG auch die Vorschriften des Abfall-, des Bodenschutz- und des Wasserrechts zu beachten. Die nachträgliche Änderung der Auflagen, wonach bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürften, diene der Vorsorge der [X.] gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG. Das Ergebnis der Abwägung sei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen bereits intendiert.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und hob den Bescheid vom 10. April 2012 in Nr. 1.1, 1.2 und 1.5.2 auf. Mit Urteil vom 7. Dezember 2016 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] geändert und die Bestimmung Nr. 1.1 des Bescheids vom 10. April 2012 aufgehoben, soweit danach Abfälle nach den [X.]-Schlüsseln 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07 und 20 02 02 nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind. Die Bestimmung Nr. 1.5.2 hat es insgesamt aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe die Bestimmung Nr. 1.1 teilweise zu Recht aufgehoben. Mit dem angefochtenen Bescheid verfolge der Beklagte einen mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vereinbaren Zweck. Die nachträglichen Auflagen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne der Vorschrift gehörten neben der Beachtung der abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen auch die Anforderungen des [X.]. Die Vorschriften fänden auch auf nachträgliche Auflagen zur Verfüllung Anwendung. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 seien jedoch nur teilweise zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Die Neuregelungen des zulässigen Schadstoffinventars mit Vorsorgewerten für die [X.] nach den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln ([X.] Boden) finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]. Die Einhaltung der [X.] durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle sei zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen geboten. Soweit keine Vorsorgewerte enthalten seien, beruhten die Bestimmungen auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie dienten der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, deren Anforderungen durch die Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20) beschrieben würden. Die Bestimmung Nr. 1.1, mit der die bislang zur Verfüllung zugelassenen Abfallarten beschränkt wurden, sei dagegen nicht erforderlich und deshalb rechtswidrig. Weder das Bodenschutzrecht, das Abfallrecht noch das Wasserrecht enthielten eine Rechtsgrundlage für den generellen Ausschluss von Abfällen nach bestimmten [X.]-Schlüsseln. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 seien - soweit erforderlich - für die Klägerin wirtschaftlich vertretbar, nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umsetzbar und hielten sich im Rechtsfolgenrahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Unter Zugrundelegung eines gegenüber § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG weiten Verständnisses handele es sich bei der Bestimmung Nr. 1.2 um nachträgliche eigenständige Auflagen. Der Bescheid leide hinsichtlich der Bestimmungen, die erforderlich seien, auch nicht an [X.]. Die Bestimmung Nr. 1.5.2 zur Anordnung zweier weiterer Messstellen sei rechtswidrig, weil sie jedenfalls nicht erforderlich sei.

Zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision und zur Revision des Beklagten trägt die Klägerin vor, die angefochtenen Bestimmungen seien keine Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG; vielmehr handele es sich um nachträgliche inhaltliche Beschränkungen der ursprünglichen Zulassung im Sinne einer Teilaufhebung. § 48 Abs. 2 BBergG sei keine Zulassungsvoraussetzung für den [X.]; diese seien in § 55 Abs. 1 und 2 BBergG abschließend geregelt. Die Vorsorgewerte nach § 9 [X.] könnten auf Verfüllmaterial aus geeigneten Abfällen zur Verwertung weder unmittelbar noch entsprechend angewandt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe den materiellen Maßstab von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung fehlerhaft angewandt, weil keine verbindliche Festlegung durch die LAGA M 20 und [X.] Boden erfolgen könne. Es sei vielmehr eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Zutreffend habe das Oberverwaltungsgericht allerdings entschieden, dass es für den generellen Ausschluss bestimmter Abfallarten in Nr. 1.1 des angefochtenen Bescheids weder im Bodenschutz- noch im Abfallrecht eine Grundlage gebe. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen, indem es den [X.] zu den geologischen Besonderheiten - trotz substantiierter Einwände - ungeprüft übernommen und so dessen Beweislast übergangen habe. Die angefochtenen Bestimmungen seien nicht wirtschaftlich vertretbar; auch lägen Ermessensfehler vor. Jedenfalls erfordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine Ausgleichs- und Übergangsregelung.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Urteil des [X.], soweit die Klage abgewiesen worden ist. Zur Begründung seiner Revision trägt er vor: Der durch die Nr. 1.1 des angefochtenen Bescheids verfügte Ausschluss von Abfallarten sei zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG sowie des vorsorgenden Bodenschutzes gemäß § 7 BBodSchG erforderlich. Die Schadlosigkeit im Sinne von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG werde durch die LAGA M 20 und die [X.] Boden zutreffend nicht nur hinsichtlich des Schadstoffinventars sondern auch hinsichtlich der zulässigen Abfallarten konkretisiert.

Der Vertreter des [X.]esinteresses hält nachträgliche Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG für zulässig. Es spreche viel dafür, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG lediglich zum Erlass einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ermächtige und nicht darüber hinaus zu einer nachträglichen Inhaltsänderung einer [X.]zulassung.

Die zulässige Revision der Klägerin ist begründet; die Revision des [X.]eklagten bleibt hingegen ohne Erfolg.

Das angefochtene Urteil beruht zu Lasten der Klägerin auf einem [X.] (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass der Erlass nachträglicher Auflagen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG zulässig ist. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht dem [X.]egriff der Auflage in dieser Ermächtigungsgrundlage jedoch ein von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] abweichendes Verständnis zugrunde gelegt (1.). Ob der vom [X.]eklagten gerügte [X.] zu seinen Lasten vorliegt, kann hier offenbleiben (2.). Denn der Senat kann, da fehlende Tatsachenfeststellungen insoweit nicht entgegenstehen, in der Sache selbst entscheiden und die [X.]erufung des [X.]eklagten gegen das stattgebende Urteil des [X.] jedenfalls insgesamt zurückweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 VwGO; 3.).

1. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 [X.][X.]ergG ist die nachträgliche Aufnahme von Auflagen zu einem zugelassenen [X.] beziehungsweise deren Änderung oder Ergänzung unter anderem zulässig, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 erforderlich ist. § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG, wonach die für die [X.]zulassung zuständige [X.]ehörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen kann, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 [X.][X.]ergG und gilt auch für nachträgliche Auflagen zu einem zugelassenen [X.] nach § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG.

a) § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG ist im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG heranzuziehen. Die Vorschrift erweitert die [X.]efugnisse der [X.]ergbehörde im [X.]zulassungsverfahren. Sie begründet nicht nur eine eigenständige, dem [X.] neben- und nachgeordnete Anordnungsbefugnis der [X.]ergbehörde, sondern ergänzt § 55 Abs. 1 [X.][X.]ergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der [X.]ergbehörde über die Zulassung eines eingereichten [X.]s Umstände vor, die der [X.]ergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch [X.]eschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es wi[X.]präche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die [X.]ergbehörde zu verpflichten, einen [X.] ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG im [X.] daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. [X.], Urteile vom 4. Juli 1986 - 4 [X.] 31.84 - [X.]E 74, 315 <323>, vom 29. Juni 2006 - 7 [X.] 11.05 - [X.]E 126, 205 Rn. 17 und vom 30. März 2017 - 7 [X.] 17.15 - NVwZ-RR 2017, 685 Rn. 33; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.], [X.][X.]ergG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 115; [X.]/[X.], in [X.]/[X.]/Graf [X.], [X.][X.]ergG, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 21). Als Teil des Prüfprogramms des Zulassungsverfahrens nach § 55 Abs. 1 [X.][X.]ergG muss § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG im Interesse des [X.] auch für nachträgliche Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG gelten ([X.], Urteil vom 19. November 2007 - 1 A 10706/05 - [X.], 147 <153>; [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 48 Rn. 37; [X.]/[X.] a.a.O. § 48 Rn. 24; [X.], ZUR 2006, 295 <297>). Die Möglichkeit nachträglicher Auflagen zur Sicherung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG entspricht dem Willen des Gesetzgebers, nach dem sich Nebenbestimmungen auf die Voraussetzungen beziehen sollen, die Gegenstand des Zulassungsverfahrens sind ([X.]. 8/1315 S. 89 f. und 112). § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG bezieht sich nicht nur auf Aufsuchung und Gewinnung von [X.]odenschätzen, sondern auch auf die Verfüllung. Denn im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG sind über § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG auch bei der Ergänzung oder Änderung eines Abschlussbetriebsplans und damit bei der Verfüllung zur [X.] unter anderem die bodenschutz- und abfallrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen ([X.], Urteil vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - [X.]E 123, 247 <254>; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 53 Rn. 21 m.w.[X.]).

b) Die weitere Annahme des [X.], § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG enthalte einen eigenständigen, von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] abweichenden Auflagenbegriff, von dem die angefochtenen [X.]estimmungen erfasst seien, verstößt gegen [X.]undesrecht. § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] (vgl. von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 56 Rn. 14 f.; [X.], in: [X.]/[X.]/Graf [X.] a.a.O. § 56 Rn. 115).

Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Regelungssystematik lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Gesetz den [X.]egriff der Auflage nicht in dem vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht vorgegebenen Sinne verstanden wissen will. Dies wird durch die [X.] bestätigt. Der Gesetzentwurf der [X.]undesregierung sah zunächst in § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] (entspricht § 56 [X.][X.]ergG) - "im Einklang mit der modernen Verwaltungsgesetzgebung" - eine eigenständige Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen ("[X.]eschränkungen, [X.]efristungen, Auflagen") bei der Zulassung eines [X.]s vor ([X.]. 8/1315 [X.]). Auf diese Regelung ist später - auf Vorschlag des [X.]undesrates - unter Verweis auf die ergänzende Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (siehe § 5 [X.][X.]ergG i.V.m. § 36 [X.]) verzichtet worden ([X.]. 8/3965 [X.], 134, 138). Die nachfolgend in § 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] normierte Ermächtigungsgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen, die in § 36 [X.] keine Entsprechung findet, ist beibehalten worden, um so dem Vorbehalt des [X.] zu tragen. Mit der [X.]eschränkung auf die Auflage im Sinne des § 36 [X.] unterscheidet sich § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG von anderen fachgesetzlichen [X.] wie etwa § 17 [X.] oder § 13 [X.], die die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen nicht nur für Nebenbestimmungen vorsehen und so die Umsetzung eines Konzepts "dynamischer [X.]etreiberpflichten" umfassend erlauben (vgl. etwa [X.], Urteile vom 23. Oktober 2008 - 7 [X.] 48.07 - [X.]E 132, 224 Rn. 28, vom 21. Dezember 2011 - 4 [X.] 12.10 - [X.]E 141, 293 Rn. 18 und vom 29. November 2012 - 4 [X.] 8.11 - [X.]E 145, 145 Rn. 27; [X.], [X.], 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, § 17 Rn. 18).

Das vom Oberverwaltungsgericht angeführte - verwaltungspraktische - Erfordernis einer nachträglichen Korrektur eines zugelassenen [X.]s insbesondere zur Anpassung an geänderte materiell-rechtliche Vorgaben rechtfertigt keine andere Auslegung. Diesem Anliegen kann nur im Rahmen der vorhandenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten Rechnung getragen werden. Die allgemeine bergaufsichtliche Anordnungsbefugnis nach § 71 Abs. 1 [X.][X.]ergG hat insoweit nur eine eingeschränkte [X.]edeutung. Denn sie ist gegenüber allgemeinen betriebsplanbezogenen Maßnahmen nachrangig ([X.], Urteile vom 16. März 1989 - 4 [X.] 36.85 - [X.]E 81, 329 <333> und vom 18. Dezember 2014 - 7 [X.] 22.12 - [X.]E 151, 156 Rn. 25, 38) und setzt eine konkrete Gefahr für Leib, Gesundheit und Sachgüter [X.]eschäftigter oder Dritter voraus. Mangels sonstiger fachgesetzlicher Regelungen richtet sich die Möglichkeit der Änderung eines zugelassenen [X.]s nach den gemäß § 5 [X.][X.]ergG anwendbaren [X.]estimmungen über die ([X.] im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs nach §§ 48 f. [X.] (vgl. von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 56 Rn. 25 ff.). [X.]ei der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften ist zu beachten, dass [X.] durch eine Änderung der Rechtslage rechtswidrig werden können und folglich eine Rücknahme ex nunc - sowie auch ex tunc ab dem Zeitpunkt der Rechtswidrigkeit - in [X.]etracht kommt (siehe [X.], Urteile vom 9. Mai 2012 - 6 [X.] 3.11 - [X.]E 143, 87 Rn. 43, vom 28. Juni 2012 - 2 [X.] 13.11 - [X.]E 143, 230 Rn. 15 und vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - [X.]E 155, 81 Rn. 28). Soweit sich bei der Anwendung dieser Vorschriften rechtliche Hindernisse für eine effektive Umsetzung neuer [X.] Standards ergeben sollten, ist die [X.]ewertung eventueller Unzulänglichkeiten und gegebenenfalls deren [X.]eseitigung allein Sache des Gesetzgebers.

c) Auf die weiteren von der Klägerin geltend gemachten materiell-rechtlichen [X.] kommt es - in gleicher Weise wie auf die Verfahrensrügen - nach der Feststellung eines entscheidungserheblichen [X.]es nicht mehr an. Der Grundsatz der Vollrevision (§ 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO) verpflichtet das Revisionsgericht nicht zu Ausführungen, die nach dem Grundsatz der [X.] nicht geboten sind. Das kann zwar letztlich erst im [X.]lick auf eine abschließende Entscheidung nach Maßgabe von § 144 Abs. 3 VwGO festgestellt werden. Doch auch insoweit bedarf es, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, keiner weitergehenden Prüfung.

d) Das Vorbringen der Revision gibt dem Senat gleichwohl Anlass zu der Feststellung, dass an der im [X.]eschluss vom 28. Juli 2010 - 7 [X.] 16.10 - ([X.]uchholz 451.222 § 2 [X.][X.]odSchG Nr. 2 Rn. 10) in Ergänzung der Ausführungen im Urteil des Senats vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - ([X.]E 123, 247 <256 ff.>) vertretenen Rechtsauffassung festzuhalten ist. Danach gelten die über § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG bei der Verwertung von Abfällen durch Verfüllung eines Tagebaus im Rahmen eines bergrechtlichen [X.]s anwendbaren Vorschriften des [X.]odenschutzrechts nicht nur für den [X.]ereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren [X.]odens und beschränken sich auch nicht auf die Verfüllung mit "[X.]oden" im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.]undes-[X.]odenschutzgesetzes ([X.][X.]odSchG) (zustimmend etwa [X.], in: [X.]/[X.]/Graf [X.] a.a.O. § 56 Rn. 88; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 48 Rn. 88; [X.], [X.] 2005, 223 <225 f.>; [X.]., [X.] 2010, 102 <103>; Séché, ZfW 2006, 1 <3>; [X.], [X.] 2006, 167 <168 ff.>; [X.], [X.] 2012, 72 <74>; Müggenborg, NVwZ 2012, 659 <664>; so auch schon zuvor die behördliche Praxis, siehe LA[X.]O in Zusammenarbeit mit LA[X.], [X.], [X.], Vollzugshilfe zu § 12 [X.][X.]odSchV, Stand 11. September 2002, Anhang 4, 4.). Dies folgt aus dem Schutzzweck des [X.]undes-[X.]odenschutzgesetzes, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren [X.]odens liegende Schicht erfüllt natürliche [X.]odenfunktionen, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]uchst. c [X.][X.]odSchG). [X.]liebe dies unbeachtet, würde gegebenenfalls sehenden Auges ein bodenschutzrechtlicher Sanierungsfall geschaffen; das kann aber nicht Ergebnis einer sinnvollen Gesetzesanwendung sein (vgl. Séché, ZfW 2006, 1 <3>; [X.], [X.] 2006, 167 <168>). Mit dem [X.]ezug auf die [X.]odenfunktionen ist zugleich eine Grenze nach unten bezeichnet. Zwar finden die [X.] im gesamten Tagebau bis in das "Tagebautiefste" grundsätzlich Anwendung. Es ist jedoch zu beachten, dass die je nach Tiefe unterschiedliche [X.]odenfunktion Differenzierungen beim Schutzniveau rechtfertigen kann ([X.], [X.] 2006, 167 <169 f.>).

Dieser Rechtsansicht steht der unter anderem auf der Ermächtigung des § 6 [X.][X.]odSchG beruhende § 12 der [X.]undes-[X.]odenschutz- und Altlastenverordnung ([X.][X.]odSchV) nicht entgegen. § 12 [X.][X.]odSchV beschränkt sich in Absatz 2 zwar auf die Regelung des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare [X.]odenschicht oder zu deren Herstellung im Rahmen von Rekultivierungsvorhaben einschließlich [X.]. Die seit über 10 Jahren währenden [X.]emühungen zur Ergänzung der Vorschrift um eine Regelung für die nicht durchwurzelbaren [X.]odenschichten sind noch immer nicht zu einem Abschluss gelangt (siehe nun § 8 [X.][X.]odSchV-E , [X.]R-Drs. 566/17 S. 143, 287 ff., 296 ff.; siehe zuvor [X.], Urteil vom 12. November 2009 - 1 A 112222/09 - Zf[X.] 2010, 162 <173> und [X.], [X.] 2010, 102 <103>). § 12 [X.][X.]odSchV ist jedoch nicht als abschließend zu verstehen und verdrängt die Anwendbarkeit der allgemeinen bodenschutzrechtlichen Vorschriften nicht ([X.], [X.] 2006, 167 <169 f.>; [X.], [X.] 2012, 72 <74>).

2. Nach Auffassung des [X.] ist die [X.]estimmung Nr. 1.1 rechtswidrig, soweit sie bestimmte mit den [X.] bezeichnete Abfallarten von der Verfüllung ausschließt; eine solche [X.]eschränkung lasse sich weder auf das [X.]odenschutzrecht noch auf das Abfallrecht stützen.

Diese Rechtsansicht ist jedenfalls insoweit zutreffend, als sie sich auf das [X.]odenschutzrecht bezieht. Dabei kann dahinstehen, ob die beanstandeten Regelungen, die insbesondere bei der Verfüllung nicht an der (nachgewiesenen) Schadstoffbelastung des verwendeten Materials, sondern im Wege einer typisierenden und generalisierenden [X.]etrachtungsweise an eine angenommene Schädlichkeit bestimmter Materialien anknüpfen, mit den materiell-rechtlichen Anforderungen an den vorsorgenden [X.]odenschutz nach § 7 Satz 2 und 3 [X.][X.]odSchG in Einklang stehen. Denn ein solcher Regelungsansatz ist (bislang) nicht, wie nach § 7 Satz 4 [X.][X.]odSchG erforderlich, in einer - die Wahrung einer gleichmäßigen Anwendung der Vorsorgepflicht sicherstellenden - konkretisierenden Verordnung gemäß § 8 Abs. 2 [X.][X.]odSchG umgesetzt worden. In §§ 9 bis 12 [X.][X.]odSchV finden sich, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, keine solchen Regelungen. Vielmehr konkretisiert § 9 [X.][X.]odSchV den [X.]egriff der [X.]esorgnis schädlicher [X.]odenveränderungen allein in [X.]ezug auf Schadstoffgehalte.

Die abfallrechtliche [X.]ewertung anhand des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG erscheint indessen nicht eindeutig. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG hat die Verwertung von Abfällen ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Dem Erfordernis der Schadlosigkeit kommt neben den Anforderungen an die umfassende Ordnungsgemäßheit der Verwertung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) eine [X.] zu. Sie ist dann von [X.]edeutung, wenn die Verwertung trotz sonstiger Rechtmäßigkeit - nicht zuletzt wegen Fehlens fachgesetzlicher Vorgaben - zu [X.]eeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit führen würde (vgl. hierzu [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014 § 7 Rn. 63; [X.], in: von [X.]/[X.], Recht der Abfallbeseitigung, Stand 2015, § 7 [X.] Rn. 42). Dabei sind zur Ausfüllung dieses [X.]egriffs in erster Linie [X.]elange des Umwelt- und Gesundheitsschutzes maßgeblich. Für die Prognose, ob hiernach das Risiko eines Eintrags von Schadstoffen in Güter aller Art besteht, kommt es gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf die [X.]eschaffenheit der Abfälle, das Ausmaß der Verunreinigung und die Art der Verwertung an. Zur Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe können die [X.]estimmungen der [X.] M 20 und die [X.] [X.]oden, die insoweit einen allgemein anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis wi[X.]piegeln, als Orientierungshilfe herangezogen werden; eine rechtliche [X.]indungswirkung kommt ihnen jedoch nicht zu ([X.], Urteile vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - [X.]E 123, 247 <256> und vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - [X.]E 160, 263 Rn. 83).

Ob eine [X.]eschränkung auf bestimmte Abfallarten bei der Verfüllung insbesondere im Hinblick auf das Merkmal der [X.]eschaffenheit der Abfälle als der stofflichen Zusammensetzung des jeweiligen Abfalls, auch unter Würdigung der Vorgaben der [X.] [X.]oden, von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Gewährleistung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gedeckt ist, erscheint hiernach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Dies bedarf indessen keiner weiteren Prüfung. Denn selbst wenn das Urteil des [X.] insofern auf einem [X.] beruhte, wäre die Revision des [X.]eklagten wegen anderweitiger [X.] gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.

3. Der Senat kann - auch wenn ein [X.] zu Lasten des [X.]eklagten unterstellt wird - abschließend über die Sache entscheiden. Der angefochtene [X.]escheid ist, soweit Gegenstand des Verfahrens, rechtswidrig; er ist nicht von § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG gedeckt. Das führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils des [X.].

a) Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - von seinem rechtlichen Ausgangspunkt folgerichtig - dahinstehen lassen, ob mit den angefochtenen [X.]estimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des [X.]escheids vom 10. April 2012 eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] oder eine Inhaltsbestimmung der [X.]zulassung vom 6. April 2005 geändert worden ist. Diese Zulassung kann der Senat aber mangels insoweit bindender Feststellungen des [X.] sowie wegen des notwendigen inhaltlichen [X.]ezugs des angefochtenen [X.]escheids zum [X.] selbst auslegen (vgl. [X.], Urteile vom 4. Dezember 2001 - 4 [X.] 2.00 - [X.]E 115, 274 <280> und vom 14. Dezember 2005 - 10 [X.] 6.04 - [X.]E 125, 9 Rn. 19 sowie [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 51 ff. m.w.[X.]).

aa) Die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] ist eine [X.]estimmung, durch die dem [X.]egünstigten [X.], Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden [X.] verknüpft und selbständig durchsetzbar. Demgegenüber ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die [X.] oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt (vgl. [X.], Urteile vom 17. Februar 1984 - 7 [X.] 8.82 - [X.]E 69, 37 <39> und vom 21. Februar 1992 - 7 [X.] 11.91 - [X.]E 90, 42 <48> sowie [X.], in: [X.]/[X.]onk/Sachs, [X.], 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93 m.w.[X.]). Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des [X.]escheids und nicht die [X.]ezeichnung der entsprechenden Regelung durch die [X.]ehörde entscheidend (vgl. [X.], Urteil vom 30. September 2009 - 5 [X.] 32.08 - [X.]E 135, 67 Rn. 11).

bb) Hiernach handelt es sich bei den Regelungen über die [X.] für das Verfüllmaterial um Inhaltsbestimmungen der [X.]zulassung und nicht um Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG.

Nach dem Sonderbetriebsplan "Geländemodellierung und [X.] innerhalb der [X.] des Kiessandtagebaus [X.]" der Klägerin von Juni 2004 soll durch den Einbau von Überschusssanden aus der Lagerstätte sowie [X.]aurestmassen wie Erdaushub und nicht aufbereitungswürdigem [X.]auschutt zur Deckung des aus der Rohstoffentnahme resultierenden Massendefizits die ursprüngliche Geländeoberfläche wieder hergestellt werden. Dabei sollten [X.]aurestmassen und im Einzelnen bezeichnete Materialien der [X.] und [X.] gemäß der [X.] M 20 - [X.] [X.]oden Stand 6. November 1997 eingebaut werden ([X.] unter 4.). Im [X.]escheid vom 6. April 2005 hat der [X.]eklagte den Sonderbetriebsplan mit im Einzelnen nach [X.] bezeichneten Abfallarten zugelassen. Für das einzusetzende mineralische Verfüllmaterial waren die Grenzwerte des [X.]-Merkblattes M 20 (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen; [X.]auschutt) in der Fassung vom 6. November 1997 mit einem [X.], [X.].1 für den eingeschränkten offenen Einbau einzuhalten (Nr. III. 2.). Die Auslegung dieser als Nebenbestimmungen bezeichneten Regelungen ergibt, dass wesentlicher Inhalt des Sonderbetriebsplans die Verfüllung des Restlochs mit bestimmten Materialien ist. Dieser [X.] wird durch die [X.]estimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des angefochtenen [X.]escheids dahingehend eingeschränkt, dass als betriebsfremdes Verfüllmaterial nur noch bestimmte Abfallarten zugelassen werden, die strengere [X.] im Feststoff einhalten müssen. Wird durch die [X.]estimmungen danach in den wesentlichen Genehmigungsinhalt der Sonderbetriebsplanzulassung eingegriffen, handelt es sich inhaltlich nicht um eine nachträgliche Änderung von Auflagen. Die weiter angefochtene [X.]estimmung Nr. 1.5.2 ist zwar eine Auflage, mit der die bereits bestehende Pflicht zum Grundwassermonitoring durch die Einrichtung zweier weiterer Messstellen erweitert wird. Diese Auflage ist jedoch in der Weise akzessorisch zu den [X.]estimmungen Nr. 1.1 und 1.2 als sie zur Einhaltung der festgesetzten [X.] dient. Sie teilt das rechtliche Schicksal der [X.]estimmungen, auf die sie bezogen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.