Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23.06.2020, Az. 8 BN 1/20

Der Antragsteller ist als Rechtsanwalt und Taxifahrer tätig. Er wendet sich gegen einen [X.]eschluss des Stadtrates der Antragsgegnerin - der Landeshauptstadt M., mit dem deren Planungsreferat mit der Fortschreibung des Nahverkehrsplans im [X.]enehmen mit der [X.] (...) beauftragt wurde. Er macht geltend, der [X.]eschluss schließe Taxis von der Entwicklung und Planung des Öffentlichen Nahverkehrs im [X.]ereich der Antragsgegnerin aus.

Der Verwaltungsgerichtshof hat seinen Antrag, den Stadtratsbeschluss für unwirksam zu erklären, mit [X.]eschluss vom 29. November 2019 mangels Antragsbefugnis als unzulässig abgelehnt. Der [X.]eschluss stelle keine mit der Normenkontrolle angreifbare Rechtsvorschrift im materiellen Sinne dar, sondern einen internen Akt der Willensbildung, der erst durch den [X.]ürgermeister der Antragsgegnerin vollzogen werden müsse. Einstweilen komme ihm keine Außenwirkung zu, sodass er keine subjektiven Rechte des Antragstellers beeinträchtigen könne. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen seinen [X.]eschluss nicht zugelassen.

Die hiergegen gerichtete, auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte [X.]eschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher [X.]edeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Grundsätzliche [X.]edeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer in ihrer [X.]edeutung über den Einzelfall hinausgehenden, im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts klärungsbedürftigen und im angestrebten Revisionsverfahren entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu erwarten ist. Die vom Antragsteller aufgeworfenen Fragen,

2. Die Divergenzrügen des Antragstellers (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) greifen ebenfalls nicht durch. Der [X.]eschluss des Verwaltungsgerichtshofs weicht nach den Darlegungen in der [X.]eschwerdebegründung nicht von den darin genannten Entscheidungen des [X.] und des [X.] ab.

Eine Divergenz ist nur dann gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die [X.]eschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem das [X.]erufungsgericht einem ebensolchen, eine der angeblichen Divergenzentscheidungen tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 21. Juni 1995 - 8 [X.] 61.95 - juris und vom 9. April 2014 - 2 [X.] 107.13 - [X.] 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 3). Das ist hier nicht der Fall.

a) In der vom Antragsteller bezeichneten Passage auf Seite 10 des angegriffenen [X.]eschlusses folgt der Verwaltungsgerichtshof dem abstrakt-generellen Maßstab für die Annahme einer unmittelbaren Außenwirkung einer Regelung aus dem vom Antragsteller bezeichneten [X.]eschluss des [X.] vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - ([X.] 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 7). Nach beiden Entscheidungen kommt einer Regelung erst dann Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern [X.]indungswirkung auch gegenüber den [X.]ürgern oder anderen ([X.] entfaltet. Entgegen den Darlegungen des Antragstellers hat der Verwaltungsgerichtshof die Annahme der Außenwirkung einer Regelung nicht zusätzlich von der Absicht ihres Urhebers abhängig gemacht, eine solche [X.]indungswirkung zu erzielen. Eine solche Aussage lässt sich weder der in der [X.]eschwerdebegründung zitierten Passage seines [X.]eschlusses noch deren Kontext entnehmen.

b) Der [X.]eschluss des Verwaltungsgerichtshofs weicht entscheidungstragend weder von der in der [X.]eschwerdebegründung genannten Entscheidung des [X.] vom 21. März 2018 (1 [X.]) zu mittelbar-faktischen Eingriffen in die [X.]erufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG noch von dessen Entscheidung vom 11. November 2002 (1 [X.]) zu dem planungsrechtlichen Gebot gerechter Abwägung ab. Ob und inwieweit ein Nahverkehrsplan subjektive Rechte des Antragstellers berühren kann, war für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht erheblich, weil sie den angefochtenen Stadtratsbeschluss als Planungsauftrag ohne Außenwirkung einordnet und ihm keine planungsrechtliche Qualität beimisst.

3. Auch die Verfahrensrügen des Antragstellers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) bleiben ohne Erfolg.

a) Zur prozessordnungsmäßigen Darlegung eines Aufklärungsmangels (§ 86 Abs. 1, § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) genügt nicht der Vortrag, der Verwaltungsgerichtshof hätte eine Außenwirkung des Stadtratsbeschlusses bejaht, wenn er den schriftsätzlichen [X.]eweisanregungen des Antragstellers zur Hinzuziehung von Akten des Amtsgerichts über [X.]ußgeldverfahren sowie mehrerer Verwaltungsvorgänge betreffend seine Anträge auf Genehmigung von [X.] gefolgt wäre.

Die Aufklärungsrüge erfordert die substantiierte Darlegung, welche Tatsachen auf der Grundlage der insoweit maßgeblichen materiell-rechtlichen Auffassung des [X.] aufklärungsbedürftig waren. Die [X.]eschwerde zeigt jedoch nicht auf, dass sich aus den bezeichneten Akten Anhaltspunkte für eine Außenwirkung des Stadtratsbeschlusses ergeben hätten, auf deren Fehlen der angegriffene [X.]eschluss sich stützt.

b) Aus demselben Grund greift auch die Rüge des Antragstellers, der [X.]eschluss des Verwaltungsgerichtshofs verletze den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO), nicht durch. Der Antragsteller meint, der Verwaltungsgerichtshof habe den aus den Akten hervorgehenden Sachverhalt bei seiner Entscheidung selektiv gewürdigt und seinen Vortrag außer [X.] gelassen, durch den angegriffenen Stadtratsbeschluss würden Taxis benachteiligt und von der [X.] ausgeschlossen, während die ... dauerhaft bevorzugt werde.

Die allein entscheidungstragende Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs, der angegriffene Stadtratsbeschluss sei ein rein interner Willensakt, der des weiteren Vollzugs bedürfe und mangels Außenwirkung nicht Gegenstand einer zulässigen Normenkontrolle sein könne, lässt keine selektive Sachverhaltswürdigung erkennen. Die vom Antragsteller geltend gemachten Gesichtspunkte, aus denen er eine Nichtberücksichtigung von Taxis bei der Planung des ÖPNV folgert, waren aus der materiell-rechtlichen Sicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht entscheidungserheblich.

c) Der Antragsteller hat schließlich nicht dargetan, dass der Verwaltungsgerichtshof seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) dadurch verletzt hat, dass er über seine Normenkontrollklage ohne mündliche Verhandlung durch [X.]eschluss entschieden hat.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch [X.]eschluss. Die Norm macht die Entscheidung durch [X.]eschluss nicht vom Einverständnis der [X.]eteiligten abhängig. Insoweit steht dem Normenkontrollgericht im Grundsatz ein an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpftes Ermessen zu; insbesondere ist die Entscheidung durch [X.]eschluss nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Für die Ermessensausübung kommt es grundsätzlich darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der [X.]eteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Das Normenkontrollgericht ist allerdings bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des [X.] gefunden hat, vorrangig zu beachten (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 15 bis 16). Außerdem hat es bei der Ermessensausübung die [X.]edeutung der mündlichen Verhandlung für den Rechtsschutz zu berücksichtigen, die mit dem Grad der Schwierigkeit der Rechtssache wächst. Die Grenzen der Ermessensausübung sind erreicht, wenn ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, obwohl die Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht außergewöhnlich große Schwierigkeiten aufweist (vgl. zur Entscheidung nach § 130a VwGO [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 30. Juli 2019 - 1 [X.] 58.19 - juris Rn. 5).

Danach war das Ermessen des Verwaltungsgerichtshofs nicht nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] eingeschränkt. Der Antragsteller meint, der Gegenstand des Verfahrens weise einen Zusammenhang mit gegen ihn geführten Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen unerlaubter [X.]ereitstellung von Taxis auf, weshalb Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] die Durchführung einer mündlichen Verhandlung wie in Verfahren über eine strafrechtliche Anklage gebiete. Dem ist nicht zu folgen. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers richtet sich nicht gegen eine Norm, die das [X.]ereitstellen von Taxis regelt, sondern nach der für die [X.]eurteilung von [X.] zugrunde zu legenden materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des erstinstanzlichen Gerichts gegen einen bloßen verwaltungsinternen Planungsauftrag, der keine Außenwirkung bezüglich der Zulässigkeit des [X.]ereithaltens von Taxis entfalten kann.

Auch die Rüge des Antragstellers, eine mündliche Verhandlung hätte durchgeführt werden müssen, weil der Sachverhalt nicht aufgeklärt gewesen sei, ist unbegründet. Die nach der maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs entscheidungserheblichen Umstände waren nur die Tatsachen, die für die [X.]eurteilung der Rechtssatzqualität des Stadtratsbeschlusses erheblich waren. Dass die vom Antragsteller geltend gemachten Einflussmöglichkeiten der ... auf die künftige Planung dafür relevant wären, zeigt er nicht auf.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Wert des Streitgegenstandes ist gemäß § 52 Abs. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG für beide Instanzen in Höhe des gesetzlichen Auffangwertes festzusetzen, weil keine genügenden Anhaltspunkte für die wirtschaftliche [X.]edeutung der Sache für den Antragsteller bestehen und die in Ziffer 9.8 des [X.] für die Verwaltungsgerichtsbarkeit genannten Fallkonstellationen der Normenkontrolle keine hinreichende Orientierung für das vorliegende Verfahren bieten.