VG München, Urteil vom 13.02.2019, Az. M 5 K 18.6023

Der Kläger begehrt die Auszahlung von Dienstbezügen für einen Teilzeitraum eines ihm bewilligten Sonderurlaubs.

Der Kläger steht als verbeamteter Professor (Besoldungsgruppe W3) in Diensten des Beklagten und war bis 30. September 2014 nicht hauptberuflicher Präsident der Hochschule für … … … … (Hochschule).

Mit Schreiben des bayerischen Staatsministeriums für … … (Staatsministerium) vom 13. Mai 2014 und 21. Mai 2015 wurde der Kläger antragsgemäß zunächst für die Zeit vom 1. Oktober 2014 bis 30. September 2015 und sodann vom 1. Oktober 2015 bis 30. September 2018 unter Fortfall der Leistungen des Dienstherrn beurlaubt (Sonderurlaub), um seine Berufung zum Rektor der Universität … in … / … (* …*) im Studienjahr 2014/15 bzw. für die vollständige Amtszeit von 4 Jahren wahrnehmen zu können.

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 22. Juni 2016 unter dem Betreff „Antrag zur Auflösung der Beurlaubung“ beim Staatsministerium „die Aufhebung meiner Beurlaubung sowie die Rückkehr in mein ursprüngliches Dienstverhältnis“, weil sein Arbeitsvertrag in … und seine Tätigkeit als Rektor mit Ablauf des 30. Juni 2016 enden würden. Der Bevollmächtigte des Klägers wies mit Schreiben an die Hochschule vom 7. September 2016 darauf hin, dass dieser seit dem 1. Juli 2016 wieder (aktiver) Beamter des Beklagten sei und selbstverständlich Anspruch auf entsprechende Alimentation habe.

Mit Schriftsatz vom 19. September 2016 hat der Bevollmächtigte des Klägers für diesen eine Untätigkeitsklage gegen den Beklagten - vertreten durch die Hochschule - zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erhoben (eingegangen am 21.9.2016; M 5 K 16.4308) mit dem Antrag,

Die Beurlaubung habe am 30. Juni 2016 geendet, weil die Tätigkeit als Rektor der Universität … einvernehmlich zum 30. Juni 2016 beendet worden sei. Der Kläger habe als verbeamteter Hochschullehrer einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf Alimentation. Die genaue Höhe der zustehenden Bezüge könne er als Musiker nicht angeben, zumal sich diese seit Beginn der Beurlaubung geändert hätten. Wegen der hinhaltenden Äußerungen des Beklagten habe der Kläger gewissermaßen in „Notwehr“ gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen müssen.

Die Hochschule hat für den Beklagten mit Schriftsatz vom 18. Oktober 2016 ihre Akte vorgelegt und beantragt,

Die ausdrücklich erhobene Untätigkeitsklage sei unzulässig, weil es sich bei der Auszahlung von Dienstbezügen um einen Realakt handele. Die Klage sei - hilfsweise - auch unbegründet. Die Beurlaubung habe nicht automatisch zum 30. Juni 2016 geendet, weil die Tätigkeit als Rektor beendet worden sei. Die Beurlaubung enthalte keine entsprechende auflösende Bedingung.

Der Bevollmächtigte des Klägers hatte dem Staatsministerium mit Schreiben vom 5. Oktober 2016 und 11. November 2016 mitgeteilt, dass die vom Kläger gewählte Bezeichnung „Antrag auf Widerruf der Beurlaubung“ fachlich unzutreffend sei, es auf das tatsächliche Rechtsschutzbegehren ankomme und es einen Antrag „auf Widerruf“ nicht gebe, es vielmehr dabei bleibe, dass mit dem Wegfall der tatsächlichen Gründe für die Beurlaubung diese auch beendet sei. Darauf teilte das Staatsministerium diesem mit Schreiben vom 15. November 2016 mit, dass es das Schreiben des Klägers vom 22. Juni 2016 nunmehr als Antrag auf Auszahlung von Dienstbezügen verstehe. Hierfür sei es unzuständig. Der Antrag des Klägers vom 22. Juni 2016 werde daher wegen Unzuständigkeit zurückgewiesen.

Eine Mediation führte - nach zunächst am 8. März 2017 abgeschlossener Zwischenvereinbarung - nicht zu einer einvernehmlichen Beilegung dieses Rechtsstreits (M 90 ME 17.90000).

Einen beim Bayerischen Verwaltungsgericht München am 26. April 2017 gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dahingehend, den Beklagten - vertreten durch die Hochschule - zu verpflichten, dem Kläger für die Dauer von sechs Monaten vorläufig Dienstbezüge in Höhe von monatlich 3.500 EUR (netto) zu zahlen, lehnte das Gericht mit Beschluss vom 1. August 2017 ab (M 5 E 17.1812).

Die dagegen vom Kläger eingelegte Beschwerde wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 10. Oktober 2017 zurück (3 CE 17.1564). Der Verwaltungsakt der Bewilligung von Sonderurlaub habe sich nicht erledigt. Dass sich die Erwartungen eines Beurlaubten hinsichtlich der Verwendung des Urlaubs nicht erfüllten, könne nicht von selbst zur Beendigung des Urlaubs führen. Vielmehr sei dem Dienstherrn für den Fall, dass der Beamte aus wichtigen Gründen den Urlaub abbrechen wolle und dies mit den Erfordernissen des Dienstes vereinbar sei, ein Ermessen eingeräumt. Weiter habe das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die Urlaubsbewilligungen vom 13. Mai 2014 und 21. Mai 2015 keine auflösenden Bedingung enthielten, sondern neben der jeweils enthaltenen Befristung nur den Zweck des Sonderurlaubs angaben, um dessen Gewährung zu rechtfertigen. Der Eilantrag sei ausdrücklich nicht auf Widerruf des Sonderurlaubs gerichtet gewesen. Soweit der Kläger auf einen Wegfall der Geschäftsgrundlage abhebe, stehe dem bereits entgegen, dass dieses Rechtsinstitut auf die Anpassung und Beendigung von (auch öffentlich-rechtlichen) Verträgen abziele und darüber hinaus nur aufgrund gesetzlicher Anordnung zur Anwendung kommen könne. Ebenso wenig lasse sich eine Besoldung des ohne Dienstbezüge beurlaubten Klägers aus der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht herleiten. Diese könne den Dienstherrn nicht zu Maßnahmen verpflichten, durch die gesetzliche Vorschriften verletzt würden. Insbesondere könnten nicht ergänzende Besoldung- und Versorgungsleistungen geltend gemacht werden.

Mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2017, bei der Hochschule eingegangen am 20. Oktober 2017, beantragte der Bevollmächtigte des Klägers für diesen unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Oktober 2017 „rein vorsorglich, den Sonderurlaub zu widerrufen“. Nach Aufforderung durch das Staatsministerium vom 8. November 2017 legte der Kläger die Aufhebungsvereinbarung betreffende Unterlagen vor.

Das Staatsministerium lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 8. Januar 2018 ab, weil die Tatbestandsvoraussetzungen eines Widerrufs des Sonderurlaubs nicht erfüllt seien. Dagegen erhob der Bevollmächtigte des Klägers für diesen mit Schriftsatz vom 22. Februar 2018 Klage gegen den Beklagten - vertreten durch das Staatsministerium - zum Bayerischen Verwaltungsgericht München (M 5 K 18.859) mit dem Ziel festzustellen, dass sich die Genehmigung des Sonderurlaubs für den Kläger für die Wahrnehmung des Amts des Rektors an der Universität … … durch die Beendigung dieser Tätigkeit zum 30. Juni 2016 erledigt habe, hilfsweise den Beklagten unter Abänderung des Bescheids des Staatsministeriums vom 8. Januar 2018 zu verpflichten, die Genehmigung des Sonderurlaubs zum 30. Juni 2016 zu widerrufen, weiter hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Widerruf der Genehmigung des Sonderurlaubs unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Der Bescheid vom … Januar 2018 stelle zutreffend fest, dass der Zweck des Sonderurlaubs entfallen sei. Damit habe sich selbstverständlich auch das zugrunde liegende Rechtsgeschäft erledigt. Das Staatsministerium wandte sich für den Beklagten gegen diese Klage. Die Genehmigung des Sonderurlaubs sei rechtswirksam und bestandskräftig. Sie sei insbesondere nicht unter einer auflösenden Bedingung ausgesprochen worden.

Seit dem 18. Dezember 2018 wird das wegen des Mediationsverfahrens ruhend gestellte ursprüngliche Klageverfahren M 5 K 18.6023 unter dem neuen Aktenzeichen M 5 K 18.6023 fortgeführt.

Mit Telefax vom 11. Februar 2019 übersandte die Hochschule eine Mitteilung des Landesamts für Finanzen vom 11. Februar 2019 über die hypothetischen Bruttobezüge für den Kläger für den Zeitraum vom 1. Juli 2016 bis einschließlich September 2018. Beides wurde dem Bevollmächtigten des Klägers am 11. Februar 2019 per Telefax zugeleitet.

Aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. Februar 2019 wies das Bayerische Verwaltungsgericht München zunächst die Klage wegen der Beurlaubung durch Verkündung im Anschluss an die mündliche Verhandlung des Verfahrens M 5 K 18.859 insgesamt ab. Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil die Entscheidung über die Rechtsfrage nach der Erledigung des Sonderurlaubs durch Beendigung der Tätigkeit des Klägers am … zum 30. Juni 2016 im Rahmen des Verfahrens wegen der Auszahlung von Dienstbezügen (M 5 K 18.6023) vorgreiflich sei. Sie sei Gegenstand des Urteils in der dortigen Rechtssache. Die Hilfsanträge führten ebenfalls nicht zum Erfolg der Klage.

In der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Verfahren ebenfalls am 13. Februar 2019 erklärte der Bevollmächtigte des Klägers unter anderem, dass im Mediationsverfahren eine Vereinbarung getroffen worden sei, die der Beklagte nicht eingehalten habe. Seit Beendigung des Sonderurlaubs ab Oktober 2018 erhalte der Kläger wieder seine Bezüge, die derzeit um 20% gekürzt ausgezahlt würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des sonstigen Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird ergänzend auf die Gericht- und die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 13. Februar 2019 verwiesen.

Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist unbegründet und hat daher keinen Erfolg.

1. Der Kläger hat keinen Anspruch nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) auf Auszahlung von Dienstbezügen für den Zeitraum vom 1. Juli 2016 bis 30. September 2018, weil ihm (unter anderem) für diesen Zeitraum Sonderurlaub unter Fortfall des Anspruchs auf Leistungen des Dienstherrn bewilligt worden war und dieser Verwaltungsakt der Bewilligung von Sonderurlaub nicht allein durch den Fortfall des zugrunde liegenden wichtigen Grundes unwirksam geworden ist und sich auch sonst nicht erledigt hat.

a) Mit Schreiben des Staatsministeriums vom 21. Mai 2015 wurde dem Kläger antragsgemäß für die Zeit vom 1. Oktober 2015 bis 30. September 2018 Sonderurlaub unter Fortfall der Leistungen des Dienstherrn nach § 18 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 Verordnung über den Urlaub der bayerischen Beamten und Richter (Urlaubsverordnung - UrlV; in Kraft bis zum Ablauf des 31.12.2017) bewilligt. Diese Bewilligung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) dar (BayVGH, B.v. 10.10.2017 - 3 CE 17.1564 - juris Rn. 5). Das Schreiben vom 21. Mai 2015 wurde am 26. Mai 2015 versandt. Damit gilt der darin enthaltene Verwaltungsakt der Bewilligung von Sonderurlaub nach Art. 41 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben, also am 29. Mai 2015. In diesem Zeitpunkt wurde der Verwaltungsakt nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG gegenüber dem Kläger wirksam. Bestandskräftig wurde der Verwaltungsakt nach Ablauf eines Jahres, also mit Ablauf des 29. Mai 2016, weil in dem Schreiben vom 26. Mai 2015 eine Rechtsbehelfsbelehrung:unterblieben war (§ 58 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).

b) Ein Verwaltungsakt kann nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG mit einer Bestimmung, nach der der Wegfall einer Vergünstigung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt, erlassen werden. Soll ein Verwaltungsakt nach dem Willen der erlassenden Behörde mit solch einer auflösenden Bedingung versehen werden, so muss das aus Gründen der Rechtssicherheit unmittelbar und zweifelsfrei aus der Formulierung des Verwaltungsakts selbst hervorgehen.

aa) Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 UrlV kann Urlaub bis zur Dauer von sechs Monaten bewilligt werden, wenn ein wichtiger Grund vorliegt und dienstliche Gründe nicht entgegenstehen (Sonderurlaub). Im Falle der Bewilligung eines Sonderurlaubs müsste aus dem Bewilligungsakt selbst zweifelsfrei hervorgehen, dass die Bewilligung ohne weiteres entfallen, der Verwaltungsakt also unwirksam werden soll, wenn der dieser zugrunde liegende Grund entfallen sollte. Es müsste eine derartige Verknüpfung der Bewilligung mit dem wichtigen Grund erfolgen, dass es für einen unvoreingenommenen, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich wäre, dass die Bewilligung quasi mit dem Fortbestand des wichtigen Grundes steht oder fällt. Dem Adressat der Bewilligung müsste klar sein, dass er bei Fortfall des Grundes sofort seinen Dienst bei seinem Dienstherrn wieder anzutreten hätte. Es dürfte auch kein Zweifel darüber bestehen, dass der Dienstherr Vorkehrungen getroffen hat, dass der Beamte sofort auf einer entsprechenden Stelle seinen Dienst wieder antreten könnte.

bb) Das Gericht ist unverändert - wie schon in seinem Beschluss vom 1. August 2017 im Verfahren M 5 E 17.1812 - der Auffassung, dass diese Voraussetzungen in dem Schreiben des Staatsministeriums vom 21. Mai 2015 nicht erfüllt sind. Dort wird zwar der Grund für den Sonderurlaub genannt, nämlich dem Kläger die Wahrnehmung der Berufung zum Rektor des …s für die vollständige Amtszeit von vier Jahren zu ermöglichen. Damit wird jedoch lediglich der wichtige Grund dokumentiert, der die Bewilligung von Sonderurlaub nach § 18 Abs. 1 Satz 1 UrlV rechtlich überhaupt erst ermöglichte. Diese Dokumentation des wichtigen Grundes würde es dem Staatsministerium gegebenenfalls auch ermöglicht haben, zu beurteilen, ob der Kläger den Sonderurlaub zu dem bewilligten oder einem anderen als dem bewilligten Zweck verwendet. Letzteres würde für das Staatsministerium bis zum 31. Dezember 2017 nach § 23 Abs. 2 Satz 1 UrlV die Verpflichtung bzw. ab dem 1. Januar 2018 nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Verordnung über Urlaub, Mutterschutz und Elternzeit der bayerischen Beamten (Bayerische Urlaubs- und Mutterschutzverordnung - UrlMV, in Kraft seit 1.1.2018) die Berechtigung mit sich gebracht haben, den Sonderurlaub des Klägers zu widerrufen bzw. zurückzunehmen.

c) Der Verwaltungsakt der Bewilligung von Sonderurlaub hat sich auch sonst nicht erledigt. Allein dass sich die Erwartungen des Klägers hinsichtlich der Verwendung seines Sonderurlaubs - die Wahrnehmung des Amts des Rektors des …s über die vollständige Amtszeit von 4 Jahren - nicht erfüllten, führte nicht von selbst zur Beendigung des Urlaubs. Die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne des Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die hier nicht vorlagen (vgl. BayVGH, B.v. 10.10.2017, a.a.O.).

d) Vielmehr hatte die vorzeitige Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Klägers am … lediglich dem Staatsministerium die Möglichkeit eröffnet, auf Antrag des Klägers hin zu prüfen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 23 Abs. 3 UrlV bzw. mittlerweile des § 18 Abs. 3 UrlMV erfüllt sind, was ihm ein Ermessen eingeräumt hätte, dem Kläger den Abbruch des Sonderurlaubs zu bewilligen. Nach dem Schreiben des Klägers vom 22. Juni 2016 war das Staatsministerium auch in eine entsprechende Prüfung eingetreten, hatte diese jedoch nach der ausdrücklichen Erklärung des Bevollmächtigten des Klägers, dass es einen Antrag auf Widerruf der Beurlaubung nicht gebe, eingestellt. Auf den späteren Antrag mit Schriftsatz des Bevollmächtigten des Klägers vom 19. Oktober 2017 hin hat das Staatsministerium schließlich das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 3 UrlMV verneint und den Abbruch des Sonderurlaubs mit Bescheid vom … Januar 2018 abgelehnt. Mit Ablauf des 30. September 2018 wäre es dem Staatsministerium rechtlich nicht mehr möglich gewesen, einen Abbruch des Sonderurlaubs zu bewilligen. Denn der Abbruch eines Urlaubs setzt voraus, dass der bewilligte Urlaubszeitraum bereits begonnen, aber noch nicht geendet hat. Nach dem Ende eines bewilligten Urlaubs ist dessen Abbruch tatsächlich und auch rechtlich nicht mehr möglich (vgl. VG München, U.v. 13.2.2019 - M 5 K 18.859 - Seite 10).

Ob also das Schreiben des Klägers vom 22. Juni 2016 - entgegen den ausdrücklichen Erklärungen seines Bevollmächtigten - vom Staatsministerium doch unverändert als Antrag auf „Widerruf“ des Sonderurlaubs hätte angesehen und darüber hätte entschieden werden müssen, ist jedenfalls seit dem „vorsorglich“ gestellten Antrag durch den Bevollmächtigten des Klägers vom 19. Oktober 2017 und dem daraufhin ergangenen Bescheid des Staatsministeriums vom … Januar 2018 nicht mehr rechtserheblich. Grundsätzlich stehen ausdrückliche wörtliche Formulierungen eines rechtskundigen Vertreters eines Klägers einer Auslegung entgegen (vgl. VG München, U.v. 12.2.2014 - M 5 K 13.4102 - juris Rn. 19).

e) Das Gericht folgt der Rechtsauffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluss vom 10. Oktober 2017, dass das Rechtsinstitut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage lediglich auf die Anpassung und Beendigung von (auch öffentlich-rechtlichen) Verträgen abzielt und darüber hinaus nur aufgrund gesetzlicher Anordnung zur Anwendung kommen kann. Für den vorliegenden Fall der Bewilligung von Sonderurlaub durch Verwaltungsakt können die Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage nicht angewendet werden. Für Verwaltungsakte bietet Art. 51 BayVwVfG eine gesetzliche Regelung für die Aufhebung unanfechtbarer Verwaltungsakte, wenn sich die dem Erlass zugrunde liegenden Umstände wesentlich geändert haben. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 51 BayVwVfG ergeben sich jedoch keinerlei Anhaltspunkte.

f) Gleichfalls folgt das Gericht der Rechtsauffassung des bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im oben genannten Beschluss dahingehend, dass sich eine Besoldung des ohne Dienstbezüge beurlaubten Klägers ebenso wenig aus der seinem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht herleiten lässt. Auch die Fürsorgepflicht kann den Dienstherrn nicht zu Maßnahmen verpflichten, durch die gesetzliche Vorschriften verletzt würden. Insbesondere können ohne Rechtsgrundlage keine ergänzenden Besoldungsleistungen geltend gemacht werden.

g) Ergänzend ist anzumerken, dass es vorliegend nicht rechtserheblich ist, warum das Mediationsverfahren nach der Zwischenvereinbarung vom 8. März 2017 nicht zu einer gütlichen Beilegung des Rechtsstreits geführt hat. Ohnehin wird ein Mediationsverfahren nur dann durchgeführt, wenn sich alle Beteiligten damit einverstanden erklären. Ohne Freiwilligkeit wird ein Mediationsverfahren nicht begonnen und es kann auch jederzeit ohne Rechtsverluste von einem oder allen Beteiligten wieder beendet werden.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

3. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).