Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 10.07.2013, Az. 8 C 9/12

Der Kläger, der die [X.] Staatsangehörigkeit besitzt, begehrt seine Eintragung in die Architektenliste der [X.] Architektenkammer als freiberuflicher Architekt (Hochbau). Er hat seinen privaten Wohnsitz sowohl in [X.] ([X.]) als auch in [X.], wo seine Familie lebt.

Ausweislich des von der [X.] der Wirtschaftskammer [X.] ausgestellten Zeugnisses hat er am 1. März 2007 nach [X.] Recht ("Maria-Theresianisches Privileg") die Befähigungsprüfung für das Gewerbe Baumeister erfolgreich abgelegt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts praktiziert er seitdem in [X.] als "Planender Baumeister". Mit Bescheid vom 17. März 2010 bestätigte ihm die [X.], dass er in [X.] unbeschränkt bauvorlageberechtigt sei und in einem Verzeichnis nach Art. 61 Abs. 7 der [X.] Bauordnung geführt werde. Neben seiner Qualifikation als Baumeister nach [X.] Recht verfügt der Kläger über folgende Qualifikationen:

Während des Revisionsverfahrens hat der Kläger außerdem den akademischen Grad Diplom-Ingenieur - Bauingenieurwesen - Studienrichtung Hochbau (FH) am 18. Dezember 2012 an der [X.] mit der Note "gut" erworben.

Seinen Antrag vom 25. April 2008 auf Eintragung in die Liste der auswärtigen Dienstleister nach Art. 2 des [X.] [X.]es ([X.]) lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 18. Juni 2009 ab. Ferner teilte er ihm mit, über den ebenfalls unter dem 25. April 2008 gestellten Antrag auf Eintragung in die Architektenliste könne noch nicht entschieden werden, weil der Kläger nicht die erforderlichen Antragsformulare verwendet und zudem keinen erfolgreichen Abschluss eines Hochschulstudiums in der Fachrichtung Architektur nachgewiesen habe.

Mit Urteil vom 22. September 2009 hob das [X.] den Ablehnungsbescheid vom 18. Juni 2009 auf und verpflichtete den Beklagten, den Kläger gemäß Art. 2 [X.] in die Liste der auswärtigen Dienstleister einzutragen. Im Berufungsverfahren hat der Kläger auf Anregung des Gerichts sein Klagebegehren mit Zustimmung des Beklagten dahingehend geändert, in die Architektenliste eingetragen zu werden. Das Berufungsgericht hat diesem geänderten Antrag mit Urteil vom 20. September 2011 entsprochen und die Berufung des Beklagten mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass dieser verpflichtet wird, über die Eintragung des [X.] als freiberuflicher Architekt (Hochbau) in die Architektenliste positiv zu entscheiden. In der Begründung wird ausgeführt, die Voraussetzungen für die beantragte Eintragung in die Architektenliste nach Art. 4 Abs. 5 [X.] in Verbindung mit den dort in Bezug genommenen Regelungen der Art. 10 Buchst. c sowie Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/36/[X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 lägen vor. Dagegen hat der Beklagte die vom [X.] zugelassene Revision eingelegt. Im Revisionsverfahren hat er beantragt, das Urteil des [X.] Verwaltungsgerichtshofs vom 20. September 2011 und das Urteil des [X.] Verwaltungsgerichts vom 22. September 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen. Der Kläger hat beantragt, die Revision zurückzuweisen.

1. Die für den Streitfall maßgeblichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts finden sich in der Richtlinie 2005/36/[X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen ([X.] Nr. L 255 S. 22), zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 623/2012 der [X.] vom 11. Juli 2012 ([X.] Nr. L 180 S. 9) - im Folgenden: Richtlinie 2005/36/[X.]. Die mit dem vorliegenden Beschluss gestellten Fragen betreffen Art. 10, 46 und 48 der Richtlinie 2005/36/[X.].

2. Das Architektenrecht fällt in [X.] in die Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 Abs. 1 GG). Die Anspruchsvoraussetzungen für die Eintragung in die Architektenliste der [X.] Architektenkammer sind geregelt in Art. 4 des [X.] Gesetzes über die [X.] Architektenkammer und die [X.] Ingenieurekammer-Bau ([X.] - [X.]) vom 9. Mai 2007 (GVBl S. 308), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Dezember 2012 (GVBl S. 633). Die näheren Bestimmungen für die Anerkennung ausländischer Ausbildungsnachweise enthält Art. 4 Abs. 5 [X.].

Die Entscheidung über die Revision hat davon auszugehen, dass der Kläger in [X.] uneingeschränkt bauvorlageberechtigt ist (vgl. Art. 61 Abs. 7 der [X.] Bauordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. August 2007, GVBl S. 588) und auch sonst keiner Beschränkung in denjenigen beruflichen Tätigkeiten unterliegt, zu denen er als "planender Baumeister" nach [X.] Recht berechtigt ist (vgl. § 94 Ziff. 5, § 99 Abs. 1 und 2 der [X.] Gewerbeordnung 1994 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 23. Juli 2002, [X.]. [X.]). Im Streit steht allein die Eintragung des [X.] in die Architektenliste der [X.] Architektenkammer und damit - neben der Mitgliedschaft in der Kammer - vornehmlich die Berechtigung, die Berufsbezeichnung "Architekt" zu führen.

Die vom Kläger begehrte Eintragung in die Architektenliste der [X.] Architektenkammer erfordert nach Art. 4 Abs. 5 [X.], dass er

Art. 4 Abs. 5 [X.] dient der Umsetzung der Richtlinie 2005/36/[X.] im Hinblick auf die Anforderungen sowohl der Dienstleistungsfreiheit (Titel II, Art. 5 bis 9) als auch der Niederlassungsfreiheit (Titel [X.], Art. 10 bis 49 dieser Richtlinie). Die Vorschrift verweist für Architekten hinsichtlich der "besonderen und außergewöhnlichen Gründe" auf die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 10 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/[X.]. Damit ist im Hinblick auf das Gebot richtlinienkonformer Auslegung (vgl. dazu u.a. [X.], Urteil vom 10. April 1984 - [X.]. 14/83, von [X.] - Slg. 1984 S. 1891; [X.], Urteil vom 7. August 1997 - [X.] 3 C 23.96 - [X.] 418.77 [X.] Nr. 2 = juris Rn. 18) entscheidungserheblich, welche inhaltlichen Anforderungen Art. 10 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/[X.] insoweit stellt.

1. Dies betrifft zunächst die Frage, ob die in Art. 10 unter den Buchst. b, c, d und g der Richtlinie aufgeführten Fälle bereits für sich genommen solche "besonderen und außergewöhnlichen Gründe" im Sinne von Art. 10 dieser Richtlinie darstellen (so die Auffassung des Berufungsgerichts) oder ob der Antragsteller darüber hinausgehende - etwa in seiner Biographie liegende - Gründe geltend machen und nachweisen muss, die dazu geführt haben, dass er die Voraussetzungen für eine Anerkennung der "Ausbildungsnachweise auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbildung im Sinne der Richtlinie 2005/36/[X.]" nicht erfüllt.

Der Senat meint, dass gegen die erstere Auslegung des Art. 10 Buchst. c der Richtlinie bereits dessen Wortlaut sprechen könnte. Denn das dort normierte Tatbestandsmerkmal der "folgenden Fälle" bezieht sich auf die nach dem Doppelpunkt unter a) bis g) aufgeführten Fallgruppen (wovon Art. 4 Abs. 5 Satz 1 [X.] lediglich die Fallgruppen b, c, d und g in Bezug nimmt). Der Begriff der "besonderen und außergewöhnlichen Gründe" wird im [X.] bei Architekten (Fallgruppe c) nicht darauf reduziert, dass seine Voraussetzungen bereits dann erfüllt sind, "wenn der Migrant über einen Ausbildungsnachweis verfügt, der nicht in [X.] aufgeführt ist". Daraus könnte sich ergeben, dass Kapitel I des Titels [X.] der Richtlinie gemäß ihrem Art. 10 Buchst. c für die Anerkennung von [X.] nur dann zur Anwendung kommen soll, wenn der Antragsteller erstens die "Voraussetzungen für eine Anerkennung seiner Ausbildungsnachweise auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbildung im Sinn der Richtlinie 2005/36/[X.]" nicht erfüllt und wenn zusätzlich dies, also die Nichterfüllung der "Voraussetzungen für eine Anerkennung seiner Ausbildungsnachweise ..." nach den [X.] und [X.] des Titels [X.] dieser Richtlinie, auf "besonderen und außergewöhnlichen Gründen" beruht. Dann würde allein der Umstand, dass ein Antragsteller als Migrant über einen nicht in [X.] der Richtlinie aufgeführten Ausbildungsnachweis verfügt, aber gleichwohl als Architekt im Sinne der Vorschrift anzusehen ist (dazu Frage 2), gemäß Art. 10 Buchst. c der Richtlinie noch keinen "besonderen und außergewöhnlichen Grund" darstellen, der ein Absehen von den in Kapitel [X.] der Richtlinie für eine automatische Anerkennung nach Art. 21 der Richtlinie geforderten [X.] rechtfertigt.

Für diese Auslegung könnten auch die [X.]e der [X.] und der [X.] Fassung der Regelung sprechen. Im [X.] Text ist dieses Tatbestandsmerkmal ("for specific and exceptional reasons") durch Kommata von den übrigen Voraussetzungen abgetrennt und damit als selbstständiger Teil der Voraussetzungen der normierten Rechtsfolge charakterisiert: In den "following cases", in denen der "applicant" die in den [X.] und [X.] normierten Voraussetzungen nicht erfüllt, muss dies auf "specific and exceptional reasons" beruhen. Das kommt insbesondere auch in der Präposition "for" zum Ausdruck. Auch nach der [X.] Fassung ist "in den folgenden Fällen" ("dans les cas qui suivent") unter anderem "c) für die Architekten" Voraussetzung, dass der Antragsteller ("demandeur") die in den [X.] und [X.] normierten Voraussetzungen aus einem spezifischen und außergewöhnlichen Grund ("pour un motif spécific et exceptionnel") nicht erfüllt. Das könnte ebenfalls dafür sprechen, dass nicht allein auf das Nichterfüllen der in den bezeichneten Kapiteln normierten Voraussetzungen, sondern zusätzlich auf die Ursache oder den Grund hierfür ("pour un motif ...") abzustellen ist. Anhaltspunkte dafür, dass sich aus den gleichermaßen verbindlichen anderen Amtssprachen ein anderer Regelungsinhalt ergibt, sind nicht ersichtlich.

Zudem ist in systematischer Hinsicht zu berücksichtigen, dass es sich bei der Regelung in Art. 10 Buchst. c der Richtlinie um eine Auffangvorschrift handelt. Würde man ihre Tatbestandsvoraussetzungen erweiternd interpretieren, würden damit die in den [X.] und [X.] normierten spezifischen Anforderungen an die erforderlichen Ausbildungsnachweise ausgehöhlt, und dies, obwohl der in [X.] erworbene Ausbildungsnachweis eines "Baumeisters" lediglich in [X.] zu Art. 11 Buchst. c Ziff. ii der Richtlinie 2005/36/[X.], nicht aber in den [X.] 5.7.1 aufgenommen worden ist.

Aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/[X.] ergibt sich ferner im Hinblick auf den Zweck der Richtlinie, dass die darin geregelte Anerkennung der Berufsqualifikation(en) der begünstigten Person ermöglichen soll, im [X.] denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem (Ausbildungs-)Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie ein Inländer auszuüben. Ein Antragsteller soll aber allein aufgrund der Aufnahme einer Tätigkeit oder der Begründung einer Niederlassung in dem anderen Mitgliedstaat ([X.]) keine darüber hinausgehende Berechtigung erhalten. Auch das in Erwägungsgrund 28 der Richtlinie angeführte Ziel der Vereinfachung der Anerkennung gebietet nicht, dass im [X.] eine geschützte Berufsbezeichnung (hier: Architekt) zuerkannt werden muss, die der Antragsteller im Herkunftsmitgliedstaat nicht führen darf, weil er die dort erforderliche Ausbildung nicht durchlaufen hat und dementsprechend nicht über die dort notwendigen Qualifikationsnachweise verfügt. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass auch in [X.] die Berufsbezeichnung "Architekt" als die Bezeichnung eines Freien Berufs gesetzlich geschützt ist, der sich von dem gewerblichen Beruf des "Baumeisters" abhebt, dass der Kläger die Berufsbezeichnung "Architekt" in [X.] aber nicht führen darf, weil er die dafür erforderliche Qualifikation nicht besitzt, namentlich kein Hochschulstudium absolviert hat. Nach § 99 Abs. 6 der [X.]ischen Gewerbeordnung 1994 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 23. Juli 2002 (a.a.[X.]) kann er lediglich bei dem zuständigen [X.] Bundesministerium beantragen festzustellen, dass er neben der Bezeichnung "Baumeister" auch die Bezeichnung "gewerblicher Architekt" verwenden darf, wenn er über bestimmte Qualifikationen verfügt und andernfalls in einem anderen Mitgliedstaat der [X.] von der Übernahme von Aufträgen oder von der Beteiligung an Ausschreibungen nur deshalb ausgeschlossen wurde, weil er diese Bezeichnung nicht führen darf, sofern dieser Ausschluss nicht nur gegenüber einem inländischen - [X.] - Wettbewerber wirksam wird. Durch den Zusatz "gewerblich" wird auch für diesen Fall verdeutlicht, dass der "gewerbliche Architekt" kein freiberuflicher Architekt ist, der über die dafür erforderlichen besonderen Qualifikationen verfügt.

Die vom [X.] für die Interpretation europarechtlicher Vorschriften entwickelten Maximen des "effet utile", der "praktischen Wirksamkeit" sowie der gebotenen "Sicherung der Funktionsfähigkeit" der Regelung im Rahmen einer dynamischen teleologischen Auslegung sprechen nicht für die gegenteilige Auffassung. Wenn Art. 10 Buchst. c der Richtlinie die normierte Rechtsfolge ohne Vorliegen "besonderer und außergewöhnlicher Gründe" auslöst, die beim Antragsteller zur Nichterfüllung der "Voraussetzungen für eine Anerkennung seiner Ausbildungsnachweise auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbildung im Sinn der Richtlinie 2005/36/[X.]" geführt haben, würde möglicherweise ein Privilegierungstatbestand geschaffen, der über den Zweck der Regelung hinausgeht, der begünstigten Person zu ermöglichen, im [X.] denselben Beruf unter derselben Berufsbezeichnung wie den aufzunehmen und auszuüben, für den sie in ihrem Ausbildungs- bzw. Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist.

Daher bedarf es einer Entscheidung, ob "besondere und außergewöhnliche Gründe" im Sinne von Art. 10 der Richtlinie zusätzlich zu den unter den Fallgruppen (Buchst. a bis g) genannten Tatbestandsvoraussetzungen hinzukommen müssen, und [X.], welcher Art diese sein müssen, damit ein (Ausbildungs-)Migrant unter diese Ausnahmeregelung fällt.

2. Entscheidungserheblich für das Revisionsverfahren ist ferner, welche Anforderungen Art. 10 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/[X.], der (nur) "für Architekten" gilt, an den Begriff des "Architekten" stellt.

Kapitel I des Titels [X.] der Richtlinie 2005/36/[X.] setzt hinsichtlich seines Anwendungsbereichs "für Architekten" voraus, dass der betreffende Antragsteller Architekt im Sinne des Art. 10 Buchst. c der Richtlinie 2005/36/[X.] ist. Nach den den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts verfügt der Kläger in [X.] über keinen förmlichen Ausbildungsnachweis als Architekt und ist auch nicht berechtigt, dort die Berufsbezeichnung "Architekt" oder bislang die Bezeichnung "gewerblicher Architekt" zu führen. Es ist aber denkbar, im Zusammenhang mit dieser Berufsbezeichnung anzunehmen, dass ein Beruf, den ein Antragsteller unter der begehrten Berufsbezeichnung im Aufnahmemitgliedstaat ausüben will, dann derselbe ist wie derjenige, für den er in seinem ([X.] qualifiziert ist, wenn die Tätigkeiten, die er umfasst, vergleichbar sind. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist ein Planender Baumeister in [X.] nach § 99 Abs. 1 der [X.]ischen Gewerbeordnung berechtigt, Hochbauten, Tiefbauten und andere Bauten zu planen, zu berechnen, zu leiten, auszuführen und abzubrechen. Diese [X.] der Baumeister besteht neben der [X.] der [X.] Architekten.

Für das Revisionsverfahren ist damit entscheidungserheblich und klärungsbedürftig, ob der Begriff des Architekten im Sinne von Art. 10 Buchst. c der Richtlinie voraussetzt, dass der Migrant im Herkunftsmitgliedstaat über die technischen Tätigkeiten der Bauplanung, Bauaufsicht und Bauausführung hinaus auch künstlerisch-gestaltende, stadtplanerische, wirtschaftliche und gegebenenfalls denkmalpflegerische Tätigkeiten entfaltet hat oder nach seiner Ausbildung hätte entfalten dürfen, und gegebenenfalls in welchem Ausmaß (Frage 2. a).

Ferner ist für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung, ob der Begriff des Architekten im Sinne von Art. 10 Buchst. c der Richtlinie voraussetzt, dass der (Ausbildungs-)Migrant über eine Ausbildung auf Hochschulniveau verfügt, die hauptsächlich auf Architektur in dem Sinne ausgerichtet ist, dass sie über technische Fragen der Bauplanung, Bauaufsicht und Bauausführung hinaus auch künstlerisch-gestaltende, stadtplanerische, wirtschaftliche und gegebenenfalls denkmalpflegerische Fragen umfasst, und gegebenenfalls in welchem Ausmaß (Frage 2. b). Denn diese Merkmale erfüllt die Ausbildung zum Planenden Baumeister nicht.

Schließlich ist für das Revisionsverfahren im Hinblick auf Art. 48 Abs. 1 der Richtlinie auch entscheidungserheblich und klärungsbedürftig, ob es insoweit darauf ankommt, wie die Berufsbezeichnung "Architekt" in anderen Mitgliedstaaten üblicherweise verwendet wird (Frage 2. c i), oder ob es genügt festzustellen, wie die Berufsbezeichnung "Architekt" im Herkunftsmitgliedstaat und im Aufnahmemitgliedstaat üblicherweise verwendet wird (Frage 2. c ii), sowie ob sich das Spektrum der im Gebiet der [X.] üblicherweise mit der Bezeichnung "Architekt" verbundenen Tätigkeiten Art. 46 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie entnehmen lässt (Frage 2. c iii).

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass auch das Recht der [X.] den Begriff des Freien Berufs kennt, wie namentlich Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie zeigt. Ein Freier Beruf zeichnet sich nach der Rechtsordnung in [X.] gegenüber einem gewerblichen Beruf typischerweise dadurch aus, dass er eine höhere Bildung, das heißt grundsätzlich ein abgeschlossenes Hochschul- oder Fachhochschulstudium, oder eine besondere schöpferische Begabung erfordert (st[X.]pr, vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 27. Februar 2013 - [X.] 8 C 8.12 - NJW 2013, 2214 = [X.] 2013, 305 mit zustimmender Anmerkung [X.]). Nach der Kenntnis des Senats liegt es in [X.] nicht anders. Ferner sieht das Recht der [X.] offenbar auch den Beruf des Architekten als einen Freien Beruf in diesem Sinne an, wie die Aufzählung der Ausbildungsgegenstände in Art. 46 Abs. 1 - insbesondere Buchst. a bis e - der Richtlinie zeigt. Das spricht nach Auffassung des Senats dafür, dass auch Art. 10 Buchst. c der Richtlinie, wenn er von "Architekten" spricht, nicht allein darauf abstellt, ob der Migrant im (Ausbildungs-)Herkunftsmitgliedstaat berechtigt ist, die eher technischen Tätigkeiten der Bauplanung, Bauaufsicht und Bauausführung auszuüben, sondern dass es vielmehr außerdem darauf ankommt, ob auch die in Art. 46 der Richtlinie (insbesondere in Abs. 1 Buchst. a bis e) umschriebenen Ausbildungsanforderungen im Aufnahmemitgliedstaat bzw. den übrigen Mitgliedstaaten das Berufsbild "Architekt" prägen und welche Tätigkeiten dort üblicherweise (Art. 48 Abs. 1 der Richtlinie) unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt werden. Dafür könnte auch sprechen, dass sich nach Erwägungsgrund 27 der Richtlinie die gegenseitige Anerkennung der Ausbildungsnachweise auf qualitative und quantitative Kriterien stützen soll. Diese sollen gewährleisten, dass die Inhaber der anerkannten Ausbildungsnachweise in der Lage sind, die Bedürfnisse der Einzelpersonen, [X.] Gruppen und Gemeinwesen im Bereich der Raumordnung, der Konzeption, der Vorbereitung und Errichtung von Bauwerken, der Erhaltung und Zurgeltungbringung des architektonischen Erbes sowie des Schutzes der natürlichen Gleichgewichte zu verstehen und ihnen Ausdruck zu verleihen.

Da, soweit ersichtlich, bislang keine einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofs zu den gestellten Fragen ergangen sind und die Anwendung der üblichen Auslegungsmethoden kein Ergebnis erbringt, das im Sinne der Acte-clair-Doktrin auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof selbst keinen Raum für einen vernünftigen Zweifel lässt (vgl. u.a. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.]. [X.]/81, [X.] u.a. - Slg. 1982 S. 3415 Rn. 13 ff.), ist die Vorlage an den Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 A[X.]V geboten.