Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 28.07.2021, Az. 3 BN 4/21

Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle nach § 47 VwGO gegen die Regelungen in der Vierzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung [X.] (14. CoBe[X.]O) vom 14. Dezember 2020 (GVBl. [X.]). Das Oberverwaltungsgericht hat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entschieden und den Normenkontrollantrag abgelehnt. Der Antrag sei offensichtlich unzulässig. Die angegriffene Rechtsverordnung unterliege gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) nicht der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO. Zu den Handlungen eines Verfassungsorgans im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO, Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für [X.] ([X.]) zählten nach ständiger Rechtsprechung des [X.] und des [X.] [X.] auch Rechtsverordnungen, die nicht von der Landesregierung, sondern wie hier von einer Ministerin erlassen worden seien.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen seinen Beschluss nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.

Der Antragstellerin ist gemäß § 60 Abs. 1 VwGO antragsgemäß Wiedereinsetzung in die versäumte Frist zur Begründung der Beschwerde (§ 133 Abs. 3 Satz 1 VwGO) zu gewähren, weil sie ohne ihr Verschulden verhindert war, die Frist einzuhalten. Sie hat vorgetragen, dass sie am [X.] (6. April 2021) mehrfach versucht habe, ihre Beschwerdebegründung über das besondere elektronische Anwaltspostfach [X.]) bzw. per Fax an das Oberverwaltungsgericht zu übermitteln. Bei beiden Übermittlungswegen sei der [X.] wegen eines Empfangsfehlers nicht erfolgreich gewesen. Die Antragstellerin hat ihren Vortrag durch Vorlage von [X.] bzw. Sendeprotokollen glaubhaft gemacht (§ 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat auf Anfrage des Senats bestätigt, dass der Empfang von Schriftsätzen über [X.] sowie der Fax-Empfang dort in der [X.] des 6. April 2021 bis in den Vormittag des Folgetages gestört waren (Schreiben vom 4. Mai 2021). Die Antragstellerin hat den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand rechtzeitig gestellt (§ 60 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 VwGO) und die versäumte Rechtshandlung innerhalb der Antragsfrist nachgeholt (§ 60 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Die auf alle Revisionszulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

1. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor.

a) Das Oberverwaltungsgericht durfte eine mündliche Verhandlung für nicht erforderlich halten und durch Beschluss entscheiden (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

aa) § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO macht die Entscheidung durch Beschluss nicht vom Einverständnis der Beteiligten abhängig. Über die Entbehrlichkeit einer mündlichen Verhandlung entscheidet das Normenkontrollgericht nach richterlichem Ermessen. Für die Ermessensausübung kommt es darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten ausreichend erörtert worden sind. Das Normenkontrollgericht ist zudem verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der [X.] ([X.]) mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des [X.] gefunden hat, zu beachten (BVerwG, Beschlüsse vom 31. März 2011 - 4 [X.] 18.10 - juris Rn. 29 und vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 15 f., jeweils m.w.N.).

bb) Danach ist nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entschieden hat. Es hat den Normenkontrollantrag der Antragstellerin als offensichtlich unzulässig angesehen, weil die angegriffene Rechtsverordnung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO nicht der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren unterliege. Auf die Unzulässigkeit ihres Antrags hat es die Antragstellerin mit Schreiben vom 21. und vom 28. Dezember 2020 hingewiesen und sie zu der beabsichtigten Entscheidung durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO mit Schreiben vom 25. Januar 2021 angehört. Die Frage der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags ist auch Gegenstand der Erörterung in den Schriftsätzen der Beteiligten gewesen. Der Antragsgegner hat in seiner [X.] vom 5. Januar 2021 darauf verwiesen, in der Rechtsprechung des [X.] [X.] und des [X.] sei geklärt, dass ministerielle Rechtsverordnungen des Landes gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO i.V.m. Art. 130 Abs. 1 [X.] nicht im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO überprüft werden könnten. Die einschlägige Rechtsprechung hat er zitiert. Des Weiteren ist in der Rechtsprechung des [X.] geklärt, dass § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO es dem Landesgesetzgeber überlässt zu regeln, ob das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von anderen - in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht genannten - im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften entscheidet. Der Landesgesetzgeber ist auch befugt, differenzierende Regelungen wie in § 4 Abs. 1 AGVwGO zu treffen (BVerwG, Beschlüsse vom 1. August 1990 - 7 NB 2.90 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 48 S. 49 f. = juris Rn. 2 und vom 7. April 1997 - 2 [X.] 1.97 - juris Rn. 8). Schließlich ist geklärt, dass die landesrechtliche Ausgestaltung in [X.] durch § 4 Abs. 1 AGVwGO nicht gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstößt. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes gebietet nicht die Einrichtung einer verwaltungsgerichtlichen prinzipalen Normenkontrolle in Bezug auf jede Rechtsvorschrift, die im Range unter dem Landesgesetz steht (BVerwG, Beschlüsse vom 7. April 1997 - 2 [X.] 1.97 - a.a.[X.] und vom 12. November 2019 - 6 [X.] 2.19 - NVwZ-RR 2020, 236 Rn. 10, jeweils m.w.N.; [X.], [X.] vom 31. März 2020 - 1 BvR 712/20 - NVwZ 2020, 622 Rn. 15 und vom 10. April 2020 - 1 BvQ 26/20 - juris Rn. 12). Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert zwar wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz auch gegen Individualrechtsverletzungen durch untergesetzliche Normen. Er verpflichtet jedoch nicht dazu, eine prinzipale Normenkontrolle solcher Vorschriften zu eröffnen, sofern effektiver Rechtsschutz in anderen gerichtlichen Verfahren erreicht werden kann. Das ist nach der Verwaltungsgerichtsordnung der Fall (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 CN 1.15 - BVerwGE 154, 247 Rn. 21 und Beschluss vom 22. März 2018 - 10 [X.] 1.17 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 213 Rn. 9; [X.], [X.] vom 10. April 2020 - 1 BvQ 26/20 - a.a.[X.]).

Wegen der offensichtlichen Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags brauchte das Oberverwaltungsgericht eine mündliche Verhandlung auch nicht mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] für erforderlich zu halten (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203 <215> = juris Rn. 26; Beschlüsse vom 6. Juni 2014 - 2 [X.] 1.13 - juris Rn. 6 und vom 12. November 2019 - 6 [X.] 2.19 - NVwZ-RR 2020, 236 Rn. 8).

b) Die Rüge der Antragstellerin, die angegriffene Entscheidung leide an einem formellen Mangel, weil sie nicht "Im Namen des Volkes" ergangen sei, greift nicht durch. Gemäß § 117 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergehen Urteile "Im Namen des Volkes". Für Beschlüsse gilt dies nicht (vgl. § 122 Abs. 1 VwGO; [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 117 Rn. 1; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 117 Rn. 15).

c) Ein Verstoß im Sinne des absoluten Revisionsgrundes des § 138 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor. Nach dieser Bestimmung ist ein Urteil stets als auf der Verletzung von [X.]recht beruhend anzusehen, wenn das Urteil auf eine mündliche Verhandlung ergangen ist, bei der die Vorschriften über die Öffentlichkeit des Verfahrens verletzt worden sind. Bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss kann der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens nach § 55 VwGO i.V.m. § 169 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht verletzt sein. Daher ist § 138 Nr. 5 VwGO in einem solchen Fall von vornherein nicht einschlägig (BVerwG, Beschluss vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 13 m.w.N.).

d) Auch die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs bleibt ohne Erfolg. Die Antragstellerin beanstandet, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die angegriffene Rechtsverordnung sei die Handlung eines Verfassungsorgans im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO, Art. 130 Abs. 1 [X.]. Sie meint, das widerspreche ihrem Vortrag und der Beschluss begründe die Abweichung nicht. Mit diesem Vorbringen zeigt die Antragstellerin keine Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) auf und damit auch nicht das Vorliegen des absoluten Revisionsgrundes des § 138 Nr. 3 VwGO. Der Anspruch der Beteiligten auf rechtliches Gehör verpflichtet die Gerichte nicht, der Rechtsansicht eines Beteiligten zu folgen (stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2016 - 3 [X.] - juris Rn. 2 m.w.N.). Der Einwand der fehlenden Begründung ist unberechtigt. Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss hinreichend dargelegt, dass und warum es die 14. CoBe[X.]O als Handlung eines Verfassungsorgans im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO, Art. 130 Abs. 1 [X.] ansieht.

2. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Bestimmung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine fallübergreifende, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Frage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des [X.] erheblich sein wird (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. August 2020 - 3 [X.] 1.19 - NVwZ-RR 2020, 979 Rn. 6 m.w.N.).

Die Antragstellerin bezeichnet als klärungsbedürftig:

Sie trägt dazu vor, das Oberverwaltungsgericht habe fehlerhaft angenommen, dass die angegriffene Rechtsverordnung im Rang unter dem Landesgesetz stehe. Die Überprüfung des Norminhaltes zeige, dass es sich nicht um im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, insbesondere nicht um die Handlung eines Verfassungsorgans im Sinne von Art. 130 Abs. 1 [X.] handele. Die Ge- und Verbote der [X.] bedürften nach ihrem materiellen Gehalt gemäß Art. 2 [X.] der Regelung durch förmliches Gesetz. Nach Art. 2 [X.] könne niemand zu einer Handlung, Unterlassung oder Duldung gezwungen werden, zu der ihn nicht das Gesetz verpflichte. Die zur Überprüfung gestellten Normen der 14. CoBe[X.]O seien entgegen Art. 2 [X.] nicht im förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden und daher verfassungswidrig. Danach habe das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeit ihres Normenkontrollantrages zu Unrecht verneint.

Die aufgeworfene Frage verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Begriff der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist in der Rechtsprechung des [X.] geklärt. Hierzu gehören unter anderem landesrechtliche Rechtsverordnungen (BVerwG, Beschlüsse vom 25. September 2012 - 3 [X.] 1.12 - juris Rn. 4 und vom 30. November 2017 - 6 [X.] 1.17 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 7). Dieses Begriffsverständnis liegt auch dem angefochtenen Beschluss zugrunde. Soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, dass die 14. CoBe[X.]O als Handlung eines Verfassungsorgans im Sinne des Art. 130 Abs. 1 [X.] anzusehen sei und deshalb gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO nicht der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO unterliege, handelt es sich um die Anwendung und Auslegung irrevisiblen Landesrechts (BVerwG, Beschlüsse vom 1. August 1990 - 7 NB 2.90 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 48 S. 49 f. = juris Rn. 2 und vom 7. April 1997 - 2 [X.] 1.97 - juris Rn. 3). Auf die Verletzung von Normen des irrevisiblen Landesrechts kann die Revision nicht gestützt werden (§ 137 Abs. 1 VwGO). Demgemäß zeigt die Antragstellerin mit ihrem Vorbringen zu Art. 2 [X.] und anderen Normen der Landesverfassung keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf auf.

Die Rüge der Nichtbeachtung von [X.]recht bei der Anwendung und Auslegung von irrevisiblem Landesrecht vermag die Zulassung der Revision nur zu rechtfertigen, wenn die Anwendung und Auslegung des gegenüber dem Landesrecht als korrigierendem Maßstab angeführten [X.]rechts ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen. Die bundesrechtlichen Maßgaben, deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen sowie die Entscheidungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren sind in der Beschwerdebegründung darzulegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 2018 - 3 [X.] - juris Rn. 10 m.w.N.). Diese Anforderungen erfüllt die Beschwerdebegründung der Antragstellerin nicht.

3. Die Rüge, der angefochtene Beschluss weiche von der Entscheidung des [X.] vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 - ab, bleibt gleichfalls ohne Erfolg.

Eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass sich die Vorinstanz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz in Widerspruch gesetzt hat zu einem ebensolchen Rechtssatz, der in einer Entscheidung des [X.], des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des [X.] oder des [X.] aufgestellt worden ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 2012 - 3 B 10.12 - juris Rn. 5 und vom 2. September 2019 - 3 B 28.18 - juris Rn. 6 m.w.N.). Den sich daraus ergebenden Darlegungsanforderungen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO; vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 m.w.N. = juris Rn. 3) wird die Beschwerdebegründung der Antragstellerin nicht gerecht. Sie arbeitet keine einander widersprechenden abstrakten Rechtssätze heraus. Zudem geht ihr Vortrag daran vorbei, dass die in Bezug genommene Passage in der Entscheidung des [X.] eine andere Rechtsvorschrift - Art. 5 des [X.] zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - betrifft (vgl. [X.], [X.] vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 - NVwZ 2020, 1038 Rn. 3 und 7).

Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.