VGH München: 10 B 15.990 vom 08.03.2018

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Gegenstand

Konzession des Veranstalters von Glücksspielen - Neubescheinigungsanspruch


Leitsatz

Ein Anspruch auf Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten ergibt sich trotz andauerndem Fehlen von Konzessionen für Wettveranstalter weder nach (nationalem) Glücksspielrecht noch aufgrund des Anwendungsvorrangs der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit. (Rn. 20, 26 und 28 ff.)

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die erneute Entscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Erteilung einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in seinen Betriebsstätten in Augsburg, Freising, Waldkraiburg und Rosenheim.

Den diesbezüglichen Antrag des Klägers lehnte die Regierung der Oberpfalz mit Bescheid vom 22. Juni 2012 im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nach dem Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) beim Kläger in wesentlichen Punkten nicht sichergestellt bzw. nicht in vollem Umfang erfüllt seien. Die nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV erforderliche Zuverlässigkeit sei bei ihm nicht gegeben. Er habe trotz Kenntnis vom Erlaubniserfordernis in den Betriebsstätten in Augsburg Sportwetten vermittelt, ohne im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis zu sein. Zudem habe er entgegen § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV Live-Wetten vermittelt. Auch halte er sich nicht an das von ihm im Rahmen der Antragstellung vorgelegte Sozialkonzept, das beinhalte, dass Live-Wetten nicht angeboten würden. Bisher seien von ihm auch keine Teilnahmebedingungen für die Wettvermittlung vorgelegt worden, weshalb nicht ersichtlich sei, nach welchen Kriterien die beabsichtigte Sportwettenvermittlung ablaufen solle. Von der Sicherstellung des Teilnahmeverbots Minderjähriger könne ebenfalls nicht ausgegangen werden; das vom Kläger allein beabsichtigte Zutrittsverbot bzw. Verbotsschilder genügten insoweit nicht. Das von ihm vorgelegte Sozialkonzept entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen; so werde die Veranstaltung bzw. Vermittlung von Sportwetten über das Internet unterstützt oder zumindest geduldet. Zudem spreche einiges dafür, dass vom Kläger unzulässige Wetten (z.B. Spielabschnittswetten, Torwetten) angeboten würden. Die beantragte Vermittlung von Sportwetten an die Firma Tipico Co. Ltd. sei auch deshalb nicht erlaubnisfähig, da diese keine Erlaubnis des Freistaats Bayern für die Veranstaltung der Glücksspiele besitze. Somit sei schon das Erlaubnisermessen nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV nicht eröffnet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts seien sowohl die Veranstaltung von Sportwetten durch private Veranstalter als auch deren Vermittlung erlaubnispflichtig, da der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV unabhängig von verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols bestehe.

Die auf erneute Bescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis durch den Beklagten gerichtete Klage des Klägers hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Januar 2014 abgewiesen. Der Bescheid des Beklagten vom 22. Juni 2012 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser habe keinen Neubescheidungsanspruch über seinen Antrag auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis für die streitgegenständlichen Betriebsstätten. Denn die zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Gerichts geltenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages (in der Fassung vom 1.7.2012) sähen die Möglichkeit der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis außerhalb des ländereinheitlichen Verfahrens nach §§ 10, 4a ff. GlüStV nicht vor. Sowohl nach dem Wortlaut von § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 2 GlüStV als auch nach der Systematik der Vorschriften über die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten im Glücksspielstaatsvertrag sei die Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis für Sportwetten ausgeschlossen. So seien gemäß § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen primär staatlichen Stellen vorbehalten. Eine Ausnahmeregelung enthalte § 10 Abs. 6 GlüStV. Durch § 10a Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 10 Abs. 6 GlüStV habe der Gesetzgeber für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages eine Ausnahmeregelung geschaffen, nach der die Veranstaltung von Sportwetten durch Private zulässig sei. Aus § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV werde deutlich, dass unabhängig und losgelöst vom Konzessionsverfahren keine Vermittlungserlaubnisse erteilt werden dürften. Vielmehr solle eine Vermittlungserlaubnis lediglich im Rahmen der konzessionierten Veranstaltung erteilt werden können. Dafür spreche auch der Regelungszweck dieser Bestimmungen, durch das Konzessionsmodell gerade ein kontrolliertes Angebot privater Unternehmen zu gewährleisten, bei dem nur eine begrenzte Zahl an bundesweiten Anbietern und eine begrenzte Anzahl an Wettvermittlungsstellen in Bayern zugelassen seien. Der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis stehe auch der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegen, wonach eine Vermittlungserlaubnis nicht ohne eine Veranstaltungserlaubnis erteilt werden könne. Auf die rechtliche Beurteilung des (bisherigen) Ablaufs des Konzessionsverfahrens vor der zuständigen Behörde in Hessen komme es vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich an. Auch der klägerische Einwand, in Ermangelung der Erteilung von Konzessionen an Veranstalter bestehe weiterhin ein staatliches Monopol bei der Vermittlung von Sportwetten, führe zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch im Fall eines faktischen staatlichen Monopols bestehe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kein Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis, da der Mitgliedstaat bei dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung nicht zu einer derartigen Liberalisierung und Vergabe isolierter Erlaubnisse verpflichtet sei. Unabhängig von der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit eines staatlichen Wettmonopols blieben der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die entsprechenden Regelungen des AGGlüStV davon unberührt. Der Kläger habe somit keinen Anspruch auf Legalisierung einer nicht erlaubnisfähigen Tätigkeit. Nicht durchgreifend sei der Einwand des Klägerbevollmächtigten, durch die Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis solle lediglich der Zustand legalisiert werden, der von der Behörde ohnehin geduldet werden müsse. Die dazu angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 16.5.2013 – 8 C 16.12 u.a.) betreffe lediglich Untersagungsverfügungen und deren Voraussetzungen. Eine Aussage über die Zulässigkeit isolierter Vermittlungserlaubnisse finde sich darin nicht.

Zur Begründung der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, der Anspruch bezüglich der beantragten isolierten Vermittlungserlaubnis ergebe sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Die Regelung in § 10a Abs. 2 GlüStV, wonach Sportwetten während der „Experimentierphase“ nach § 10a Abs. 1 GlüStV nur mit einer Konzession veranstaltet werden könnten, verstoße jedenfalls im Zeitraum bis zur Konzessionsvergabe gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit. Solange die Regelung gleichwohl unionsrechtswidrig angewandt werde und landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse für private Bewerber nicht erhältlich seien, dürfe der Beklagte Vermittlungsinteressenten auch nicht Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegenhalten. Das Verwaltungsgericht sei offensichtlich der irrigen Auffassung, dass der Staat im Falle einer unionsrechtswidrigen Erlaubnisverweigerungspraxis Veranstalter und Vermittler von Sportwetten darauf verweisen dürfe, ihrer Tätigkeit unter den Rahmenbedingungen einer formellen Illegalität nachzugehen. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht wohl davon aus, es fehle bereits an einem Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit des Klägers (Art. 56 AEUV), weil er die Vermittlung ungehindert ausüben könne und auch ungehindert ausübe, sodass ihm durch die fehlende Erlaubnis kein Nachteil entstehe. Auch wenn das gesetzliche Verbot derzeit in München und Nürnberg scheinbar folgenlos ignoriert werde, ändere dies nichts an der Eingriffsqualität des Verbots bzw. Erlaubnisvorbehalts. Der Kläger müsste ständig mit dem Vorwurf leben, etwas Verbotenes zu tun, und jederzeit mit einer Schließung seines Betriebs rechnen. Im Hinblick auf die Strafrechtsnorm des § 284 StGB sei es niemandem zuzumuten, unionsrechtliche Freiheiten nur um den Preis eines formalen Gesetzesverstoßes auszuüben. Stelle der Erlaubnisvorbehalt selbst einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, so gelte dies auch für die Vorenthaltung der Erlaubnis. Das Fehlen einer Erlaubnis sei in vielerlei Hinsicht geeignet, das Betreiben eines Wettbüros zumindest weniger attraktiv zu machen. Der Kläger müsse seit Jahren Strafverfolgungsmaßnahmen wie z.B. Durchsuchungen und Beschlagnahmen über sich ergehen lassen. Dies sei ihm nicht zumutbar. Die faktische Bereitschaft, seine unionsrechtliche Freiheit auch unter Inkaufnahme von Risiken und unzumutbaren Beeinträchtigungen seitens der Strafverfolgungsbehörden auszuüben, könne zu keiner anderen Bewertung führen.

Weiter gehe das Verwaltungsgericht fehlerhaft davon aus, dass sich aus dem Unionsrecht ein Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis in Konstellationen unionsrechtswidriger Monopole selbst dann nicht ableiten lasse, wenn nach ständiger Verwaltungspraxis Veranstaltungserlaubnisse unter Verstoß gegen Unionsrecht vorenthalten würden. Dem Kläger gehe es nicht, wie das Verwaltungsgericht meine, um eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes, sondern um die Durchsetzung der vom Gesetzgeber selbst beschlossenen Liberalisierung. Solange der Beklagte sich weigere, landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse zu erteilen, und das Land Hessen seiner Aufgabe der Konzessionsvergabe nicht nachkomme, gebe es zur begehrten isolierten Vermittlungserlaubnis keine Alternative. Der Kläger könne auch nicht darauf verwiesen werden, den Ausgang des Konzessionsvergabeverfahrens abzuwarten, da bis zum Abschluss dieses Verfahrens faktisch gerade kein Konzessionssystem, sondern ein fortdauerndes Staatsmonopol existiere. Bis zur Beendigung der unionsrechtswidrigen Monopollage sei der Mitgliedstaat gerade mit Blick auf die strafrechtliche Sanktion des § 284 StGB verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden. Dies ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 16. Mai 2013 (8 C 16.12). Auch das Bundesverwaltungsgericht gehe letztlich von der Zulässigkeit einer isolierten Vermittlungserlaubnis aus, wenn es ausführe (U.v. 20.6.2013 – 8 C 47.12 – Rn. 45): „Der Vortrag, das Wettangebot des Wettunternehmers schließe materiell illegale Wettformen ein, belegt noch nicht, dass auch die konkrete Vermittlungstätigkeit des Klägers materiell illegal war und nicht zumindest unter Nebenbestimmungen erlaubnisfähig gewesen wäre.“ Demnach hänge die Erlaubnisfähigkeit einer Vermittlungstätigkeit nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts gerade nicht davon ab, ob auch dem Veranstalter eine Erlaubnis erteilt werden könnte oder müsste. Auch aus anderen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Verfahren 8 C 16.12) werde deutlich, dass das Gericht von Vermittlern die Stellung eines Erlaubnisantrages regelrecht erwarte und das von der Regierung der Oberpfalz zu betreibende Erlaubnisverfahren als den passenden Ort ansehe, um die Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit nachweisen zu können.

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV stehe einer isolierten Vermittlungserlaubnis nur entgegen, wenn man isoliert den Wortlaut der Vorschrift ohne den Kontext der Gesamtregelung betrachte.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 28. Januar 2014 und Aufhebung des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 22. Juni 2012 den Beklagten zu verpflichten, den Erlaubnisantrag des Klägers vom 11. Mai 2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen, weil der angefochtene Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 22. Juni 2012 rechtmäßig sei und den Kläger nicht in seinen Rechten verletze. Die Firma Tipico Co. Ltd. habe inzwischen nicht nur für die streitbefangenen sechs Wettvermittlungsstellen, sondern darüber hinaus für weitere zwölf Wettvermittlungsstellen des Klägers Anträge auf Duldung eingereicht. Die Stadt Augsburg habe gegen die M. GmbH, deren Geschäftsführer der Kläger sei, mit Bescheid vom 23. August 2017 ein Bußgeld in Höhe von 10.000 Euro mit der Begründung festgesetzt, dass der Kläger als vertretungsberechtigtes Organ der GmbH gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages zum Jugendschutz verstoßen und damit eine Ordnungswidrigkeit begangen habe. Der Kläger habe vorsätzlich zugelassen, dass in der Zeit von November bis Dezember 2016 in der Sportwettenvermittlungsstelle der Firma Tipico Co. Ltd. in A. drei Minderjährige in ca. 10 bis 15 Fällen an Sportwetten teilgenommen hätten. Das Bußgeldverfahren sei jedoch noch nicht abgeschlossen, der Bescheid bisher nicht bestandskräftig. Die genannten Verstöße des Klägers gegen die Jugendschutzbestimmungen seien maßgeblich für die Einschätzung seiner Zuverlässigkeit in den anhängigen Duldungsverfahren.

Der Beklagte gehe davon aus, dass der Glücksspielstaatsvertrag in der am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Fassung bis auf weiteres fortgelten werde. Der Kläger habe den geltend gemachten Anspruch nicht, weil der Glücksspielstaatsvertrag die Erteilung einer (isolierten) Vermittlungserlaubnis unabhängig von einer in dem ländereinheitlichen Verfahren erteilten Konzession an Veranstalter von Sportwetten nicht vorsehe. Das habe das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung festgestellt. Entgegen der Berufungsbegründung könne nicht angenommen werden, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV müsse im Wege einer teleologischen Reduktion dahin ausgelegt werden, dass er bis zur Konzessionserstvergabe nicht als kategorische und unüberwindbare Sperre für isolierte Vermittlungserlaubnisse verstanden werden dürfe, um den gesetzgeberischen Zielsetzungen besser Rechnung tragen zu können. Eine isolierte Vermittlungserlaubnis müsse sich im Übrigen denknotwendig nur auf die Vermittlungstätigkeit selbst beschränken, könne aber nicht regeln, welches Glücksspiel der Kläger im Rahmen seiner Vermittlertätigkeit überhaupt anbieten dürfe. Auch aus der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ergebe sich der geltend gemachte Anspruch nicht. Der Erlaubnisvorbehalt für das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten stelle eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV dar, die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung oder Gesundheit gerechtfertigt werden könne. Regelungen zur Erlaubniserteilung im Glücksspielbereich müssten jedoch auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen und demjenigen, der von einem Eingriff betroffen sei, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begegne der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV keinen durchgreifenden unionsrechtlichen Bedenken, da er den legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen diene. Auch die gesetzlichen Anforderungen des Art. 2 AGGlüStV seien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend sowie die zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe wirksam. Mit Urteil vom 26. Oktober 2017 (8 C 14.16) habe das BVerwG entschieden, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages über die Erteilung von Konzessionen für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten keine Diskriminierung von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Wirtschaftsteilnehmern bewirkten und die Regelungen hinreichend klar, genau und eindeutig formuliert seien und deshalb dem Auswahlermessen in ausreichendem Umfang Grenzen setzten. Vor diesem Hintergrund sei auch das Regelungskonzept des geltenden Glücksspielstaatsvertrages und des dazu ergangenen bayerischen Ausführungsgesetzes, das eine Erteilung von Erlaubnissen zur Vermittlung von Sportwetten außerhalb des Konzessionsmodells nicht vorsehe, mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar. Diese Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit lasse sich mit Erwägungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit rechtfertigen. Würden nämlich derzeit Vermittlererlaubnisse unabhängig von Veranstalterkonzessionen erteilt, könnte insoweit die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und damit die Erlaubnisfähigkeit des angebotenen Glücksspiels nicht überprüft und sichergestellt werden. Denn im Verfahren zur Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten könnten nur der Vermittler und seine Tätigkeit auf die Einhaltung der Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV hin überprüft werden; eine Überprüfung der Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des dahinter stehenden Veranstalters sei insoweit nicht vorgesehen. Im Falle der Erteilung von Vermittlungserlaubnissen unabhängig von Veranstalterkonzessionen sei mit einer – auch nach Abschluss des Konzessionserteilungsverfahrens möglicherweise nicht mehr steuerbaren – Erweiterung der Angebote unabhängig von ihrer Erlaubnisfähigkeit und damit einem erhöhten Gefährdungspotenzial zu rechnen.

Auch der Umstand, dass das in §§ 4a ff. GlüStV vorgesehene Verfahren zur Erteilung von Konzessionen an Veranstalter von Sportwetten bisher nicht zum Abschluss gekommen sei und deshalb derzeit keine Erlaubnisse zum Vermitteln von Sportwetten erteilt werden könnten, führe nicht zu einer Verletzung der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV. Wenn die Erteilung von Konzessionen durch die Verwaltungsgerichte (Wiesbaden und Hessischer Verwaltungsgerichtshof) vorläufig untersagt worden sei, sei dies zwangsläufige Folge eines effektiven Rechtsschutzes von Konzessionsmitbewerbern. Das bedeute zwar auch für die Vermittler der Konzessionsbewerber eine Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit, die über die bloße Existenz des Erlaubnisvorbehalts hinausgehe. Diese Beschränkung sei aber unmittelbare und notwendige Folge des zu gewährleistenden effektiven Rechtsschutzes im Bewerbungsverfahren und trotz seiner bisherigen Dauer auf einen vorübergehenden Zeitraum beschränkt. Im Übrigen gelte im Freistaat Bayern mit Blick auf das nicht abgeschlossene Konzessionserteilungsverfahren die Vollzugspraxis, Sportwettenveranstalter, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dort die Mindestanforderungen erfüllt hätten, formlos zu dulden, sofern sie die entsprechenden Anforderungen der von den obersten Glücksspielaufsichtsbehörden erarbeiteten Vollzugsleitlinien im Bereich Sportwetten einhielten. Für Wettvermittlungsstellen dieser Sportwettenveranstalter könnten von den Regierungen bei persönlicher Zuverlässigkeit des Wettvermittlers und unter Beachtung von § 21 Abs. 2 GlüStV förmliche Duldungen gebündelt gegenüber dem Veranstalter erteilt werden. Daneben würden bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens aus dem bloßen Fehlen einer Erlaubnis (formelle Illegalität) auch keine negativen Rechtsfolgen in Form von Untersagungsverfügungen hergeleitet werden. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache „Ince“ (U.v. 4.2.2016 – C-336/14) ergebe sich diesbezüglich nichts anderes, weil die Frage der Erteilung von administrativen Erlaubnissen für die Vermittlung von Sportwetten nicht Gegenstand dieser Entscheidung gewesen sei. Da der Freistaat Bayern die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im genannten Umfang dulde, könne nicht mehr angenommen werden, dass das ursprüngliche staatliche Monopol in der Praxis noch unverändert Bestand habe.

Ungeachtet dessen könne der Kläger jedenfalls aus der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen Anspruch auf Erteilung einer isolierten Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten ableiten. Unmittelbare Leistungs- oder Zulassungsansprüche könnten aus dieser Grundfreiheit nicht hergeleitet werden. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht bestätigt (U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – juris Rn. 56). Auch der Europäische Gerichtshof erkenne bei Beachtung bestimmter unionsrechtlicher Vorgaben einen weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Schaffung bzw. Aufrechterhaltung staatlicher Monopole an. Selbst wenn ein Mitgliedstaat eine unzulässige Beschränkung von Grundfreiheiten der Europäischen Union vorgenommen hätte, wäre er nicht verpflichtet, gegen seinen Willen ein liberaleres gesetzliches System einzuführen. Jedenfalls eine Pflicht, isolierte Erlaubnisse auch tatsächlich zu erteilen, könne daraus keinesfalls hergeleitet werden. Nichts anderes ergebe sich aus dem vom Kläger zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2013 (8 C 47.12), da es bei dieser Entscheidung nicht um einen Anspruch auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis, sondern um die Rechtmäßigkeit einer Untersagungsverfügung gegangen sei.

Jedenfalls stehe dem Antrag des Klägers das derzeit laufende Ordnungswidrigkeitenverfahren der Stadt Augsburg gegen die M. GmbH entgegen, deren Geschäftsführer der Kläger sei. Zudem seien jedenfalls zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses weitere Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV nicht erfüllt gewesen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof wurde die Sach- und Rechtslage mit den Parteien nochmals eingehend erörtert; auf die Sitzungsniederschrift vom 5. März 2018 wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen sowie der Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 22. Juni 2012 zu verpflichten, den Erlaubnisantrag des Klägers vom 11. Mai 2011 zur Vermittlung von Sportwetten in verschiedenen Betriebsstätten, insbesondere an die Firma Tipico Co. Ltd., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), zu Recht abgewiesen. Der vom Kläger geltend gemachte Neubescheidungsanspruch ergibt sich weder einfachgesetzlich aus den maßgeblichen Bestimmungen des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318) und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) noch aus Unionsrecht.

1. Streitgegenstand der Klage ist nach der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Klarstellung (nur noch) die vom Kläger begehrte Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung seines Antrags vom 11. Mai 2011 auf Erteilung einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten und damit der prozessuale Anspruch des Klägers auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO; zum Streitgegenstand der Bescheidungsklage vgl. BVerwG, B.v. 24.10.2006 – 6 B 47.06 – juris Rn. 13). Für die Beurteilung dieses (Verpflichtungs-)Begehrens kommt es maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs an (vgl. BayVGH, U.v. 20.9.2011 – 10 BV 10.2449 – juris Rn. 14).

2. Der Anspruch auf Neubescheidung seines Erlaubnisantrags vom 11. Mai 2011 ergibt sich nicht – wie der Kläger meint – unmittelbar aus § 4 Abs. 1 GlüStV (in der derzeit geltenden Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland).

2.1. Wie sich aus der normativen Ausgestaltung der Erteilung einer für die Sportwettenvermittlungsstellen erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 10a Abs. 5 Satz 2, § 4 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen der Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 7 AGGlüStV ergibt, ist eine (isolierte) Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele – hier: Sportwetten – ohne bestehende Konzession des Veranstalters dieses Glücksspielangebots aber nicht vorgesehen. Demgemäß lässt sich aus den genannten Bestimmungen und insbesondere unmittelbar aus § 4 Abs. 1 GlüStV weder ein Rechtsanspruch auf Erlass einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten noch – als Minus hierzu – ein diesbezüglicher Neubescheidungsanspruch herleiten. § 4 Abs. 1 GlüStV enthält im Übrigen systematisch ein (umfassendes) ordnungsrechtliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.2015 – 8 B 36.14 – juris Rn. 23; Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 10, 21 ff.; Uwer/Koch in Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, Kommentar, § 4 Rn. 12, 14 ff.), regelt aber selbst nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werden kann.

2.2. Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich der geltend gemachte Neubescheidungsanspruch auch nicht im Wege einer teleologischen Reduktion der diesem Begehren nach dem Wortlaut entgegenstehenden Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV gewinnen. Der Kläger hält ein solches Verständnis dieser Norm für geboten, weil die in der Experimentierklausel für Sportwetten (§ 10a GlüStV) vorgesehene Erteilung der – zahlenmäßig limitierten – Sportwettenkonzessionen an Veranstalter bis heute nicht umgesetzt worden und angesichts diesbezüglich anhängiger Gerichtsverfahren auch in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist.

Die Gerichte sind jedoch nur ausnahmsweise befugt, den Wortlaut einer Vorschrift zu korrigieren, wenn die gesetzliche Regelung nach ihrem Wortsinn Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (BVerwG, U.v. 10.11.2016 – 8 C 11.15 – juris Rn. 12 m.w. Rspr-nachweisen). Es ist aber nicht ersichtlich, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV eine erkennbar zu weit gefasste Regelung in diesem Sinne darstellt.

Dies ergibt sich aus Folgendem: Mit dem im Rahmen der Experimentierklausel (§ 10a GlüStV) für eine Erprobungsphase normierten Konzessionsmodell für Sportwetten wollte der Gesetzgeber – abweichend vom bisherigen staatlichen Veranstaltungsmonopol – ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre zulassen, welche einer genauen ländereinheitlichen Überprüfung (vgl. §§ 4a ff., § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV), hohen Auflagen, staatlicher Kontrolle und einer Beschränkung ihres Produktportfolios unterliegen, um so den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtliche Begründung, LT-Drs. 16/11995 S. 18/19). Die zahlenmäßig begrenzten konzessionierten Wettveranstalter sollen für die Spieler geeignete legale Alternativen zum nicht erlaubten Glücksspiel schaffen; dabei steht es ihnen frei, ob sie dem Verbraucher ihr Sportwettenangebot über in ihre Vertriebsorganisation eingegliederte, von den Ländern zahlenmäßig begrenzte, Wettvermittlungsstellen oder im Internet oder unter Nutzung beider Vertriebswege unterbreiten (vgl. § 10a Abs. 5, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, Art. 7 AGGlüStV; LT-Drs. 16/11995 S. 29). Damit soll zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV gerade über diese streng regulierte Öffnung des Sportwettenmarkts für eine begrenzte Anzahl privater Konzessionäre länderübergreifend, d.h. bundeseinheitlich, sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages gleichartig gestaltet sind und damit ein einheitliches legales Sportwettenangebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV; Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 34; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23). Mit diesem normativen Konzept der Konzessionserteilung für Sportwetten und der dargelegten Zielsetzung ist es aber nicht vereinbar, wenn das jeweilige Bundesland im Rahmen von – vom ländereinheitlichen Konzessionsverfahren unabhängigen – isolierten Vermittlungserlaubnissen letztlich auch über die Zulassung eines bestimmten Sportwettenangebots entscheiden müsste bzw. würde.

Auch der vom Kläger geltend gemachte faktische Zustand, dass von der nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen bisher keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben worden sind und nach der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 16.10.2015 – 8 B 1028/15 – juris Rn. 48 ff.) aufgrund nicht heilbarer Verfahrensmängel bis auf weiteres auch nicht vergeben werden können, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn das (andauernde) Fehlen der vom Gesetzgeber vorausgesetzten Konzessionen für private Sportwettenveranstalter führt nicht zwangsläufig entgegen der ausdrücklichen Regelung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV zur Zulässigkeit isolierter Vermittlungserlaubnisse. Vielmehr hat der Gesetzgeber mit dem letztlich nicht in Kraft getretenen (vgl. den diesbezüglichen Hinweis, GVBl 2018 S. 39) Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages (Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag) vom 13. November 2017 (GVBl S.523) einen dahingehenden Willen gerade nicht bekundet; er wollte an der Experimentierklausel des § 10a GlüStV, allerdings mit angepasster Frist, grundsätzlich weiter festhalten (s. Art. 1 Nr. 4 Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag) und daneben allen Teilnehmern des am 8. August 2012 eingeleiteten Konzessionsverfahrens, die bestimmte Mindestvoraussetzungen erfüllt haben, die Veranstaltung von Sportwetten mit bestimmten Maßgaben vorläufig erlauben (s. Art. 2 Abs. 3 Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag). Eine richterrechtliche Korrektur des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV in der vom Kläger beanspruchten Weise ist demnach nicht möglich.

Auch aus der Übergangsvorschrift des § 29 GlüStV folgt entgegen der Auffassung des Klägers nichts anderes. Denn durch die Übergangsregelung des § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV soll – dem Gedanken des Bestands- oder Vertrauensschutzes Rechnung tragend – gewährleistet werden, dass Veranstalter und Vermittler, die bereits bisher über eine Erlaubnis (nach altem Recht) verfügten, für eine kurze Übergangsfrist aufgrund ihrer erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig werden dürfen (vgl. Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9 f.); damit soll sichergestellt werden, dass durch das Inkrafttreten der Fortschreibung des Glücksspielstaatsvertrages kein „genehmigungsfreier“ Zustand entsteht. Ein Rückschluss auf die Zulässigkeit einer isolierten Vermittlungserlaubnis für Sportwettenvermittlungsstellen außerhalb des gesetzlich bestimmten Konzessionsverfahrens lässt sich daraus dagegen nicht herleiten.

3. Unmittelbar aus Grundrechten, insbesondere dem Grundrecht der Berufs- und Gewerbefreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, ergibt sich der streitgegenständliche Anspruch des Klägers ebenfalls nicht. Denn die primäre Gewährleistungsdimension der Grundrechte und auch des Art. 12 GG liegt in der Funktion als subjektive Rechte zur Abwehr gegen die jeweilige private Sphäre bzw. Freiheit gerichteter hoheitlicher Eingriffe (vgl. Mann in Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 16); ein Recht bzw. Anspruch auf freien Zugang zum Sportwettenmarkt für private Anbieter und Vermittler wird dadurch nicht begründet.

4. Der Anspruch auf Neubescheidung des Erlaubnisantrags vom 11. Mai 2011 ergibt sich schließlich auch nicht unter Berücksichtigung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts, hier der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Diese Grundfreiheit ist vorliegend zwar anwendbar (4.1.). Das andauernde Fehlen der vom Gesetzgeber vorausgesetzten Konzessionen für private Sportwettenveranstalter (§ 10a GlüStV, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 7 AGGlüStV) und das dadurch faktisch fortbestehende staatliche Sportwettenmonopol stellen auch eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar (4.2.). Selbst wenn man diese Beschränkung als nicht mehr gerechtfertigt, weil nicht im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig, beurteilt, ergibt sich daraus gleichwohl nicht der klägerische Anspruch auf erneute Entscheidung der zuständigen Behörde über seinen Antrag auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis (4.3.).

4.1. Der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ist vorliegend eröffnet. Wenn nämlich eine Gesellschaft mit Sitz in einem Mitgliedstaat (der Europäischen Union; hier: Firma Tipico Co. Ltd.) der Tätigkeit der Wettannahme durch Vermittlung seitens eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wirtschaftsteilnehmers (hier: Kläger) nachgeht, fallen die diesem Wirtschaftsteilnehmer auferlegten Beschränkungen seiner Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit (stRspr des EuGH, vgl. zuletzt U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 43 m.w.N.; zum Bezugspunkt der Dienstleistungsfreiheit im Bereich der Sportwetten vgl. auch BayVGH, U.v. 18.4.2012 – 10 BV 10.2506 – juris Rn. 56). Demgemäß kann der Kläger grundsätzlich eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit seines Wettanbieters geltend machen.

4.2. Die betreffenden Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages (§ 10a Abs. 5 Satz 2, § 4 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV) in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen der Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 7 AGGlüStV beschränken die Dienstleistungsfreiheit zunächst schon deshalb, weil ohne bestehende Konzession des privaten Veranstalters dieses Glücksspielangebots die auch für die (inländische) Vermittlung von Sportwetten in den Vermittlungsstellen erforderliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV (vgl. § 10a Abs. 5 Satz 2 1. Hs. GlüStV) nicht erteilt werden kann. Schon durch diese nationalen Regelungen wird die Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten erschwert. Eine weitergehende und tiefgreifendere Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist aber vor allem darin zu sehen, dass – aufgrund welcher Umstände auch immer – bisher keine solchen Veranstalterkonzessionen nach § 10a GlüStV erteilt wurden und dass – wie die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichtshofs ergeben hat – eine Konzessionserteilung noch immer nicht absehbar ist. Denn in diesem Fall besteht das staatliche Monopol im Bereich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (vgl. § 10 Abs. 2 und 6 GlüStV), das über die Experimentierklausel des § 10a GlüStV lediglich zeitlich begrenzt suspendiert wird, faktisch fort (vgl. EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 91 ff.). Daran vermag auch das vom Beklagten in Bayern „zur Schaffung eines Stücks Rechtssicherheit“ inzwischen installierte Duldungsverfahren bei privaten Sportwettenanbietern und deren Vermittlern nichts zu ändern. Denn das behördliche Duldungsverfahren, also der zwar nicht kodifizierte, jedoch zumindest förmliche Verzicht auf ein ordnungsrechtliches Einschreiten gegen eine formell illegale, aber materiell-rechtlich (wohl) erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit, der letztlich nur den Vorgaben der Rechtsprechung für den Zeitraum eines fortbestehenden – unions- und verfassungsrechtlich unzulässigen – staatlichen Sportwettenmonopols (vgl. EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 95; BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5.15 – juris Ls. u. Rn. 27) Rechnung trägt, ist selbst für eine Übergangszeit jedenfalls kein unionsrechtskonformes Verfahren oder System der vorherigen behördlichen Genehmigung zur Liberalisierung des Sportwettenmarkts (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 92 m.w.N.) und zur (vom Gesetzgeber beabsichtigten) Marktöffnung für private Veranstalter von Sportwetten.

4.3. Ob diese Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Hinblick auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages (s. § 1 GlüStV) im Rahmen von Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Art. 62 i.V.m. Art. 52 AEUV) oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union aus zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses (vgl. z.B. EuGH, U.v. 24.1.2013 – Rs. C 186/11 und C-209/11, Stanleybet International Ltd. u.a. – juris Rn. 22 f.) gerechtfertigt ist oder gegen die unionsrechtlichen Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung verstößt (vgl. dazu EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 95; BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5.15 – juris; HessVGH, B.v. 29.5.2017 – 8 B 2744/16 – juris; OVG NRW, U.v. 23.1.2017 – 4 A 3244/06 – juris Rn. 42 ff., U.v. 21.2.2012 – 4 A 2847/08 – juris), kann vorliegend letztlich dahinstehen. Nicht weiter nachgegangen werden muss insbesondere den vom Beklagten diesbezüglich erhobenen Einwänden, das Regelungskonzept des derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrages einschließlich der Experimentierklausel sei mit der Dienstleistungsfreiheit grundsätzlich vereinbar, der vorübergehende Zustand der Nichterteilung von Konzessionen an Veranstalter von Sportwetten zwangsläufige Folge des (auch unionsrechtlich anerkannten) Gebots effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für Mitbewerber und die eröffnete Möglichkeit der Erteilung einer Duldung bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens eine im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausreichende Maßnahme zur Gewährung des Marktzugangs für private Sportwettenanbieter aus anderen Mitgliedstaaten.

Denn eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit würde gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts (lediglich) bewirken, dass jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts – auch während einer Übergangszeit – ohne weiteres unanwendbar wird (vgl. EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 52 f.). Danach müssten alle monopolabhängigen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages unangewendet bleiben, nicht aber nach ständiger Rechtsprechung beispielsweise der monopolunabhängige Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (vgl. z.B. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 20; NdsOVG, B.v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 – juris Rn. 34 ff. jeweils m.w.N.). Selbst wenn das in der Experimentierklausel des § 10a GlüStV normierte Regelungskonzept für Sportwetten und damit zusammenhängend Art. 2 Abs. 2 und Art. 7 AGGlüStV, soweit diese eine Veranstaltererlaubnis voraussetzen, aufgrund des Vorrangs der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls unangewendet blieben, vermag der Anwendungsvorrang gleichwohl nicht darüber hinweg zu helfen, dass im Glücksspielstaatsvertrag ein vollständiges Regelungssystem für eine konzessionsunabhängige, isolierte vorherige behördliche Genehmigung für Vermittler von Sportwetten nicht enthalten ist und auch im Wege unionsrechtskonformer Auslegung nicht einfach „gewonnen“ werden kann. Letzteres wird in der vom Kläger angeführten, einer Bescheidungsklage stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts Magdeburg (U.v. 20.6.2017 – 3 A 151/16 – juris Rn. 20, 22) nicht hinreichend berücksichtigt, wenn einerseits der dortige Beklagte zur Neubescheidung des Erlaubnisantrags der dortigen Klägerin verpflichtet wird, weil dieser die unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen bislang noch nicht überprüft habe, andererseits die (unbeantwortete) Frage aufgeworfen wird, „ob aufgrund der derzeitigen Gesetzeslage unter Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts eine Erlaubniserteilung (überhaupt) möglich ist“. Überdies wird in der Entscheidung gleichzeitig der „denkbare“ Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes des Inhalts angeführt, dass die fehlende Veranstalterkonzession einer Sportwettenvermittlungstätigkeit der Klägerin nicht entgegenstehe. Damit vermengt das Verwaltungsgericht Magdeburg nämlich die Streitgegenstände einer Neubescheidungsklage (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) und einer etwaigen Feststellungsklage zur Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses, ob einer Vermittlungstätigkeit ordnungsbehördlich (allein) die fehlende Veranstalterkonzession entgegengehalten werden kann.

Fehlt aber ein materiell-rechtlicher gesetzlicher Entscheidungsrahmen insbesondere hinsichtlich einer einheitlichen Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots für die begehrte Erlaubniserteilung, fehlen damit auch die nach Unionsrecht im Falle der Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung für diese Glücksspielart erforderlichen, objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (vgl. EuGH, U.v. 24.1.2013 – Rs. C 186/11 und C-209/11, Stanleybet International Ltd. u.a. – juris Rn. 47; U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Sebat Ince – juris Rn. 92).

Mag danach eine Ablehnung des Erlaubnisantrags des Klägers allein unter Hinweis auf die fehlende Veranstalterkonzession mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit unvereinbar sein, geht der unionsrechtliche Anwendungsvorrang jedenfalls nicht so weit, dass der Beklagte ohne entsprechende nationale gesetzliche Grundlagen und insbesondere ohne die Möglichkeit der Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots verpflichtet werden könnte, über den Erlaubnisantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut (ermessensfehlerfrei) zu entscheiden.

Aus den vom Kläger zur Stützung seiner Argumentation herangezogenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (insbes. U.v. 20.6.2013 – 8 C 47.12 – juris Rn. 45) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Denn diese Entscheidungen betreffen zum einen Fortsetzungsfeststellungsklagen bezüglich glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen und beziehen sich zum anderen vor allem auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012; die dort angesprochene Frage einer etwaigen Erlaubnisfähigkeit der „konkreten Vermittlungstätigkeit“ beruht daher schon auf einer anderen rechtlichen Ausgangslage.

4.4. Nicht mehr entscheidungserheblich ist nach alledem, ob im Fall des Klägers die nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV erforderlichen (sonstigen) Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV vorliegen und der Kläger insbesondere die nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV erforderliche Zuverlässigkeit besitzt. Allerdings teilt der Senat nicht die klägerseits vertretene Auffassung, diesbezüglich könnte aus dem vom Beklagten vorgelegten Bußgeldbescheid der Stadt Augsburg (Bürgeramt, Ordnungsbehörde) vom 23. August 2017 gegen die M. GmbH mit dem Kläger als gesetzlichem Vertreter kein persönlicher, zuverlässigkeitsrelevanter Vorwurf hergeleitet werden, da dieser Bußgeldbescheid offensichtlich und eindeutig ein ordnungswidriges persönliches Handeln des Klägers als vertretungsberechtigtes Organ dieser GmbH, nämlich die Ermöglichung der Teilnahme von Minderjährigen an Glücksspielen (Sportwetten) in einer Betriebsstätte in Augsburg, ahndet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die beiden vorliegend inmitten stehenden Fragen zur Auslegung glücksspielrechtlicher Normen und zum unionsrechtlichen Anwendungsvorrang der Dienstleistungsfreiheit sind nicht bzw. nicht mehr klärungsbedürftig, weil erstere sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (vgl. Kraft in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 132 Rn. 20 m.w.N.) und letztere durch die oben angeführten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union hinreichend geklärt ist.

Datenquelle d. amtl. Textes: Bayern.Recht

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10 B 15.990

08.03.2018

VGH München

Urteil

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§ 113 VwGO


(1) 1Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. 2Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. 3Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. 4Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) 1Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. 2Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. 3Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) 1Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. 2Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. 3Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. 4Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) 1Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. 2Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

§ 154 VwGO


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

§ 167 VwGO


(1) 1Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. 2Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

§ 132 VwGO


(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

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