Bundesgerichtshof, Urteil vom 23.07.2020, Az. III ZR 66/19

Die Klägerin nimmt als Trägerin eines Pflegeheims den beklagten [X.] wegen [X.] und [X.] im Zusammenhang mit Ordnungsverfügungen der Heimaufsicht auf Schadensersatz in Anspruch.

Die Klägerin betreibt das A.     Seniorenzentrum in E.    mit 147 Pflegeplätzen, wobei vom 1. Juni 2011 bis zum 30. April 2012 vorübergehend lediglich 113 Plätze zur Verfügung standen, da ein Wohnbereich anderweitig vermietet war. Für den Zeitraum vom 1. November 2011 bis zum 31. Dezember 2012 schloss sie mit den sozialrechtlichen Kostenträgern eine Pflegesatzvereinbarung ab ("Vereinbarung gemäß §§ 84, 85 und 87 [X.] zur Vergütung von Leistungen der vollstationären Pflege"). § 4 der Vereinbarung lautet wie folgt:

Bestandteil der Pflegesatzvereinbarung ist der in § 4 in Bezug genommene und als Anlage 1 beigefügte "Strukturbogen über die Leistungs- und Qualitätsmerkmale gemäß § 84 Absatz 5 [X.]" (im Folgenden: [X.]). Danach waren bei einer Gesamtzahl von 113 Heimplätzen (Abschnitt [X.]) neben einer Pflegedienstleitung 17,64 Pflegefachkräfte, 17,59 Pflegehilfskräfte und zwei Betreuungsfachkräfte zu beschäftigen (Abschnitt [X.]), wobei prospektiv für zwölf Monate (1. Oktober 2011 bis 30. September 2012) davon ausgegangen wurde, dass 44,22 % der zu betreuenden Bewohner der [X.], 46,05 % der [X.]I und 9,73 % der [X.]II angehören.

Mit [X.] vom 19. Juni 2012 ordnete der Beklagte, vertreten durch das Landesverwaltungsamt (Heimaufsicht), für das Pflegeheim der Klägerin "bis zur Sicherstellung einer ausreichenden personellen Besetzung entsprechend des [X.] mit den Pflegekassen ([X.])" einen sofortigen Aufnahmestopp gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] an und untersagte, neue Heimbewohner über eine Kapazität von 77 Plätzen hinaus aufzunehmen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Zum 5. Juni 2012 seien bei einer Auslastung von 92,92 % (105 Bewohner) nur 12 Pflegefachkräfte statt einem Soll von 16,39 beschäftigt gewesen. Die personelle Besetzung sei für die Pflege und Betreuung von 105 Bewohnern unzureichend. Mit dem in der Einrichtung eingesetzten [X.] könne nur eine angemessene Pflege und Betreuung von 77 Bewohnern gewährleistet werden (12 Pflegefachkräfte x Kapazität 113 / 17,64 Pflegefachkräfte nach [X.] = 77 Plätze). Die Voraussetzungen für eine Anordnung nach § 17 Abs. 1 [X.] seien gegeben, da trotz Beratung durch die Heimaufsicht das Personal nicht entsprechend den [X.]-Festlegungen aus dem [X.] vorgehalten und die in § 5 Abs. 1 Satz 2 der [X.] ([X.]) gesetzlich normierte [X.] von 50 % nicht erfüllt werde.

Nachdem sich die Personalausstattung zum 3. Juli 2012 verbessert hatte (14,92 Pflegefachkräfte bei 106 Bewohnern), widerrief der Beklagte den [X.] vom 19. Juni 2012 durch [X.] vom 12. Juli 2012 für die Zukunft und untersagte die Aufnahme neuer Heimbewohner oberhalb einer Kapazitätsgrenze von 95 Bewohnern. Mit [X.] vom 19. September 2012, 25. Oktober 2012 und 14. November 2012 wurde die Kapazitätsgrenze entsprechend der jeweils aktuellen Personalausstattung (zum 17. September 2012: 15,88 Pflegefachkräfte; zum 1./15. November 2012: 18,5 Pflegefachkräfte; bei jeweils 113 Bewohnern) auf 102, 110 und 118 Bewohner angehoben. Mit [X.] vom 22. März 2013 widerrief der Beklagte den Aufnahmestopp für die Zukunft, da das inzwischen eingesetzte Pflegepersonal (zum 1. März 2013: 21 Pflegefachkräfte) die angemessene Pflege und Betreuung von 135 Bewohnern gewährleiste. Für den Fall der Aufnahme von mehr als 135 Bewohnern wurde die Klägerin verpflichtet, dies der Heimaufsicht vorab anzuzeigen und die Sicherstellung der angemessenen Pflege und Betreuung der Heimbewohner nachzuweisen.

Die Klägerin erhob gegen die [X.]e vom 12. Juli, 19. September, 25. Oktober und 14. November 2012 sowie vom 22. März 2013 Klage vor dem [X.]    . Dieses stellte durch rechtskräftiges Urteil vom 21. Januar 2015 die Rechtswidrigkeit der [X.]e vom 12. Juli, 19. September, 25. Oktober und 14. November 2012 fest und hob den [X.] vom 22. März 2013 auf. Das Verwaltungsgericht hielt die Berechnung des notwendigen Personalbedarfs durch die Heimaufsicht für rechtswidrig. Diese habe in dem Zeitraum zwischen dem Abschluss der Pflegesatzvereinbarung und dem jeweils zugrunde gelegten Stichtag fehlerhaft nur eine Veränderung der Anzahl der Bewohner berücksichtigt, nicht jedoch, ob und wie sich die Struktur der Bewohner - gemessen an den Pflegestufen - verändert habe. Es liege auf der Hand, dass sich der erforderliche Personalbedarf nicht nur mit der absoluten Zahl der Bewohnerschaft, sondern auch mit deren Zusammensetzung verändere.

Mit der vorliegenden Klage begehrt die Klägerin aus Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 Satz 1 GG) sowie aus Ordnungsbehördenhaftung (§ 52 des [X.] - ThürOBG) Schadensersatz in Höhe von 201.785,20 € nebst Zinsen. Sie hat geltend gemacht, ihr sei in dem Zeitraum von Juli 2012 bis Februar 2015 ein Umsatzausfall (entgangene, gesondert zu berechnende investive Kosten) von insgesamt 441.883,30 € entstanden. Davon verlange sie im [X.] zunächst lediglich 44.200 €. [X.] in Höhe von 157.585,20 € ergäben sich aus einem Abgleich zwischen dem vom Beklagten für erforderlich gehaltenen und von der Klägerin tatsächlich auch eingestellten Personal auf der einen Seite und dem laut Pflegesatzvereinbarung als ausreichend anzusehenden Personal auf der anderen Seite.

Der Beklagte hat sich unter anderem damit verteidigt, die mit der Pflegekasse abgesprochene Berechnungsmethode der Heimaufsicht sei jedenfalls rechtlich vertretbar gewesen. Es habe zum damaligen Zeitpunkt weder ein festgelegter Personalschlüssel existiert noch hätten einschlägige Rechtsprechung beziehungsweise Literatur vorgelegen, weshalb die individuell mit der Einrichtung verhandelten [X.] als einzige Orientierungshilfe zur Verfügung gestanden hätten.

Das [X.] hat den [X.] dem Grunde nach für gerechtfertigt erklärt. Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg gehabt. Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgt er seinen Antrag auf Klageabweisung weiter.

Die zulässige Revision des [X.]n ist begründet. Sie führt zur [X.]ufhebung des angefochtenen Urteils und zur [X.]bweisung der Klage.

Das Berufungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung im Wesentlichen ausgeführt:

Der [X.]nspruch der Klägerin sei gemäß § 839 [X.] in Verbindung mit [X.]rt. 34 GG dem Grunde nach gerechtfertigt. Soweit für den Zeitraum von Juli 2012 bis Februar 2015 im Wege der [X.] entgangener Umsatz in Höhe von 44.200 € und darüber hinaus [X.] in Höhe von 157.585,20 € geltend gemacht würden, sei es zumindest wahrscheinlich, dass der [X.]nspruch jedenfalls in irgendeiner Höhe bestehe. Der Teilbetrag beziehe sich auf den aus dem Bescheid vom 12. Juli 2012 resultierenden Umsatzausfall im Juli und [X.]ugust 2012, der darauf beruhe, dass nicht - wie regelmäßig - monatlich 13 Personen, sondern im Juli niemand und im [X.]ugust nur drei Personen hätten aufgenommen werden dürfen. [X.]usgangspunkt für den gesamten Schaden sei allein der zweite Bescheid vom 12. Juli 2012. Das [X.] habe auch zutreffend erkannt, dass die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide auf Grund des verwaltungsgerichtlichen Urteils feststehe und die [X.]mtspflichtverletzung schuldhaft erfolgt sei. Die Rechtsansicht der [X.] sei nicht mehr vertretbar. Den [X.] stütze der [X.] insbesondere auf den Umstand, dass die Bediensteten der [X.] zwar zutreffend erkannt hätten, dass auch die Pflegestufenverteilung bei der Berechnung zu berücksichtigen sei, dem aber nicht nachgekommen seien. Dies gelte für alle hier in Rede stehenden Bescheide. Stets habe die [X.] die maximal zulässige Bewohnerzahl ohne Berücksichtigung der Pflegestufenverteilung errechnet. Ein Verschulden der [X.] könne auch nicht unter dem Gesichtspunkt verneint werden, die Klägerin habe entgegen § 4 [X.]bs. 3 Satz 1 der Pflegesatzvereinbarung die Gründe für die [X.]bweichung des tatsächlich eingesetzten Personals von dem vereinbarten nicht nachgewiesen. Denn die Nachweispflicht bestehe nur auf Verlangen der Landesverbände der [X.]n. Ein solches Verlangen habe der [X.] aber nicht dargetan. Zutreffend habe das [X.] offengelassen, ob auch ein [X.]nspruch der Klägerin gemäß § 52 [X.] in Verbindung mit § 68 [X.]bs. 1 Satz 2 des [X.] ([X.]) bestehe. Im Streitfall habe der Schadensausgleich infolge rechtswidriger Inanspruchnahme durch die Ordnungsbehörden neben der [X.]mtshaftung keine eigenständige Bedeutung, zumal § 68 [X.] nicht vollen Schadensersatz, sondern nur einen angemessenen Schadensausgleich (Entschädigung) gewähre.

Diese [X.]usführungen halten der rechtlichen Überprüfung nicht stand.

1. Ein [X.]mtshaftungsanspruch der Klägerin nach § 839 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] in Verbindung mit [X.]rt. 34 Satz 1 GG besteht mangels Verschuldens der zuständigen Sachbearbeiter des [X.] nicht, da die beanstandeten [X.]aßnahmen der [X.] jedenfalls rechtlich vertretbar waren.

a) Im [X.]usgangspunkt zutreffend hat das Berufungsgericht allerdings angenommen, dass auf Grund des rechtskräftigen Urteils des [X.]    vom 21. Januar 2015 mit Bindungswirkung auch für den nachfolgenden [X.]mtshaftungsprozess feststeht, dass die Bescheide des [X.]n vom 12. Juli, 19. September, 25. Oktober und 14. November 2012 sowie vom 22. [X.]ärz 2013 rechtswidrig waren. Nach ständiger, seit langem bestehender Rechtsprechung des [X.]s sind die Zivilgerichte im [X.]mtshaftungsprozess an rechtskräftige Entscheidungen von Verwaltungsgerichten im Rahmen ihrer [X.] (§ 121 VwGO) gebunden. Die Bindungswirkung erfasst in persönlicher Hinsicht die Beteiligten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 63 VwGO) und ihre Rechtsnachfolger und ist sachlich auf dessen Streitgegenstand (hier: [X.]nfechtungsklage beziehungsweise Fortsetzungsfeststellungsklage hinsichtlich der vorgenannten Bescheide) beschränkt. In diesem Rahmen folgt die Bindung der Zivilgerichte aus der grundsätzlichen Gleichwertigkeit der Gerichtszweige (zB [X.], Urteil vom 7. Februar 2008 - [X.], [X.], 221 Rn. 10; [X.]/[X.], [X.], § 839 Rn. 848, 851 [Stand: 15. [X.]pril 2020]; jeweils m. zahlr. [X.]; siehe auch [X.], Urteil vom 18. [X.]pril 2019 - [X.]/18, NJW 2019, 2400 Rn. 17).

b) Die Bediensteten des [X.]n handelten aber nicht schuldhaft. Zwar muss jeder [X.]mtsträger die zur Führung seines [X.]mtes notwendigen Rechts- und Verwaltungskenntnisse besitzen oder sich verschaffen. Er ist bei der Gesetzesauslegung und Rechtsanwendung verpflichtet, die Rechtslage unter Zuhilfenahme der ihm zu Gebote stehenden Hilfsmittel sorgfältig und gewissenhaft zu prüfen und danach auf Grund vernünftiger Überlegungen sich eine Rechtsmeinung zu bilden. Nicht jeder objektive Rechtsirrtum begründet jedoch ohne weiteres einen Schuldvorwurf. Wenn die nach sorgfältiger Prüfung gewonnene Rechtsansicht des [X.]mtsträgers als rechtlich vertretbar angesehen werden kann, dann kann aus der späteren [X.]issbilligung dieser Rechtsauffassung durch die Gerichte ein Schuldvorwurf nicht hergeleitet werden (st. Rspr., vgl. nur [X.], Urteile vom 9. Dezember 2004 - [X.], [X.], 305, 309 und vom 10. Februar 2011 - [X.], [X.], 302 Rn. 13; jeweils m[X.]). Das gilt insbesondere in Fällen, in denen die objektiv unrichtige Rechtsanwendung eine Vorschrift betrifft, deren Inhalt - bezogen auf den zur Entscheidung stehenden Einzelfall - zweifelhaft sein kann und noch nicht durch eine höchstrichterliche Rechtsprechung klargestellt ist (zB [X.], Beschluss vom 19. Dezember 1991 - [X.], NJW-RR 1992, 919 und Urteil vom 9. Dezember 2004 aaO S. 309 f).

c) [X.]uf der Grundlage dieser rechtlichen [X.]aßgaben waren die [X.]nordnungen der [X.] jedenfalls vertretbar.

aa) Dies folgt allerdings nicht bereits aus der [X.], die besagt, dass einen Beamten in der Regel kein Verschulden trifft, wenn ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht die [X.]mtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat (zB [X.], Urteil vom 9. Juli 2020 - [X.]/18; [X.], [X.] für Notarsachen, Beschluss vom 20. Juli 2020 - [X.]([X.]) 3/19; jew. m. umfangr. [X.], beide zur Veröffentlichung bestimmt; [X.]/[X.] aaO Rn. 465 m[X.]). Zwar hat das [X.]    im Verfahren nach § 80 [X.]bs. 5 VwGO mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 - in [X.] - die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die [X.]aßnahmen der [X.] mit der Begründung abgelehnt, die Erfolgsaussichten der Klage seien gering, weil die [X.]nordnungen der [X.] formell und materiell rechtmäßig seien. Die [X.] ist aber bei Entscheidungen im einstweiligen Rechtsschutz wegen der nur summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht anwendbar ([X.], Urteile vom 20. Februar 1992 - [X.]/90, [X.]Z 117, 240, 250 und vom 14. [X.]ärz 2002 - [X.], [X.]Z 150, 172, 184; [X.]/[X.] aaO Rn. 465.2).

bb) Die rechtliche Vertretbarkeit der [X.]nordnungen der [X.] ergibt sich jedoch aus den nachfolgenden Erwägungen.

(1) Die staatliche [X.], die im [X.] bis zum Inkrafttreten des Landesgesetzes über Wohnformen und Teilhabe vom 10. Juni 2014 ([X.]) gemäß der Übergangsvorschrift des [X.]rt. 125a [X.]bs. 1 GG auf der Grundlage des Heimgesetzes des [X.] vom 5. November 2001 ([X.]l. I 2001, 2970) ausgeübt wurde ([X.], Heimrecht, 11. [X.]ufl., [X.] Rn. 27, 29), ist nicht auf die verwaltungsrechtlichen Regelungen des Heimgesetzes beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf die spezifisch sozialrechtlichen Bestimmungen des [X.]. Gemäß § 2 [X.]bs. 1 Nr. 3 [X.] dient die staatliche [X.] unter anderem dem Zweck, die Einhaltung der dem Heimträger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten zu sichern (vgl. Beschluss-empfehlung und Bericht des [X.]usschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 21. Juni 2001 zum Entwurf eines [X.], BT-Drucks. 14/6366, [X.]). Nach § 117 [X.]bs. 1 [X.] arbeiten die Landesverbände der [X.]n bei der Überprüfung der Pflegeeinrichtungen mit den nach den heimrechtlichen Vorschriften zuständigen [X.]ufsichtsbehörden eng zusammen. Die Erstreckung der [X.] auf die Sicherung von Pflichten, die dem Heimträger gegenüber den Heimbewohnern nach dem [X.] obliegen, beruht auf der Erwägung, die Position der oft unter altersbedingten Einschränkungen oder Behinderungen leidenden Heimbewohner angesichts ihrer wirtschaftlichen Unterlegenheit und ihrer strukturellen [X.]bhängigkeit vom Heimträger zu stärken und sie nicht auf eigene Rechtsverfolgung und -verteidigung zu verweisen (BVerwG, NZS 2014, 667 Rn. 6, 9; [X.], [X.] 2012, 666, 670).

Der durch die [X.] zu gewährleistende Standard der Pflege nach dem Heimgesetz ist dem sozialrechtlich festgelegten [X.] nach dem [X.] grundsätzlich gleichzustellen ([X.], [X.] 2005, 510, 514; Gesetzentwurf der [X.]regierung vom 23. Februar 2001 zum Entwurf eines [X.], BT-Drucks. 14/5399, [X.]). Die Festlegungen in Pflegesatzvereinbarungen bilden deshalb einen aussagekräftigen [X.]aßstab für die Beurteilung der Personalausstattung in einem bestimmten Heim. Der Einhaltung der personellen Vorgaben der Pflegesatzvereinbarung kommt eine indizielle Bedeutung für eine ausreichende personelle Besetzung eines Pflegeheims zu (vgl. [X.] aaO; [X.], [X.] 2013, 582, 591 m[X.]). Zur Sicherstellung der leistungsrechtlichen Verpflichtungen des Heimträgers aus den Festlegungen der Pflegesatzvereinbarung ist die [X.] befugt, auf der Grundlage von § 17 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] [X.]nordnungen zu treffen, insbesondere auch [X.]nforderungen an die personelle [X.]usstattung des Heimes zu stellen. [X.]nders als eine Vergütungskürzung nach § 115 [X.]bs. 3 Satz 1 [X.], die nur in Betracht kommt, wenn eine zu geringe Personalausstattung eines Heims zu konkreten Qualitätsmängeln führt ([X.], 1), sind die [X.]aßnahmen der [X.] auf der Grundlage von § 17 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] nicht vom Nachweis einer konkreten Beeinträchtigung abhängig. [X.]usreichend ist, dass objektive [X.]nhaltspunkte für eine unzureichende personelle [X.]usstattung bestehen ([X.], [X.] 2007, 398, 403). Denn die [X.]aßnahmen der [X.] dienen öffentlichen Zwecken, zu denen nicht nur die [X.]bwendung konkreter Beeinträchtigungen des [X.]s, sondern nach § 2 [X.]bs. 1 Nr. 3, § 17 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] auch die Einhaltung der Pflichten gegenüber den Heimbewohnern zählt. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn sich der Heimträger der Einhaltung bestehender Pflichten insbesondere im Hinblick auf die Personalausstattung mit der Begründung entziehen könnte, ein gegenüber den Festlegungen in der Pflegesatzvereinbarung zu geringer Personalbestand führe nicht zu konkreten Beeinträchtigungen.

(2) Für die Entscheidung über den [X.]ufnahmestopp musste die [X.] feststellen, welche personelle "Soll-[X.]usstattung" die Klägerin zu gewährleisten hatte. Hierfür waren die Festlegungen in den Leistungs- und Qualitätsmerkmalen der [X.]nlage 1 zur Pflegesatzvereinbarung ("Strukturbogen") grundsätzlich maßgebend. Diese sahen eine [X.]usstattung mit 17,64 Pflegefachkräften bei 113 Heimbewohnern vor. Dahinter blieb der tatsächliche Bestand an Pflegefachkräften zurück. Um die Höchstzahl der Heimbewohner für einen [X.]ufnahmestopp festzulegen, musste die [X.] errechnen, wie viele Heimbewohner mit dem tatsächlich vorhandenen Personal im Rahmen der Vorgaben der Leistungs- und Qualitätsmerkmale betreut werden konnten. Sie setzte daher in dem [X.]usgangsbescheid vom 19. Juni 2012 die Kapazität von 113 Heimplätzen ins Verhältnis zur Personalvorgabe von 17,64 Pflegefachkräften und errechnete daraus bei zwölf vorhandenen Pflegefachkräften eine Höchstzahl von 77 Bewohnern. Diese Berechnungsmethode, die auch bei den Folgebescheiden angewendet wurde, beruhte auf sachlichen Erwägungen und war jedenfalls vertretbar.

(a) Nach § 84 [X.]bs. 5 Satz 1 [X.] sind die wesentlichen Leistungs- und Qualitätsmerkmale einer stationären Pflegeeinrichtung (Pflegeheim) in der Pflegesatzvereinbarung festzulegen. Hierzu gehören gemäß § 84 [X.]bs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 2 [X.] insbesondere die Zuordnung des voraussichtlich zu versorgenden Personenkreises, [X.]rt, Inhalt und Umfang der Leistungen, die von der Einrichtung während des [X.] erwartet werden, sowie die von der Einrichtung für den voraussichtlich zu versorgenden Personenkreis individuell vorzuhaltende und nach Berufsgruppen gegliederte personelle [X.]usstattung. § 84 [X.]bs. 6 Satz 1 [X.] verpflichtet den Heimträger, mit der vereinbarten personellen [X.]usstattung die Versorgung der Pflegebedürftigen jederzeit sicherzustellen. Dem entspricht die Regelung in § 4 [X.]bs. 2 der zwischen der Klägerin und den Kostenträgern geschlossenen Pflegesatzvereinbarung. Nach § 85 [X.]bs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 [X.] sind Pflegesatzvereinbarungen für das Pflegeheim sowie für die Pflegebedürftigen und deren Kostenträger unmittelbar verbindlich. Da die Leistungs- und Qualitätsmerkmale und die darin enthaltenen Festlegungen zur Personalausstattung (hier: [X.] als [X.]nlage 1 zur Pflegesatzvereinbarung) als inhaltlich unverzichtbare Elemente einer qualitativ hochwertigen Pflege und Betreuung gemäß § 84 [X.]bs. 5 [X.] Bestandteile der Pflegesatzvereinbarung sind, gilt die unmittelbare Verbindlichkeit auch hierfür.

(b) Es war zumindest vertretbar, dass die Bediensteten des [X.]n in den Bescheiden bei der Berechnung der höchstzulässigen Bewohnerzahl anhand der [X.] etwaige Veränderungen der [X.] nach Pflegestufen nicht berücksichtigten. Nach § 85 [X.]bs. 7 [X.] in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung (entspricht § 85 [X.]bs. 7 Satz 1 [X.] nF) erfolgt eine Neuverhandlung der Pflegesätze (während des laufenden Pflegesatzzeitraums) nur bei "unvorhersehbaren wesentlichen Veränderungen" der [X.]nnahmen, die der Vereinbarung oder Festsetzung der Pflegesätze zugrunde lagen, und setzt das Verlangen einer Vertragspartei voraus. Nach § 85 [X.]bs. 7 Satz 2 [X.], der durch das [X.] der pflegerischen Versorgung und weiterer Vorschriften vom 21. Dezember 2015 ([X.]l. I 2424) mit Wirkung vom 1. Januar 2017 eingeführt wurde, gilt dies insbesondere bei einer erheblichen [X.]bweichung der tatsächlichen [X.], was durch die Gesetzesänderung lediglich klargestellt werden sollte. Schon nach der alten Fassung des § 85 [X.]bs. 7 [X.] konnte die erhebliche Änderung der [X.] eine wesentliche Veränderung der der Pflegesatzvereinbarung zugrunde liegenden [X.]nnahmen darstellen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des [X.]usschusses für Gesundheit vom 11. November 2015, BT-Drucks. 18/6688, [X.], 146). [X.]us der Regelung in § 85 [X.]bs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 und [X.]bs. 7 [X.] folgt somit, dass bei einer erheblichen [X.]bweichung der tatsächlichen [X.] die Bindungswirkung der Pflegesatzvereinbarung und der darin festgelegten Pflegesätze erst dann entfällt, wenn es auf Verlangen einer Vertragspartei zu einer Neuverhandlung der Pflegesätze kommt. Im Übrigen bleiben die Pflegesätze auch bei Veränderungen der [X.] verbindlich. Zwar bezieht sich § 85 [X.]bs. 7 [X.] seinem Wortlaut nach nur auf die Pflegesätze. Im Hinblick auf den [X.] von § 84 [X.]bs. 6 Satz 1 und § 85 [X.]bs. 6 Satz 1 Halbsatz 2, [X.]bs. 7 [X.] ist aber die den [X.]nordnungen der [X.] zugrunde liegende [X.]nnahme, dass auch die Festlegungen über die Personalausstattung während der Pflegesatzlaufzeit grundsätzlich verbindlich seien und nicht (fortlaufend) aktualisiert werden müssten, rechtlich zumindest vertretbar. In diesem Sinne kann auch der der Pflegesatzvereinbarung als [X.]nlage beigefügte Berechnungsbogen verstanden werden. Darin wird der konkrete Personalbedarf abhängig von der Zahl der Heimbewohner, aber ohne Berücksichtigung etwaiger Veränderungen der [X.] nach Pflegestufen dargestellt (zB [X.] bei Belegung mit 113 Bewohnern: 17,64 Fachkräfte, 17,59 Hilfskräfte und zwei Betreuungsfachkräfte).

(c) Entgegen der [X.]uffassung des Berufungsgerichts blieben der Grad der Pflegebedürftigkeit der Heimbewohner und damit der [X.]rbeitsintensität der personellen Leistungen in der Berechnung der [X.] auch nicht gänzlich außer Betracht. Denn dem in den Leistungs- und Qualitätsmerkmalen festgelegten Personalbedarf lag eine konkrete Prognose der Verteilung der Heimbewohner auf die einzelnen Pflegestufen für den Zeitraum vom 1. Oktober 2011 bis 30. September 2012 zugrunde. Unberücksichtigt blieben nur von dieser Prognose abweichende Veränderungen der [X.]. Solange jedoch konkrete [X.]nhaltspunkte für eine relevante Veränderung der [X.] von der Klägerin nicht geltend gemacht wurden und auch sonst nicht ersichtlich waren, durfte die [X.] die der Pflegesatzverhandlung zugrunde liegende Prognose weiterhin für maßgebend erachten. Es kommt hinzu, dass auch die Regelung in § 4 [X.]bs. 3 der Pflegesatzvereinbarung, nach der [X.]bweichungen von der vereinbarten Personalausstattung unter anderem durch Veränderungen der Belegungsstruktur gerechtfertigt sein können, voraussetzt, dass der Heimträger solche Veränderungen konkret nachzuweisen und die [X.] sie nicht von [X.]mts wegen zu ermitteln hat. [X.]us der von der Klägerin vorgelegten [X.]nlage [X.] ergibt sich zudem, dass die Parteien der Pflegesatzvereinbarungen in den Folgejahren (2013 bis 2015) bei den [X.] von einer Pflegequote von 1,25 (Bewertung der prozentualen [X.]nteile der Pflegestufen mit einer Äquivalenzziffer) ausgegangen sind, die sich nur unwesentlich von derjenigen für den vorliegend maßgeblichen Zeitraum von 1,27 unterschied, und zugleich sogar ein höherer [X.]nteil schwer pflegebedürftiger Bewohner angenommen wurde.

(3) Für eine über die eigene Rechtsanwendung durch die [X.] hinausgehende Prüfung der Rechtslage durch Einholung externen Rechtsrats etwa in Form eines Rechtsgutachtens, was das [X.] explizit gefordert und worauf das Berufungsgericht Bezug genommen hat, bestand kein [X.]nlass. Die heimaufsichtsrechtlichen [X.]nordnungen beruhten, wie die jeweils ausführlich begründeten Bescheide belegen, auf einer sorgfältigen rechtlichen und tatsächlichen Prüfung (siehe [X.], Urteile vom 8. Oktober 1992 - [X.], [X.]Z 119, 365, 370; vom 14. Dezember 2000 - [X.], [X.]Z 146, 153, 165 und vom 21. [X.]pril 2005 - [X.], [X.], 245, 246). Zur Berechnung des Personalbedarfs gab es bis dahin, soweit ersichtlich, weder Rechtsprechung noch Schrifttum. Die von der [X.] vertretene und mit der [X.] zusätzlich abgestimmte Rechtsauffassung beruhte auf sachlichen, vernünftigen Erwägungen und war insgesamt praxisgerechter als die dem Urteil des [X.]    vom 21. Januar 2015 zugrunde liegende [X.]nsicht.

2. Das Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 561 ZPO). [X.]nders als die Klägerin meint, kann der [X.] nicht auf § 52 [X.] in Verbindung mit § 68 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] gestützt werden. [X.]us dem Klagevorbringen und den hierzu vorgelegten Kostenübersichten (insbesondere [X.]nlagen K 16, 17, 22, 27-29) ergibt sich nicht, dass die Klägerin ohne den geltend gemachten zusätzlichen Personaleinsatz in der Lage war, die im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der [X.]nordnungen der [X.] jeweils tatsächlich vorhandenen Bewohner bedarfsgerecht zu pflegen und zu betreuen sowie darüber hinaus - wie behauptet - noch bis zu 23 weitere Bewohner im Juli und [X.]ugust 2012 aufzunehmen. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Zusammensetzung der [X.] nach Pflegestufen zugunsten der Klägerin relevant von den [X.]nnahmen abwich, die der Prognose in der gültigen Pflegesatzvereinbarung zugrunde lagen. Es hätte deshalb kein Grundurteil (§ 304 [X.]bs. 1 ZPO) erlassen werden dürfen, weil es an der Wahrscheinlichkeit fehlt, dass irgendein Schaden entstanden ist, der ohne die beanstandeten Bescheide nicht eingetreten wäre (vgl. [X.], Urteil vom 21. [X.]pril 2005 aaO, m[X.]).

a) § 68 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] normiert einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch zugunsten desjenigen, der auf Grund einer rechtswidrigen [X.]aßnahme der Polizei oder, [X.], der Sicherheitsbehörden einen Schaden erleidet. Der [X.]nspruch steht schon auf Grund des eindeutigen Gesetzeswortlauts nicht nur Personen zu, die als Unbeteiligte in [X.]nspruch genommen werden, sondern jedem [X.]dressaten einer rechtswidrigen [X.]aßnahme ([X.]/[X.] in [X.], Handbuch des Polizeirechts, 6. [X.]ufl., [X.] Rn. 71; [X.] in [X.]östl/[X.], [X.] Polizei- und Ordnungsrecht [X.], Stand: 10. Juli 2019, § 64 [X.] Rn. 27 zum nahezu wortlautgleichen § 64 [X.]). Er unterscheidet sich in der Rechtsfolge von einem [X.]mtshaftungsanspruch nach § 839 [X.] in Verbindung mit [X.]rt. 34 GG, weil er nicht auf Schadensersatz gerichtet ist, sondern einen angemessenen Schadensausgleich gewährt, dessen Höhe sich nach den Umständen des Einzelfalls richtet und der hinter dem vollen Schadensersatz zurückbleiben kann ([X.]/[X.], [X.] Gesetz über die [X.]ufgaben und Befugnisse der Polizei, 7. [X.]ufl., § 68 Rn. 10; [X.]/[X.] aaO [X.] Rn. 101 ff).

b) Geht man davon aus, dass durch das Urteil des [X.]    vom 21. Januar 2015 die Rechtswidrigkeit der heimaufsichtsrechtlichen [X.]nordnungen vom 12. Juli, 19. September, 25. Oktober und 14. November 2012 sowie vom 22. [X.]ärz 2013 auch für den Entschädigungsanspruch nach § 52 [X.] bindend festgestellt wurde, muss zusätzlich die Entstehung irgendeines Schadens feststehen. Daran fehlt es hier.

aa) [X.]llein aus der Rechtswidrigkeit des jeweiligen [X.]ufnahmestopps folgt nicht, dass die Klägerin - unter Beachtung ihrer Pflicht zu einer qualitätsgerechten Leistungserbringung (vgl. § 84 [X.]bs. 6 Satz 1, § 115 [X.]bs. 3 [X.]) - im Juli und [X.]ugust 2012 neben der Pflege und Betreuung der bereits vorhandenen 106 Bewohner weitere 23 pflegebedürftige Personen hätte aufnehmen können und darüber hinaus in der Folgezeit in ihrer [X.]ufnahmekapazität unzulässig beschränkt worden ist. Denn die Klägerin war - wie ausgeführt - an die Vorgaben der Pflegesatzvereinbarung und der Leistungs- und Qualitätsmerkmale gebunden. Diese waren für sie nach § 85 [X.]bs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 [X.] unabhängig von den [X.]nordnungen der [X.] unmittelbar verbindlich.

Dementsprechend musste die Klägerin auch ohne [X.]nordnungen der [X.] ihre aus der Pflegesatzvereinbarung folgende Verpflichtung, im Verhältnis zur Zahl der Heimbewohner eine bestimmte Personalausstattung zu gewährleisten, einhalten. Festgelegt war eine Besetzung mit einer Pflegedienstleitung, 17,64 Pflegefachkräften, 17,59 Pflegehilfskräften und zwei [X.] bei 113 Heimplätzen bei einer prognostizierten Belegung mit 48,97 Personen in [X.] (44,22 %), 50,99 in [X.]I (46,05 %) und 10,78 in [X.]II (9,73 %). [X.]uf der Grundlage dieser personellen Vorgaben, einer unveränderten Struktur der Bewohnerschaft in den Pflegestufen und der jeweiligen tatsächlichen Personalausstattung war ab einer bestimmten [X.]nzahl an Heimbewohnern der in den Leistungs- und Qualitätsmerkmalen festgelegte Personalstandard nicht mehr gewährleistet. Die von der [X.] in den dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Bescheiden bestimmten [X.]aximalbelegungen sind nach diesen [X.]aßgaben zutreffend errechnet worden. [X.]ehr Bewohner als von der [X.] ermittelt durfte die Klägerin nur dann aufnehmen und betreuen, wenn sich die [X.] nach Pflegestufen im Vergleich zur Prognose der Leistungs- und Qualitätsmerkmale zu einem höheren [X.]nteil von Personen mit niedriger Pflegestufe relevant verschoben hatte. Nur in diesem Fall konnte sich der durch die [X.] verhängte [X.]ufnahmestopp für die Klägerin nachteilig auswirken, weil er sie ohne eine solche Veränderung der [X.] nur zu einem Verhalten anhielt, zu dem sie auf Grund der unmittelbar verbindlichen Vorgaben der Leistungs- und Qualitätsmerkmale ohnehin verpflichtet war.

bb) Eine für sie günstige relevante Veränderung der [X.] nach Pflegestufen hat die Klägerin indes nicht dargelegt; auf die diesbezügliche Rüge des [X.]n in der Berufungsbegründung hat sie lediglich ihre Behauptungen wiederholt, dass auf Grund der Verfügungen der [X.] eine Belegung mit neuen Bewohnern im Juli und [X.]ugust 2012 nicht möglich gewesen sei und "[X.]" habe eingesetzt werden müssen (insbesondere [X.] vom 17. Juli 2018, [X.]). Unerheblich ist, dass die Rüge des [X.]n sich in erster Linie auf die [X.] im Rahmen des vorrangig geltend gemachten [X.]mtshaftungsanspruchs bezog. Denn die Kausalitätsfrage stellt sich hinsichtlich des [X.] nach § 52 [X.] in gleicher Weise.

[X.]us der als [X.]nlage [X.] von der Klägerin vorgelegten [X.]ufstellung der [X.] für Dezember 2012 ergibt sich zwar ein höherer [X.]nteil von Bewohnern in [X.] (bei einer Pflegequote von 1,21 gegenüber einem prognostizierten Wert von 1,27). Diese [X.]ufstellung bezieht sich aber nicht auf die [X.] zu den für die [X.]nordnungen der [X.] maßgeblichen Zeitpunkten. Entgegen der [X.]uffassung der Klägerin versteht der [X.] das Berufungsurteil auch nicht dahin, dass der [X.] die adäquat-kausale Entstehung eines Schadens "eingeräumt" hat. Den diesbezüglichen Urteilspassagen (BU 5 [X.]bs. 5 und 6 [X.]bs. 2) ist lediglich zu entnehmen, dass der [X.] geltend gemacht hat, selbst bei Zugrundelegung der klägerischen Berechnungen ergäben sich bedeutend niedrigere Beträge.

Die Behauptung der Klägerin, die [X.] im Sinne von § 5 [X.]bs. 1 Satz 2 HeimPersV sei jederzeit eingehalten gewesen, ist irrelevant, weil die [X.] nicht die Personalausstattung insgesamt, sondern nur den [X.]nteil der Fachkräfte am Pflegepersonal betrifft.

Das angefochtene Urteil ist demnach aufzuheben (§ 562 [X.]bs. 1 ZPO). Der [X.] kann abschließend entscheiden, da der Sachverhalt hinreichend geklärt ist und auch auf Grund des Parteivorbringens in den Vorinstanzen und im [X.] weitere [X.]ufklärung nicht zu erwarten ist (§ 563 [X.]bs. 3 ZPO).