Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 31.07.2020, Az. 7 B 2/20

Die Klägerin begehrt als Standortgemeinde die Hinzuziehung zu einem Verfahren auf Änderung einer Aufbewahrungsgenehmigung für ein atomares [X.]. Mit dieser Änderung soll die Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle ermöglicht werden, die aus der Wiederaufarbeitung zurückgeführt werden. Das zuständige [X.] lehnte den Antrag ab. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin sei nicht notwendig hinzuzuziehen. Der Ausgang des Genehmigungsverfahrens habe für sie keine rechtsgestaltende Wirkung, denn eine Genehmigung entfalte keine rechtliche [X.]indungswirkung für ihre [X.]auleitplanung. Nicht zu beanstanden sei auch die Ermessensentscheidung der [X.]eklagten, die Klägerin nicht im Wege der einfachen Hinzuziehung am Verfahren zu beteiligen. Es könne dahinstehen, ob die rechtlichen Interessen der Klägerin durch die Genehmigungsentscheidung berührt werden könnten. Jedenfalls seien Ermessensfehler nicht zu erkennen. Insbesondere stehe die Erwägung der [X.]eklagten, dass die Hinzuziehung einer - durch Schaffung eines [X.]ezugsfalls - Vielzahl von Drittbetroffenen der Nichtöffentlichkeit des anhängigen Änderungsgenehmigungsverfahrens widersprechen könnte, in Einklang mit dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Auch sei nachvollziehbar, dass aus der Sicht der [X.]eklagten § 10 Satz 2 VwVfG gegen eine Hinzuziehung der Klägerin spreche.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen; dagegen richtet sich die [X.]eschwerde der Klägerin.

Die allein auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte [X.]eschwerde hat keinen Erfolg.

Grundsätzliche [X.]edeutung im Sinne dieser Vorschrift hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt. Die Klägerin legt nicht dar, dass diese Voraussetzungen von den von ihr aufgeworfenen Rechtsfragen erfüllt werden.

1. Die von der Klägerin zu den Voraussetzungen der notwendigen Hinzuziehung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausdrücklich als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage,

Auch die anschließend aufgeworfenen Fragen zur Reichweite des kommunalen Selbstverwaltungsrechts führen nicht zur Zulassung der Revision.

Mit der Frage,

Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung zugewiesene Recht auf Planung und Regelung der [X.]odennutzung in ihrem Gebiet ([X.]VerwG, Urteile vom 11. April 1986 - 4 [X.] 51.83 - [X.]VerwGE 74, 124 <132> und vom 16. Dezember 1988 - 4 [X.] 40.86 - [X.]VerwGE 81, 95 <106>; siehe auch [X.], Urteil vom 21. November 2017 - 2 [X.]vR 2177/16 - [X.]E 147, 185 Rn. 88). Sie kann beeinträchtigt werden, wenn ein Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt werden; zudem ist die Planungshoheit betroffen, wenn ein Vorhaben die Umsetzung bestehender [X.]ebauungspläne faktisch erschwert oder die in ihnen zum Ausdruck kommende städtebauliche Ordnung nachhaltig stört (stRspr, siehe [X.]VerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - [X.]VerwGE 157, 73 Rn. 58, vom 28. November 2017 - 7 A 17.12 - [X.]VerwGE 161, 17 Rn. 69 und vom 10. April 2019 - 9 A 22.18 - [X.]VerwGE 165, 185 Rn. 10, 12 f.)

Der hiernach vorausgesetzte unmittelbare [X.]ezug zur [X.]odennutzung fehlt der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung und deren Änderung nach § 6 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 [X.] (AtG), die die Vorschrift des § 7 AtG über die [X.]agengenehmigung als lex specialis verdrängt ([X.]VerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 [X.] 39.07 - [X.]VerwGE 131, 129 Rn. 10). Die Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG ist eine rein tätigkeitsbezogene Regelung, die anders als die Genehmigung nach § 7 AtG lediglich den [X.]etrieb regelt, nicht aber die Errichtungsgenehmigung für das Zwischenlager umfasst. Über die Errichtung wird nach Maßgabe der landesrechtlichen [X.]estimmungen des [X.]auordnungsrechts entschieden ([X.]VerwG, Urteil vom 11. Mai 1989 - 4 [X.] 1.88 - [X.]VerwGE 82, 61 <67 ff.>; [X.], [X.] vom 12. November 2008 - 1 [X.]vR 2456/06 - NVwZ 2009, 171 ). Ungeachtet der atomrechtlichen Vorbehalte in [X.]ezug auf die Nutzung des Zwischenlagers legt die [X.]augenehmigung den Standort der [X.]age und die [X.]eschaffenheit der [X.] fest und bestimmt so die bauplanungsrechtliche Situation.

Die von der Klägerin - neben der auf die [X.]eeinträchtigung der Planungshoheit bezogenen Frage - des Weiteren aufgeworfene Frage,

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Gemeinden unabhängig von einer [X.]eeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt sind, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die Gestaltung der gemeindlichen Infrastruktur betroffen ist (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 26. Februar 1996 - 11 VR 33.95 - juris Rn. 16; Urteile vom 18. März 1987 - 7 [X.] 28.85 - [X.]VerwGE 77, 128 <132 f.> und vom 14. Dezember 1994 - 11 [X.] 18.93 - [X.]VerwGE 97, 203 <211 f.>, jeweils m.w.N.). Es ist aber nicht dargelegt, dass die Frage, ob und inwieweit neben Auswirkungen auf die bauliche Infrastruktur auch Einwirkungen auf sonstige Einrichtungen in der bzw. Aufgabenbereiche der Gemeinde - hier die von der Klägerin nicht weiter konkretisierte örtliche Gesundheitsfürsorge - durch verfahrensrechtliche und materiell-rechtliche Anforderungen geschützt sind, im angestrebten Revisionsverfahren überhaupt geklärt werden könnte. Denn zu dem behaupteten Schutzgut hat der Verwaltungsgerichtshof - mangels Vortrags der Klägerin - keine Feststellungen getroffen.

Soweit die Klägerin letztlich auf Gesundheitsgefahren für die Gemeindebevölkerung abstellen wollte, wird ein solches Vorbringen von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht gedeckt. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie erlaubt es den Gemeinden nicht, die ihren Einwohnern zustehenden Rechte als deren Sachwalter geltend zu machen (stRspr, [X.]VerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - [X.]VerwGE 157, 73 Rn. 13, vom 12. April 2018 - 3 A 10.15 - [X.]uchholz 442.09 § 18 [X.] Nr. 83 Rn. 27 und vom 10. April 2019 - 9 A 22.18 - [X.]VerwGE 165, 185 Rn. 11; [X.]eschluss vom 26. März 2007 - 7 [X.] 72.06 - NVwZ 2007, 841 ).

2. Schließlich will die Klägerin zur Möglichkeit der einfachen Hinzuziehung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG geklärt wissen,

Es bedarf indessen nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um festzustellen, dass der genannten Richtlinienbestimmung insoweit nicht die ihr von der Klägerin zugedachte ermessenslenkende Wirkung zukommt.

Nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2011/70/Euratom des Rates vom 19. Juli 2011 über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter [X.]rennelemente und radioaktiver Abfälle (A[X.]l. [X.]) gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass der Öffentlichkeit im erforderlichen Umfang die Möglichkeit gegeben wird, sich in Einklang mit dem nationalen Recht und internationalen Verpflichtungen an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter [X.]rennelemente und radioaktiver Abfälle effektiv zu beteiligen. Diese [X.]estimmung bezieht sich als Teil des übergreifenden nationalen Rahmens (Art. 5 Abs. 1 [X.]uchst. g der Richtlinie) auf alle Entscheidungen im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter [X.]rennelemente und der Entsorgung radioaktiver Abfälle von der Erzeugung bis zur Endlagerung (Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie) und beschränkt sich nicht auf das nationale Entsorgungsprogramm nach Art. 5 Abs. 1 [X.]uchst. a, Art. 11 ff. der Richtlinie. Art. 12 Abs. 1 [X.]uchst. j der Richtlinie ordnet ausdrücklich an, dass die allgemein geltenden Transparenzanordnungen des Art. 10 der Richtlinie zu dessen [X.]estandteilen gehören. Im [X.] Recht wird diesen speziellen Anforderungen durch die Anordnung der Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) für das nationale Entsorgungsprogramm nach § 2c AtG Rechnung getragen (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. [X.]. 5 Nr. 1.13 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung ).

Die umfassende Geltung für alle auf die Entsorgung bezogenen Genehmigungen wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie. Denn die in der legislativen Entschließung des [X.] vom 23. Juni 2011 zu Art. 12 Abs. 2 des Richtlinienvorschlags der [X.] erfolglos unterbreitete Abänderung sah in Art. 12a eine ausdrücklich auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung des nationalen Entsorgungsprogramms beschränkte Regelung vor (A[X.]l. [X.] 390 E S. 147 ff., 172 f.). Dem nationalen Entsorgungsprogramm vom August 2015 (Unterrichtung durch die [X.]undesregierung, [X.]T-Drs. 18/5980 [X.]) liegt dieses Verständnis ebenfalls zugrunde, indem dort unter Nr. 5.3 die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen von Genehmigungsverfahren für kerntechnische [X.]agen und Einrichtungen sowie von Planfeststellungs- bzw. Genehmigungsverfahren für Endlager erwähnt wird.

Die Öffentlichkeit, zu der nach Erwägungsgrund 31 der Richtlinie auch alle betroffenen Interessengruppen einschließlich der lokalen Gebietskörperschaften zählen, ist allerdings, wie Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie ausdrücklich festlegt, "in Einklang mit dem nationalen Recht und internationalen Verpflichtungen" zu beteiligen. Die Vorschrift verweist damit auf bereits bestehende rechtliche Verpflichtungen, die gegebenenfalls internationalen Übereinkommen genügen müssen bzw. in deren Licht auszulegen sind. Eigenständige [X.]eteiligungsrechte werden demgegenüber nicht geschaffen. Entscheidend sind vielmehr in erster Linie die von Vorgaben des Unionsrechts und der [X.] geprägten [X.]estimmungen über die [X.] eines Vorhabens. Sind diese Voraussetzungen - hier nach Maßgabe einer Vorprüfung gemäß § 9 Abs. 1 [X.], § 6 i.V.m. [X.]. 1 Nr. 11.3 UVPG (i.V.m. § 2a Abs. 1 Satz 2, Abs. 1a AtG sowie der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von [X.]agen nach § 7 des [X.]es - Atomrechtliche Verfahrensverordnung , neugefasst durch [X.]ekanntmachung vom 3. Februar 1995, [X.]G[X.]l I S. 180) - nicht erfüllt, kann diese gesetzgeberische Entscheidung nicht im Wege einer gegenläufigen Ermessenslenkung überspielt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.