Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 04.05.2017, Az. 2 C 45/16

Der Rechtsstreit betrifft die Frage, ob und inwieweit einem in den Ruhestand versetzten [X.] die Tätigkeit als Rechtsanwalt vor seinem früheren [X.] für eine Übergangszeit untersagt werden kann.

Der 1949 geborene Kläger stand als [X.] am [X.] im Dienst des beklagten [X.] und war zuletzt in einer Zivilkammer des [X.]s Münster tätig. Mit Ablauf des Jahres 2014 versetzte der Beklagte ihn auf seinen Antrag vorzeitig in den Ruhestand. Dabei wurde der Kläger darauf hingewiesen, dass ein Auftreten als Rechtsanwalt vor der bisherigen Dienstbehörde vor Ablauf von fünf Jahren nach Versetzung in den Ruhestand bzw. vor Ablauf von drei Jahren nach Eintritt in den Ruhestand untersagt werden müsse.

Nachdem bekannt geworden war, dass der Kläger in vier vor dem [X.] Münster anhängigen Zivilverfahren Schriftsätze für einen Mandanten als Rechtsanwalt eingereicht hatte, wies der Präsident des [X.] den Kläger mit Schreiben vom 31. Juli 2015 darauf hin, dass eine Anzeige dieser Tätigkeiten nicht vorliege und beim Auftreten eines pensionierten [X.]s als Rechtsanwalt vor seinem früheren [X.] dienstliche Interessen beeinträchtigt würden. Dies gelte nicht nur für die Wahrnehmung von Terminen, sondern auch für gerichtlichen Schriftverkehr und ein "im Hintergrund" durchgeführtes Mitwirken an Verfahren.

Mit Verfügung vom 14. August 2015 untersagte der Präsident des [X.] dem Kläger, bis einschließlich 31. Dezember 2019 vor dem [X.] Münster als Rechtsanwalt aufzutreten. Bei der Tätigkeit eines pensionierten [X.]s vor seinem bisherigen [X.] bestehe die Gefahr, dass zumindest der Eindruck einer Beeinflussung der Sachbearbeitung durch die frühere Funktion entstehe. Der Anschein eines solchen Interessenkonflikts sei geeignet, das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität und Unvoreingenommenheit der Justiz zu beeinträchtigen.

In dem gegen die gleichzeitig angeordnete sofortige Vollziehung gerichteten Eilrechtsschutzverfahren hat das Oberverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der vom Kläger erhobenen Klage ab dem 1. April 2018 wiederhergestellt, den Antrag im Übrigen aber abgelehnt. Auch im Hauptsacheverfahren hat das Verwaltungsgericht die Untersagung daraufhin insoweit aufgehoben, als dem Kläger ein Auftreten als Rechtsanwalt vor dem [X.] Münster über den 31. März 2018 hinaus untersagt worden ist, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es auf den Beschluss des [X.] im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes verwiesen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die zulässig erhobene Sprungrevision des [X.] ist begründet, soweit das Verwaltungsgericht die Klage gegen den angegriffenen Bescheid auch insoweit abgewiesen hat, als dem Kläger hierdurch auch eine Tätigkeit vor dem [X.] untersagt wird, bei der der Kläger nicht erkennbar in Erscheinung tritt. Im Übrigen steht das Urteil des [X.], soweit es die Klage abgewiesen hat, mit revisiblem Recht in Einklang (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Ein in den Ruhestand versetzter [X.] darf zwar erst nach einer Übergangs- und Karenzzeit als Rechtsanwalt vor seinem früheren [X.] auftreten (1.). Diese Einschränkung gilt aber nur für Tätigkeiten, bei denen der in den Ruhestand versetzte [X.] erkennbar in Erscheinung tritt (2.).

1. Tätigkeiten eines Ruhestandsbeamten oder -richters, die geeignet sind, das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität des Berufsbeamtentums oder die Rechtspflege zu beeinträchtigen, müssen untersagt werden (a). Hierfür reicht die Besorgnis einer Beeinträchtigung dienstlicher Interessen - etwa durch Inanspruchnahme [X.] persönlicher Kontakte zu früheren Kollegen für private Zwecke - aus (b). Ein auf dienstrechtlicher Grundlage ausgesprochenes Verbot für einen Ruhestandsrichter, als Rechtsanwalt vor seinem früheren [X.] auftreten zu dürfen, wird nicht durch die Regelungen der Bundesrechtsanwaltsordnung verdrängt (c).

a) Rechtsgrundlage der angegriffenen Untersagungsverfügung sind § 2 [X.]- und Staatsanwältegesetz für das [X.] vom 8. Dezember 2015 (GV. [X.]. 2015, 812 - [X.]) - im Folgenden: [X.] NW - i.V.m. § 71 DRiG und § 41 Satz 2 BeamtStG. Danach ist die Erwerbstätigkeit oder sonstige Beschäftigung eines Ruhestandsbeamten oder -richters zu untersagen, wenn zu besorgen ist, dass durch sie dienstliche Interessen beeinträchtigt werden.

Beamte oder [X.] im Ruhestand haben keine Dienstleistungspflicht mehr. Hierdurch verändern sich Inhalt und Ausmaß ihrer Pflichtenstellung; insbesondere muss der Ruhestandsbeamte sich nicht mehr mit vollem Einsatz seinem Beruf widmen. Da er ein Hauptamt nicht mehr versieht, darf der Ruhestandsbeamte oder -richter seine Schaffenskraft nunmehr vollumfänglich für andere Betätigungen einsetzen und verwenden.

Auch im Ruhestand bleibt das Beamten- oder [X.]verhältnis - einschließlich Alimentierung und Beihilfegewährung durch den Dienstherrn - bestehen. Die fortwirkende [X.] überlagert weiterhin die Rechtsstellung des Beamten oder [X.]s. Soweit dies dienstliche Interessen erfordern, ist auch die Grundrechtsbetätigung weiter durch Art. 33 Abs. 5 GG beschränkt (vgl. [X.], Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - [X.]E 108, 282 <296>). Auch nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst und seinem Amt darf ein Beamter oder [X.] etwa sein dienstlich erlangtes Amtswissen nicht privat verwerten. Hierdurch würde das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität des Berufsbeamtentums beeinträchtigt (vgl. [X.]. 16/4027 [X.] zu § 42).

Ist durch die Ruhestandsbetätigung eines Beamten eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu besorgen, muss sie untersagt werden (§ 41 Satz 2 BeamtStG). § 41 Satz 3 BeamtStG sieht hierfür eine Übergangsfrist von höchstens fünf Jahren vor, die nach § 52 Abs. 5 Satz 2 LBG [X.] spätestens drei Jahre nach dem Zeitpunkt des für den Beamten oder [X.] geltenden Regelruhestandseintritts endet ([X.], Beschluss vom 2. März 2016 - 1 B 1375/15 - NVwZ-RR 2016, 747 Rn. 97).

b) Nach § 41 Satz 2 BeamtStG reicht bereits die Besorgnis einer Beeinträchtigung dienstlicher Interessen als Anknüpfungspunkt der Untersagung aus.

Voraussetzung einer Untersagung ist damit nicht, dass die Beeinträchtigung bereits eingetreten ist oder im konkreten Falle droht. Ausreichend für den Vorfeldtatbestand der Besorgnis ist vielmehr der "begründete Anschein", dass durch eine entsprechende Tätigkeit bei einem verständig und sachlich denkenden Bürger Zweifel an der Integrität der Rechtspflege entstehen könnten (vgl. [X.], Urteile vom 6. Dezember 1989 - 6 C 52.87 - [X.]E 84, 194 <202> und vom 26. Juni 2014 - 2 C 23.13 - [X.]E 150, 153 Rn. 25).

Die anwaltliche Vertretung eines Prozessbeteiligten durch einen Ruhestandsrichter, der noch vor Kurzem selbst als Kollege der nunmehr zur Entscheidung berufenen [X.] tätig war, rechtfertigt nicht nur aus Sicht der gegnerischen Partei, sondern auch aus der Perspektive eines verständigen und neutralen [X.] die vernünftige und nicht gänzlich fernliegende Befürchtung, durch die fortbestehenden persönlichen Kontakte zu den früheren Kollegen und Mitarbeitern könnten die von dem Ruhestandsrichter vertretenen Rechtssachen in ungebührlicher Weise gefördert werden (vgl. zur Bezugnahme auf kollegiale Kontakte auch bereits [X.], Urteile vom 6. Dezember 1989 - 6 C 52.87 - [X.]E 84, 194 <196> und vom 12. Dezember 1996 - 2 C 37.95 - [X.]E 102, 326 <328>).

Unabhängig davon, dass derartig generelle und unterhalb der individuellen Befangenheitsschwelle liegenden Persönlichkeitsbeziehungen regelmäßig nicht zu einer unsachlichen Prozessführung führen werden und von [X.]n auch in dieser Situation eine unvoreingenommene Sachbearbeitung erwartet werden kann und muss, soll die Integrität des Berufsbeamtentums und der Rechtspflege durch die Anknüpfung an eine "Besorgnis" bereits vor einer derartigen und nicht völlig anlasslosen Missdeutung geschützt werden (vgl. [X.]. 16/513 S. 16).

Dieses Anliegen rechtfertigt es, die Berufsausübung von Ruhestandsrichtern vor ihrem früheren [X.] generell für einen bestimmten Zeitraum nach dem Eintritt in den Ruhestand zu beschränken.

c) Die auf § 2 [X.] [X.]. § 71 DRiG und § 41 Satz 2 BeamtStG gestützte Untersagungsanordnung ist auch nicht durch die Regelungen der Bundesrechtsanwaltsordnung ausgeschlossen oder beschränkt.

Zwar sieht das Berufsrecht der Rechtsanwälte eine entsprechende Karenzzeit für eine Tätigkeit ehemaliger [X.] nicht mehr vor. Die in § 20 Abs. 1 Nr. 1 [X.] a.F. enthaltene Bestimmung, wonach die Zulassung bei dem im Antrag bezeichneten Gericht in der Regel versagt werden soll, wenn der Bewerber innerhalb der letzten fünf Jahre in dem Bezirk des [X.], in dem er zugelassen werden will, als [X.] oder Beamter auf Lebenszeit angestellt war, ist durch Gesetz vom 26. März 2007 ([X.] I S. 358) aufgehoben worden und die Einschränkung damit entfallen. Auch die Einführung eines entsprechenden [X.]s in § 45 Abs. 1 Nr. 5 [X.] hat nachfolgend keine Mehrheit gefunden (vgl. [X.]. 16/513 S. 24 sowie [X.]. 16/73 S. 7257).

Der Umstand, dass die Tätigkeit ehemaliger [X.] im Berufsrecht der Rechtsanwälte keine Einschränkungen mehr findet, bewirkt aber keine Sperrwirkung für ein entsprechendes Verbot auf dienstrechtlicher Grundlage. Dies folgt aus den unterschiedlichen Regelungszwecken der konkurrierenden Ermächtigungsgrundlagen.

Schutzgut der Bundesrechtsanwaltsordnung ist die Integrität des Rechtsanwalts als unabhängiges Organ der Rechtspflege (§ 1 [X.]) und das Vertrauensverhältnis des Rechtsanwalts zu seinen Mandanten (vgl. [X.]. 12/4993 S. 29). Zuständig ist insoweit primär die jeweilige Rechtsanwaltskammer. § 41 Satz 2 BeamtStG dagegen dient der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung (vgl. [X.]. 16/4027 [X.]). Mit dieser Vorschrift sollen der Dienstherr und die Allgemeinheit vor Beeinträchtigungen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben geschützt werden. Hierfür erhält der Dienstherr die Befugnis, die nachwirkende Loyalitätspflicht des Beamten oder [X.]s zu konkretisieren und Tätigkeiten zu untersagen, die eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen besorgen lassen. Hierbei handelt es sich um eine typische dienstrechtliche Situation von Rechten und Pflichten, die im Dienstrecht zu regeln ist und auch geregelt wurde. Die Annahme, diese Konfliktsituation könnte abschließend durch in der Bundesrechtsanwaltsordnung enthaltene Vorschriften geklärt werden, geht schon deswegen fehl, weil dann die Wahrnehmung der dienstlichen Interessen des Dienstherrn der Rechtsanwaltskammer obläge. Dies wäre mit ihrem beschränkten Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich nicht zu vereinbaren.

Auch wenn sowohl die Bundesrechtsanwaltsordnung als auch die Vorschriften der [X.]- und Beamtengesetze Regelungen zu der Frage enthalten, ob ein ehemaliger [X.] sofort als Rechtsanwalt vor seinem früheren [X.] auftreten darf oder hierzu eine Karenzfrist einzuhalten ist, schließen sich diese daher nicht aus. Sie sind vielmehr eigenständig und unabhängig voneinander durch die jeweils berufenen Organe und mit unterschiedlichen Zielsetzungen anzuwenden.

2. Der mögliche Anschein einer sachwidrigen Inanspruchnahme persönlicher Kontakte zu früheren Kollegen setzt voraus, dass der Ruhestandsrichter erkennbar als Prozessvertreter seines Mandanten in Erscheinung tritt (a). Soweit die Untersagungsverfügung auch bloße Hintergrundberatungen betrifft, muss sie daher aufgehoben werden (b).

a) Das Auftreten eines in den Ruhestand versetzten [X.]s als Rechtsanwalt vor dem Gericht seiner früheren Dienstleistung kann geeignet sein, den Anschein zu erwecken, das in dienstlicher Funktion erworbene "Amtswissen" einschließlich kollegialer Kontakte zu noch im Dienst befindlichen [X.]n und Beschäftigten führe zu einer unsachlichen Förderung der von dem Ruhestandsrichter vertretenen Mandate. Die hierin liegende Besorgnis einer Beeinträchtigung des Vertrauens in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz vermag daher eine auf § 2 [X.] [X.]. § 71 DRiG und § 41 Satz 2 BeamtStG gestützte Untersagung zu rechtfertigen. Mit dem [X.] soll bereits der Anschein eines möglichen Interessen- und Loyalitätskonflikts im Dienstbereich des Gerichts vermieden und auf diese Weise die Integrität der Rechtspflege und das Vertrauen in diese geschützt werden.

Voraussetzung für eine entsprechende Annahme ist aber, dass die Tätigkeit des [X.] bei verständiger Würdigung den Anschein einer Ausnutzung seiner früheren Amtsstellung einschließlich persönlicher Kontakte zu den früheren Kollegen zulässt (vgl. [X.], Beschluss vom 26. September 2016 - 5 [X.]/16 - [X.], 424 Rn. 33; [X.], Beschlüsse vom 20. August 2013 - 3 CS 13.1110 - juris Rn. 38 und vom 19. September 2016 - 3 [X.] - juris Rn. 7; [X.], Beschluss vom 13. März 2014 - 1 A 379/13 - NZA-RR 2014, 331 Rn. 7).

Da der zu vermeidende "böse Anschein" an die willentliche oder auch nur unwillkürliche Bevorzugung des früheren Kollegen anknüpft, setzt er voraus, dass die derzeit bei dem Gericht tätigen [X.] und Beschäftigten von der anwaltlichen Tätigkeit des früheren [X.]s Kenntnis haben können. Tritt der Ruhestandsrichter als Prozessvertreter in einem Termin vor seinem früheren [X.] auf, führt er zur Förderung der Interessen seines Mandanten Telefongespräche oder unterzeichnet er an sein ehemaliges [X.] adressierte Schriftsätze, besteht ein tatsächlicher Anknüpfungspunkt für die Möglichkeit einer unsachgemäßen Einflussnahme zugunsten einer bestimmten Rechtssache. Die für eine Untersagungsverfügung erforderliche Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Belange liegt damit vor.

Anders liegen die Dinge indes, wenn der Ruhestandsrichter nicht nach außen erkennbar in Erscheinung tritt. Eine bloße Hintergrundberatung oder andere "of counsel"-Aktivitäten sind auch für die früheren Kollegen nicht erkennbar, sodass kein Anknüpfungspunkt für die Besorgnis besteht, gerade diese Rechtssache könne wegen der früheren Amtstätigkeit des jetzigen Rechtsanwalts in sachwidriger Weise gefördert werden.

Zwar kann auch in diesen Fällen - etwa wenn der Name des [X.] im Briefkopf einer Rechtsanwaltskanzlei aufgeführt wird - die theoretische Möglichkeit einer auf persönlichen Kontakten beruhenden Prozessförderung nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Da es an einer erkennbaren Verknüpfung des [X.] mit einer bestimmten Rechtssache fehlt, liegen aber ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme nicht mehr vor, bei einem verständig und sachlich denkenden Bürger könnten Zweifel an der Integrität der Rechtspflege entstehen. Ein derartig weitgespanntes [X.] wäre im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit des [X.] (Art. 12 Abs. 1 GG) auch nicht zu rechtfertigen. Gleiches gilt etwa für die bloße Anwesenheit des früheren [X.]s in dem für die allgemeine Öffentlichkeit reservierten Zuschauerbereich des Gerichtssaals.

b) In der angegriffenen Untersagungsverfügung wird dem Kläger zwar im Wortlaut nur das "Auftreten" als Rechtsanwalt vor dem [X.] untersagt. Bei Zugrundelegung des maßgeblichen, "objektivierten Empfängerhorizonts" musste der Kläger aber davon ausgehen, dass damit auch eine bloße Hintergrundberatung verboten sein sollte (vgl. zur entsprechenden Anwendung des § 133 BGB etwa [X.], Urteile vom 15. September 2010 - 8 C 21.09 - [X.]E 138, 1 Rn. 36, dort auch zur Auslegungsbefugnis des [X.], und vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - [X.]E 148, 217 Rn. 15).

In dem unmittelbar vor Erlass der Untersagungsverfügung vom Präsidenten des [X.] verfassten [X.] war ausdrücklich klargestellt worden, dass der Begriff des "Auftretens" im Hinblick auf den Schutzzweck der Regelungen weit auszulegen sei und jedes, auch "im Hintergrund durchgeführte" Mitwirken an einem Verfahren betreffe. Angesichts des unmittelbaren Zusammenhangs von [X.] und Untersagungsverfügung musste der Kläger das gegenüber ihm ausgesprochene Verbot nach den Gesamtumständen daher so verstehen, dass es auch bloße Hintergrundberatungen, die nach außen nicht erkennbar sind, umfassen sollte. Dementsprechend hat auch das Oberverwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Anordnung nicht als nur auf die Teilnahme an Gerichtsterminen bezogen bewertet.

3. [X.] beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.