Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.12.2016, Az. 8 C 4/16

8. Senat | REWIS RS 2016, 528

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Gegenstand

Landesrechtlicher Mindestabstand zwischen Spielhallen und Einrichtungen für Minderjährige


Leitsatz

Ob eine Norm die Freiheit der Berufswahl einschränkt, ist bezogen auf ihren gesamten räumlichen Geltungsbereich zu beurteilen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Wiedererteilung einer Erlaubnis für die von ihr seit 2012 in der [X.] ... in [X.] betriebene Spielhalle.

2

Für diese war ihr am 31. Mai 2012 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung ([X.]) erteilt worden. In den betreffenden Räumlichkeiten hatte zuvor ein anderes Unternehmen eine Spielhalle betrieben. Nach einem [X.] hatte es für diese jedoch eine Vergnügungssteuerabmeldung und zum 15. April 2012 eine gewerberechtliche Abmeldung vorgenommen. Nach Inkrafttreten des [X.] ([X.]) und des geänderten Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) am 1. Juli 2012 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis nach neuem Recht. Unter Hinweis auf zwei nahegelegene, überwiegend von Minderjährigen besuchte Einrichtungen - das "... Jugenddorf Deutschland e.V." in ca. 330 Meter Entfernung und das "[X.] [X.] e.V." in ca. 400 Meter Entfernung zur Spielhalle - versagte der Beigeladene mit Schreiben vom 3. Juli 2013 die Zustimmung zur Erteilung einer Erlaubnis. Daraufhin lehnte die Beklagte die Erlaubnis zum Weiterbetrieb der Spielhalle ab dem 1. Juli 2013 mit [X.] vom 22. Juli 2013 ab. Eine Ausnahme vom Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern zu einer überwiegend von Minderjährigen besuchten Einrichtung könne wegen der besonderen Suchtgefährdung Minderjähriger nicht erteilt werden. Die Klägerin legte hiergegen Widerspruch ein. Sie hat am 4. September 2013 Klage erhoben, die zunächst auf eine Feststellung gerichtet war, dass die ihr bereits erteilte gewerberechtliche Spielhallenerlaubnis die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 15 Abs. 3 [X.] einschließe. Mit Urteil vom 20. Mai 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

3

Mit ihrer Berufung hiergegen hat die Klägerin hilfsweise zu ihrem Feststellungsbegehren die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die streitgegenständliche Spielhalle beantragt. Mit Urteil vom 10. März 2015 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Das Feststellungsbegehren sei unbegründet, weil die einjährige Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV für die der Klägerin am 31. Mai 2012 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis am 30. Juni 2013 abgelaufen sei. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Neuerteilung einer die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 15 Abs. 3 [X.] i.V.m. § 24 Abs. 1 GlüStV zugleich umfassenden Erlaubnis nach § 33i [X.], weil die Spielhalle jedenfalls im Hinblick auf das von Jugendlichen im Alter von 11 bis 23 Jahren besuchte "[X.]" den nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] geforderten Mindestabstand von 500 Metern nicht einhalte. Diese Abstandsbestimmung sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Entscheidung der Beigeladenen, dass der Erteilung einer Ausnahme zugunsten der Klägerin im Hinblick auf die Gefährdung Jugendlicher nicht zugestimmt werden könne, sei ermessensfehlerfrei und trage dem gesetzlichen Ziel des Jugendschutzes Rechnung. Sie werde durch die Ergebnisse einer Studie über problematisches Glücksspiel bei Kindern und Jugendlichen in [X.] gestützt.

4

Zur Begründung ihrer vom Senat im Umfang des Hilfsbegehrens der Klägerin auf Verpflichtung der Beklagten zur Erlaubniserteilung zugelassenen Revision macht diese im Wesentlichen geltend, die Länder seien zum Erlass einer [X.] für Spielhallen nicht befugt. Eine solche Befugnis folge nicht aus dem Gesetzgebungskompetenztitel der Länder für das "Recht der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, der normativ-rezeptiv entsprechend dem Regelungsgehalt des bisherigen § 33i [X.] auszulegen sei. [X.] unterfielen vielmehr dem Kompetenztitel des [X.], von dem dieser abschließend Gebrauch gemacht habe. Außerdem entfalteten die bundesplanungsrechtlichen Regelungen zur Zulässigkeit von Spielhallen Sperrwirkung gegenüber [X.] der Länder. Das [X.] im Verhältnis zu Einrichtungen für Minderjährige verletze die Klägerin auch materiell in ihrer Berufsfreiheit. Ein alternativer Standort stehe für die Spielhalle im Gemeindegebiet der Beklagten nicht zur Verfügung. Die Abstandsvorschrift sei weder zur Suchtbekämpfung geeignet noch neben der Möglichkeit von Auflagen zur Erlaubnis erforderlich oder zumutbar. Sie diene in Wahrheit dem fiskalischen Ziel des Schutzes des Spielangebots in Spielbanken. Der geforderte Abstand sei willkürlich bemessen und ohne erkennbaren Grund doppelt so groß wie für [X.] in [X.]. Darüber hinaus sei es mit dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar, dass sich die Kriterien für die Erteilung einer Ausnahme vom [X.] nicht der gesetzlichen Vorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 2 [X.] entnehmen ließen.

5

Die Erteilung einer Erlaubnis sei vorliegend auch aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten, weil die Klägerin erhebliche Investitionen getätigt habe. Die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV für nach dem 28. Oktober 2011 erteilte Erlaubnisse sei unverhältnismäßig kurz. Darüber hinaus verletze die Abstandsvorschrift das Grundrecht der Klägerin auf Eigentum sowie das Gebot der Gleichbehandlung von Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken und Gaststätten. Sie sei mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit und dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot für Regelungen im Glücksspielbereich unvereinbar. Für Lottoannahmestellen, Sportwettenvermittlungsstellen und Spielbanken in [X.] gälten ohne hinreichenden Grund weniger strenge Anforderungen.

6

Die Klägerin beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts [X.] vom 10. März 2015 und des [X.] vom 20. Mai 2014 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des [X.] vom 22. Juli 2013 die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag i.V.m. § 11 [X.]glücksspielgesetz zu erteilen.

7

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

8

Sie verteidigt das Berufungsurteil. Die Mindestabstandsregelung sei der Ländergesetzgebungskompetenz für das "Recht der Spielhallen" aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Sie schränke die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin, die noch weitere Spielhallen betreibe, in verhältnismäßiger Weise zugunsten des Schutzes Jugendlicher ein. Wann von der Abstandsregelung eine Ausnahme erteilt werden könne, lasse sich anhand des Verweises auf die Ziele des § 1 GlüStV, auf die Verhältnisse im Umfeld des Standortes und die Lage des Einzelfalls mit hinreichender Bestimmtheit aus § 11 Abs. 1 [X.] ableiten.

9

Die Beigeladene stellt keinen Antrag und tritt dem Standpunkt der Beklagten bei. Die Regelungsbefugnis der Länder für das "Recht der Spielhallen" gehe über das [X.] des § 33i [X.] hinaus und ermögliche auch den Erlass von [X.] zum Spieler- und Jugendschutz. Angesichts der hohen Bedeutung der Suchtbekämpfung und des hohen Suchtpotenzials des Automatenspiels habe der [X.]gesetzgeber seinen Beurteilungsspielraum mit Erlass des § 11 Abs. 1 Nr. 4 [X.] nicht überschritten. Die Regelung sei verfassungskonform.

Der Vertreter des [X.] hält die Länder zur Regelung von Mindestabständen zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, befugt. Solche Regelungen seien zwar mangels unmittelbaren Bezuges zur Räumlichkeit von Spielhallen nicht dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Jedoch habe der [X.] insoweit jedenfalls von seiner Kompetenz zur Regelung der "öffentlichen Fürsorge" und des "Rechts der Wirtschaft" keinen Gebrauch gemacht. Die Abstandsregelung des [X.] stelle eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung dar.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Revision bleibt ohne Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt nicht [X.] Recht.

1. Die im Revisionsverfahren allein streitgegenständliche Verpflichtungsklage ist zulässig. Das [X.]erufungsgericht hat die erstmalige Einführung dieses Klagebegehrens im [X.]erufungsverfahren zutreffend als nach § 91 Abs. 2 VwGO zulässige Klageänderung angesehen.

2. Das [X.]erufungsgericht hat die [X.]erufung, soweit sie Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, zu Recht zurückgewiesen. Es hat entschieden, dass die Klägerin für den Weiterbetrieb ihrer Spielhalle seit dem 1. Juli 2013 einer neuen Erlaubnis nach § 33i [X.] bedarf, die aufgrund der in § 15 Abs. 3 Satz 2 des Landesgesetzes zu dem [X.] und dem St[X.]tsvertrag ü[X.] die Gründung der [X.] (Landesglücksspielgesetz - [X.]) vom 22. Juni 2012 (GV[X.]l. [X.], zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. August 2015, GV[X.]l. [X.]) geregelten Konzentrationswirkung die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV umfasst. Insoweit ist das [X.]erufungsurteil rechtskräftig geworden, weil der [X.] die Revision gegen die Ablehnung des [X.], dass die zum [X.]etrieb der Spielhalle am 31. Mai 2012 erteilte Erlaubnis noch bis zum 30. Juni 2017 Wirkung entfaltet, nicht zugelassen hat. Das [X.]erufungsgericht hat weiter entschieden, dass der Klägerin kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zusteht. Insoweit hat der [X.] die Revision zugelassen.

Die Zurückweisung der [X.]erufung hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin verletzt kein [X.]esrecht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i [X.], § 15 Abs. 3 Satz 2 [X.] [X.]. § 24 Abs. 1 GlüStV für die streitgegenständliche Spielhalle. Nach den für die revisionsgerichtliche Ü[X.]prüfung bindenden Feststellungen des [X.]erufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) hält die Spielhalle den nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderlichen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer öffentlichen oder privaten Einrichtung, die ü[X.]wiegend von Minderjährigen besucht wird, nicht ein. Das [X.]erufungsgericht hat festgestellt, dass das von [X.] im Alter von 11 bis 23 Jahren zur aktiven Freizeitgestaltung besuchte "[X.]" den gesetzlichen Mindestabstand unterschreitet. Die Klägerin hat weder gegen die Feststellung des Abstandes zwischen der Spielhalle und dem "[X.]" noch gegen die Feststellung von dessen ü[X.]wiegender Nutzung durch Minderjährige Verfahrensrügen erhoben.

Die der Erteilung einer Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 [X.] verletzt nicht Verfassungsrecht (a) und ist auch im Hinblick auf Unionsrecht anwendbar (b).

a) [X.]) Das [X.] war zum Erlass der Mindestabstandsregelung im Verhältnis zu Einrichtungen für Minderjährige als Erteilungsvoraussetzung für eine Spielhallenerlaubnis befugt. Zur [X.]egründung nimmt der [X.] [X.]ezug auf die nachfolgend wiedergegebenen Ausführungen in seinem Urteil vom selben Tage zum Parallelverfahren [X.] 8 [X.] 6.15, die sich mit gleichgerichteten [X.] der dortigen Klägerin befassen:

"Der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. [X.]. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] für das 'Recht der Spielhallen' ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres [X.]etriebes einschließlich der räumlichen [X.]ezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt die Auslegung des [X.] nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck (vgl. allg. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <273 f.>).

[X.]) Der Wortlaut des [X.] 'Recht der Spielhallen' ist weit und erfasst ü[X.] die Voraussetzungen der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis hinaus alle Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen [X.]etriebes. Insbesondere beschränkt er sich nicht auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i [X.]. Regelungen dagegen, die sich unabhängig vom Aufstellungsort Spielhalle [X.] mit der Gestaltung, Zulassung, Aufstellung und Ü[X.]prüfung von Spielgeräten befassen, sind dem 'Recht der Spielhallen' wegen des im Wortlaut angelegten räumlichen [X.]ezuges dieser Materie nicht zuzuordnen.

Auch die Entstehungsgeschichte des im Zuge der Föderalismusreform zugunsten der Länder umgestalteten [X.] des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] spricht dafür, dass das 'Recht der Spielhallen' alle Aspekte der Erlaubnis und des [X.]etriebes von Spielhallen umfasst. Insbesondere lassen sich weder den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens für das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.] I [X.]034), mit dem die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] verabschiedet wurde, noch den Materialien der 2003 eingesetzten '[X.] und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesst[X.]tlichen Ordnung' ([X.] I), an deren Ergebnisse das [X.] anknüpfte, Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihm lediglich der Regelungs[X.]eich der bisherigen Rechtsgrundlage für eine Spielhallenerlaubnis in § 33i [X.] normativ rezipiert und die Gesetzgebungsbefugnis der Länder hierauf beschränkt werden sollte.

Die Reform der [X.] im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesst[X.]tliche Ordnung kritisch zu ü[X.]prüfen und den [X.] wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <264>). In der [X.] I konnte allerdings zwischen [X.] und [X.] kein Konsens darü[X.] hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des 'Rechts der Wirtschaft' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darü[X.], dass den [X.] Materien ü[X.]tragen werden sollten, die einen regionalen [X.]ezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der [X.]eskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. Septem[X.] 2004, [X.]; Stenografischer [X.]ericht der 9. Sitzung der [X.] am 14. Okto[X.] 2004, [X.]31; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der [X.] I in: Deutscher [X.]estag/[X.]esrat, [X.], Dokumentation der [X.] und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesst[X.]tlichen Ordnung, 2005, [X.]D-ROM). Eine Ü[X.]tragung der Materie der 'Spielhallen' auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der [X.] I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines [X.]eschlussvorschlages vor (vgl. [X.] der Vorsitzenden zur [X.] am 26. Novem[X.] 2004, [X.] und am 3. Dezem[X.] 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezem[X.] 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, [X.]). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie 'Spielhallen' wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der [X.] I enthielten weder einen Vorschlag zur Ü[X.]tragung der späteren Ländermaterie 'Recht der Spielhallen' noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als [X.]eleg für eine enge Auslegung in [X.]ezug genommene Stellungnahme des [X.]esministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. Septem[X.] 2004 zur 'Gewerbeordnung und Handwerksordnung' ([X.]/0020), in der 'Spielhallen (§ 33i)' erwähnt sind (vgl. ebd. [X.]). Die Stellungnahme des [X.]esministeriums sollte auf [X.]itten der Länder klären, ob der [X.] ein [X.]edürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher [X.]etätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle [X.]ereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. [X.]), nachdem das [X.] zuvor die Position der Länder zur Ü[X.]tragung des gesamten Gewer[X.]echts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. [X.], Stellungnahme für die [X.]ereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewer[X.]echt zu: [X.] der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]> <[X.]/0002>^, [X.]/0007 = [X.]/0006 S. 3 f.). Das [X.] schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den [X.] zu ü[X.]tragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen [X.]en Regelungs[X.]eich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 [X.] wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise 'Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)'. Diese [X.]estimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. [X.]ei einzelnen dieser [X.]ereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in [X.]etracht, soweit ein lokaler [X.]ezug vorhanden sei. Allerdings sei den [X.] in diesen [X.]ereichen [X.]eits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung ü[X.]lassen ([X.]/0020 [X.]). Welche [X.]ereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das [X.] nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 'Regionale Themen' war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder [X.] oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den [X.]ericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe '[X.] und Mitwirkungsrechte' der [X.] I, [X.] vom 6. Okto[X.] 2004 [X.]2 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im [X.]ereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der 'örtlichen Radizierung' folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. Septem[X.] 2004 [X.]). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der [X.] kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer [X.]ericht der 11. Sitzung vom 17. Dezem[X.] 2004 [X.]79 ff.).

Die Entstehungsgeschichte des - mit dem Entwurf für das [X.] vom 28. August 2006 ([X.] I [X.]034) wieder aufgegriffenen - [X.] eines Vorschlages der Vorsitzenden der [X.] I bietet daher für die Auslegung des heutigen [X.] des 'Rechts der Spielhallen' keine konkrete Substanz. Sie spricht a[X.] dagegen, dass den [X.] im [X.]ereich des Gewer[X.]echts kleinteilig Gesetzgebungsbefugnisse nach Maßgabe der bestehenden Regelungen in der Gewerbeordnung ü[X.]tragen werden sollten. Hierfür hätte die in der [X.] I ebenfalls erwogene Schaffung [X.]er Öffnungsklauseln zugunsten der Länder genügt. Vielmehr wurden unter Sichtung der Gewerbeordnung Sachverhalte von vorrangig regionaler [X.]edeutung gesucht, die von den [X.] deshalb ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums selbständig gestaltet werden konnten. Dazu gehörte nach dem Vorentwurf der Vorsitzenden der [X.] I die Regelung von Spielhallen, nicht dagegen die Regelung von Gewinnspielen und Geldspielgeräten, die zuvor in der Auflistung des Inhalts der Gewerbeordnung durch das [X.]esministerium für Wirtschaft und Arbeit ebenso aufgeführt waren. Der infolge der Koalitionsvereinbarung vom 18. Novem[X.] 2005 erarbeitete Entwurf der Fraktionen der [X.]DU/[X.]SU und [X.] eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 ([X.]. 16/813) griff den letzten Sachstand der [X.] I aus dem Vorsitzendenentwurf ausdrücklich auf (vgl. ebd. S. 3, 7 und 13). Die verabschiedete Endfassung entspricht dem Gesetzesentwurf.

Der Auffassung, der Zuweisungsgehalt des 'Rechts der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] müsse normativ-rezeptiv nach dem Regelungs[X.]eich des § 33i [X.] bestimmt werden (vgl. z.[X.]. [X.], [X.] 2009, 269 <270>; [X.], Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, 46 ff.), kann auch aus anderen Gründen nicht gefolgt werden. Von einer normativen Rezeption geht das [X.]esverfassungsgericht aus, wenn der Verfassungsge[X.] eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie nachvollziehend benannt hat, so dass die [X.]e Ausformung in der Regel unter dem Gesichtspunkt des Traditionellen und Herkömmlichen den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (vgl. [X.], Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 834, 1588/02 - [X.] 109, 190 <218> und [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 Rn. 29). Sie ist bislang allenfalls für [X.]eits vorkonstitutionell ausgeformte, umfangreiche Rechtsmaterien anerkannt worden (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. Juli 2013 - 2 [X.]vR 2302/11, 2 [X.]vR 1279/12 - [X.] 134, 33 <55 ff.> und Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 834, 1588/02 - [X.] 109, 190 für das Strafrecht). Für eine restriktive Anwendung der Rechtsfigur spricht, dass sie das Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht umkehrt und den Gestaltungsspielraum des Gesetzge[X.]s schwächt, wenn sie die ü[X.]kommene [X.]e Ausgestaltung für seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz für maßgeblich hält (vgl. dazu [X.], in: [X.]/Kirchhof, Handbuch des [X.], 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 35, 39; [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 70 Rn. 49).

Die normative Rezeption eines als einheitliches Regelungswerk konzipierten [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 34, 1588/02 - [X.] 109, 190 <218>) in einem verfassungsrechtlichen Kompetenztitel soll eine gewisse Kontinuität der Gesetzgebung in langjährig entwickelten Rechtsgebieten ü[X.] Verfassungsänderungen hinweg gewährleisten. Sie setzt einen von anderen Regelungs[X.]eichen abgrenzbaren und langjährig gefestigten [X.]en [X.] voraus, der prägende Wirkung für eine Kompetenzmaterie entwickeln kann. Daran fehlt es hier. Die ordnungs- und gewer[X.]echtlichen Anforderungen an Spielhallen wurden bis zur Schaffung der Kompetenzmaterie der Länder im [X.] immer wieder grundlegend geändert (vgl. eingehend m.w.N. zur Regelungsgeschichte [X.], in: [X.][X.], [X.] Stand 2016, vor § 33c Rn. 1 ff.; [X.], in: [X.], [X.] Stand 2016, vor § 33c Rn. 4 ff.) und waren mit Anforderungen an Aufsteller von Geräten und Veranstalter anderer Spiele verschränkt (vgl. nur § 33i Abs. 2 [X.]. § 33c Abs. 2, § 33d Abs. 3 [X.], § 3a [X.]. § 3 [X.]). 1933 wurde die gewerbsmäßige Aufstellung mechanischer Spiele und Spieleinrichtungen mit Gewinnmöglichkeit an öffentlichen Orten genehmigungspflichtig (RG[X.]l. 1933 I S. 1080). Durch Verordnung wurde 1953 erstmals die Aufstellung von Geldspielgeräten in geschlossenen Räumen - und damit auch der [X.]etrieb einer Spielhalle - zugelassen ([X.] 1953 [X.]). 1960 wurden in der Gewerbeordnung der Erlaubnisvorbehalt für den gewerbsmäßigen [X.]etrieb einer Spielhalle und, hiervon getrennt, eine [X.] und eine [X.]auartzulassung für Spielgeräte eingeführt ([X.] 1960 [X.], [X.]. [X.]). 1979 wurde die [X.] in eine orts- und geräteü[X.]greifende personenbezogene Erlaubnis umgewandelt ([X.] 1979 I S. 149). Dies bedingte eine stärkere Inpflichtnahme des [X.]etrei[X.]s einer Spielhalle für die Einhaltung der Anforderungen an die Aufstellung der Geräte im konkreten [X.]etrieb. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in den Änderungen der 1962 erlassenen Spielverordnung ([X.]). Deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 33f [X.] erlaubte zum Zeitpunkt der [X.] den Erlass von [X.] zur Durchführung von gerätebezogenen wie auch von [X.] und von spielhallenbetrei[X.]bezogenen Regelungen der Gewerbeordnung (Fassung vom 25. Novem[X.] 2003, [X.] I [X.]304). Entsprechend enthielt die Spielverordnung spielhallenbezogene Regelungen, die sich teilweise an die Aufsteller von Spielgeräten, teilweise a[X.] auch an die Veranstalter von Spielen und an die [X.]etrei[X.] von Spielhallen richteten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 2 und 3, §§ 3a und 4 [X.] i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 11. Dezem[X.] 1985, [X.] I [X.]245, geändert durch Verordnung vom 24. April 2003, [X.] I S. 547 und durch die 5. Verordnung zur Änderung der [X.] vom 17. Dezem[X.] 2005, [X.] I S. 3495).

Im Übrigen wäre selbst bei einer normativ-rezeptiven Auslegung des 'Rechts der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] zu [X.]ücksichtigen, dass die bundesrechtlichen Regelungen zu Spielhallen 2006 ü[X.] erlaubnisbezogene Anforderungen hinausgingen. Sie umfassten neben orts- und [X.] Anforderungen auch Pflichten des Spielhallenbetrei[X.]s zur Einhaltung von Höchstzahlen für Geräte und andere Spiele, [X.] und Sicherungsmaßnahmen zugunsten von Minderjährigen sowie die Verpflichtung, die Aufstellung von Geräten nur bei Einhaltung der [X.] rechtlichen Anforderungen zuzulassen (vgl. § 33c Abs. 3 Satz 3, § 33f Abs. 1 Nr. 1 und 4 [X.] [X.]. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 und 3, §§ 3a, 4 [X.]).

Der systematische Zusammenhang der Länderkompetenz für das 'Recht der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] spricht ebenfalls dafür, den [X.] die Regelungsbefugnis für sämtliche erlaubnis- und [X.] Aspekte des Spiels in Spielhallen zuzuordnen. Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des [X.]es ausgenommenen, ausschließlich den [X.] zugeordneten Materien des [X.], der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen sowie der Messen, Ausstellungen und Märkte betreffen durchweg Gewerbeaktivitäten mit [X.]ezug zu einer räumlich-betrieblich abgegrenzten Einrichtung oder Veranstaltung vor Ort. Sie alle weisen damit den von der [X.] I geforderten regionalen [X.]ezug auf. Damit hat der Gesetzge[X.] in Anknüpfung an die oben genannten Ü[X.]legungen in der [X.] I aus dem 'Recht der Wirtschaft' [X.]ereiche identifiziert, die in erster Linie auf regionale Sachverhalte bezogen sind und deshalb typischerweise ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums von den [X.] eigenständig gestaltet werden können. Mit ihnen hat der Verfassungsge[X.] in Kauf genommen, dass sich bundesweit tätige Unternehmen wie Einzelhandels- und Restaurantketten, [X.]eschicker von Märkten und Messen ebenso wie Vertrei[X.] und Aufsteller von Spielgeräten auf unterschiedliche Regelungen der Länder in diesen Materien einzustellen haben. [X.] ohne räumlich-betrieblichen [X.]ezug wie das 'Recht der Spielgeräte' und der ortsü[X.]greifenden Zulassung ihrer Aufstellung, die bei einer länderspezifischen Ausgestaltung etwa die Handelbarkeit des Produkts beeinträchtigen könnten, fallen dagegen aus der Systematik dieser ausschließlichen Ländermaterien heraus und sind der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] für das 'Recht der Wirtschaft (Gewerbe)' zuzuordnen.

Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Kompetenznorm. Mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] wollte der [X.]ge[X.] eine neu konturierte und klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft erzielen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <277>). Deutlicher voneinander abgegrenzte Verantwortlichkeiten sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von [X.] und [X.] verbessern und die Landesgesetzge[X.] durch Zuweisung neuer Materien mit Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, gestärkt werden (vgl. [X.]. 16/813 S. 7, 9). Schon die [X.] I verfolgte das Ziel, die Zuständigkeiten von [X.] und [X.] zu entflechten und die Länderebene zu stärken (vgl. Positionspapier der Ministerpräsidenten zur Föderalismusreform, [X.]sdrucksache 0045 S. 1, in: Deutscher [X.]estag/[X.]esrat, [X.]). Die Anknüpfung der Kompetenzverlagerung auf die Länder an einen ü[X.]wiegenden regionalen [X.]ezug der Materie bedeutet daher nicht, dass jede einzelne Regelung durch einen besonderen [X.]edarf für landes- oder ortsspezifische Differenzierungen zum Erlass von Regelungen gedeckt sein muss. Ein solcher Vorbehalt würde die Neuzuweisung von Kompetenzen an die Länder ohne Rückhalt in der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] wesentlich einschränken und neue Unsicherheiten in der Abgrenzung der Kompetenzverteilung schaffen, die mit der Verfassungsänderung vermieden werden sollten.

bb) Nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 [X.] können die Länder im [X.]ereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 [X.] zugewiesenen Materien das als [X.]esrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Mit den von der Klägerin angegriffenen Regelungen des [X.], des Glücksspielst[X.]tsvertrages sowie des Ausführungsgesetzes des [X.] hierzu hat das [X.] von dieser [X.]efugnis Gebrauch gemacht. Sie lassen sich dem Kompetenztitel für das 'Recht der Spielhallen' auch zuordnen.

Für die Zuordnung gesetzlicher Regelungen zu einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm sind ihr Gegenstand und Gesamtzusammenhang im jeweiligen Gesetz maßgeblich (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. Juli 2006 - 1 [X.]vL 4/00 - [X.] 116, 202 <216>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 [X.]vR 3262/07, 402, 906/08 - [X.] 121, 317 <348>; [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], a.a.O., [X.]d. 2 Art. 70 Rn. 55). ... Die erstmals eingeführten Mindestabstände zu ... sonstigen Einrichtungen ... regeln ihr (der Spielhallen) räumliches Verhältnis zu sonstigen Einrichtungen, deren Nutzer der Gesetzge[X.] als schutzwürdig ansieht. Sie betreffen die räumlichen [X.]ezüge einer Spielhalle in ihrem Umfeld und damit einen Regelungsgegenstand, der nicht zwingend bundeseinheitlich zu regeln ist und im Hinblick auf die jeweilige [X.] [X.]evölkerungsstruktur und Dichte des Spielangebots regionale [X.]ezüge aufweist. Für die Zuordnung zur Kompetenzmaterie 'Recht der Spielhallen' ist nicht maßgeblich, ob diese Regelungen an eine abstrakte oder an eine konkrete Gefahr anknüpfen.

[X.] für Spielhallen sind nicht der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 [X.] für das '[X.]odenrecht' zuzuordnen. Dazu gehören Vorschriften, die den Grund und [X.]oden unmittelbar zum Gegenstand haben und die rechtlichen [X.]eziehungen des Menschen zu ihm regeln ([X.], Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 [X.] - [X.] 3, 407 <424>; [X.], Urteil vom 11. Okto[X.] 2007 - 4 [X.] 8.06 - [X.]E 129, 318 <320>). Die Vorschriften ü[X.] den Mindestabstand zwischen Spielhallen sowie zu anderen Einrichtungen regeln nicht den Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen an Grund und [X.]oden oder die Wahrung des Gebietscharakters des Umfeldes einer Spielhalle, sondern den Spielerschutz und den Schutz von Minderjährigen vor der Entstehung von Spielsucht (vgl. auch St[X.]tsgerichtshof für das Land [X.]aden-Württem[X.]g, Urteil vom 17. Juni 2014 - 15/13, 1 [X.] - [X.], 58, juris Rn. 319).

Regelungen des [X.] von Spielhallen zu Einrichtungen, die ü[X.]wiegend von Kindern oder [X.] besucht werden, sind auch nicht der Materie der 'öffentliche Fürsorge' nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] zuzuordnen, für die der [X.] die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar erfasst sie auch Regelungen des Jugendschutzes ([X.], [X.]eschluss vom 4. Mai 1971 - 2 [X.]vL 10/70 - [X.] 31, 113 <117>; [X.], Urteil vom 12. Januar 1966 - 5 [X.] 104.63 - [X.]E 23, 112 <113>). Der Schwerpunkt des Mindestabstandsgebotes zu Einrichtungen für Minderjährige liegt a[X.] auf der spielerschützenden Ausgestaltung der räumlichen [X.]ezüge der Spielhalle. Der Jugendschutz stellt dabei einen Annex zum Schutz vor Spielsucht bei Zulassung der Spielhalle als einer Gefahrenquelle dar. Im Rahmen ihrer [X.] für die Regulierung des Glücksspiels dürfen die Länder auch Aspekte des Jugendschutzes mit regeln. Selbst bei Zuordnung des [X.] zu Einrichtungen für Minderjährige zum Kompetenztitel des [X.]es für die 'öffentliche Fürsorge' bliebe den [X.] nach Art. 72 Abs. 1 [X.] Raum für die hier in Rede stehenden Regelungen zum Schutz im Vorfeld des [X.]etretens von Spielhallen, da der [X.] mit der Regelung des Zugangsverbots für Minderjährige in § 6 Abs. 1 des Jugendschutzgesetzes ([X.]) vom 23. Juli 2002 ([X.] I [X.]730, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2016, [X.] I [X.]6) von seiner [X.]efugnis für jugendschützende Regelungen im Hinblick auf Spielhallen nicht abschließend Gebrauch gemacht hat."

bb) Die in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] normierte Erteilungsvoraussetzung des [X.] zu Einrichtungen, die ü[X.]wiegend von Minderjährigen besucht werden, ist materiell mit der [X.]erufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 [X.] vereinbar. Sie greift in die [X.]erufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Insoweit wird [X.]ezug genommen auf die Ausführungen des [X.]s im Parallelverfahren [X.] 8 [X.] 6.15 zu den gleichgerichteten [X.] der dortigen Klägerin:

"Ein Eingriff in die [X.]erufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen [X.]etätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (stRspr; vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 12. Januar 2016 - 1 [X.]vL 6/13 - NJW 2016, 700 <701> m.w.N.; vom 14. Januar 2014 - 1 [X.]vR 2998/11, 1 [X.]vR 236/12 - [X.] 135, 90 <111 Rn. 57> und vom 30. Novem[X.] 2010 - 1 [X.]vL 3/07 - ZfWG 2011, 33 <38>). Reine [X.] können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit [X.] und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive [X.]erufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz ü[X.]ragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 30. Novem[X.] 2010 - 1 [X.]vL 3/07 - ZfWG 2011, 33 Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzge[X.]s, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter [X.]eachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die [X.]erufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der [X.]erufswahl auswirken kann (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <284 f. m.w.N.>). Wirkt eine auf die [X.]erufsausübung zielende Regelung auf die [X.]erufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der [X.]erufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die [X.]erufswahl zu messen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 5. August 2015 - 2 [X.]vR 2190/14 - [X.], 1827 <1828>; [X.] vom 24. August 2011 - 1 [X.]vR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).

Gemessen hieran stellen die angegriffenen [X.]eschränkungen für Spielhallen verhältnismäßige [X.]erufsausübungsregelungen dar. Der Auffassung der Klägerin, es handele sich bei den [X.] ... sowie aufgrund einer kumulativen [X.]etrachtung bei sämtlichen angegriffenen Regelungen um objektive [X.]erufswahlbeschränkungen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsurteils nicht gefolgt werden. Dafür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungs[X.]eich zu betrachten."

Der Auffassung der Klägerin, sie sei durch das Mindestabstandsgebot im Verhältnis zu Einrichtungen für Minderjährige in ihrer [X.]erufswahlfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 [X.] betroffen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsurteils nicht gefolgt werden. Es kommt wegen der gebotenen [X.]etrachtung des gesamten räumlichen Geltungs[X.]eichs des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.], also des [X.], nicht darauf an, ob der Klägerin für ihre Spielhalle in der beklagten [X.] wegen dieser Einschränkung kein anderer Standort zur Verfügung steht. Den Feststellungen des [X.]erufungsurteils lässt sich ebenso wenig wie dem Vorbringen der Klägerin entnehmen, dass die Durchsetzung der Mindestabstandsregelung im [X.] absehbar zu einer faktischen Erschöpfung der [X.] für Spielhallen und damit zu einer Kontingentierung führen könnte, deren Wirkung einer [X.]erufswahlbeschränkung nahe käme (vgl. dazu [X.], [X.] vom 27. Februar 2008 - 1 [X.]vR 1295/07 - NJW 2008, 1293 <1294>). Für die revisionsgerichtliche Prüfung ist daher davon auszugehen, dass die von der Klägerin angegriffenen [X.]eschränkungen nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 Abs. 1 [X.] geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetrei[X.]s beschränken, sondern lediglich Anforderungen an deren Ausübung stellen.

Der Eingriff in die [X.]erufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] dient der Verminderung der Glücksspielsucht und dem Jugendschutz (vgl. [X.]. [X.]/1179 [X.]9). Der Entwurf zu dieser Vorschrift sah nach den Ergebnissen einer Studie der [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung ein steigendes Suchtpotenzial von Geldspielautomaten insbesondere für die Altersgruppe der jungen Männer (ebd. [X.]8). [X.]ei der Änderung des [X.] zum 22. August 2015 (durch das Erste Landesgesetz zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes vom 18. August 2015, GV[X.]l. [X.]), die den nach § 7 [X.] erforderlichen Abstand für [X.] zu ü[X.]wiegend von Minderjährigen besuchten Einrichtungen von 500 Metern auf 250 Meter halbierte, hat der Gesetzge[X.] an dem Erfordernis eines [X.] von 500 Metern von Spielhallen zu solchen Einrichtungen bewusst festgehalten. Der Entwurf des Änderungsgesetzes verwies hierfür erneut auf Erkenntnisse aus Studien, wonach die unter allen Glücksspielen am suchtgefährdendsten Geldspielgeräte auf Jugendliche eine besondere Anziehungskraft ausübten (vgl. [X.]. [X.]/4671 [X.]1). Die [X.]ekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als ü[X.]ragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die [X.]etroffenen selbst, für ihre Familien und für die [X.] führen kann (vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 [X.]vR 1054/01 - [X.] 115, 276 <304 f.>; [X.] vom 14. Okto[X.] 2008 - 1 [X.]vR 928/08 - NVwZ 2008, 338; [X.]eschluss vom 5. August 2015 - 2 [X.]vR 2190/14 - [X.], 1827 <1828>). Der Landesgesetzge[X.] durfte beim Erlass von Regelungen ü[X.] Spielhallen auf die Zielsetzung der [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen, auch wenn [X.]eits die bundesrechtlichen Vorschriften ü[X.] die Gerätezulassung auf dieses Ziel ausgerichtet sind. Verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke für Maßnahmen innerhalb der Regelungskompetenz des Landesgesetzge[X.]s werden nicht durch Regelungen "verbraucht", die der [X.]esgesetzge[X.] unter derselben Zielsetzung für die ihm zustehenden Kompetenzmaterien getroffen hat.

Die Mindestabstandsregelung ist zur Erreichung des vom Gesetzge[X.] verfolgten Ziels der Prävention und [X.]ekämpfung von Spielsucht bei Kindern und [X.] geeignet, erforderlich und zumutbar.

Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzge[X.] unter [X.]eachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann ü[X.]schritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzge[X.]ische Maßnahme sein können ([X.], [X.]eschluss vom 12. Dezem[X.] 2006 - 1 [X.]vR 2576/04 - [X.] 117, 263 <183> m.w.N.). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzge[X.] auch für ihre Erforderlichkeit ein [X.]eurteilungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist nur dann ü[X.]schritten, wenn aufgrund der dem Gesetzge[X.] bekannten Tatsachen und der [X.]eits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, a[X.] gleich wirksame Regelungsalternativen in [X.]etracht kommen (stRspr, vgl. [X.], [X.] vom 29. Septem[X.] 2010 - 1 [X.]vR 1789/10 - [X.]K 18, 116 <121>).

Die Einschätzung des Gesetzge[X.]s, dass ein Mindestabstand von 500 Metern zwischen Spielhallen und Einrichtungen für Minderjährige zur Vermeidung von Glücksspielsucht geeignet und erforderlich ist, ü[X.]schreitet nicht den ihm zustehenden weiten [X.]eurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. [X.], gleich wirksame Mittel sind nicht erkennbar. Insoweit nimmt der [X.] [X.]ezug auf die folgenden, entsprechend auf die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] ü[X.]tragbaren Ausführungen in dem Urteil im Verfahren [X.] 8 [X.] 6.15 vom selben Tage zur Regelung des [X.] ü[X.] den Mindestabstand von Spielhallen zu ü[X.]wiegend von Kindern und [X.] besuchten Einrichtungen:

"Diese Regelung soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld um [X.]ildungs- und Freizeiteinrichtungen schützen (vgl. [X.]. 16/4027 S. 12) und einem 'Reiz des Verbotenen' für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und [X.] im Vorfeld des [X.]etretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel, welche schon nach § 6 Abs. 1 [X.] und § 6 Abs. 4 [X.] [X.] verboten sind. Dieser Schutzzweck wird nicht schon durch den Erlaubnisversagungsgrund der Gefährdung der Jugend abgedeckt, den § 2 Abs. 3 Nr. 3 [X.] [X.] aus § 33i Abs. 2 Nr. 3 [X.] ü[X.]nommen hat. Er dient regelmäßig der Abwehr der vom konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige (vgl. [X.], in: [X.], [X.], § 33i Rn. 77).

Die Einschätzung des Landesgesetzge[X.]s, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch ü[X.] den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, ü[X.]schreitet nicht den ihm zustehenden, weiten [X.]eurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. Dies gilt selbst im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in [X.]egleitung einer [X.]etreuungsperson im Umfeld ihrer [X.]ildungs-, Freizeit- oder sonstigen [X.]etreuungseinrichtungen mit Spielhallen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können. Im Übrigen geht es hier um [X.], die im Sonderverfahren nur einen Abstand zu Schulen einhalten müssen (§ 5 Abs. 1 MindAbstUmsG [X.]) Die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] [X.] ist zur Erreichung des legitimen Ziels der Spielsuchtprävention bei Minderjährigen geeignet, erforderlich und auch angemessen."

Die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung wird auch durch die Möglichkeit der Erlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewahrt, mit Zustimmung des [X.]eigeladenen Ausnahmen zuzulassen. Anders als die Klägerin meint, ist diese Regelung mit dem verfassungsrechtlichen [X.]estimmtheitsgebot vereinbar. Durch Auslegung der Norm in ihrem Kontext und anhand der Schutzintention des Abstandsgebotes lässt sich bestimmen, in welchen Einzelfällen die Erlaubnisbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen von dem Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie absehen kann. Die in der Regelung festgelegten Kriterien der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls steuern den Verwaltungsvollzug mit hinreichender Deutlichkeit. So wird eine Ausnahme zu prüfen sein, wenn die Abstandsmessung per Luftlinie etwaige [X.]arrieren zwischen der geschützten Einrichtung für Minderjährige und dem Spielhallenstandort wie beispielsweise eine schwer ü[X.]windbare Verkehrsschneise oder sonstige Zugangshindernisse nicht [X.]ücksichtigt. Eine Ausnahmeerteilung wird umso näher liegen, je weniger es wahrscheinlich ist, dass Minderjährige mit der Spielhalle konfrontiert werden. Welche weiteren Umstände in die Einzelfallprüfung einzustellen sind, musste der Parlamentsgesetzge[X.] nicht selbst regeln. Er konnte dies einer an verfassungsrechtlichen [X.]elangen und den [X.]en Regelungszielen orientierten Verwaltungspraxis ü[X.]lassen.

Das [X.]erufungsgericht hat die Ermessensentscheidung, mit der die Erteilung einer Ausnahme zugunsten der Klägerin abgelehnt worden war, für rechtmäßig erachtet. Dem hier in Rede stehenden Schutz von [X.] komme ein besonderes Gewicht zu. Nach der Studie "Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und [X.] in [X.]" sei die Zielgruppe der Minderjährigen ab dem 10. Lebensjahr besonders gefährdet; der frühe [X.] in der Jugend erhöhe deutlich das Risiko für späteres pathologisches Spielverhalten ([X.]). Die Klägerin hat diese Feststellungen nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Das [X.]erufungsgericht hat auch keine Gesichtspunkte festgestellt, aus denen sich besondere Verhältnisse im Umfeld der Spielhalle oder eine sonstige besondere Lage des Einzelfalls ergäben. Die Klägerin hat auch dies nicht mit Verfahrensrügen angegriffen und ü[X.]dies keine Umstände angeführt, die dafür sprächen, dass ihr eine Ausnahme zu erteilen sein könnte. Der Umstand allein, dass nach ihrem Vortrag in der beklagten [X.] kein alternativer Standort für ihre Spielhalle zur Verfügung steht, begründet keine [X.]esonderheit, die eine Abweichung vom Mindestabstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] nach dessen Schutzzweck rechtfertigen könnte.

cc) [X.] des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] ist auch mit dem Grundrecht der Klägerin auf Eigentum aus Art. 14 [X.] vereinbar. Ihm kommt keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 [X.] setzt eine st[X.]tliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus ([X.], Urteil vom 6. Dezem[X.] 2016 - 1 [X.]vR 2821/11, 2 [X.]vR 321, 1456/12 - Rn. 246 und [X.]eschluss vom 22. Mai 2001 - 1 [X.]vR 1512, 1677/97 - [X.] 104, 1 <9 f.>), die hier nicht in Rede steht. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 [X.] geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.

Die Klägerin hat die Immobilie, in der sie ihre Spielhalle betreibt, nach den tatrichterlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts im März 2012 erworben und ist im April 2012 in die Miet- und Leasingverträge für die in ihr aufgestellten Geldspielautomaten eingetreten (UA [X.], 8). Zu diesen Zeitpunkten verfügte die Klägerin ü[X.] keine Spielhallenerlaubnis für den dortigen [X.]etrieb. Die ihrer Vorgängerin erteilte Erlaubnis war nach dem insoweit rechtskräftigen [X.]erufungsurteil [X.]eits Ende Juni 2011 erloschen und die Erwartung der Klägerin, in den Räumlichkeiten eine Spielhalle betreiben zu dürfen, ohne rechtliche Grundlage nicht schutzwürdig ([X.], 9). Zwar wurde der Klägerin am 31. Mai 2012 eine Erlaubnis nach § 33i [X.] erteilt. Diese Erlaubnis ist jedoch nach der Ü[X.]gangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV am 30. Juni 2013 abgelaufen. Nach rechtskräftiger Abweisung des Antrags auf Feststellung, dass die am 31. Mai 2012 erteilte Erlaubnis bis zum 30. Juni 2017 Wirkung entfaltet, kann die Klägerin nicht mehr geltend machen, dass die Ü[X.]gangsfrist von einem Jahr mit [X.]lick auf im Vertrauen auf die Erlaubnis vom 31. Mai 2012 getätigte Investitionen und Dispositionen unangemessen kurz gewesen sei. Unabhängig davon fehlt es an der tatrichterlichen Feststellung einer solchen Vertrauensbetätigung im fraglichen Zeitraum.

dd) Das zwischen Spielhallen und Einrichtungen für Minderjährige geltende Abstandsgebot verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 [X.].

[X.]a) Die Klägerin wird nicht dadurch gegenü[X.] [X.]etrei[X.]n von Wettbüros verfassungswidrig ungleich behandelt, dass ihre Spielhalle seit der Änderung des § 7 Abs. 3 [X.] einen doppelt so großen Abstand zu Einrichtungen für Minderjährige einhalten muss wie Wettbüros. Hierfür hat sich der Gesetzge[X.] auf tragfähige sachliche Gründe gestützt. Den Mindestabstand zwischen Wettbüros und Einrichtungen für Minderjährige hat er mit dem [X.] zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes vom 18. August 2015 (GV[X.]l. RP [X.]) zum Zwecke der [X.]ekämpfung des Schwarzmarktes im [X.]ereich der Sportwetten halbiert (vgl. [X.]. [X.]/4671 [X.]1) und dabei die Differenzierung zwischen Spielhallen und Wettbüros wegen des unterschiedlichen Suchtpotenzials der jeweils angebotenen Glücksspiele für gerechtfertigt angesehen. Das gegenü[X.] Wettbüros höhere Suchtpotenzial und die durch aktuelle Studien belegte Anziehungskraft von Geldspielautomaten auf Jugendliche geböten es, für Spielhallen an dem Mindestabstand von 500 Metern zu Einrichtungen für Minderjährige festzuhalten (ebd.). Das [X.]erufungsurteil ist vor dieser Änderung des Landesrechts ergangen und konnte sich mit dem klägerischen Einwand der Ungleichbehandlung nicht auseinandersetzen. Gegen die vom Gesetzge[X.] bewusst vorgenommene Differenzierung bestehen keine verfassungsrechtlichen [X.]edenken. Die höhere Gefahreneinschätzung des Landesgesetzge[X.]s für Spielhallen im Umfeld von Kindern und [X.] ist nicht offensichtlich fehlsam und stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die Wahl eines größeren [X.] als für Wettbüros dar.

bbb) Die Klägerin wird auch gegenü[X.] Gaststätten und Spielbanken in [X.], für die kein Mindestabstand zu Einrichtungen für Minderjährige vorgeschrieben ist, nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Insoweit kann auf die folgenden Ausführungen des [X.] im Verfahren [X.] 8 [X.] 6.15 zu den umfassenden [X.] einer Ungleichbehandlung von Spielhallen in [X.] gegenü[X.] anderen Spielorten verwiesen werden:

"Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 24. März 2015 - 1 [X.]vR 2880/11 - [X.] 139, 1 <12 f.>). Diesem Maßstab genügen die für die Feststellungsanträge der Klägerin relevanten Regelungen ü[X.] die Erlaubnis und den [X.]etrieb von Spielhallen.

[X.]a) Gegenü[X.] Spielbanken in [X.] werden Spielhallen durch die angegriffenen Regelungen nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Der Gesetzge[X.] darf Anforderungen an das Spiel an gewerblich zugelassenen Spielautomaten in Spielhallen und das Spiel an Automaten in Spielbanken (sog. kleines Spiel) trotz der Ähnlichkeit beider [X.] jeweils gesondert regeln. Nach den bindenden Feststellungen des [X.]erufungsgerichts liegt insoweit hier kein vergleichbarer Sachverhalt vor, weil die Spielbank [X.] nur wenige Außenstellen hat. Zu ihnen besteht zudem im Hinblick auf das Ziel der Suchtbekämpfung ein strenger reglementierter Zugang. Demgegenü[X.] gibt es in [X.] hunderte von Spielhallen, die für potenzielle Spieler in deren unmittelbarem Lebensumfeld leicht zugänglich sind ([X.]). Dass die weitaus größere Verfügbarkeit des Automatenspiels eine höhere Gefahreneinschätzung für Spielhallen rechtfertigt, entspricht auch den von der Klägerin im Revisionsverfahren eingereichten Ausführungen des Suchtexperten Zeltner, trotz höheren Risikopotenzials der Geldspielgeräte in Spielbanken sei die Gefährdung durch die höhere Verfügbarkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten größer ([X.]4 der Anlage 2 zum Schriftsatz vom 24. Novem[X.] 2016).

[X.]ei der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen an Spielbanken in [X.] verletzen die festzustellenden [X.] nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 [X.]. Spielbanken unterliegen dort der gleichen Sperrzeit für das Automatenspiel wie Spielhallen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes ü[X.] die Zulassung öffentlicher Spielbanken in [X.] ([X.] - Sp[X.]G [X.]) vom 8. Februar 1999, GV[X.]l. [X.] 1990 [X.], zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. März 2010, GV[X.]l. [X.] 2010 S. 124, [X.]. § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der [X.] erlassenen Spielordnung für die Spielbank [X.] vom 16. Januar 2008, https://www.[X.]lin.de/sen/inneres/buerger-und.../spielo_spielbank_01-2008.pdf). Allerdings dürfen in ihnen ohne Höchstzahlbegrenzung Automaten aufgestellt werden, die nicht den spielerschützenden [X.]auartbeschränkungen des Gewer[X.]echts unterliegen (vgl. § 33h Nr. 1 [X.]) und die anerkanntermaßen ein höheres Gefährdungspotenzial beinhalten. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 [X.]. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als für Spielhallen in § 4 Abs. 1 Satz 2 [X.] [X.], § 26 Abs. 1 GlüStV. Spielbanken unterliegen jedoch im Hinblick auf die [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht Anforderungen, die insgesamt jedenfalls kein geringeres Schutzniveau als die Regelungen für Spielhallen gewährleisten. Es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den [X.]etrieb einer öffentlichen Spielbank in [X.] (§ 2 Sp[X.]G [X.]). Der repressive Erlaubnisvorbehalt gewährleistet eine st[X.]tliche Kontrolle auch der Anzahl von Spielbanken. Eine Erlaubnis wird befristet erteilt (§ 2 Abs. 6 Sp[X.]G [X.]). Spielbanken sind dem länderü[X.]greifenden Sperrsystem nach §§ 8 und 23 GlüStV angeschlossen und müssen durch Einlass- und Identitätskontrollen (§ 5 Spielordnung [X.]) nicht nur Selbstsperrungen, sondern auch [X.] aus dem gesamten [X.]esgebiet umsetzen, die aufgrund von Wahrnehmungen des Personals oder Meldungen Dritter vorgenommen worden sind. Das Geschehen an Spielautomaten ist u.a. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes laufend videotechnisch zu ü[X.]wachen (§ 10a Sp[X.]G [X.]). Es entspricht im Übrigen ständiger Rechtsprechung, dass Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden dürfen (vgl. nur [X.], [X.]eschlüsse vom 23. Juli 2003 - 6 [X.] - [X.] 2003, 433, vom 24. August 2001 - 6 [X.] 47.01 - [X.] 2001, 476 und vom 15. Dezem[X.] 1994 - 1 [X.] - [X.] 451.41 § 18 [X.] Nr. 8 S. 6).

bbb) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 [X.] wird auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben. Das [X.] hat bislang keine Regelungen ü[X.] das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der [X.] bundesrechtlichen Spielverordnung dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. Novem[X.] 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] sowie Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der [X.] vom 4. Novem[X.] 2014, [X.] I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. Septem[X.] 1971, GV[X.]l. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezem[X.] 2005, GV[X.]l. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 [X.], § 2 Abs. 4 [X.]. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 [X.]). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten. Er kann [X.] ab 16 Jahren zwischen 5:00 Uhr und 24:00 Uhr auch ohne [X.]egleitung einer personensorge[X.]echtigten oder erziehungsbeauftragten Person grundsätzlich gestattet werden (vgl. § 4 Abs. 1 [X.]), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und [X.]ereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.

Es ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im [X.]ereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzge[X.] zunächst strengere [X.]eschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. auch [X.] des [X.], [X.]eschluss vom 20. Juni 2014 - 96/13 - NVwZ-RR 2014, 825 <827>). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig zwei höchstens zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenü[X.] acht Geräten in Spielhallen verringert den [X.], der nach Einschätzung des Gesetzge[X.]s mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. [X.] lassen sich auch dadurch rechtfertigen, dass Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der [X.]esucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 1991 - 1 [X.] 174.90 - [X.] 451.41 § 18 [X.] Nr. 5 S. 5; [X.], [X.] vom 1. März 1997 - 2 [X.]vR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. Septem[X.] 2009 - 1 [X.]vR 2384/08 - [X.]K 16, 162 <175>).

ccc) Das nach dem Vortrag der Klägerin in [X.] bestehende Spielangebot in illegalen Spielstätten - sog. '[X.]afé-[X.]asinos' - kann schon deshalb nicht ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 [X.] verletzen, weil solche Spielstätten denselben rechtlichen Vorschriften unterworfen sind wie Spielhallen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 1 und 2 [X.] [X.] erfüllen oder dies nach § 1 Abs. 2 Satz 2 [X.] [X.] jedenfalls gesetzlich vermutet wird (s.o.)."

Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 [X.] im Verhältnis zu Spielbanken ist auch in [X.] nicht gegeben, weil diese im Lebensumfeld potenzieller Spieler nicht in vergleichbarer Weise verfügbar sind wie Spielhallen. § 2 des Spielbankgesetzes [X.] (Gesetz vom 19. Novem[X.] 1985, GV[X.]l. RP [X.]60, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezem[X.] 2015, GV[X.]l. RP [X.]73) sieht für das gesamte [X.]esland sechs Standorte für öffentliche Spielbanken bzw. deren [X.] vor. Auch in [X.] ist die Erlaubnis für Spielbanken als repressives Verbot mit [X.]efreiungsvorbehalt ausgestaltet (§§ 3, 4 Spielbankgesetz RP), sind Spielbanken an das bundesweite Sperrsystem nach §§ 20, 23 GlüStV anzuschließen und entsprechende Einlass- und Identitätskontrollen durchzuführen (§ 3 Abs. 1 bis 3 des Landesverordnung ü[X.] den Spielbetrieb in öffentlichen Spielbanken - Spielordnung - vom 21. Juli 2008, GV[X.]l. [X.], zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Juni 2012, GV[X.]l. RP [X.]). Außerdem findet eine Videoü[X.]wachung u.a. des Spielbetriebes statt (§ 4a Spielordnung).

b) [X.]) Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts lässt sich auch ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 A[X.]V nicht erkennen. Insoweit nimmt der [X.] auf die folgenden Ausführungen in seinem Urteil vom selben Tage im Verfahren [X.] 8 [X.] 6.15 [X.]ezug:

"Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzü[X.]schreitender Sachverhalt vorläge (vgl. [X.], in: [X.]/Hilf/[X.], [X.], Stand Juli 2016, Art. 45 A[X.]V Rn. 53 f. m.w.N.). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom [X.]erufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach [X.] Recht gegründete juristische Person mit Sitz in [X.] handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzü[X.]schreitenden [X.]ezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit [X.]ufen kann. Soweit der [X.] nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzü[X.]schreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. nur [X.], Urteile vom 19. Juli 2012 - [X.]-470/11 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2012:505], [X.] - NVwZ 2012, 1162 <1163> und vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2015:386], [X.]gton Hungary - ZfWG 2015, 336 <340>).

Selbst wenn unterstellt würde, dass die Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der [X.] hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den [X.]ereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopol[X.]eich zur Sicherung ihrer [X.]innenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Ü[X.] den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass [X.] nicht durch eine gegenläufige mitgliedst[X.]tliche Politik in anderen Glücksspiel[X.]eichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend [X.], Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 10.12 - [X.]E 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.).

Der [X.] hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im [X.]ereich st[X.]tlicher [X.] für relevant gehalten. Der [X.] kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten [X.]ereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit [X.]ührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der [X.]innenkohärenz hätte für Regelungs[X.]eiche außerhalb eines st[X.]tlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen ü[X.]dies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen [X.]eschränkungen für Spielhallen lediglich 'scheinheilig' zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich a[X.] einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch [X.]eichsü[X.]greifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten."

Auch für das [X.] ist keine Expansionspolitik in einem Sektor mit gleich hohem wie oder höherem Suchtpotenzial als dem Automatenspiel erkennbar, die der Zielsetzung des Mindestabstandsgebots im Verhältnis zu Einrichtungen für Minderjährige zuwiderliefe. Für die Eröffnung des Gewährleistungsgehalts der genannten Grundfreiheiten ergibt sich aus dem nicht näher konkretisierten Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ebenfalls nichts anderes als in dem zitierten, eine [X.]er Spielhallenbetrei[X.]in betreffenden Urteil. Das gilt für das Vorbringen, es sei denkbar, dass sie vom Ausland aus eine Spielhalle betreiben wolle, ebenso wie für den weiteren Vortrag, außerdem werde ihr Angebot wegen der Grenznähe von Spielern aus Mitgliedst[X.]ten der [X.] wahrgenommen. In den für das Revisionsverfahren bindenden tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) findet dieser Vortrag keinen Rückhalt. Verfahrensrügen hat die Klägerin auch insoweit nicht erhoben.

bb) Die für das Verpflichtungsbegehren der Klägerin entscheidungserhebliche Erteilungsvoraussetzung der Einhaltung des [X.] zu ü[X.]wiegend von Minderjährigen besuchten Einrichtungen nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.] ist schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche [X.] aus der [X.][X.] und des Rates vom 22. Juni 1998 ü[X.] ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (A[X.]l. [X.] vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/[X.] vom 20. Novem[X.] 2006, A[X.]l. L 363 S. 81) unanwendbar. Hierzu nimmt der [X.] [X.]ezug auf die Ausführungen in seinem Urteil zum Verfahren [X.] 8 [X.] 6.15, die umfassende landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen in [X.] betrafen:

"Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedst[X.]ten der [X.] den Entwurf einer technischen Vorschrift ü[X.]mitteln und die [X.] ü[X.] die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 [X.][X.] nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der [X.] angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifikationspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 4. Februar 2016 - [X.]-336/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:72], [X.] - NVwZ 2016, 369 <372>). Anders als der Glücksspielst[X.]tsvertrag sind die Entwürfe des Spielhallengesetzes ... und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielst[X.]tsvertrag des [X.] nicht an die Europäische [X.] ü[X.]mittelt worden.

Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der [X.][X.], da sie keine 'technischen Vorschriften' im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das [X.]erufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der [X.]egriff 'technische Vorschrift' umfasst (vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:771], [X.] - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den 'sonstigen Vorschriften' im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der [X.][X.] zuzuordnen wären. Der [X.] sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige 'sonstige Vorschriften' nach Art. 1 Nr. 4 der [X.][X.] an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können ([X.], Urteile vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2005:246], Lind[X.]g - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - [X.]-213/11 u.a. [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2012:495], [X.] - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die [X.] unerheblich (vgl. [X.], Urteil vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch [X.] im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als 'sonstige Vorschrift' mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. [X.], Urteile vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedst[X.]tlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der [X.] als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. [X.], Urteile vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - [X.]-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 ). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatz[X.]eich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten [X.]edingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.

Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der [X.] in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den [X.]etrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im [X.]er Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine [X.]eschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der [X.] irrelevant ist ([X.], Urteil vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 - Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen im [X.] bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige [X.]etrei[X.] zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf."

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten des [X.]eigeladenen waren der Klägerin nicht aufzuerlegen, da er sich nicht mit eigenen Anträgen am Kostenrisiko beteiligt hat.

Meta

8 C 4/16

16.12.2016

Bundesverwaltungsgericht 8. Senat

Urteil

Sachgebiet: C

vorgehend Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, 10. März 2015, Az: 6 A 10788/14, Urteil

Art 49 AEUV, Art 56 AEUV, Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG, Art 14 Abs 3 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 74 Abs 1 Nr 11 GG, § 33c GewO, § 33d GewO, § 33f GewO, § 33h GewO, § 33i GewO, § 3 SpielV, § 3a SpielV, § 4 SpielV, § 137 Abs 2 VwGO, § 11 Abs 1 S 1 Nr 4 Alt 2 GlSpielWStVtrAG RP 2012, § 15 Abs 3 S 2 GlSpielWStVtrAG RP 2012, § 24 Abs 1 GlüStVtr RP 2012

Zitier­vorschlag: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.12.2016, Az. 8 C 4/16 (REWIS RS 2016, 528)

Papier­fundstellen: REWIS RS 2016, 528

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Die hier dargestellten Entscheidungen sind möglicherweise nicht rechtskräftig oder wurden bereits in höheren Instanzen abgeändert.

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