Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.12.2017, Az. 9 B 27/17

Der Kläger wendet sich gegen eine von der Flurbereinigungsbehörde erlassene Anordnung von Ersatzpflanzungen.

Er ist Eigentümer verschiedener Grundstücke, die in einem Gebiet liegen, für das mit [X.]eschluss vom 4. November 2010 ein Flurbereinigungsverfahren angeordnet wurde. Im Wege- und [X.] wurden die betroffenen Flurstücke vollständig oder teilweise als "Wald, Holzung bzw. Aufforstung" mit dem Zusatz "[X.], Hecke, Sträucher oder andere Anpflanzung" festgesetzt. Nachdem der Kläger Ende 2012 sowie Ende 2013 den [X.] zurückgeschnitten hatte, erließ die Naturschutzbehörde im November 2014 eine auf § 17 Abs. 8 [X.]NatSchG gestützte Wiederherstellungsverfügung und ordnete deren Sofortvollzug an. In dem anschließenden verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren ordnete der Verwaltungsgerichtshof die aufschiebende Wirkung des vom Kläger erhobenen Widerspruchs mit der [X.]egründung an, nur die Flurbereinigungsbehörde sei für den Erlass einer auf § 17 Abs. 8 [X.]NatSchG gestützten Verfügung zuständig. Daraufhin erließ die Flurbereinigungsbehörde am 3. Juni 2016 die auf § 34 Abs. 3 FlurbG gestützte streitgegenständliche Anordnung.

Der Verwaltungsgerichtshof (Flurbereinigungsbehörde) hat die hiergegen gerichtete Anfechtungsklage abgewiesen. Die Anordnung der Ersatzpflanzung sei rechtmäßig. Die Eingriffsgrundlage des § 34 Abs. 3 FlurbG sei nicht deshalb unanwendbar, weil die Entfernung des [X.] gleichzeitig einen ungenehmigten Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 17 Abs. 8 Satz 1 [X.]NatSchG darstelle. [X.]ei dem vom Kläger beseitigten [X.]ewuchs auf seinen Grundstücken habe es sich um "[X.]" im Sinne des § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG gehandelt, auch wenn die im Agrarförderrecht geltende maximale Größe von 2 000 qm überschritten worden sei. Die Anordnung sei auch verhältnismäßig, und die betreffende [X.]efugnis sei weder verjährt noch verwirkt.

Die [X.]eschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen [X.]edeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eines [X.] (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützt ist, hat keinen Erfolg.

1. Der Rechtssache kommt keine grundsätzliche [X.]edeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von [X.]edeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der [X.]eschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Frage,

Der [X.]egriff der [X.]e wird in § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Verordnung über die Einhaltung von Grundanforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen ([X.] - [X.]) vom 17. Dezember 2014, zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Mai 2017 ([X.] I S. 1305) legaldefiniert. Danach handelt es sich um "überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 50 Quadratmetern bis höchstens 2 000 Quadratmetern; Flächen, für die eine [X.]eihilfe zur Aufforstung oder eine Aufforstungsprämie gewährt worden ist, gelten nicht als [X.]e." Diese Definition gilt unmittelbar nur für den Anwendungsbereich der [X.], der in § 1 näher beschrieben wird. Danach regelt die Verordnung die Anforderungen an die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Sinne von Art. 93 Abs. 1 in Verbindung mit [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 1306/2013 des [X.] und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen ([X.]) Nr. 352/78, ([X.]) Nr. 165/94, ([X.]) Nr. 2799/98, ([X.]) Nr. 814/2000, ([X.]) Nr. 1290/2005 und ([X.]) Nr. 485/2008 des Rates ([X.] L 347 vom 20. Dezember 2013, [X.]) in der jeweils geltenden Fassung, die von dem [X.]egünstigten im Sinne von Art. 92 Satz 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 1306/2013 ([X.]egünstigter) einzuhalten sind, sowie die Einzelheiten zur Kontrolle und Sanktionierung der Anforderungen und Standards nach Nummer 1 und nach Art. 93 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 1306/2013. Kurz gefasst geht es bei der [X.], die ihrerseits auf § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 [X.] vom 2. Dezember 2014 ([X.] I S. 1928) sowie auf § 9a Satz 1 und § 15 Satz 1 Marktorganisationsgesetz i.d.[X.] der [X.]ekanntmachung vom 24. Juni 2005 ([X.] [X.]) gestützt ist, also um nähere Konkretisierungen der Cross-Compliance-Regelungen, die ein Landwirt aus förderrechtlichen Gründen einhalten muss.

Dieser Legaldefinition des [X.]es liegt damit ein spezifisch förderrechtlicher Regelungszweck zugrunde. Erfüllt ein [X.] die normierten Voraussetzungen, so handelt es sich um ein Landschaftselement, das als Cross-Compliance-relevant einzustufen ist, und - sofern es sich auf der bewirtschafteten Fläche befindet oder an diese angrenzt - rechnerisch die jeweils angebaute Kulturfläche zur sog. [X.]ruttofläche erhöhen kann. Die [X.]etriebsinhaber erhalten hierfür eine Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (sog. "Greeningprämie", vgl. genauer https://www.landwirtschaftskammer.de/foerderung/direktzahlungen/landschaftselemente.htm). Die in der Legaldefinition enthaltene Größenvorgabe dient vor allem der Abgrenzung von Wald, der nicht als Landschaftselement förderungsfähig ist. Zudem spielt die Größe für den Förderumfang eine entscheidende Rolle.

Auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens steht fest, dass die dem [X.] geschuldete Flächenbegrenzung in § 8 Abs. 1 Nr. 3 [X.] auf § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG nicht übertragbar ist, mag auch insoweit der "[X.]egriffskern" der Legaldefinition als Auslegungshilfe dienen können (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 15. Januar 2016 - 15 MF 21/15 - ZUR 2016, 293 Rn. 19). Nach der zuletzt genannten Vorschrift führt die durch die [X.]ekanntgabe des [X.] ausgelöste Veränderungssperre dazu, dass neben Obstbäumen, [X.]eerensträuchern auch "Feld- und Ufergehölze" nur in Ausnahmefällen und nur mit Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde beseitigt werden dürfen. Dieses Veränderungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt erfüllt einen besonderen flurbereinigungsrechtlichen Zweck. Es korrespondiert mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Damit dient es ersichtlich dazu, die Neugestaltung des [X.], deren Ergebnisse im [X.] zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern. Außerdem sollen der zur Mitwirkung berufenen Teilnehmergemeinschaft vermeidbare Aufwendungen erspart werden, die bei vorgenommenen Veränderungen - soweit deren Wiederherstellungskosten nicht abwälzbar sind - erwachsen ([X.]VerwG, Urteil vom 25. April 1989 - 5 C 24/86 - [X.] 424.01 § 34 FlurbG Nr. 3 S. 2). Auf die genauen Größenverhältnisse des [X.]es kommt es danach nicht an. Vielmehr soll nach der flurbereinigungsrechtlichen Regelung jede Veränderung des "Status Quo" aus den genannten Gründen erlaubnispflichtig sein.

b) Auch die Frage,

Zwar handelt es sich bei der in § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG angeordneten notwendigen Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde um eine behördliche Zulassung im Sinne des § 17 Abs. 1 [X.]NatSchG, so dass die zuständige Flurbereinigungsbehörde grundsätzlich auch für die Anordnung von naturschutzrechtlichen Maßnahmen einschließlich der Wiederherstellung des früheren Zustandes nach § 17 Abs. 8 [X.]NatSchG zuständig ist ([X.], [X.]eschluss vom 7. August 2015 - 4 [X.] 958/15 - NUR 2015, 791 Rn. 6). Hierdurch wird die fachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 34 Abs. 3 FlurbG, die ihrerseits auf die der [X.]ehörde durch das Flurbereinigungsgesetz zugewiesenen Aufgaben beschränkt ist ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 18. Juli 2014 - 9 [X.] 39.14 - [X.] 424.01 § 34 FlurbG Nr. 4 Rn. 7), aber nicht verdrängt. Denn die Regelung des § 17 Abs. 8 [X.]NatSchG ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die fachgesetzlichen [X.]efugnisse nicht stets auf die Eingriffsregelung zugeschnitten sind, so dass unter Umständen nicht alle erforderlichen Maßnahmen nach dem jeweiligen [X.] getroffen werden können. Daher räumt die Vorschrift den in § 17 Abs. 1 [X.]NatSchG genannten Fachbehörden eine eigene Ermächtigung ein (vgl. nur [X.], in: [X.]/[X.], [X.]NatSchG, 2. Aufl. 2011, § 17 Rn. 45; vgl. zum sog. "Huckepackverfahren" auch Siegel, in: [X.]/[X.], [X.]NatSchG, 2. Aufl. 2016, § 17 Rn. 4 ff. und Prall, in: [X.], GK-[X.]NatSchG, 2. Aufl. 2017, § 17 Rn. 4). Die Regelung bezweckt also eine Erweiterung der Eingriffsmöglichkeiten der Fachbehörde, soll aber nicht bereits bestehende fachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen verdrängen (der Sache nach - trotz missverständlicher Formulierung - ebenso: [X.], [X.]eschluss vom 7. August 2015 - 4 [X.] 958/15 - juris Rn. 6).

c) Keiner grundsätzlichen Klärung bedarf schließlich die Frage,

Nach verbreiteter Auffassung unterliegen Eingriffsbefugnisse des öffentlichen Rechts - anders als öffentlich-rechtliche Vermögensansprüche - keiner Verjährung, soweit es an einer abweichenden gesetzlichen Regelung fehlt (vgl. hierzu nur [X.]/[X.], [X.], 18. Aufl. 2017, § 53 Rn. 15; [X.], in: [X.]/[X.]onk/[X.], [X.], 9. Aufl. 2018, § 53 Rn. 11 f., jeweils m.w.N.; differenzierend - allerdings vorwiegend unter rechtspolitischen Gesichtspunkten - dagegen Guckelberger, [X.], S. 229 ff.). Eine solche Regelung ist für das Flurbereinigungsrecht nicht vorhanden.

Die von der [X.]eschwerde zitierten früheren Verjährungsregelungen des § 8 Abs. 3 HessNatSchG i.d.[X.] vom 19. September 1980 (GV[X.]l. S. 313) und § 10 Abs. 4 ThürNatSchG i.d.[X.] vom 30. August 2006 (GV[X.]l. [X.]) betreffen nicht das Flurbereinigungsrecht, sondern naturschutzrechtliche Maßnahmen, um die es hier gerade nicht geht (s. dazu oben unter b). Unbeschadet dessen ist die Revision im Hinblick auf eine etwaige Verjährung der [X.] des § 34 Abs. 3 FlurbG jedenfalls deshalb nicht zuzulassen, weil eine fallübergreifende Klärung dieser Frage in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht zu erwarten ist. So liegt es auf der Hand, dass sich die Verjährungsregelung des § 31 OWiG in Anbetracht des auf die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten bezogenen Normzweckes nicht auf die [X.] in § 34 Abs. 3 FlurbG übertragen lässt. Sollte diese [X.]efugnis - trotz vorstehender Erwägungen - einer Verjährung entsprechend den [X.]estimmungen des [X.]ürgerlichen Gesetzbuchs unterliegen (vgl. für vermögensrechtliche Ansprüche [X.]VerwG, Urteil vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 - [X.] 11 Art. 104a GG Nr. 28 Rn. 33 ff. m.w.N.), wären die Voraussetzungen für den [X.] hier offensichtlich nicht erfüllt. So beginnt die regelmäßige - und kürzestmögliche - dreijährige Verjährung nicht vor dem Schluss des Jahres, in dem der [X.]erechtigte von den maßgeblichen Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen (§§ 195, 199 Abs. 1 [X.]G[X.]). Letzteres war hier, wie der Kläger selbst nicht in Abrede stellt, nicht vor [X.]eginn des Jahres 2013 der Fall. Daher konnte eine etwaige Verjährung frühestens mit dem Schluss jenes Jahres begonnen haben und daher bei Erlass der Verfügung vom 3. Juni 2016 noch nicht abgelaufen sein.

2. Die Revision ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Der Kläger rügt, das Flurbereinigungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt, insbesondere habe es die streitgegenständlichen Flächen nicht in Augenschein genommen. Die Quadratmeterzahl allein sage nichts darüber aus, ob der Eingriff geringfügig sei; auch hätte geprüft werden müssen, ob einige Jahre nach dem Rückschnitt "wieder eine intakte nicht zerstörte Struktur" vorliege. Mit diesem Vorbringen wird ein Verfahrensfehler nicht dargetan. Das Flurbereinigungsgericht hat im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung untersucht, ob der vom Kläger vorgenommene Eingriff nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 Flurbereinigungsgesetz materiell rechtswidrig war. Dies hat es - gestützt auf näher bezeichnete Erkenntnisse (insbesondere eine [X.]iotopkartierung aus dem Jahre 1998 sowie Luftbilder aus August 2012 und August 2015) - damit begründet, dass der vom Kläger beseitigte [X.] (Schwarzdorn) einen hohen ökologischen Wert gehabt habe, insbesondere habe sich innerhalb der beseitigten [X.] ein [X.]rutrevier der Vogelarten [X.]luthänfling und Feldsperling sowie der [X.] befunden ([X.]). Es hat sich damit gerade nicht auf die Flächengröße bezogen und erst recht nicht auf diese beschränkt; auch kam es - ausgehend von der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des Gerichts - nicht auf den Zustand der Fläche nach der Abholzung an.

b) Soweit der Kläger beanstandet, das Flurbereinigungsgericht habe die Anordnung der Ersatzpflanzungen für verhältnismäßig gehalten, obwohl ein gegen ihn eingeleitetes [X.]ußgeldverfahren vom Amtsgericht eingestellt worden sei, hat dieser Umstand nach der im Hinblick auf die Verfahrensrüge maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des [X.] keine Rolle gespielt.

c) Ebenfalls kein Verfahrensfehler ergibt sich aus dem Vorbringen des [X.], er habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zum Rückschnitt gehabt, weil es sich um ackerbaulich gut geeignete Flächen gehandelt habe. Auf diesen Gesichtspunkt kam es - wie oben ausgeführt - aus Sicht des [X.] nicht an. Denn nach dessen Rechtsauffassung durfte die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG gerade wegen des hohen ökologischen Wertes des vom Kläger beseitigten [X.] nicht erteilt werden. Soweit der Kläger pauschal bezweifelt, dass der ökologische Wert aus einer [X.]iotopkartierung aus dem Jahre 1998 abgeleitet werden kann, bleibt seine Kritik zu unsubstantiiert. So legt die [X.]eschwerde weder dar, inwiefern der Kläger auf die weitere Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben er rügt, hingewirkt hat, noch, wieso sich die Ermittlungsmaßnahmen dem Gericht auf der Grundlage seiner materiellen Rechtsauffassung von sich aus hätten aufdrängen müssen.

3. [X.] folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestset-zung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Dabei berücksichtigt der Senat neben dem wirtschaftlichen Interesse des [X.] an der Nutzung der streitigen Fläche als Ackerfläche, das der Kläger selbst mit 1 755 € beziffert, die Kosten für die angeordnete Ersatzpflanzung. Insofern sind nicht nur die Kosten für die erstmalige Neubepflanzung auf einer Fläche von immerhin 2 742 qm nach einem recht engen Pflanzschema zu beachten, vielmehr kommen Kosten für etwaige Ersatzpflanzungen, für die Herstellungs- und Erhaltungspflege sowie für Vorsorgemaßnahmen gegen [X.] hinzu.