Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 18.10.2016, Az. 10 B 6/15

Die Klägerin und die [X.]eigeladene zu 2 gründeten einen Zweckverband, den [X.]eigeladenen zu 1, mit dem Ziel, Flächen auf dem Gebiet der [X.]eigeladenen zu 2 zu beplanen und zu entwickeln. Nachdem das [X.] in mehreren Entscheidungen Zweifel an der Wirksamkeit der Gründung des [X.]eigeladenen zu 1 geäußert hatte und die [X.]eigeladene zu 2 ihre Mitwirkung an einer Sicherheitsneugründung verweigerte, beantragte die Klägerin die Anordnung der Durchführung einer Sicherheitsneugründung des [X.]eigeladenen zu 1 im Wege der Rechtsaufsicht nach dem [X.] von Zweckverbänden (Sicherheitsneugründungsgesetz - [X.]) i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 18. April 2002 (SächsGV[X.]l. [X.]) bei dem [X.]eklagten. Nach Ablehnung ihres Antrags und Zurückweisung ihres Widerspruchs hat die Klägerin Klage erhoben. Die [X.]eigeladene zu 2 hat die Klage für unzulässig, hilfsweise für unbegründet gehalten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es liege zwar die Voraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] für eine Sicherheitsneugründung des [X.]eigeladenen zu 1 vor, weil erhebliche Zweifel an seiner wirksamen Gründung bestünden. Eine solche könne aber wegen § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.], der eine Änderung des [X.] im Rahmen einer Sicherheitsneugründung untersage, nicht angeordnet werden. Eine Erweiterung des [X.] wäre aber erforderlich, um die bestehenden Gründungsmängel zu beheben. Das Oberverwaltungsgericht hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene [X.]erufung zurückgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Zur [X.]egründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Anordnung einer Sicherheitsneugründung, weil schon die Voraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] nicht gegeben sei. Zweifel an der Wirksamkeit der Gründung des [X.]eigeladenen zu 1 bestünden nicht. Der [X.]eigeladene zu 1 sei wirksam nach dem [X.] über kommunale Zusammenarbeit gegründet. Aufgaben der gemeinsamen zusammengefassten [X.]auleitplanung nach § 205 Abs. 1 [X.]auG[X.] nehme der [X.]eigeladene zu 1 nicht wahr. Er unterliege daher nicht den inhaltlichen Vorgaben des § 205 Abs. 1 [X.]auG[X.]. Ein Gründungsmangel bestünde auch dann nicht, wenn man davon ausginge, dass der [X.]eigeladene zu 1 als Planungsverband den [X.]indungen des § 205 Abs. 6 i.V.m. Abs. 1 [X.]auG[X.] unterliege. Denn ein Planungsverband könne sein Verbandsgebiet auch nur auf dem Gebiet einer der Mitgliedsgemeinden haben. Zudem bestünden keine Zweifel an der [X.]estimmtheit der Verbandssatzung hinsichtlich des [X.] und der ordnungsgemäßen Vertretung der [X.]eigeladenen zu 2 bei der Erklärung ihrer Zustimmung zur Verbandssatzung von 1994.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Die auf alle Zulassungsgründe (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO) gestützte [X.]eschwerde hiergegen hat keinen Erfolg.

1. Sie ist allerdings nicht schon unzulässig, wie Klägerin und [X.]eklagter meinen. Insbesondere fehlt der [X.]eigeladenen zu 2 nicht die erforderliche [X.]eschwer. Eine solche ist bei einem [X.]eigeladenen dann anzunehmen, wenn er über seine formale [X.]indung an das angegriffene Urteil hinaus durch dieses Urteil auch materiell beschwert ist (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 31. Januar 1969 - 4 [X.] 83.66 - [X.]E 31, 233 <235 f.>), er also geltend machen kann, aufgrund der [X.]indungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten beeinträchtigt zu werden (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 18. April 1997 - 3 [X.] 3.95 - [X.]E 104, 289 <292 f.>). Das ist vorliegend der Fall. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass in einem Folgerechtsstreit über die Gültigkeit der Gründung des [X.]eigeladenen zu 1 den die angegriffene Entscheidung des [X.] tragenden Erwägungen zum Fehlen von [X.] des [X.]eigeladenen zu 1 Verbindlichkeit gegenüber der [X.]eigeladenen zu 2 zugesprochen würde. Das [X.] kann diese Möglichkeit nicht selbst ausschließen, weil die rechtlichen Erwägungen des [X.] auch an nicht revisibles [X.] Landesrecht anknüpfen und diese Vorschriften in einem Folgerechtsstreit über die Wirksamkeit der Gründung des [X.]eigeladenen zu 1 maßgeblich sein könnten.

2. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen jedoch nicht vor.

a) Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher [X.]edeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Grundsätzliche [X.]edeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine bestimmte höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die von allgemeiner über den Einzelfall hinausgehender [X.]edeutung ist (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 19. August 1997 - 7 [X.] 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).

aa) Die von der [X.]eigeladenen zu 2 aufgeworfene Frage,

bb) Die von der [X.]eigeladenen zu 2 weiter aufgeworfene Frage,

Die Frage lässt sich darüber hinaus auch anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten (vgl. zu diesen Kriterien [X.], [X.]eschluss vom 24. August 1999 - 4 [X.] 72.99 - [X.]E 109, 268 <270>). Nach dem Wortlaut des § 205 Abs. 1 Satz 1 [X.]auG[X.] können Planungsverbände gebildet werden, um durch gemeinsame zusammengefasste [X.]auleitplanung den Ausgleich der verschiedenen [X.]elange zu erreichen. Die Notwendigkeit der Vorgängervorschrift (§ 4 Abs. 1 [X.][X.]auG) wurde im Gesetzgebungsverfahren damit begründet, dass sich bei Überlappung der Aufgaben mehrerer Planungsträger in einem bestimmten Raum bedeutende Planungsvorhaben erfahrungsgemäß nur durch eine Zusammenarbeit aller beteiligten Planungsträger befriedigend lösen ließen. Es erscheine daher zweckmäßig, in solchen Fällen die einzelnen Aufgaben zu einer Gemeinschaftsaufgabe zusammenzufassen und sie durch einen aus den beteiligten [X.] gebildeten Planungsverband durchführen zu lassen ([X.]. [X.]/336 S. 63). Die Möglichkeit, Planungsverbände zu gründen, müsse geschaffen werden, um den Ausgleich der verschiedenen [X.]elange mehrerer öffentlicher Planungsträger zu erreichen (vgl. Schriftlicher [X.]ericht des [X.], [X.]au- und [X.]odenrecht zu Drucksache [X.]/1794 S. 3). Zweck des [X.] ist es, den Trägern der durch ein Planungsvorhaben berührten abwägungsrelevanten [X.]elange (vgl. § 1 Abs. 6, § 2 Abs. 2 [X.]auG[X.]) zu ermöglichen, eine gemeinsame Entscheidungsinstanz für das Planungsvorhaben zu schaffen. Es kommt mithin für die Zulässigkeit der [X.]ildung eines [X.] nicht darauf an, wo das Plangebiet liegt, sondern darauf, ob die Planung in einem bestimmten Gebiet die [X.]elange mehrerer Gemeinden in abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 1 Abs. 6, § 2 Abs. 2 [X.]auG[X.]) berührt. Die Gründung eines [X.] ist daher auch dann rechtlich zulässig, wenn das Verbandsgebiet nur auf dem Gebiet einer der beteiligten Gemeinden liegt, sofern die Planung die abwägungsrelevanten [X.]elange der anderen Verbandsmitglieder berühren kann.

cc) Die von der [X.]eigeladenen zu 2 weiter aufgeworfene Frage,

Im Übrigen lässt sich die Frage anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten. Sie rechtfertigt daher nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Die Vorschrift schreibt nicht nur die Wahlrechtsgrundsätze für Gemeinderatswahlen verbindlich vor (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 15. Februar 1978 - 2 [X.]vR 134/76, 2 [X.]vR 268/76 - [X.]E 47, 253 <276 f.>). Sie fordert auch, dass alle Staatsgewalt durch die Gesamtheit der [X.]ürger als Staatsvolk legitimiert ist (vgl. [X.], Urteil vom 10. Dezember 1972 - 2 [X.]vK 1/73 - [X.]E 38, 258 <271>). Die Zurechnung des Handelns eines [X.]ürgermeisters zur Gebietskörperschaft Gemeinde ohne vorherige Zustimmung oder spätere Genehmigung der Gemeindevertretung verletzt das Prinzip der [X.] Legitimation allen staatlichen Handelns schon deswegen nicht, weil auch der [X.]ürgermeister selbst eine solche [X.] Legitimation für sich in Anspruch nehmen kann, soweit er amtsbezogen handelt. Auf die Frage, ob dieses amtsbezogene Handeln im Einzelfall mit den jeweiligen Vorschriften über die Organzuständigkeit in Einklang steht, kommt es insoweit nicht an.

b) Die Revision ist ferner nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet, wenn die [X.]eschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des [X.]s, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des [X.] oder des [X.]verfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des [X.]s, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des [X.] oder des [X.]verfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 21. Juni 1995 - 8 [X.] - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 18).

aa) Die [X.]eschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht weiche von der bestehenden Rechtsprechung des [X.]s zur Frage der [X.]estimmbarkeit von Satzungen ab. Sie legt insoweit aber weder einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz dar, noch formuliert sie einen tragenden Rechtssatz in der Rechtsprechung des [X.]s, des gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des [X.] oder des [X.]verfassungsgerichts, der davon abweichen soll. Die [X.]eschwerde erschöpft sich vielmehr darin, längere Urteilspassagen aus der berufungsgerichtlichen Entscheidung und aus Entscheidungen des [X.]s zu zitieren. Das genügt den Darlegungsanforderungen nicht.

bb) Die [X.]eschwerde meint weiter, die vom Oberverwaltungsgericht zur Frage der Vertretungsmacht des [X.]ürgermeisters vertretene Auffassung weiche von der Rechtsprechung des [X.]gerichtshofs ab. Dieser Vortrag kann schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision wegen Divergenz führen, weil der [X.]gerichtshof kein divergenzfähiges Gericht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist.

c) Schließlich liegen die von der [X.]eigeladenen zu 2 geltend gemachten Verfahrensmängel nicht vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Ein Verfahrensmangel ist nur dann ordnungsgemäß bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 10. November 1992 - 3 [X.] - [X.] 303 § 314 ZPO Nr. 5; [X.], Revisionszulassung und Nichtzulassungsbeschwerde in der Rechtsprechung der obersten [X.]gerichte, 1971, Rn. 222 m.w.N.).

aa) Die [X.]eschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Verpflichtung zur Aufklärung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, indem es entgegen dem ausdrücklichen Vortrag der [X.]eigeladenen zu 2 im [X.]erufungsverfahren ausgeführt habe, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat der [X.]eigeladenen zu 2 den [X.]ürgermeister nicht mit der Zustimmung zur Änderungssatzung beauftragt hätte, wenn ihm bekannt gewesen wäre, welche Flurstücke das letztlich vereinbarte Verbandsgebiet umfasst.

Auf dem damit behaupteten Verfahrensfehler kann die Entscheidung jedenfalls nicht beruhen. Die beanstandete Passage in dem Urteil des [X.] ist nicht entscheidungstragend. [X.] für die Verneinung eines Gründungsmangels wegen Abweichung des vom Gemeinderat der [X.]eigeladenen zu 2 konsentierten [X.] von dem insoweit vom [X.]ürgermeister der [X.]eigeladenen zu 2 Erklärten ist lediglich die rechtliche Erwägung des [X.], dass (von ihm unterstellte) Mängel der [X.] die Wirksamkeit der umfassenden Vertretungsmacht des [X.]ürgermeisters nicht beeinträchtigen würden und dieses Ergebnis auch mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar wäre.

bb) Die [X.]eschwerde meint weiter, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Verpflichtung zur Aufklärung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, indem es das Verhältnis der Ursprungssatzung des [X.]eigeladenen zu 1 aus dem [X.] und seiner Änderungssatzung aus dem [X.] nicht weiter aufgeklärt habe. Die Formulierungen im Tatbestand seines Urteils deuteten darauf hin, dass das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen sei, im [X.] und 1994 seien verschiedene Zweckverbände gegründet worden. Damit setze sich das Oberverwaltungsgericht in Widerspruch zum Vortrag der [X.]eigeladenen zu 2, die im Verfahren ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass die Satzung von 1994 als Änderungssatzung zu qualifizieren sei. Die Frage, ob es sich bei der Satzung von 1994 um eine Änderungssatzung oder um eine neue Satzung handelt, sei auch entscheidungserheblich. [X.] man die Satzung von 1994 als Änderungssatzung, komme es für die Frage des Vorliegens eines Gründungsmangels des [X.]eigeladenen zu 1 auch auf die Satzung von 1991 an, die nach den verwaltungsgerichtlichen Feststellungen ebenfalls an Mängeln leide.

Dieser Vortrag genügt den Anforderungen an die Darlegung eines Verstoßes gegen den [X.] nicht. Insoweit muss substantiiert dargelegt werden, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in [X.]etracht gekommen und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung getroffen worden wären. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem [X.] insbesondere durch die Stellung eines [X.]eweisantrags auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben gerügt wird, hingewirkt worden ist und die Ablehnung der [X.]eweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. z.[X.].: [X.], [X.]eschluss vom 15. Februar 2013 - 8 [X.] 58.12 - juris Rn. 23). Die [X.]eigeladene zu 2 benennt schon keine weiteren konkreten tatsächlichen Umstände, welche ihrer Meinung nach hätten aufgeklärt werden müssen. Insoweit genügt insbesondere das auszugsweise Zitieren des eigenen ([X.] im [X.]erufungsverfahren nicht. Darüber hinaus legt die [X.]eigeladene zu 2 auch nicht dar, dass sie bezüglich konkreter Tatsachen [X.]eweisanregungen oder [X.]eweisanträge gestellt hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht nicht der [X.]illigkeit, die außergerichtlichen Kosten des [X.]eigeladenen zu 1, welcher sich im [X.]eschwerdeverfahren nicht geäußert hat, nach § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.