Bundesverfassungsgericht, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 12.03.2019, Az. 2 BvQ 91/18

Mit dem Hauptantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begehrt die Antragstellerin die Aussetzung des [X.] zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 ([X.] 1116) bis zu einer Entscheidung über ihre Anträge im [X.]verfahren 2 [X.]/18. Hilfsweise beantragt sie, dass die Auszahlung der nach diesem Gesetz den politischen [X.]en zusätzlich zu gewährenden staatlichen Mittel unter dem Vorbehalt der Rückerstattung erfolgt.

1. Der am 5. Juni 2018 von den Fraktionen der [X.] und der [X.] vorgelegte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze (BTDrucks 19/2509) sah vor, das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel, die den anspruchsberechtigten [X.]en gemäß § 18 Abs. 2 [X.] jährlich insgesamt ausgezahlt werden (absolute Obergrenze), ab dem [X.] von 165 Millionen Euro auf 190 Millionen Euro anzuheben. Die Anhebung sei erforderlich, damit die politischen [X.]en angesichts veränderter gesellschaftlicher Rahmenbedingungen der ihnen durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG übertragenen Aufgabe der Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes gerecht werden könnten.

2. Der Gesetzentwurf wurde am 8. Juni 2018 erstmals im Plenum des [X.] beraten und federführend an den [X.] überwiesen (vgl. Plenarprotokoll 19/37, [X.]). Aufgrund eines vorab gefassten Beschlusses vom 6. Juni 2018 hörte der Ausschuss am 11. Juni 2018 fünf Sachverständige zu dem Gesetzentwurf an. Unter dem 13. Juni 2018 legte er einen Bericht vor und empfahl, den Gesetzentwurf inhaltlich unverändert zu beschließen (vgl. BTDrucks 19/2734, [X.]). Am 15. Juni 2018 erfolgten die zweite und dritte Lesung des Gesetzentwurfs im [X.] (vgl. Plenarprotokoll 19/40, [X.]916 ff.). In der anschließenden Schlussabstimmung wurde er angenommen (vgl. Plenarprotokoll 19/40, [X.]930). Das Gesetz wurde am 10. Juli 2018 vom Bundespräsidenten ausgefertigt und am 13. Juli 2018 im [X.] verkündet ([X.] 1116).

1. Die Antragstellerin hält das Gesetz zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 für formell verfassungswidrig, da ihre Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte im Gesetzgebungsverfahren verletzt worden seien. Zu dem Zeitpunkt, als der Gesetzentwurf in den [X.] eingebracht worden sei, sei mit nichts weniger zu rechnen gewesen als mit dem Versuch, abermals die staatliche [X.]enfinanzierung auszuweiten. Der Gesetzentwurf sei in einem beispiellosen Blitzverfahren "durchgepaukt" worden, um die verfassungsrechtlich vorgeschriebene Kontrolle durch die Öffentlichkeit bei einer Gesetzgebung "in eigener Sache" zu unterlaufen.

Da die Anhörung der Sachverständigen im [X.] bereits am dritten Werktag nach deren Terminierung stattgefunden habe, sei es der Antragstellerin nicht gelungen, einen anerkannten Sachverständigen für das Recht der [X.]enfinanzierung aufzubieten. Der von ihr benannte Hochschullehrer sei nicht unbedingt als Experte für dieses Rechtsgebiet ausgewiesen. Hingegen hätten die Regierungsfraktionen in der Anhörung Experten aufbieten können, die wohlvorbereitet erschienen seien und längere, sorgfältig ausformulierte schriftliche Gutachten eingereicht hätten. Es sei zwingend zu vermuten, dass diese Experten bereits geraume Zeit vor der Anhörung im Geheimen angesprochen worden seien. Auch sei davon auszugehen, dass sie den Wortlaut oder zumindest die wesentlichen Inhalte des Gesetzentwurfs zu einem Zeitpunkt gekannt hätten, zu dem die Oppositionsfraktionen noch nicht einmal hätten ahnen können, dass eine Neuregelung der [X.]enfinanzierung geplant gewesen sei. Durch diese unfaire, nachgerade konspirative Gestaltung des öffentlichen Anhörungsverfahrens sei die Antragstellerin in ihren organschaftlichen Rechten als oppositionelle Bundestagsfraktion verletzt.

2. Der einstweiligen Suspendierung des [X.] zur Änderung des [X.]engesetzes stehe der kontradiktorische Charakter des [X.] nicht entgegen. Während im Hauptsacheverfahren lediglich die Feststellung der Verletzung von [X.] begehrt werden könne, gehe es im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes um die effektive Sicherung strittiger organschaftlicher Rechte. Diese dürften nicht durch die Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt werden, weshalb vorliegend die zeitweilige Suspendierung des Gesetzes anzuordnen sei. Demgegenüber könne nicht geltend gemacht werden, dass das streitbefangene Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen sei, da die Verletzung der organschaftlichen Beteiligungsrechte im Gesetzesvollzug fortwirke.

Der Antrag sei auch begründet, da die Geltendmachung einer Verletzung von [X.] in der Hauptsache zulässig und offensichtlich begründet sei. Bereits deshalb komme es auf eine Folgenabwägung nicht an. Außerdem spreche diese für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. [X.] die beantragte einstweilige Anordnung nicht, könnten bei späterer Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes die an die [X.]en ausgezahlten Mehrbeträge nicht wieder zurückverlangt werden. Dem stehe gegenüber, dass bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung die [X.]en weiterhin nach bisher geltendem Recht staatlich unterstützt würden.

Nach Auffassung des Antragsgegners ist der Antrag auf einstweilige Suspendierung des Gesetzesvollzugs unstatthaft, weil der Bestand eines Gesetzes im [X.]verfahren nicht in Zweifel gezogen werden könne. Deshalb dürfe dieses Ergebnis erst recht nicht in dem auf vorübergehende Sicherung gerichteten Verfahren nach § 32 [X.] angeordnet werden. Im [X.] komme eine einstweilige Anordnung nur zur Sicherung organschaftlicher Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte in einem Gesetzgebungsverfahren in Betracht. Daran fehle es hier, da das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen sei. Zudem sei der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet, weil der Antrag im [X.]verfahren unzulässig, jedenfalls aber offensichtlich unbegründet sei. Die Antragstellerin habe bereits nicht substantiiert dargetan, dass sie im Gesetzgebungsverfahren in einem eigenen, im [X.]verfahren wehrfähigen Beteiligungsrecht verletzt worden sei. Eine solche Verletzung liege auch nicht vor. Der Antrag könne außerdem keinen Erfolg haben, weil sich in der Folgenabwägung nicht feststellen lasse, dass die Nachteile für die behaupteten Rechte der Antragstellerin gegenüber dem Interesse am Vollzug des beschlossenen Parlamentsgesetzes deutlich überwögen.

In ihrer Replik beantragt die Antragstellerin hilfsweise, dass die Auszahlung zusätzlicher Geldmittel aufgrund der Änderung des [X.]engesetzes unter dem Vorbehalt der Rückerstattung erfolgt. Sie trägt vor, solange ein Gesetz nicht in der Welt sei, fehle es an einem geeigneten Angriffsgegenstand für ein [X.]verfahren. Einstweiliger Rechtsschutz sei daher nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zu gewähren. Dabei sei davon auszugehen, dass der [X.] nicht allein der Verteidigung subjektiver Rechte, sondern auch dem Schutz der Verfassungsmäßigkeit staatlichen Handelns diene. Im Übrigen wiederholt und vertieft sie ihren bisherigen Vortrag.

Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind unzulässig.

1. Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. [X.] 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 132, 195 <232 Rn. 86>). Bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. [X.] 89, 38 <43 f.>; 103, 41 <42>; 118, 111 <122>; stRspr). Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das [X.] die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, und andererseits die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. [X.] 105, 365 <371>; 106, 351 <355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 126, 158 <168>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 f. Rn. 87>; stRspr).

2. Der strenge Maßstab für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] erhöht sich, wenn der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden soll (vgl. [X.] 3, 41 <44>; 6, 1 <4>; 7, 367 <371>; 64, 67 <69>; 81, 53 <54>; 117, 126 <135>), weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt (vgl. [X.] 104, 23 <27>; 104, 51 <55>; 112, 216 <220>; 112, 284 <292>; 122, 342 <361>; 131, 47 <61>; 140, 99 <106 f. Rn. 12>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. [X.] 82, 310 <313>; 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; 140, 99 <106 f. Rn. 12>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr).

3. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist regelmäßig unzulässig, wenn das [X.] eine entsprechende Rechtsfolge im Hauptsacheverfahren nicht bewirken könnte (vgl. [X.] 7, 99 <105>; 14, 192 <193>; 16, 220 <226>; [X.]K 1, 32 <39>; [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 21. Dezember 2011 - 1 BvQ 44/11 -, Rn. 1; [X.], in: [X.]., [X.], 2018, § 32 Rn. 37; [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2015, § 32 Rn. 31). Demgemäß kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung im [X.], welche die vorläufige Unanwendbarkeit einer Norm oder die Verpflichtung des Antragsgegners zu einem bestimmten Verhalten zum Gegenstand hat, grundsätzlich nicht in Betracht.

a) Bei dem [X.] handelt es sich um eine kontradiktorische [X.]streitigkeit (vgl. [X.] 126, 55 <67>; 138, 256 <258 f. Rn. 4>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18); er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten [X.] (vgl. [X.] 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 140, 1 <21 Rn. 58>; 143, 111 <188 Rn. 29>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18). Gemäß § 67 Satz 1 [X.] stellt das [X.] im [X.] lediglich fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es obliegt sodann dem jeweiligen Staatsorgan selbst, einen festgestellten verfassungswidrigen Zustand zu beenden (vgl. [X.] 85, 264 <326>). Kassatorische oder rechtsgestaltende Wirkung kommt der Entscheidung im [X.] nicht zu (vgl. [X.] 136, 277 <301 Rn. 64>; 138, 125 <131 Rn. 19>; [X.], in: [X.]., [X.], 2018, § 67 Rn. 4). Insbesondere kann das [X.] im [X.] keine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm treffen (vgl. [X.] 20, 119 <129>; 24, 300 <351>; 85, 264 <326>; 141, 182 <185 f. Rn. 17>; [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2015, § 67 Rn. 3). Auch ein Antrag, der zwar formell als Feststellungsantrag formuliert, der Sache nach aber auf die Nichtigerklärung einer Norm gerichtet ist, ist daher im [X.]verfahren nicht statthaft (vgl. [X.] 141, 182 <185 f. Rn. 17>). Ebenso ist für eine über die Feststellung einer Verletzung der Rechte des Antragstellers hinausgehende Verpflichtung des Antragsgegners zu einem bestimmten Verhalten im [X.] grundsätzlich kein Raum (vgl. [X.] 124, 161 <188>; 136, 277 <301 Rn. 64>; [X.], in: [X.]., [X.], 2018, § 67 Rn. 4; [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2015, § 67 Rn. 4).

b) Dient der [X.] damit allein der Klärung der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander und nicht einer allgemeinen Verfassungsaufsicht, ist dies bei der Bestimmung des zulässigen Inhalts eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im [X.]verfahren zu beachten. Gegenstand eines solchen Antrags kann allein die vorläufige Sicherung des streitigen organschaftlichen Rechts des Antragstellers sein, damit es nicht im Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache durch die Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt wird (vgl. [X.] 89, 38 <44>; 96, 223 <229>; 98, 139 <144>; 108, 34 <41>; 118, 111 <122>; 145, 348 <356 f. Rn. 29>).

Nach diesen Maßstäben haben die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen Erfolg. Sowohl der Haupt- (1.) als auch der Hilfsantrag (2.) sind im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht statthaft, weil sie nicht der vorläufigen Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren dienen und auf Rechtsfolgen gerichtet sind, die im [X.]verfahren nicht bewirkt werden können.

1. Mit dem Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Anordnung der vorläufigen Nichtanwendung des Gesetzes zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 ([X.] 1116) und die Fortgeltung des [X.]engesetzes in unveränderter Fassung. In der Sache ist der Antrag auf die Feststellung der Nichtigkeit der Novellierung des [X.]engesetzes gerichtet. Für eine derartige Nichtigerklärung ist aber im [X.] regelmäßig kein Raum; eine entsprechende Rechtsfolge kann das [X.] im Verfahren der Hauptsache nicht bewirken.

Zudem steht der [X.] entgegen, dass durch die Suspendierung des Vollzugs des [X.]engesetzes eine vorläufige Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren nicht erreichbar ist. Mit der Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze im [X.] ([X.] 1116) gemäß Art. 82 GG ist das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. Eine vorläufige Sicherung von [X.] kann daher nicht mehr bewirkt werden. Soweit die Antragstellerin demgegenüber geltend macht, erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens sei ein tauglicher Angriffsgegenstand für ein [X.]verfahren gegeben und damit die Möglichkeit zur Beantragung einstweiligen Rechtsschutzes eröffnet, übersieht sie, dass Gegenstand des [X.] die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten [X.] ist. Beteiligungsrechte können daher im [X.] von einzelnen Abgeordneten oder Fraktionen des [X.] bereits während eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens und grundsätzlich unabhängig davon geltend gemacht werden, ob dieses mit einem Gesetzesbeschluss endet oder nicht. Ist das Gesetzgebungsverfahren hingegen abgeschlossen, ist für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zur vorläufigen Sicherung von Rechten zur Beteiligung an diesem Verfahren kein Raum mehr. Die Frage einer Irreversibilität der Folgen eines anschließenden Gesetzesvollzugs ist für die Verletzung der organschaftlichen Rechte ohne Belang.

2. Auch der Hilfsantrag der Antragstellerin ist nicht statthaft. Er ist ebenfalls nicht auf die vorläufige Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Verfahren zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 2018 ([X.] 1116) gerichtet, da ein Vorbehalt der Rückerstattung der an anspruchsberechtigte [X.]en ausgezahlten staatlichen Mittel hierfür ohne Belang ist. Der Antrag zielt vielmehr auf eine Handlungsverpflichtung des Präsidenten des [X.], dem gemäß § 19a [X.] die Festsetzung der Höhe der an jede anspruchsberechtigte [X.] jährlich auszuzahlenden staatlichen Mittel obliegt. Abgesehen von dem Umstand, dass Adressat der mit dem Hilfsantrag begehrten einstweiligen Anordnung damit nicht der Antragsgegner, sondern ein von diesem zu unterscheidender Dritter wäre, steht deren Erlass jedenfalls entgegen, dass sie auf eine Handlungsverpflichtung gerichtet ist, die das [X.] im Hauptsacheverfahren nicht anordnen könnte. Für das Vorliegen einer Sonderkonstellation (vgl. dazu [X.] 112, 118 <145 ff.>) ist nichts vorgetragen und auch ansonsten nichts ersichtlich.