Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.11.2011, Az. 2 C 67/10

Die Klägerin begehrt die Feststellung, weiterhin Beamtin des beklagten [X.] zu sein.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2008 wurden durch das [X.] der [X.] in die allgemeine Verwaltung des [X.] [X.] (im Folgenden: [X.]), das als Artikel 1 des [X.] in [X.] vom 30. Oktober 2007 (GV. [X.] 2007, 482) erlassen worden ist, die 11 [X.] [X.] aufgelöst und ihre Aufgaben auf 31 Kreise, 23 kreisfreie Städte, die beiden Landschaftsverbände und die 5 Bezirksregierungen übertragen. Die in den [X.]n tätigen Beamten sollten zu diesem Zeitpunkt auf der Grundlage dieses Gesetzes und eines vom [X.] zu erstellenden [X.] in den Dienst einer kommunalen Körperschaft treten oder im [X.]amt für Personaleinsatzmanagement verwendet werden. § 9 [X.] lautet:

Im November 2007 übersandte das [X.] den [X.]n den "endgültigen [X.]". Daraufhin informierten die [X.] ihre Beamten darüber, bei welcher Körperschaft sie ab Januar 2008 ihren Dienst leisten sollten. Als neuer Dienstherr der Klägerin war der Beigeladene vorgesehen.

Die Klägerin, die vom beklagten Land während des Rechtsstreits an den Beigeladenen abgeordnet wurde, ist mit ihrem Klagebegehren auf Feststellung, dass sie weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht, in beiden Instanzen erfolgreich gewesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, dass die beabsichtigte Überleitung nicht eingetreten sei. Das Eingliederungsgesetz lege nicht selbst fest, welche bei den [X.]n tätigen Beamten beim Land verbleiben und welche Beamten zu welcher Körperschaft übergehen sollten. Auch bei einer Gesamtbetrachtung von Gesetz und [X.] sei die Überleitung nicht herbeigeführt worden. Dem Gesetz könne im Wege der Auslegung nicht entnommen werden, dass dem [X.] diese Rechtsfolge zukommen solle. Diese Auslegung sei im Übrigen auch verfassungsrechtlich geboten.

Hiergegen richtet sich die Revision des beklagten [X.], mit der es beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Die Revision des beklagten [X.] ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen [X.] Recht entschieden, dass die Klägerin am 1. Januar 2008 nicht Beamtin des Beigeladenen geworden, sondern Beamtin des beklagten [X.] geblieben ist. Das Eingliederungsgesetz ist nicht geeignet gewesen, einen [X.] herbeizuführen. Dies ergibt die Auslegung nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte.

Gemäß § 9 Abs. 1 [X.] gehen die Beamten der [X.] zwar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen Aufgabenträger über, allerdings nach Maßgabe der Absätze 3 und 4. Nach § 9 Abs. 3 bereitet das [X.] auf der Grundlage eines von ihm erstellten [X.] vor.

Dem [X.] obliegt nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 3 [X.] eine vorbereitende Aufgabe, die ihrerseits auf der Grundlage des zuvor von ihm erstellten [X.] zu erfolgen hat. Das bedeutet zwingend, dass das Eingliederungsgesetz die in seinem § 9 Abs. 1 gewollte gesetzliche Überleitung nicht an den [X.] oder an dort getroffene Festlegungen knüpft, sondern gemäß seinem § 9 Abs. 3 an einen weiteren ministeriellen Akt, der auf der Grundlage des [X.] zu ergehen hat. Worin dieser ministerielle Akt bestehen soll, der dann die gesetzliche Überleitung auslösen würde, wird im Eingliederungsgesetz nicht geregelt und erschließt sich auch nicht auf andere Weise.

Auch die Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm unter Berücksichtigung ihrer Entstehungsgeschichte führt nicht zu einem anderen Ergebnis.

Ziel des § 9 [X.] war, die ordnungsgemäße Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben durch die kommunalen Körperschaften ohne zeitliche Verzögerung sicherzustellen. Das sollte durch die Überleitung der mit den Aufgaben bislang betrauten Beamten erreicht werden. Dieses Ziel besagt aber nichts über den dabei einzuschlagenden Weg. Die erforderlichen [X.] hätten auch auf gesetzlicher Grundlage durch Verwaltungsakt angeordnet werden können (vgl. §§ 128 ff. [X.]. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die rechtsstaatlich gebotenen Verfahrensrechte der betroffenen Beamten hätten beachtet und deren schutzwürdige Belange in die Entscheidungsfindung im Einzelfall hätten einfließen können. In den Fällen der Anfechtung von Verwaltungsakten hätte die Wahrnehmung der versorgungsrechtlichen Aufgaben bei dem neuen Dienstherrn durch Abordnungen sichergestellt werden können, wie dies auch geschehen ist.

Das Eingliederungsgesetz enthält auch deshalb keine gesetzliche Überleitung, weil wesentliche im Zusammenhang mit einer solchen Überleitung zu regelnde Fragen nicht normiert sind. Das betrifft insbesondere die Frage, wann die Verbindlichkeit der [X.] im Sinne ihrer "Endgültigkeit" eintritt, also ab wann die [X.] nicht mehr vom [X.] geändert werden konnten, so dass danach abweichende Regelungen nur über die Maßnahmen Versetzung und Abordnung durch den neuen Dienstherrn zu treffen wären.

In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts des Eingliederungsgesetzes führen die Gesetzesmaterialien nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar hat der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren seinen Willen zum Ausdruck gebracht, dass die Überleitung kraft Gesetzes erfolgen soll. So wurde in § 9 Abs. 1 [X.] mehrfach die Formulierung "kraft Gesetzes" eingefügt. Diese Änderung erfolgte ausweislich des Berichts des zuständigen Ausschusses ([X.]/5208 [X.]), "um keine Zweifel aufkommen zu lassen, dass es sich um eine gesetzliche Personalüberleitung handelt. Die Beamten der [X.] werden unmittelbar kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen Aufgabenträger übergeleitet. [X.] Einzelmaßnahmen bedarf es daher nicht mehr." Auch in der Begründung zur Änderung des § 9 Abs. 3 ([X.] a.a.O.) heißt es: "§ 9 Abs. 3 enthält Rahmenregelungen für das Verfahren und die Kriterien der Personalauswahl. Aus dem vom [X.] für Arbeit, Gesundheit und Soziales vor der Übertragung der jeweiligen Aufgabe erstellten [X.] geht hervor, welche Beamten zu welchen neuen Aufgabenträgern und in das [X.]amt für Personaleinsatzmanagement übergeleitet werden."

Allerdings hat dieser Wille keinen Niederschlag im Gesetz gefunden und ist deshalb unbeachtlich. Zum einen lässt, wie dargelegt, § 9 Abs. 3 [X.] auch in der Gesetz gewordenen Fassung nur den Schluss zu, dass zum [X.] noch etwas hinzukommen muss, um die Überleitung kraft Gesetzes auszulösen, ohne dass das Eingliederungsgesetz dieses "etwas" regelt. Und zum anderen wird die erforderliche Eindeutigkeit auch nicht mit Hilfe anderer Bestimmungen des Eingliederungsgesetzes - also ohne Rückgriff auf den [X.] - hergestellt.

In den §§ 11 bis 21 [X.] finden sich zwar Konkretisierungen hinsichtlich der Überleitung. Diese Konkretisierungen gehen aber nicht so weit, dass mit ihrer Hilfe für die jeweiligen Beamten der [X.] das Ob und [X.] der Überleitung bestimmbar wäre. Dies ergibt sich für einen Teil dieser Beamten aus den einschränkenden Formulierungen "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist" und "anteilig" (jeweils in Absatz 1) bzw. "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist" (jeweils in Absatz 2). Für alle Beamten ergibt sich dies aus § 9 Abs. 3 [X.], weil die Überleitung "nach Maßgabe des Absatzes 3" (§ 9 Abs. 1 [X.]) erfolgt. Damit überlässt es der Gesetzgeber dem [X.], die konkrete Auswahl zu treffen, welcher Beamte übergeleitet wird und welcher Beamte - unter Berücksichtigung [X.] Kriterien und dienstlicher Belange - beim Land verbleibt. Dementsprechend wurde auch bei der Anwendung des Gesetzes verfahren.

Nach alledem bedarf es keiner Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Überleitungsregelungen des Eingliederungsgesetzes, so dass sich schon deshalb die Frage einer Vorlage an das [X.] gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht stellt. Allerdings unterläge ein Regelungsmodell, das den [X.] an einen verwaltungsinternen, nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG gerichteten Plan knüpft, wegen der damit verbundenen Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Beamten und deren Recht auf effektiven Rechtsschutz schwerwiegenden Bedenken.

Es kann auch dahingestellt bleiben, ob dem Land die Gesetzgebungskompetenz für den sogenannten [X.] [X.] und damit für den Erlass der Überleitungsregelungen des Eingliederungsgesetzes zustand. Dies hängt vom Bedeutungsgehalt des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ab, der durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.]) mit Wirkung vom 1. September 2006 eingeführt wurde. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des [X.] auf die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder (und der anderen dienstherrnfähigen Körperschaften) mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass statusändernde Maßnahmen, zu denen der [X.] gehört, erfasst werden. Andererseits entspricht dies wohl nicht den Vorstellungen des [X.], der die Gesetzgebungskompetenz des [X.] auf grundlegende Statusangelegenheiten beschränken wollte (vgl. BTDrucks 16/813 S. 14; Bericht der [X.], in: [X.]tag/[X.]rat, Dokumentation der Kommission von [X.]tag und [X.]rat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, [X.] ff.).

Schließlich bedarf es auch keiner Anrufung des Gemeinsamen Senats im Hinblick auf das Urteil des [X.]arbeitsgerichts vom 14. Juli 2010 - 10 [X.] - ([X.]. 12 Nr. 143) zur Überleitung der [X.] Tarifbeschäftigten. Denn in diesem Urteil wurden andere Normen zugrunde gelegt als die für die Überleitung von Beamten maßgeblichen (insbesondere § 10 [X.] statt § 9 [X.]). Außerdem sieht das Eingliederungsgesetz für Tarifbeschäftigte keinen Arbeitgeberwechsel, sondern lediglich eine Personalgestellung durch das Land vor.