Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.10.2017, Az. 6 C 46/16

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie durch den im Vorfeld einer Versammlung zu Aufklärungszwecken durchgeführten Tiefflug eines Kampfflugzeugs der [X.] in ihren Rechten verletzt worden ist.

Vom 6. bis 8. Juni 2007 fand in [X.] das jährliche Gipfeltreffen der acht großen Industriestaaten (G8) statt. Im Vorfeld beantragte das Innenministerium des beklagten [X.] beim [X.], im Wege der Amtshilfe Überflüge in der Umgebung des Austragungsortes durchzuführen. Es sollten unter Einsatz von Infrarot- und optischen Kameras Luftbildaufnahmen angefertigt werden, um mögliche Erddepots zu erkennen sowie etwaige Manipulationen an wichtigen Straßenzügen zu erfassen. In Abstimmung mit dem Beklagten führte die [X.] im Mai 2007 mehrere Aufklärungsflüge durch. Ein weiterer Überflug wurde nach erneuter Lagebeurteilung vereinbart, nachdem es am 2. Juni 2007 in [X.] zu gewaltsamen Ausschreitungen gekommen war.

Ab dem 29. Mai 2007 errichteten Gegner des Gipfeltreffens in der Gemeinde [X.] ein Camp für die Unterkunft von bis zu 5 000 Personen, die an Protestaktionen teilnehmen wollten. Die Klägerin hielt sich vom 1. bis 6. Juni 2007 in dem Camp auf und nahm von dort aus an Veranstaltungen und Versammlungen im Zusammenhang mit dem G8-Gipfel in [X.] teil.

Am 5. Juni 2007 überflog ein Kampfflugzeug der [X.] vom Typ [X.] gegen 10:30 Uhr das Camp witterungsbedingt in einer Höhe von ca. 114 m. Während des [X.] wurden Aufnahmen durch Kameras angefertigt, die an dem Kampfflugzeug befestigt waren. 19 Luftbilder wurden anschließend durch [X.]mitarbeiter als für polizeiliche Zwecke relevant ausgewählt und an die Polizeidirektion [X.] zur Auswertung übermittelt. Bei einem Teil dieser Aufnahmen handelte es sich um Übersichtsaufnahmen und [X.], auf denen das Camp [X.] sowie Personengruppen abgebildet waren, die sich dort aufhielten.

Die Klägerin hat mit der Klage die Feststellung begehrt, dass sie durch den Überflug des Camps [X.] am 5. Juni 2007 durch ein Kampfflugzeug der [X.] des Typs [X.] sowie die Fertigung und anschließende Weitergabe und Verwendung von Bildaufnahmen in ihren Rechten verletzt wurde. Die Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Feststellungsklage zwar für zulässig, jedoch nicht für begründet gehalten. Die Klägerin könne sich auf ihr Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 [X.] stützen, das auch einen Vorfeldschutz entfalte. Bei der beabsichtigten Teilnahme an Demonstrationen über mehrere Tage aufgrund einer ebenfalls mehrtägigen politischen bzw. staatlichen Veranstaltung sei der dauernde Aufenthalt in einer Unterkunft geschützt, insbesondere, wenn er in einem für diesen Zweck hergerichteten Camp stattfinde. In der Sache könne die Klage keinen Erfolg haben, weil in den beanstandeten Maßnahmen kein Eingriff in Grundrechte der Klägerin liege. Für einen Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit genüge es, wenn eine Maßnahme auf eine Abschreckung von der Teilnahme an einer späteren Versammlung abgezielt habe, hierfür objektiv geeignet gewesen sei und der potentielle Teilnehmer sich habe abschrecken lassen dürfen, wobei es nicht auf die subjektive Empfindung eines konkret betroffenen Einzelnen ankomme, sondern auf die eines sog. verständigen [X.]. An diesen Voraussetzungen fehle es hier. Ein verständiger Dritter habe den Überflug zwar dahingehend verstehen dürfen, dass Aufklärungsmaßnahmen im Hinblick auf den bevorstehenden Beginn des [X.] betrieben werden sollten. Schon wegen der kurzen Dauer des [X.] hätten diese Aufklärungsmaßnahmen jedoch nicht derart abschreckend auf einen verständigen [X.] gewirkt, dass er sich davon hätte abhalten lassen, sein Versammlungsrecht wahrzunehmen. Auch wenn der Überflug als polizeitaktische Machtdemonstration ("show of force") gewertet werde, sei davon keine Abschreckungswirkung ausgegangen, weil das [X.]-Kampfflugzeug nicht als Einsatzmittel für einen Kampfeinsatz gezeigt worden sei. Ebenso wenig sei eine solche Wirkung bei verständiger Würdigung von dem Anfertigen von Lichtbildern bei dem Überflug ausgegangen. Aufgrund der Kurzzeitigkeit habe es sich nur um eine Momentaufnahme handeln können. Zudem sei den Bewohnern des Camps [X.] bekannt gewesen, dass sie angesichts der Besonderheiten des Einzelfalles des G8-Gipfeltreffens und der zahlreichen, auch gewalttätigen Aktionen der Gegner dieses Gipfeltreffens unter besonderer Beobachtung der Sicherheitsbehörden standen. Da die Klägerin auf den Lichtbildern selbst nicht erkennbar sei, verletze schließlich auch die Auswertung der Aufnahmen sie nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 8 [X.]. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte oder die [X.] die flächendeckenden Übersichtsaufnahmen oder die [X.] noch derartig auswerten könnten, dass eine Personenidentifizierung möglich sei. Aus diesen Gründen sei auch das Grundrecht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 [X.] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.] nicht verletzt.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der sie geltend macht: Ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit liege bereits bei polizeilichen Maßnahmen vor, welche während oder im Vorfeld von Versammlungen bei den Betroffenen den Eindruck einer möglichen Aufzeichnung ihres Verhaltens erzeugen könnten. Unter den heutigen technischen Bedingungen bestehe eine Vermutung, dass Überwachungsmaßnahmen wie die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen zur Identifizierung von Personen geeignet seien. Dass diese Vermutung bei überlegenem Wissen, etwa im Verlauf einer verwaltungsgerichtlichen Beweisaufnahme, widerlegt werden könne, ändere nichts daran, dass es für die Betroffenheit auf den Kenntnishorizont der Grundrechtsträger im Moment des Versammlungsgeschehens ankomme. Schon die Möglichkeit der Beeinträchtigung der potentiellen Versammlungsteilnehmer in ihrer freien Entscheidung begründe den Grundrechtseingriff. Auf die behördliche Absicht komme es nicht an. Der Überflug unter Einsatz eines militärischen Kampfflugzeugs im Tiefstflug habe auch tatsächlich in die innere Versammlungsfreiheit der Betroffenen eingegriffen. Denn angesichts der dadurch aufgezeigten Möglichkeit des Einsatzes schwersten militärischen Kampfgeräts im Zusammenhang mit den Demonstrationen während des [X.] sei die Teilnahme hieran für die Betroffenen zu einem insoweit unvorhersehbaren, besorgniserregenden Unterfangen geworden. Ausgehend von dem Standpunkt eines verständigen [X.] ohne behördliches Sonderwissen habe auch die Nutzung eines Kamerasystems, der Erhebung von Lichtbildern und deren Auswertung durch den Beklagten eine [X.] gehabt und deshalb einen Grundrechtseingriff dargestellt.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Der Überflug über das Camp [X.] habe lediglich wenige Sekunden gedauert. Soweit er durch die physische Präsenz des [X.]-Kampfflugzeuges einschüchternd gewirkt haben möge, sei dies ihm, dem Beklagten, nicht zuzurechnen. Gegenstand der erbetenen Amtshilfe seien Überflüge zum Zweck der Anfertigung von Übersichts- und [X.] gewesen. Die operative Entscheidung, zum Zweck der Anfertigung dieser Aufnahmen die Flughöhe zu senken und das Camp im Tiefstflug zu überfliegen, habe er nicht beeinflussen können.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsgericht hat zwar zu Recht angenommen, dass die von der Klägerin gegen das [X.] gerichtete Feststellungsklage zulässig ist (1.). Das Berufungsurteil verletzt jedoch dadurch revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, dass es die Klage mit der tragenden Erwägung als unbegründet abgewiesen hat, bei dem Überflug des [X.]amps durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] in einer Höhe von 114 m habe es sich nicht um einen Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 8 Abs. 1 [X.] gehandelt (2.). Da die Feststellungen des Berufungsgerichts nicht ausreichen, um abschließend über das mit der Klage geltend gemachte Feststellungsbegehren entscheiden zu können, ist das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO) (3.).

1. Die gegen das [X.] gerichtete Feststellungsklage ist zulässig. Sie hat ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem [X.] zum Gegenstand (a). In Bezug auf das Bestehen oder Nichtbestehen dieses Rechtsverhältnisses ist auch ein Feststellungsinteresse gegeben (b). Der Feststellungsklage steht nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen (c).

a) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 2016 - 6 A 9.14 [[X.]:[X.]:BVerwG:2016:141216U6A9.14.0] - BVerwGE 157, 8 Rn. 12 und vom 23. August 2007 - 7 [X.] 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 21). Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein (BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 [X.] 2.95 - [X.] 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 7). Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - BVerwGE 149, 359 Rn. 20 f.).

aa) Aus dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt ergibt sich ein konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis in diesem Sinne. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen überflog ein Kampfflugzeug der [X.] vom Typ [X.] am 5. Juni 2007 gegen 10:30 Uhr in einer Höhe von ca. 114 m das zur Unterkunft von Teilnehmern an Demonstrationen gegen das [X.] in [X.] errichtete [X.]amp Reddelich. Zu diesem Zeitpunkt hielt sich dort auch die Klägerin auf. Während des [X.] wurden Aufnahmen durch Kameras angefertigt, die an dem Kampfflugzeug befestigt waren. 19 Luftbilder wurden anschließend durch [X.]mitarbeiter als für polizeiliche Zwecke relevant ausgewählt und an die Polizeidirektion [X.] zur Auswertung übermittelt. Bei einem Teil dieser Aufnahmen handelte es sich um Übersichtsaufnahmen und [X.], auf denen das [X.]amp Reddelich sowie Personengruppen abgebildet waren, die sich dort befanden. Dieser Sachverhalt ist im Hinblick auf die möglicherweise berührten Grundrechte aus Art. 8 Abs. 1 [X.] sowie Art. 2 Abs. 1 [X.]. Art. 1 Abs. 1 [X.] geeignet, im Sinne eines nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses rechtliche Beziehungen zwischen der Behörde, der die beschriebenen Handlungen zuzurechnen sind, und denjenigen Personen zu begründen, die sich - wie die Klägerin - zum Zeitpunkt des [X.] und der hierbei gefertigten Aufnahmen in dem [X.]amp aufgehalten haben.

[X.]) An dem Rechtsverhältnis, dessen Bestehen festgestellt werden soll, ist das beklagte Land beteiligt. Dies gilt auch, soweit ausschließlich Personal und technische Mittel der [X.] eingesetzt worden sind. Die von dem Feststellungsbegehren der Klägerin im Einzelnen erfassten Realakte, also der Überflug des [X.]amps Reddelich am 5. Juni 2007 durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] sowie die in diesem Zusammenhang erfolgte Fertigung, Weitergabe und Verwendung von Bildaufnahmen, sind Bestandteile einer einheitlichen polizeilichen Maßnahme, die nicht der unmittelbaren Gefahrenabwehr, sondern der weiteren Aufklärung einer noch ungewissen Gefahrenlage gedient hat. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bestand der Zweck der Überflüge darin, unter Einsatz von Infrarot- und optischen Kameras Luftbildaufnahmen anzufertigen, um mögliche Erddepots zu erkennen sowie etwaige Manipulationen an wichtigen Straßenzügen zu erfassen. Die Anfertigung und Auswertung der Luftbilder sollte es den für die Gefahrenabwehr zuständigen Polizeibehörden des [X.] ermöglichen, bereits im Vorfeld der Großdemonstrationen gegen das [X.] in [X.] mögliche Gefahren zu erkennen, um hierauf rechtzeitig reagieren und die Begehung künftiger Straftaten wirksam verhindern zu können.

Für diese Maßnahme der [X.] mussten nicht die Voraussetzungen der in [X.] gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 [X.] fortgeltenden Vorschrift des § 19a [X.]. § 12a Abs. 1 [X.] erfüllt sein. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen; die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Diese versammlungsrechtliche Eingriffsermächtigung erfasst jedoch nur die zielgerichtete Erhebung personenbezogener Daten. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Denn nach den Feststellungen des Berufungsurteils wurden bei dem Überflug des [X.]-Kampfflugzeugs am 5. Juni 2007 über das [X.]amp Reddelich lediglich Übersichtsaufnahmen angefertigt, auf denen insbesondere auch die Klägerin mangels ausreichender Tiefenschärfe bzw. Auflösung nicht erkennbar war und welche selbst mit technischen Hilfsmitteln keine Personenidentifizierung zuließen. An diese tatsächlichen Feststellungen ist der [X.] gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da die Revision ihnen nicht mit Verfahrensrügen entgegengetreten ist.

Die [X.]smaßnahme konnte jedoch grundsätzlich auf die in § 13 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in [X.] ([X.]) in der hier noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 25. März 1998 (GVOBl. M-V [X.]), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juli 2006 (GVOBl. M-V [X.]), enthaltene polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel gestützt werden. Dem stehen die Vorschriften des Versammlungsgesetzes nicht entgegen, da dieses Gesetz insbesondere für polizeiliche Befugnisse im Vorfeld von Versammlungen keine abschließenden Regelungen für die Abwehr aller möglicherweise auftretenden Gefahren enthält (BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 - 6 [X.] 39.06 - BVerwGE 129, 142 Rn. 30). Nach § 13 [X.] haben die Ordnungsbehörden und die Polizei im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird. Diese allgemeine Befugnis umfasst auch [X.] zur Klärung einer Gefahrensituation, wenn die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorliegen einer Gefahr zwar für möglich, aber nicht für sicher hält (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, [X.] Rn. 48; [X.], Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 15. Aufl. 2013, § 6 Rn. 29 f.). Ein solcher Fall des Gefahrenverdachts konnte hier im Hinblick auf die Feststellung des Berufungsurteils, dass es bereits im Vorfeld zu zahlreichen, auch gewalttätigen Aktionen von Gegnern des [X.]s gekommen war, angenommen werden. Die zuständige Polizeibehörde des [X.] hatte den Sachverhalt daher gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] soweit von Amts wegen zu ermitteln, dass sie sich über das tatsächliche Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Gefahr eine eigene Überzeugung bilden konnte.

In Erfüllung dieser polizeilichen Aufgabe hatte das Innenministerium des beklagten [X.] - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - im Vorfeld des [X.]s das [X.] ersucht, die zur [X.] für erforderlich gehaltenen Überflüge in der Umgebung des Austragungsortes im Wege der Amtshilfe durchzuführen. Seine rechtliche Grundlage findet dieses Vorgehen in Art. 35 Abs. 1 [X.] sowie §§ 4 ff. [X.] bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen. Nach Art. 35 Abs. 1 [X.] leisten sich alle Behörden des [X.] und der Länder gegenseitig Rechts- und Amtshilfe. Um Amtshilfe kann eine Behörde eine andere Behörde nach § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Nr. 2 [X.] insbesondere dann ersuchen, wenn sie die Amtshandlung aus tatsächlichen Gründen nicht selbst vornehmen kann, etwa weil die zur Vornahme der Amtshandlung erforderlichen Dienstkräfte oder Einrichtungen fehlen. Auch im Fall der Inanspruchnahme von Amtshilfe bleibt die ersuchende Behörde jedoch "Herrin des Verfahrens" (vgl. die Begründung des Entwurfs der [X.]regierung für ein Verwaltungsverfahrensgesetz, [X.]. 7/910 S. 38). Die Gesamtverantwortung für die Recht- und Zweckmäßigkeit der zu verwirklichenden Maßnahme wird nicht auf die ersuchte Behörde übertragen. Deshalb sind die [X.] der ersuchten Behörde, solange sie den Rahmen des [X.] nicht eindeutig überschreiten, der ersuchenden Behörde zuzurechnen. So verhält es sich hier. Sowohl die Überflüge der - das [X.]amp Reddelich einschließenden - Umgebung des Ortes, in dem der [X.] stattfinden sollte, durch Flugzeuge der [X.] als auch die Fertigung von Bildaufnahmen sowie deren Weitergabe an die zuständige [X.]polizeibehörde waren notwendige Bestandteile der durch das beklagte Land erbetenen Hilfe bei der Luftaufklärung. Eine Einschränkung der Zurechnung ist entgegen der Auffassung des [X.] auch nicht in Bezug auf die operative Entscheidung der [X.] gerechtfertigt, zum Zweck der Anfertigung der Aufnahmen die Flughöhe zu senken und das [X.]amp Reddelich im "Tiefstflug" zu überfliegen. Der Beklagte macht selbst nicht geltend, der [X.] im Rahmen des [X.] Vorgaben zur [X.] gemacht zu haben. Deshalb muss er sich die Durchführung der zur [X.] für erforderlich gehaltenen Überflüge nach den Grundsätzen des [X.] auch insoweit zurechnen lassen.

Die Zurechnung der [X.] der [X.] entfällt nicht im Hinblick auf die verbreitete Ansicht, dass der in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffene Bürger Rechtsmittel gegen denjenigen Rechtsträger richten muss, dessen Behörde ihm gegenüber unmittelbar gehandelt hat, z.B. einen Verwaltungsakt erlassen, eine Zwangsmaßnahme getroffen oder eine Information weitergegeben hat (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 18. Aufl. 2017, § 7 Rn. 11; [X.], in: [X.]/Bonk/[X.], [X.], 8. Aufl. 2014, § 7 Rn. 9; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 1. Aufl. 2014, § 7 Rn. 16; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2016, § 7 Rn. 10; [X.], in: [X.][X.], [X.], 10. Aufl. 2014, § 7 Rn. 13; [X.], in: [X.], [X.], 7. Aufl. 2014, Art. 35 Rn. 33). Ob dieser Auffassung zu folgen ist, kann dahingestellt bleiben. Denn für einen unmittelbaren, rechtsförmigen und zielgerichteten staatlichen Eingriff in Grundrechte der Klägerin bestehen keine Anhaltspunkte. Die Klägerin macht geltend, durch die von dem Überflug und der Anfertigung der Übersichtsaufnahmen ausgehende Einschüchterungswirkung in der Ausübung ihrer Grundrechte beeinträchtigt worden zu sein. Dieser Vortrag kann allenfalls die Annahme eines faktischen Grundrechtseingriffs rechtfertigen. Jedenfalls in derartigen Fällen, in denen die Amtshilfehandlung nicht zu einem finalen Eingriff in Grundrechte führt, kann die gerichtliche Überprüfung der Amtshilfehandlung im Rahmen eines Rechtsmittels gegen die Hauptmaßnahme der ersuchenden Behörde erfolgen.

b) Die Klägerin hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.

Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 [X.] 66.14 [[X.]:[X.]:BVerwG:2016:160316U6[X.]66.14.0] - [X.] 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 26. Januar 1996 - 8 [X.] 19.94 - BVerwGE 100, 262 <271>). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 [X.] 66.14 - [X.] 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 15. Februar 1989 - 6 A 2.87 - BVerwGE 81, 258 <262>). Ob die insoweit anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr oder des [X.] hier einschlägig sind, kann dahingestellt bleiben. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts, der der erkennende [X.] folgt, kann auch die Art des mit der Klage gerügten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art. 19 Abs. 4 [X.] garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfordern, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen ist (vgl. [X.], Beschluss vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99 u.a. - [X.]E 104, 220 <233>; BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.).

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Klägerin macht geltend, sowohl durch den Überflug des [X.]-Flugzeugs über das [X.]amp Reddelich als auch durch das Anfertigen von Übersichtsaufnahmen und deren anschließende Weitergabe und Auswertung in Grundrechten verletzt worden zu sein. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] gehört sie zu denjenigen Personen, die sich zum Zeitpunkt des [X.] und der hierbei gefertigten Aufnahmen in dem [X.]amp aufgehalten haben und deshalb von den Auswirkungen des [X.] konkret betroffen waren. Zwar kann ein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 [X.] [X.]. Art. 1 Abs. 1 [X.] ausgeschlossen werden, weil mit den Aufnahmen nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen keine personenbezogenen Daten der Klägerin erfasst worden sind und eine Personenidentifizierung auch mit technischen Hilfsmitteln nicht möglich ist. Im Hinblick auf den geltend gemachten Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Art. 8 [X.]) reicht jedoch die Möglichkeit aus, dass die Klägerin bei einer Tätigkeit, die aufgrund der Vorwirkungen des Grundrechts bereits dessen Schutz unterfiel, beeinträchtigt worden ist. Jedenfalls durch die Auswirkungen des [X.] und die Befürchtung, von den hierbei angefertigten Aufnahmen als Gegenstand einer staatlichen Überwachungsmaßnahme erfasst worden zu sein, kann die Klägerin daher - anders als durch die für sie nicht unmittelbar wahrnehmbare Weitergabe und Auswertung der Aufnahmen - in eigenen Rechten betroffen sein. Die Klägerin hatte offensichtlich auch nicht die Möglichkeit, vor Beendigung des - für sie nicht vorhersehbaren - [X.] und der hierbei gefertigten Aufnahmen um Rechtsschutz dagegen nachzusuchen.

c) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht schließlich nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Die Klägerin hätte ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Insbesondere hätte sie nicht mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegen den beim [X.] gestellten Antrag des Innenministeriums des beklagten [X.] auf Amtshilfe in Gestalt von [X.] der Region um den [X.] in [X.] vorgehen können. Das Amtshilfeersuchen ist seiner Rechtsnatur nach kein Verwaltungsakt, sondern eine behördliche Verfahrenshandlung in Gestalt einer nicht regelnden Willenserklärung (vgl. [X.], in: [X.]/Bonk/[X.], [X.], 8. Aufl. 2014, § 4 Rn. 31; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 18. Aufl. 2017, § 4 Rn. 14; [X.], in: [X.][X.], [X.], 10. Aufl. 2014, § 4 Rn. 17). Zudem würde die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des [X.] dem Rechtsschutzbegehren der Klägerin nicht erschöpfend Rechnung tragen. Denn es geht ihr im [X.] um die konkreten Modalitäten des [X.] und der Fertigung der Bildaufnahmen, also letztlich um die Art und Weise der Durchführung der Amtshilfe. Deren Rechtmäßigkeit könnte im Rahmen eines isolierten Rechtsmittels gegen das Amtshilfeersuchen nicht geklärt werden.

2. Die Feststellungsklage ist nicht aus den im Berufungsurteil genannten Erwägungen unbegründet. Das Berufungsgericht ist zwar ohne Rechtsfehler davon ausgegangen, dass der Aufenthalt der Klägerin in dem zur Unterkunft von Teilnehmern an den Demonstrationen gegen den [X.] in [X.] errichteten [X.]amp Reddelich vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 [X.]) erfasst worden ist (a). Das Berufungsurteil verletzt jedoch mit der Annahme revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, dass es sich bei dem Überflug des [X.]amps durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] in einer Höhe von 114 m nicht um einen faktischen Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 8 Abs. 1 [X.] gehandelt habe (b).

a) Der Aufenthalt der Klägerin in dem zur Unterkunft von Teilnehmern an den Demonstrationen gegen den [X.] in [X.] errichteten [X.]amp Reddelich war von dem sachlichen Schutzbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 [X.]) erfasst. Zwar ist das [X.]amp selbst nicht als grundrechtlich geschützte Versammlung anzusehen (aa). Auch fehlt es an tatsächlichen Feststellungen, ob zum maßgeblichen Zeitpunkt innerhalb des [X.]amps durch die Versammlungsfreiheit geschützte Veranstaltungen stattgefunden haben ([X.]). Der Schutzbereich des Grundrechts ist hier aber jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit berührt ([X.]).

aa) Das [X.]amp Reddelich als solches war nicht als Versammlung von Art. 8 Abs. 1 [X.] geschützt. Dies folgt zwar nicht bereits aus dem Umstand, dass das [X.]amp nach den Feststellungen des Berufungsurteils nicht als Versammlung im Sinn des Versammlungsgesetzes angemeldet worden war. Es fehlte jedoch an den inhaltlichen Mindestanforderungen an eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 [X.]. Hierbei handelt es sich um örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung ([X.], Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - [X.]E 104, 92 <104>). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken. Die Erörterung und Kundgebung muss Angelegenheiten betreffen, die zur öffentlichen Meinungsbildung bestimmt und geeignet sind (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 [X.] 23.06 - BVerwGE 129, 42 Rn. 15). Auch wenn der Schutz der Versammlungsfreiheit das Recht der Grundrechtsträger umfasst, selbst über Art und Umstände der Ausübung ihres Grundrechts zu bestimmen, also zu entscheiden, welche Maßnahmen sie zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für ihr Anliegen einsetzen wollen ([X.], Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - [X.]E 104, 92 <111>), kann in dem bloßen Aufenthalt von Personen in einem [X.]amp zum Zweck der Unterkunft und deren Absicht, an Versammlungen teilzunehmen, für sich genommen noch keine gemeinsame Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) mit dem Ziel der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung gesehen werden.

[X.]) Soweit in dem [X.]amp Reddelich nach den Feststellungen des Berufungsurteils öffentliche politische Veranstaltungen stattgefunden haben, erscheint es zwar möglich, dass es sich hierbei zumindest teilweise um mit dem übergreifenden Protestanliegen anlässlich des [X.]s verbundene kommunikative Anliegen und Aktivitäten gehandelt hat, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet und deshalb durch Art. 8 Abs. 1 [X.] geschützt waren (vgl. [X.], [X.] vom 28. Juni 2017 - 1 BvR 1387/17 - NVwZ 2017, 1374 Rn. 22 in Bezug auf das anlässlich des [X.] im Juli 2017 geplante Protestcamp im [X.]). Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob derartige Aktivitäten gerade zum Zeitpunkt der von der Klägerin beanstandeten Eingriffshandlungen, also des [X.] und der Anfertigung der Luftbilder, stattgefunden haben und ob sich die Klägerin an diesen Aktivitäten beteiligt hat.

[X.]) Der Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 [X.] ist hier jedoch unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit berührt.

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts nicht auf den Zeitraum der Durchführung einer Versammlung begrenzt, sondern entfaltet seine Wirkung bereits in deren Vorfeld; denn andernfalls liefe die Versammlungsfreiheit Gefahr, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden ([X.], Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 772/90 - [X.]E 84, 203 <209>). Art. 8 Abs. 1 [X.] schützt deshalb den gesamten Vorgang des [X.], wozu auch der Zugang und die Anreise zu einer bevorstehenden bzw. sich bildenden Versammlung gehören (vgl. [X.], Beschlüsse vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 u.a. - [X.]E 69, 315 <349> und vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 772/90 - [X.]E 84, 203 <209>).

Hiervon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass sich der Vorfeldschutz des Art. 8 Abs. 1 [X.] auf den Aufenthalt der Klägerin in dem [X.]amp Reddelich zum Zeitpunkt des [X.] des Kampfflugzeugs erstreckt hat. Dieser Aufenthalt stand in unmittelbarem zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit den Demonstrationen, die vor und während des [X.]s als einem Ereignis mit deutlich überörtlichem Bezug stattfanden. Es handelte sich um den Tag vor dem Beginn des mehrtägigen Gipfeltreffens. Eine Teilnahme an den geplanten Demonstrationen war für die ganz überwiegende Zahl der Teilnahmewilligen nur im Fall einer frühzeitigen Anreise und ortsnahen Unterkunft während der gesamten Dauer der Veranstaltung möglich. Alternative Unterkunftsmöglichkeiten standen angesichts der absehbar großen Zahl der potentiellen Versammlungsteilnehmer in der ländlich geprägten Region um den Austragungsort des Gipfels nicht ausreichend zur Verfügung. Unter derartigen Umständen ist der Aufenthalt in einem der Unterkunft für die potentiellen Demonstrationsteilnehmer dienenden [X.]amp vergleichbar der Anreise zu einer bevorstehenden Versammlung dem durch Art. 8 Abs. 1 [X.] geschützten Vorgang des [X.] zuzurechnen.

b) Der Überflug des [X.]amps durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] in einer Höhe von 114 m zur Aufnahme von Luftbildern ist entgegen der Annahme des Berufungsurteils als Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts der Klägerin aus Art. 8 Abs. 1 [X.] zu werten. Der gegenteiligen Annahme des Berufungsurteils liegt ein fehlerhaftes Verständnis der sich aus Art. 8 Abs. 1 [X.] ergebenden Anforderungen an die Annahme eines Eingriffs in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zugrunde.

Zwar liegen die Voraussetzungen eines finalen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit nicht vor. Die Klägerin wendet sich nicht gegen ein erforderlichenfalls zwangsweise durchsetzbares, staatliches Ge- oder Verbot mit dem Ziel, die Versammlungsteilnahme zu verhindern, zu beschränken oder zu erschweren. Der Überflug des [X.]-[X.] über das [X.]amp in einer Höhe von nur 114 m stellt jedoch entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Neben den Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der vom Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 [X.] erfassten Verhaltensweisen ist ein solcher faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit jedenfalls dann gegeben, wenn das staatliche Handeln einschüchternd oder abschreckend wirkt bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen wollen (aa). Dies kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls anhand eines objektiven Beurteilungsmaßstabs festgestellt werden ([X.]). Betrifft die staatliche Maßnahme nicht eine laufende Versammlung, sondern lediglich den geschützten [X.], ist bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist ([X.]). Nach diesem Maßstab hatte der Überflug des [X.] über das [X.]amp in einer Höhe von nur 114 m aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen im Hinblick auf die extreme Lärmentfaltung, den angsteinflößenden Anblick und die Überraschungswirkung im Kontext der bevorstehenden Demonstrationen gegen den [X.] einschüchternde Wirkung (dd).

aa) Nach der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts ist der Grundrechtsschutz unter der Geltung des Grundgesetzes nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne begrenzt, sondern auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen ausgedehnt worden. Entscheidend ist, ob sich die Maßnahme nach der Zielsetzung und ihren Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme darstellt, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist ([X.], Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 - [X.]E 105, 279 <303>). Auch in Bezug auf das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 [X.] hat das [X.]verfassungsgericht die Möglichkeit faktischer Eingriffe anerkannt. Hierzu gehören etwa staatliche Maßnahmen, die den Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen unzumutbar erschweren oder ihren staatsfreien unreglementierten [X.]harakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verändern ([X.], Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 - [X.]E 69, 315 <368 f.> unter Bezugnahme auf [X.], Urteil vom 15. Dezember 1983 -1 [X.], 269, 362, 420, 440, 484/83 - [X.]E 65, 1 <43>). Als faktischen Grundrechtseingriff hat das [X.]verfassungsgericht in seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde gegen das [X.] vom 22. Juli 2008 ([X.]) ferner die Anfertigung von [X.] einer Versammlung qualifiziert. Es hat in Bezug auf Art. 9 Abs. 2 Satz 2 [X.], der der Sache nach zu einer anlasslosen Bildaufzeichnung des gesamten Versammlungsgeschehens ermächtigte, ausgeführt, dass die Anfertigung solcher [X.] nach dem heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff sei, da auch in [X.] die Einzelpersonen in der Regel individualisierbar mit erfasst seien und das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in dieser Weise festgehalten wird, Einschüchterungswirkungen haben könne, die zugleich auf die Grundlagen der [X.] Auseinandersetzung zurückwirkten ([X.], Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 BvR 2492/08 - [X.]E 122, 342 <368 f.>). Den genannten Entscheidungen des [X.]verfassungsgerichts lässt sich verallgemeinernd entnehmen, dass ein faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit - neben den eindeutig erfassten Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der vom Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 [X.] erfassten Verhaltensweisen (vgl. [X.], in: [X.]/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band IV, 2011, § 106 Rn. 30) - immer dann anzunehmen ist, wenn die staatliche Maßnahme einschüchternd oder abschreckend wirken kann bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die sich versammlungsspezifisch betätigen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2012, Art. 8 Rn. 19; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 3. Aufl. 2013, Art. 8 Rn. 63; [X.], in: Friauf/Höfling, [X.] Kommentar zum [X.], Stand: Dezember 2016, Art. 8 Rn. 73).

[X.]) Ob eine staatliche Maßnahme einschüchternde oder abschreckende Wirkung auf diejenigen Personen hat, die an Versammlungen teilnehmen wollen, kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls festgestellt werden. Dabei ist nicht die subjektive Bewertung einzelner konkret betroffener Personen maßgeblich. Vielmehr ist schon aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsanwendungsgleichheit ein objektiver Beurteilungsmaßstab anzulegen. Im Ansatz zutreffend hat das Berufungsgericht daher auf die Sichtweise eines sog. verständigen Dritten abgestellt. Entscheidend ist, ob ein vernünftiger Mensch in der Situation des oder der Betroffenen ernsthaft in Betracht ziehen würde, aufgrund der staatlichen Maßnahme von der Teilnahme an der (bevorstehenden) Versammlung in der geplanten Form Abstand zu nehmen.

[X.]) Zwar sind die dargelegten Maßstäbe für die Eingriffsqualität grundsätzlich unabhängig davon anwendbar, ob die Maßnahme versammlungsspezifische Aktivitäten im Zeitraum der Durchführung der Versammlung oder - wie hier - vor Beginn der Versammlung betrifft. Die vereinzelt vertretene Auffassung, dass im Vorfeld der Versammlung nur eine gezielte Beeinträchtigung durch den Staat ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit sein kann (vgl. [X.], Polizei 2016, 163 <165>), ist abzulehnen. Dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht auf den Zeitraum der Durchführung der Versammlung begrenzt ist, sondern seine Wirkung bereits im Vorfeld einer Versammlung entfaltet, hat das [X.]verfassungsgericht - wie ausgeführt - damit begründet, dass die Versammlungsfreiheit anderenfalls Gefahr liefe, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden ([X.], Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 772/90 - [X.]E 84, 203 <209>). Diese Gefahr drängt sich zwar in besonderem Maße bei solchen staatlichen Maßnahmen auf, die das Ziel verfolgen, die Versammlungsteilnahme zu verhindern, zu beschränken oder zu erschweren. Auch in den Fällen einer nicht finalen Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit kann die Gesamtwürdigung jedoch ergeben, dass jedenfalls ohne die - durch die Qualifizierung als Grundrechtseingriff eröffnete - Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung derartiger staatlicher Vorgehensweisen am Maßstab der im Grundgesetz vorgesehenen Grundrechtsschranken die Gefahr einer Aushöhlung der Grundrechtsausübung besteht.

Für die Eingriffsqualität entscheidend ist daher auch im [X.] der Versammlung die einschüchternde oder abschreckende Wirkung der konkreten staatlichen Maßnahme. Allerdings ist eine staatliche Maßnahme in der Regel umso weniger geeignet, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die sich versammlungsspezifisch betätigen, und dementsprechend bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist. So dürfte etwa das Abschreckungspotenzial polizeilicher Ermittlungsmaßnahmen, die lange vor Beginn einer geplanten Versammlung oder in größerer Entfernung zum späteren Versammlungsort erfolgen, deutlich geringer sein, als wenn derartige Maßnahmen erst während der Anreise und in unmittelbarer örtlicher Nähe der Versammlung erfolgen.

dd) Nach den dargelegten Maßstäben gelangt das Berufungsurteil zwar zu dem zutreffenden Ergebnis, dass sich die Annahme eines faktischen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit hier nicht mit der Erwägung begründen lässt, das Anfertigen von Lichtbildern während des [X.] habe bei den potentiellen Demonstrationsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens erzeugen können und aus diesem Grund einschüchternd gewirkt. Denn es ist weder durch das Berufungsgericht festgestellt worden noch ohne weiteres naheliegend, dass der Einsatz von [X.] während der kurzen Dauer des [X.] des [X.] über das [X.]amp für diejenigen Personen, die sich im [X.]amp aufhielten, überhaupt konkret erkennbar gewesen ist. [X.] Recht verletzt das Berufungsurteil jedoch mit der Annahme, von dem Überflug des [X.]-[X.] über das [X.]amp Reddelich in einer Höhe von nur 114 m sei auch im Übrigen keine abschreckende Wirkung ausgegangen. Das Berufungsgericht hat insoweit den Besonderheiten des vorliegenden Falles nicht ausreichend Rechnung getragen. Unter Berücksichtigung der extremen Lärmentfaltung und des bedrohlichen Anblicks des tief fliegenden Kampfflugzeugs, der Überraschungswirkung des [X.] sowie des engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhangs mit den bevorstehenden Demonstrationen gegen den [X.] hätte das Berufungsgericht im Rahmen der Gesamtwürdigung zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass die sich aus Art. 8 Abs. 1 [X.] ergebenden Anforderungen an die Annahme eines Eingriffs in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit hier erfüllt sind.

Das Berufungsgericht hat zwar unter Hinweis auf den "ohrenbetäubenden Lärm" festgestellt, dass ein verständiger Dritter bei dem Tiefflug eines [X.] in nur 114 m Höhe "erschrickt". Das tatsächliche Ausmaß der Schallemissionen tief fliegender militärischer Kampfflugzeuge, insbesondere die im Vergleich zu gewöhnlichem Fluglärm extrem hohen Spitzenpegel und Pegelanstiegsgeschwindigkeiten nimmt das Berufungsurteil jedoch nicht näher in den Blick. Zudem hat es unberücksichtigt gelassen, dass die besonders belastende Wirkung militärischer Tiefflüge für die im Überflugbereich befindlichen Personen nicht nur auf der extremen Lärmentwicklung beruht, sondern auch auf den hiermit regelmäßig einhergehenden optischen Wirkungen und der Plötzlichkeit des Auftretens. Das Erscheinungsbild eines tief fliegenden, sich mit hoher Geschwindigkeit nähernden Kampfflugzeugs ist aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen bereits für sich genommen angsteinflößend. Als besonders erschreckend stellt sich der von einem derartigen Betrieb schwersten militärischen Luftfahrtgeräts ausgehende Eindruck dar, wenn er - wie hier - ohne Ankündigung und gleichsam "aus heiterem Himmel" erfolgt.

Die einschüchternde und abschreckende Wirkung lässt sich entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht mit dem Hinweis auf die unstreitig kurze Dauer des [X.] des [X.]-Kampfflugzeugs in Frage stellen. Zwar kommt dem Gesichtspunkt der Dauer etwa in den Fällen einer Observation einer Versammlung durch die Polizei regelmäßig Bedeutung für die Beurteilung zu, ob es sich um einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit handelt. Deshalb hat das Oberverwaltungsgericht auch zu Recht angenommen, dass von der Anfertigung der Luftbildaufnahmen, sofern diese für die Betroffenen überhaupt erkennbar war, bei isolierter Betrachtung keine ernsthafte Abschreckungswirkung ausging, da es sich erkennbar nur um eine Momentaufnahme handeln konnte. Die Einwirkung auf die Willensbildung der potentiellen Versammlungsteilnehmer kann jedoch bei kurzzeitigen Maßnahmen aus anderen Gründen so intensiv sein, dass im Ergebnis eine zumindest ebenso relevante Einschüchterungs- oder Abschreckungswirkung eintritt. Gerade ein überraschend wahrgenommener visueller oder akustischer Reiz ist typischerweise in besonderem Maße geeignet, als potentiell bedrohlich wahrgenommen zu werden, und kann zu lang anhaltenden Nachwirkungen führen.

Bei der Gesamtwürdigung muss im vorliegenden Fall schließlich der enge Zusammenhang des [X.]-[X.] mit den geplanten Demonstrationen gegen den am Folgetag beginnenden [X.] berücksichtigt werden, zu deren Durchführung das [X.]amp den zahlreichen Teilnehmern als ortsnahe Unterkunft dienen sollte. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts war dieser Kontext und waren insbesondere die besonderen Herausforderungen für die Gewährleistung der inneren Sicherheit im Umfeld des [X.]s nicht geeignet, die abschreckende Wirkung des [X.] des [X.]-Kampfflugzeugs über das [X.]amp Reddelich zu relativieren, sondern haben diese vielmehr noch verstärkt. Ein durchschnittlicher Betroffener, der sich im zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit den bevorstehenden Demonstrationen gegen den [X.] plötzlich dem Tiefflug eines [X.] [X.] ausgesetzt sah, konnte dieses Geschehen berechtigterweise als staatliche Aufforderung deuten, den Demonstrationen fernzubleiben. Eine derartige Zurschaustellung schwersten militärischen Gerätes in einer bekanntermaßen angespannten Sicherheitslage kann typischerweise Ängste oder Abwehrreflexe auslösen, die geeignet sind, hiervon Betroffene zum Verzicht auf die Teilnahme an den geplanten Veranstaltungen oder zumindest auf bestimmte Arten der Meinungskundgabe zu bewegen.

Demgegenüber ist die Annahme des Berufungsurteils, der Überflug des [X.]-Kampfflugzeugs sei für diejenigen Personen, die sich in dem [X.]amp aufhielten, vorhersehbar gewesen, nicht nachvollziehbar. Zwar weist das Oberverwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht darauf hin, es habe sich um den Tag vor dem Beginn des [X.] der acht führenden Wirtschaftsnationen und zugleich um den Tag der Anreise der Gipfelteilnehmer gehandelt, für den von Seiten der Gipfelgegner Aktionen angekündigt worden seien. Zudem sei es bereits anlässlich der vorangegangenen Weltwirtschaftsgipfel zu Straßenschlachten zwischen der Polizei und gewalttätigen Aktivisten gekommen. Die potentiellen Versammlungsteilnehmer hätten daher bei objektivierter Betrachtung damit rechnen müssen, dass die Polizei bei einem derartig sicherheitsrelevanten Anlass weitreichende Aufklärungsmaßnahmen vornehmen und diese auch auf die [X.]amps erstrecken würde, in denen sich ein Großteil der Gegner des [X.]s aufhielt. Soweit das Berufungsgericht mit Blick auf diese Erwägungen zu der Bewertung gelangt, der Überflug habe nicht abschreckend gewirkt, verfehlt es jedoch die Vorgaben, die Art. 8 Abs. 1 [X.] an den Eingriffsbegriff stellt. Denn selbst wenn die besondere Sicherheitsrelevanz des [X.]s sowie die gewalttätigen Ausschreitungen bei früheren [X.] allgemein bekannt gewesen sein mögen, rechtfertigt dies nicht die Annahme, dass es für den durchschnittlichen potentiellen Versammlungsteilnehmer vorhersehbar war, während des Aufenthalts in dem [X.]amp mit der extremen Geräuschentwicklung und dem bedrohlichen Anblick eines außergewöhnlich tief fliegenden Kampfflugzeugs konfrontiert zu werden. Auch im Zusammenhang mit sicherheitsrelevanten Ereignissen und gewalttätigen Ausschreitungen bei Großdemonstrationen gehören tief fliegende Kampfflugzeuge - anders als etwa Wasserwerfer oder gepanzerte Radfahrzeuge - nicht zu den polizeilichen Einsatzmitteln, mit denen Versammlungsteilnehmer in der [X.]republik Deutschland üblicherweise rechnen müssen. Die Personen, die sich im [X.]amp Reddelich in der Absicht aufhielten, von dort aus an den verschiedenen Versammlungen im Zusammenhang mit dem [X.] teilzunehmen, hatten deshalb keinen Anlass, sich auf derartig beschaffene Aufklärungsmittel einzustellen.

3. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen. Der [X.] kann nicht nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu Gunsten der Klägerin in der Sache selbst entscheiden, denn der Überflug des [X.]amps Reddelich durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] mit dem Ziel der Anfertigung von Luftbildaufnahmen stellte keinen vom Grundgesetz verbotenen Einsatz der [X.] dar und war nicht aus diesem Grund rechtswidrig (a). Ob sich das Berufungsurteil nach § 144 Abs. 4 VwGO im Ergebnis als richtig darstellt, weil der Überflug und die Anfertigung der Aufnahmen als Maßnahme der [X.] auf der Grundlage des [X.]polizeirechts gerechtfertigt war, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprach, kann der [X.] auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Tatsachen nicht abschließend entscheiden (b).

a) Der Überflug des [X.]amps Reddelich durch ein [X.]-Kampfflugzeug der [X.] und die Anfertigung von zur Auswertung durch die [X.]polizeibehörde bestimmten Luftbildaufnahmen stellte keinen vom Grundgesetz verbotenen Einsatz der [X.] dar und war nicht aus diesem Grund rechtswidrig. Da der Überflug lediglich der anderweitig nicht möglichen Aufklärung der Sachlage durch Luftbilder im Vorfeld der Feststellung einer konkreten Gefahr diente, ist er als technische Unterstützungsleistung der [X.] im Wege der Amtshilfe für die Polizeibehörde anzusehen.

Nach Art. 87a Abs. 2 [X.] dürfen die [X.] außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Diese Regelung, die im Zuge der Einfügung der so genannten Notstandsverfassung in das Grundgesetz durch das [X.] vom 24. Juni 1968 ([X.]) geschaffen worden ist, soll verhindern, dass für die Verwendung der [X.] als Mittel der vollziehenden Gewalt "ungeschriebene Zuständigkeiten aus der Natur der Sache" abgeleitet werden (vgl. [X.], Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - [X.]E 115, 118 <142>). Das [X.]verfassungsgericht hat deshalb wiederholt hervorgehoben, dass für die Auslegung und Anwendung des Art. 87a Abs. 2 [X.] das Ziel maßgeblich ist, die Möglichkeiten für einen Einsatz der [X.] im Innern durch das Gebot strikter Texttreue zu begrenzen (vgl. [X.], Urteile vom 12. Juli 1994 - 2 [X.], 5/93, 7/93, 8/93 - [X.]E 90, 286 <356 f.> und vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - [X.]E 115, 118 <142>; Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 - [X.]E 132, 1 Rn. 25). Bei den Regelungen, durch welche im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] der Einsatz der [X.] im Grundgesetz außer zur Verteidigung (Art. 87a Abs.1 Satz 1 [X.]) ausdrücklich zugelassen wird, handelt es sich um Art. 87a Abs. 3 [X.] (äußerer Notstand), Art. 87a Abs. 4 [X.] (innerer Notstand) sowie Art. 35 Abs. 2 Satz 2 [X.] (regionaler Katastrophennotstand) und Art. 35 Abs. 3 [X.] (überregionaler Katastrophennotstand). Die Voraussetzungen dieser Regelungen haben im Fall des [X.] des [X.]amps Reddelich durch ein [X.]-Kampfflugzeug und die dabei erfolgte Anfertigung von Luftbildaufnahmen durch die [X.] offensichtlich nicht vorgelegen.

Nach der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts setzt Art. 87a Abs. 2 [X.] indes nicht für jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der [X.] eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung voraus, sondern nur, soweit es sich bei dieser Nutzung um einen Einsatz handelt ([X.], Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 - [X.]E 132, 1 Rn. 50). Ein Einsatz im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] liegt vor, wenn die Ressourcen der [X.] als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang verwendet werden ([X.], Beschlüsse vom 20. März 2013 - 2 [X.] - [X.]E 133, 241 Rn. 80 und vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 - [X.]E 132, 1 Rn. 50). Maßnahmen, die sich auf eine rein technisch-unterstützende Funktion beschränken, verbleiben im Rahmen der in Art. 35 Abs. 1 [X.] geregelten Ermächtigung zur Amtshilfe und sind daher von den Beschränkungen, die für einen Einsatz der [X.] nach Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] gelten, nicht betroffen ([X.], Beschlüsse vom 20. März 2013 - 2 [X.] - [X.]E 133, 241 Rn. 80 und vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 - [X.]E 132, 1 Rn. 50). Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der [X.] in ihrem [X.] oder Einschüchterungspotential genutzt werden ([X.], Beschlüsse vom 20. März 2013 - 2 [X.] - [X.]E 133, 241 Rn. 81 und vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 - [X.]E 132, 1 Rn. 50). Ob das der Fall ist, ist jedoch - anders als im Zusammenhang mit der zuvor erörterten Frage des Eingriffs in die Versammlungsfreiheit - ausschließlich aus objektiver Perspektive zu beurteilen. Denn die Frage der verfassungsrechtlichen Qualifizierung der Nutzung der Ressourcen der [X.] als zulässige Amtshilfe oder als unzulässiger [X.]einsatz im Innern kann nicht davon abhängen, wie sich diese Nutzung aus der Sicht möglicher Betroffener im Einzelfall darstellt.

Aus der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts ergibt sich ferner die Wertung, dass die hier in Rede stehende Nutzung spezifisch militärischer Luftfahrzeuge zur Aufklärung der Sachlage nicht bereits für sich genommen geeignet ist, [X.] und Einschüchterungspotential in dem genannten Sinn zu entfalten. In seinem Beschluss vom 20. März 2013 ist der Zweite [X.] des [X.]verfassungsgerichts davon ausgegangen, dass es sich etwa in dem Fall der Überprüfung eines Luftfahrzeugs durch aufsteigende Jagdflugzeuge nach § 15 Abs. 1 Satz 2 des Luftsicherheitsgesetzes ([X.]) nicht um eine Nutzung von Mitteln der [X.] in ihrem [X.] und Einschüchterungspotential, sondern um eine technisch-unterstützende Maßnahme handelt, sofern die Überprüfung typischerweise nicht zur Aufdeckung einer Angriffsabsicht, sondern zur Feststellung eines Orientierungsbedarfs - etwa wegen ausgefallenen Funkkontakts oder sonstiger technischer Probleme - führt, dem mit Warn- und Leitungssignalen entsprochen werden kann. Erst wenn die Überprüfung ergibt, dass ein Fall eines bevorstehenden kriminellen Anschlags mittels eines Luftfahrzeuges (sog. Renegade-Fall) vorliegt, scheidet eine weitere Deutung als bloße Unterstützung aus, so dass die Aktion dann nur noch als Entfaltung des [X.] und Einschüchterungspotentials der eingesetzten militärischen Mittel verstanden werden kann ([X.], Beschluss vom 20. März 2013 - 2 [X.] - [X.]E 133, 241 Rn. 80 f.). Dieser Rechtsprechung liegt erkennbar die Annahme zugrunde, dass die Nutzung spezifisch militärischer Luftfahrzeuge zur Aufklärung der Sachlage - also vor Feststellung einer konkreten Gefahr - für sich genommen kein [X.] und Einschüchterungspotential entfaltet.

Hiervon ausgehend sind die Aufklärungsflüge von [X.]-Kampfflugzeugen in der Region um den Austragungsort des [X.]s in [X.] und die Anfertigung von Luftbildaufnahmen durch die [X.] als bloße Unterstützungsleistung für die zuständige [X.]polizeibehörde zu qualifizieren, die nicht den Anforderungen des Art. 87a Abs. 2 [X.] unterliegt (vgl. in diesem Sinne auch die Antworten der [X.]regierung auf verschiedene Kleine Anfragen bzw. Schriftliche Fragen, z.B. [X.]. 16/5148 S. 5 f.; [X.]. 16/5499 S. 18 f.; [X.]. 16/6046 S. 2, 12 und [X.]. 16/6166 S. 3 f.). Dies gilt auch in Bezug auf den hier in Rede stehenden Überflug über das [X.]amp Reddelich am 5. Juni 2007. Ebenso wie die Aufklärungsflüge an den vorangegangenen Tagen diente auch dieser Flug lediglich der weiteren Aufklärung der Sachlage und nicht der Abwehr einer konkreten Gefahr. Nach den - auf die Aktenlage und die Erklärungen des [X.] gestützten - tatsächlichen Feststellungen des [X.] hatte sich ein Bedürfnis für einen neuen Überflug zwar erst kurzfristig aufgrund der gewaltsamen Ausschreitungen am 2. Juni 2007 in [X.] ergeben. Der Flug vom 5. Juni 2007 war deshalb nachträglich nach erneuter Lagebeurteilung vereinbart worden. Selbst wenn die Maßnahme folglich nicht mehr (nur) - wie noch die vorangegangenen Aufklärungsflüge - der Erkennung möglicher Erddepots sowie der Erfassung von Manipulationen an wichtigen Straßenzügen im Einsatzraum gedient haben sollte, sondern sich in Erwartung weiterer unmittelbar bevorstehender gewaltsamer Ausschreitungen gerade auch auf die Ermittlung damit möglicherweise in Zusammenhang stehender Aktivitäten potentieller Demonstrationsteilnehmer, die sich im [X.]amp Reddelich aufhielten, gerichtet haben sollte, handelte es sich weiterhin um eine Maßnahme der [X.] im Vorfeld einer konkreten Gefahr. Unabhängig von der einschüchternden Wirkung, die der Tiefflug des Kampfflugzeugs im Kontext mit den bevorstehenden Demonstrationen aus der Sicht eines objektiven Betrachters entfaltet hat und die die Qualifizierung als Grundrechtseingriff rechtfertigt, war die Grenze von der bloßen Unterstützungsleistung zu einem nach Art. 87a Abs. 2 [X.] unzulässigen Einsatz der [X.] noch nicht überschritten.

b) Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen kann der [X.] im Revisionsverfahren nicht abschließend entscheiden, ob der durch den Überflug des [X.] [X.] über das [X.]amp Reddelich am 5. Juni 2007 bewirkte faktische Eingriff in das durch Art. 8 Abs. 1 [X.] gewährleistete Grundrecht der Klägerin auf Versammlungsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt war.

Zwar konnte der zur Anfertigung von Luftbildern durchgeführte Überflug als Teilakt einer [X.]smaßnahme - wie bereits ausgeführt - grundsätzlich auf die in § 13 [X.] enthaltene polizeiliche Generalklausel gestützt werden. Bei der Auslegung und Anwendung versammlungsbeschränkender Gesetze im Sinne des Art. 8 Abs. 2 [X.] muss jedoch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit strikt beachtet werden. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit bedürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eines legitimen Zwecks und müssen zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. [X.], Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - [X.]E 128, 226 <259 f.>).

Ob die Art und Weise der Durchführung der polizeilichen [X.]smaßnahme unter den konkreten Umständen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprach, insbesondere ob sie trotz ihrer einschüchternden und daher die potentiellen Demonstrationsteilnehmer in ihrer Versammlungsfreiheit beeinträchtigenden Wirkung angemessen im engeren Sinne war, hängt jedoch von der Bewertung der tatsächlichen Gefahrenlage und den sich hieraus ergebenden Handlungsoptionen der Polizei ab. Hierzu enthält das Berufungsurteil die bereits erwähnte Feststellung, dass sich ein Bedürfnis für einen neuen Überflug erst kurzfristig aufgrund der gewaltsamen Ausschreitungen am 2. Juni 2007 in [X.] ergeben hatte und ein weiterer Aufklärungsflug zur Erstellung und Verdichtung des polizeilichen [X.] vereinbart worden war, der am 4. Juni 2007 aufgrund technischer Fehlfunktion bzw. schlechten Wetters nicht abgeschlossen werden konnte und daher am Folgetag vervollständigt wurde. Durch die Bezugnahme auf den Inhalt der Gerichtsakte hat sich das Berufungsgericht ferner die tatsächliche Feststellung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu eigen gemacht, dass die Unterschreitung der [X.] von ca. 150 m um 36 m auf die Witterungsbedingungen zurückzuführen war. Diese tatsächlichen Feststellungen lassen es möglich erscheinen, dass der Polizeibehörde Erkenntnisse über Aktivitäten von Personengruppen im [X.]amp Reddelich vorlagen, die auf die Begehung weiterer gewaltsamer Ausschreitungen gerichtet waren. Insoweit muss der Sachverhalt durch das [X.] weiter aufgeklärt und gewürdigt werden. Ferner ist zu klären, ob die Behörde in Ausübung ihres Auswahlermessens für die Entscheidung über mögliche Abwehrmaßnahmen die Auswertung tagesaktueller Luftbildaufnahmen des [X.]amps aus der ex-ante Sicht für erforderlich halten und außerdem davon ausgehen durfte, dass die Verwertbarkeit der Aufnahmen bei Anfertigung aus größerer Überflughöhe wegen der Witterungsverhältnisse beeinträchtigt gewesen wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen muss das [X.] schließlich bewerten, ob die Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung in einem angemessenen Verhältnis zum Gewicht der verfolgten Ziele gestanden hat. Der Rechtsstreit ist deshalb nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

4. Die Entscheidung über die Kosten ist der Schlussentscheidung vorzubehalten.