Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17.09.2019, Az. 2 BvE 2/16

Das [X.]verfahren betrifft den Einsatz bewaffneter [X.] [X.] zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch den sogenannten "[X.]" (im Folgenden: [X.]).

1. Der [X.] ist eine international operierende Terrororganisation, die ihr Ziel, ein globales Kalifat zu errichten, in der jüngeren Vergangenheit mit weltweiten Anschlägen verfolgt hat. Bereits seit dem [X.] gehen [X.] auf dem Territorium [X.] und des [X.], wo er sich zwischenzeitlich verfestigt hatte, militärisch gegen den [X.] vor und berufen sich dazu vorrangig auf das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht. [X.] machte deshalb wiederholt eine Verletzung seiner Souveränität und eine völkerrechtswidrige Ausweitung des Selbstverteidigungsrechts geltend.

2. Nach den terroristischen [X.] am 13. November 2015 versicherten die Mitgliedstaaten der [X.] [X.] ihre Solidarität und sicherten am 17. November 2015 anlässlich einer Sitzung des Rates der [X.], auf der sich [X.] auf den in Art. 42 Abs. 7 des [X.] [X.] (im Folgenden: [X.]) geregelten Beistandsfall berufen hatte, einstimmig die in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu.

3. Der Sicherheitsrat der [X.] (im Folgenden: Sicherheitsrat) verurteilte die Anschläge mit Resolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 und ordnete den [X.] als "weltweite und beispiellose Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit" ein. Er forderte die Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage seien, auf, unter Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der [X.] (im [X.]) sowie der internationalen Menschenrechtsnormen, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts, in dem unter der Kontrolle des [X.] stehenden Gebiet in [X.] und im [X.] alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und ihre Anstrengungen zu verstärken und zu koordinieren, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden, und den sicheren Zufluchtsort zu beseitigen, den der [X.] in erheblichen Teilen des [X.] und [X.] geschaffen habe.

4. Die [X.]esregierung sagte zunächst die Entlastung [X.]s in anderen internationalen Militäreinsätzen (insbesondere in der [X.]) zu und erklärte unter der Maßgabe, dass man nicht an direkten Kampfhandlungen mitwirke, die Bereitschaft zur Teilnahme an einem Einsatz in [X.] und im [X.].

5. Am 1. Dezember 2015 beschloss die [X.]esregierung den Einsatz bewaffneter [X.] [X.] zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch die Terrororganisation [X.] mit bis zu 1.200 Soldatinnen und Soldaten zunächst bis zum 31. Dezember 2016. Zu den rechtlichen Grundlagen führte sie aus, die Entsendung bewaffneter [X.] [X.] erfolge im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nach Art. 24 Abs. 2 [X.]. Die [X.] unterstütze [X.], den [X.] und die internationale Allianz in ihrem Kampf gegen den [X.] auf der Grundlage des Rechts auf kollektive Selbstverteidigung gemäß Art. 51 [X.]. Der Sicherheitsrat habe wiederholt festgestellt, dass von der Terrororganisation [X.] eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit ausgehe. Mit seiner Resolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 habe er die Mitgliedstaaten aufgefordert, gegen den [X.] vorzugehen. Mit [X.] habe sich überdies erstmals ein Mitgliedstaat der [X.] auf die in Art. 42 Abs. 7 [X.] verankerte [X.] berufen. Alle Mitgliedstaaten hätten den [X.] Antrag nach Art. 42 Abs. 7 [X.] einhellig unterstützt. Mehrere mit [X.] verbündete oder partnerschaftlich verbundene [X.] gingen in Ausübung des Rechts auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung im Sinne von Art. 51 [X.] gegen den [X.] vor und führten auch militärische Maßnahmen auf syrischem Gebiet durch, da die [X.] nicht in der Lage und/oder nicht willens sei, die von ihrem Territorium ausgehenden Angriffe des [X.], insbesondere auf den [X.], zu unterbinden. Der [X.] habe um ein Eingreifen dritter [X.] auf der Grundlage von Art. 51 [X.] ersucht. Das Vorgehen gegen den [X.] in Wahrnehmung des kollektiven Selbstverteidigungsrechts sei von der Resolution 2249 (2015) des [X.] umfasst. Soweit die kollektive Selbstverteidigung zugunsten [X.]s geleistet werde, erfolgten die militärischen Beiträge [X.]s zusätzlich in Erfüllung der [X.] nach Art. 42 Abs. 7 [X.].

6. Der [X.] stimmte dem Einsatz am 4. Dezember 2015 mit einer Mehrheit von 445 Stimmen bei 145 Gegenstimmen (darunter die Stimmen der anwesenden Mitglieder der Antragstellerin) und sieben Enthaltungen zu.

7. Der Einsatz, der bei der [X.] unter der Bezeichnung "[X.]" läuft, begann am 6. Dezember 2015 zunächst mit der Sicherung des [X.] Flugzeugträgers [X.] durch die [X.]. Er umfasst zudem die Bereitstellung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen, von [X.] für die Luft-Luft-Betankung der Kampfflugzeuge der internationalen Allianz "[X.]" und von Personal in [X.] und Hauptquartieren sowie an Bord von [X.] der [X.] und wurde zwischenzeitlich um eine Ausbildungskomponente zugunsten von Führungskräften der zentralirakischen Armee durch Soldaten der [X.] erweitert. Das Mandat für den Einsatz wurde zuletzt durch [X.]sbeschluss vom 18. Oktober 2018 verlängert und gilt nunmehr bis zum 31. Oktober 2019 fort.

8. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2015 notifizierte die [X.] gegenüber dem Präsidenten des Sicherheitsrats die Wahrnehmung von [X.] nach Art. 51 [X.] gegen den [X.] und stellte klar, dass sich die Handlungen nicht gegen [X.] richteten.

In ihrer Antragsschrift vom 31. Mai 2016 begehrt die Fraktion [X.] im [X.] die Feststellung, dass [X.]esregierung und [X.] die Rechte des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] durch die Beschlussfassung über den Einsatz der [X.] verletzt hätten.

1. Die Antragstellerin hält ihren Antrag für zulässig, insbesondere sei sie antragsbefugt. Sie mache als Fraktion des [X.]es dessen Rechte in Prozessstandschaft geltend. Dem stehe nicht entgegen, dass sich ihr Antrag auch gegen den [X.] selbst richte. Denn Sinn und Zweck der Prozessstandschaft sei es, der [X.]sminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des [X.]es auch gegen die die [X.]esregierung politisch stützende [X.]smehrheit zuzuerkennen. Dabei könne sich eine Fraktion darauf berufen, dass ein rechtserhebliches Handeln der [X.]esregierung einer gesetzlichen Ermächtigung und insbesondere eines Gesetzesbeschlusses gemäß Art. 77 Abs. 1 Satz 1 [X.] bedurft habe. Im verfahrensgegenständlichen Kontext habe das [X.] entschieden, dass im Verhältnis zwischen [X.] und [X.]esregierung vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des [X.]es rügefähig seien. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des [X.]es sei auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung möglich, wenn diese von [X.] wegen erforderlich sei. Das [X.] könne im Wege des [X.]s eine Entscheidung über die [X.]mäßigkeit eines solchen Handelns herbeiführen.

Ihre Antragsbefugnis folge zunächst daraus, dass eine Verletzung des [X.] aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] möglich sei. Der verfahrensgegenständliche Einsatz sei nicht auf ein anerkanntes System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zurückzuführen. Dies sei für eine Fraktion in Prozessstandschaft für den [X.] im [X.] rügefähig. Denn der Einsatz bedürfe einer Rechtsgrundlage, und bei der Errichtung eines Systems nach Art. 24 Abs. 2 [X.], welches eine solche Rechtsgrundlage darstelle, müsse der [X.] beteiligt werden, weil hierfür neben einem völkerrechtlichen Vertrag auch ein [X.]gesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] erforderlich sei. Zwar sei in der bisherigen Rechtsprechung des [X.]s nur über die Fälle entschieden worden, in denen ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bereits bestanden habe und die [X.] des [X.]es bei der Änderung und Erweiterung des Systems streitig gewesen sei. Diese Rechtsprechung sei aber auf den Fall zu übertragen, dass kein solches System bestehe und demnach erst errichtet werden müsse.

Unter die eine Antragsbefugnis im [X.] begründende Fallgruppe einer rechtserheblichen Maßnahme, für die von [X.] wegen eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich sei, falle jede Einzelmaßnahme, wenn diese einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, eine solche aber nicht bestehe. Es komme somit allein darauf an, ob der verfahrensgegenständliche Einsatz auf einer verfassungsrechtlich gebotenen Grundlage beruhe. Dies sei nicht der Fall, weil eine Maßnahme nach Art. 51 [X.] nicht unter das System gegenseitiger kollektiver Sicherheit der [X.] falle und demnach nicht von Art. 24 Abs. 2 [X.] gedeckt sei. Die einschlägigen [X.] fielen überdies nicht unter Kapitel VII (Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des [X.]s und bei Angriffshandlungen), was für eine verfassungsrechtliche Einordnung des Einsatzes unter Art. 24 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit dem System der [X.] erforderlich sei. Die [X.] stelle nach der Rechtsprechung des [X.]s kein System im Sinne des Art. 24 Abs. 2 [X.] dar und könne schon deshalb nicht zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Einsatzes herangezogen werden. Der Einsatz sei schließlich nicht als Verteidigung im Sinne von Art. 87a Abs. 1 [X.] anzusehen.

Folgte die Antragsbefugnis nach Auffassung des Senats nicht aus den dargelegten Gründen, so entstünde eine Rechtsschutzlücke, die in einem auffälligen Gegensatz zu der Bedeutung der Frage des Einsatzes bewaffneter [X.] stünde. Es dränge sich auf, dass die in Fragen von [X.] und [X.] bestehenden besonderen Anforderungen des Grundgesetzes an das staatliche Handeln nicht schutzlos der Exekutive überantwortet sein könnten. Vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Bedeutung derartiger Fragen erweise sich das Erfordernis eines bloßen [X.]sbeschlusses bei [X.]einsätzen als unzureichend, weil die die [X.]esregierung tragende [X.]smehrheit diesen Beschluss umstandslos fassen könne, ohne dass es auf schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Einsatz ankäme. Die Auslegung der Antragsbefugnis im [X.] müsse diesen Umstand im Blick behalten, zumal eine implizite Überprüfung der [X.]- und Völkerrechtskonformität eines Einsatzes etwa im Wege der [X.]beschwerde eines Soldaten gegen truppendienstliche Entscheidungen nur unzureichend und die Statthaftigkeit der abstrakten Normenkontrolle gegen [X.]sbeschlüsse zu Auslandseinsätzen der [X.] jedenfalls nicht allgemein anerkannt sei, wobei die besseren Gründe gegen deren Statthaftigkeit sprächen.

Schließlich folge ihre Antragsbefugnis hilfsweise auch daraus, dass die Antragsgegner die [X.] in einer Weise fortgebildet hätten, die die Integrationsgrenzen des [X.]gesetzes vom 6. Juni 1973 überschreite, wenn mittlerweile auch bewaffnete Angriffe nichtstaatlicher Akteure das Recht zur Selbstverteidigung auslösten. Die Antragstellerin trägt insoweit unter anderem vor, hierdurch werde der bisherige strafrechtliche Ansatz des Völkerrechts bei der Terrorismusbekämpfung durch ein "Militärparadigma" ergänzt. Damit werde die [X.] ein Instrument zur Bekämpfung privater Verbrechen. Das Selbstverteidigungsrecht verliere seine hergebrachte Verbindung zum "[X.]srecht" und werde zu einem Instrument der Sicherheitspolitik.

2. Ihr Antrag sei auch begründet.

Die Antragsgegner hätten die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] verletzt, indem sie den verfahrensgegenständlichen Einsatz auf Art. 24 Abs. 2 [X.] gestützt hätten, ohne dass insoweit ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit existiere.

Hilfsweise stelle der Einsatz auch unter Anerkennung eines weiten außenpolitischen Spielraums der Antragsgegnerin zu 1. eine wesentliche Fortentwicklung des Systems der [X.] dar, die die vorherige Zustimmung des [X.]s im Zustimmungsgesetz gegenstandslos werden lasse, soweit das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht auch auf bewaffnete Angriffe nichtstaatlicher Akteure angewandt werde. Dies verändere die Funktion des Selbstverteidigungsrechts und die Struktur der [X.] grundlegend.

1. Die Antragsgegnerin zu 1. hält den Antrag für unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Sie mache weder geltend, dass der Einsatz der [X.] den inhaltlichen Rahmen oder das zeitliche oder räumliche Ausmaß des Zustimmungsbeschlusses des [X.]es vom 4. Dezember 2015 überschreite, noch liege eine konsensuale Änderung oder systemrelevante Verletzung der Regeln der [X.] vor. Ein Verstoß gegen objektives [X.]recht sei im [X.] nicht rügefähig. Der Einsatz habe nicht dazu beigetragen, Art. 51 [X.] in einer Weise fortzuentwickeln, die von wesentlichen Strukturentscheidungen der [X.] abweiche. Auch eine Rechtsschutzlücke bestehe nicht. Ein Grund dafür, eine verfassungsgerichtliche Überprüfung zu ermöglichen, wenn eine Oppositionsfraktion gegen die Ansicht der [X.]smehrheit in einem konkreten [X.]einsatz einen [X.]- und Völkerrechtsverstoß zu erkennen glaube, sei nicht ersichtlich. Dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen des [X.]s nicht erfüllt seien, führe nicht zu einer [X.], sondern folge daraus, dass die Antragstellerin keine Verletzung von Organrechten geltend mache. Dasjenige Verfahren, das eine objektive Rechtskontrolle ermögliche, sei die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], § 13 Nr. 6 [X.], für die die Antragstellerin aber schon das Quorum gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], § 76 Abs. 1 [X.] nicht erreiche. Die bewusste Entscheidung des [X.]gesetzgebers, die abstrakte Normenkontrolle nur den in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] genannten Antragsberechtigten zu eröffnen, spreche gerade dagegen, der antragstellenden Fraktion ein entsprechendes Antragsrecht zuzubilligen, zumal die Exekutive bei Auslandseinsätzen der [X.] nicht ohne den [X.] handeln könne.

2. Der Antragsgegner zu 2. hält den Antrag ebenfalls für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Er meint, es fehle an der Antragsbefugnis, weil ein etwaiges [X.] der Antragsgegner nicht zu einer Verletzung der Gesetzgebungs- oder sonstiger Mitwirkungsrechte des [X.]es führe. Der [X.] diene der gegenseitigen Abgrenzung von Kompetenzen der [X.]organe. Gesetzgebungs- und Mitwirkungsrechte des [X.]es seien nicht berührt. Die Antragstellerin habe die Möglichkeit nicht hinreichend dargelegt, dass der [X.] in seinem Gesetzgebungsrecht aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] verletzt sei, weil die [X.] unter Beteiligung der Antragsgegnerin zu 1. und unter Mitwirkung des Antragsgegners zu 2. über ihr Integrationsprogramm hinaus so fortgebildet worden sei, dass auch Angriffe nichtstaatlicher Akteure das Recht zur Selbstverteidigung auslösten. Für die Annahme einer unzulässigen Fortbildung eines völkerrechtlichen [X.] bestünden hohe Hürden. Von einer Verletzung sei erst dann auszugehen, wenn die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit gegen wesentliche Strukturentscheidungen des [X.]werks verstoße und damit den Boden des dort festgelegten politischen Programms verlasse. Solange sich die Rechtsansicht der Antragsgegner im Rahmen des vom [X.]gesetz Vorhersehbaren und des völkerrechtlich Vertretbaren bewege, werde der vom ursprünglichen [X.]gesetz vorgezeichnete [X.] nicht überschritten. Dies sei hier der Fall. Anders als in den bisherigen Fällen in der Rechtsprechung des [X.]s zur [X.] liege diesem Verfahren auch kein epochales Ereignis wie die Auflösung des Ostblocks und damit eine grundsätzliche Änderung der Zielsetzung und Funktionsweise des in Frage stehenden Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugrunde. Das Kriterium der Entwicklungsoffenheit habe es sogar erlaubt, auch den grundlegenden Wandel der Zielsetzung der [X.] noch als vom ursprünglichen Zustimmungsgesetz gedeckt anzusehen. Im vorliegenden Fall gehe es nur um die Auslegung des Selbstverteidigungsrechts nach Art. 51 [X.], dessen Umfang seit 1945 immer wieder diskutiert werde. Im Unterschied zum [X.]-Vertrag werde durch den im hiesigen Verfahren zutage tretenden Auslegungsstreit um Art. 51 [X.] die Zielsetzung der [X.] nicht berührt.

Selbst wenn der verfahrensgegenständliche Einsatz nicht von Art. 24 Abs. 2 [X.] gedeckt wäre, ergäbe sich daraus keine im [X.] rügefähige Verletzung von Gesetzgebungsbefugnissen, denn ein etwaiger [X.]verstoß begründe keine Pflicht, ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zu schaffen. Folgte das Gericht einer solchen Auslegung, verwandelte es den [X.] in eine Leistungsklage auf ein bestimmtes sicherheitspolitisches Handeln in den auswärtigen Beziehungen in einer Weise, die den Gestaltungsspielraum der Exekutive unterliefe und eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt bewirkte. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] könne nicht dergestalt aufgeladen werden, dass eine allgemeine objektive [X.]kontrolle aller sicherheitspolitischen Entscheidungen der [X.]esregierung im Bereich von Art. 24 Abs. 2 [X.] möglich werde. Überdies fehle es bereits an der Möglichkeit einer Rechtsverletzung, weil der verfahrensgegenständliche Einsatz mit Art. 24 Abs. 2 [X.] vereinbar sei. Die [X.] seien auf Grundlage von Art. 51 [X.] in Verbindung mit der Resolution 2249 (2015) des Sicherheitsrats und Art. 42 Abs. 7 [X.] im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit eingesetzt worden.

Eine erweiternde Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.] in Verbindung mit §§ 13 Nr. 5, 64 Abs. 1 [X.] zur Vermeidung einer etwaigen Rechtsschutzlücke sei unzulässig. Sie umgehe das Enumerationsprinzip, wonach die Fälle, in denen der Rechtsweg zum [X.] eröffnet sei, abschließend geregelt seien. Außerdem sei die materielle [X.]mäßigkeit eines Einsatzes und damit auch des Zustimmungsbeschlusses des [X.]es in anderen gerichtlichen Verfahren, etwa im [X.]beschwerdeverfahren, welches sich an ein truppendienstliches Beschwerdeverfahren oder an letztinstanzliche Entscheidungen im Rahmen von gerichtlichen Disziplinarverfahren anschließe, inzident überprüfbar, so dass eine Rechtsschutzlücke ohnehin nicht bestehe. Offen sei zudem, ob ein parlamentarischer Zustimmungsbeschluss zu einem Einsatz [X.] [X.] im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], §§ 13 Nr. 6, 76 ff. [X.] überprüft werden könne.

3. Die Fraktion [X.]/[X.] trägt die Stellungnahme des Antragsgegners zu 2. nicht mit und hat eine eigene Stellungnahme abgegeben. Auch sie bezweifelt die Zulässigkeit des Antrags. Sei der Antrag aber zulässig, sei er auch begründet. Die Beschlüsse der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. über den Einsatz bewaffneter [X.] [X.] gegen den [X.] in [X.] und im [X.] verstießen gegen das Grundgesetz, weil weder die materiellen Voraussetzungen, die das Grundgesetz in Art. 87a Abs. 2 [X.] an den Einsatz bewaffneter [X.] knüpfe, erfüllt seien, noch der Einsatz völkerrechtskonform sei, wobei das Grundgesetz nur völkerrechtskonforme Einsätze der [X.] gestatte.

Der Antrag ist mangels Antragsbefugnis unzulässig. Die Antragstellerin hat nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass die von ihr behauptete Verletzung der in Prozessstandschaft geltend gemachten verfassungsmäßigen Rechte des [X.]es möglich erscheint.

1. Die Antragstellerin kann als Fraktion des [X.]es im [X.]verfahren eigene Rechte und Rechte des [X.]es im Wege der Prozessstandschaft, das heißt fremde Rechte im eigenen Namen, geltend machen (vgl. [X.] 2, 143 <165>; 45, 1 <28>; 67, 100 <125>; 131, 152 <190>; 139, 194 <220 Rn. 96>; 140, 115 <138 f. Rn. 56>; 142, 25 <49 Rn. 66>). Dies ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des [X.]s als auch Instrument des Minderheitenschutzes (vgl. [X.] 45, 1 <29 f.>; 60, 319 <325 f.>; 68, 1 <77 f.>; 121, 135 <151>; 123, 267 <338 f.>; 131, 152 <190>; 139, 194 <220 Rn. 96>; 142, 25 <49 Rn. 66>). Vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden [X.]smehrheit im parlamentarischen Regierungssystem soll die Öffnung des [X.]s für andere Beteiligte als die obersten [X.]esorgane nach der Vorstellung des [X.]arischen Rates vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum [X.] zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem [X.] im [X.]gefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen (vgl. [X.] 90, 286 <344> mit Nachweisen zur Debatte im [X.]arischen Rat; 117, 359 <367 f.>).

Die in § 64 Abs. 1 [X.] vorgesehene Prozessstandschaft stellt den [X.] in die Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich Gewaltenteilung über die klassische Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltenträger hinaus in erster Linie in der Einrichtung von Minderheitenrechten realisiert. Daher liegen Sinn und Zweck der Prozessstandschaft darin, der [X.]sminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des [X.]es nicht nur dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, vor allem im Verhältnis zu der von ihm getragenen [X.]esregierung, nicht wahrnehmen will (vgl. [X.] 1, 351 <359>; 45, 1 <29 f.>; 121, 135 <151>), sondern auch dann, wenn die [X.]sminderheit Rechte des [X.]es gegen die die [X.]esregierung politisch stützende [X.]smehrheit geltend macht (vgl. [X.] 123, 267 <338 f.>).

2. Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. [X.] entscheidet das [X.] über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten [X.]esorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten [X.]esorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Gegenstand eines Antrags im [X.]verfahren ist eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners. Das zur Nachprüfung gestellte Verhalten muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. [X.] 57, 1 <4 f.>; 60, 374 <381>; 97, 408 <414>; 118, 277 <317>; 120, 82 <96>; 138, 45 <59 f. Rn. 27>). Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch die angegriffene Maßnahme in seinem Rechtskreis konkret betroffen wird (vgl. [X.] 124, 161 <185>; 138, 45 <59 f. Rn. 27>).

Ein Antrag im [X.]verfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 [X.] nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem [X.] handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit (vgl. [X.] 126, 55 <67>; 138, 256 <258 f. Rn. 4>); er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von [X.]organen oder ihren Teilen in einem [X.]rechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven [X.]mäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. [X.] 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; 143, 1 <8 Rn. 29>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18; stRspr). [X.] des [X.]verfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten (vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 19; vgl. auch [X.] 67, 100 <126>; 124, 78 <113>; 143, 101 <132 Rn. 104>). Der [X.] eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage (vgl. [X.] 118, 277 <319>; 126, 55 <68>; 138, 256 <259 Rn. 5>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; 143, 1 <8 Rn. 29>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18). Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der [X.]mäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im [X.] kein Raum (vgl. [X.] 73, 1 <30>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 277 <318 f.>; 136, 190 <192 Rn. 5>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18). Eine Respektierung sonstigen ([X.]-)Rechts kann im [X.] nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen [X.]aufsicht (vgl. [X.] 100, 266 <268>; 118, 277 <319>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18). Das Grundgesetz hat den [X.] als Gesetzgebungsorgan, nicht als umfassendes "Rechtsaufsichtsorgan" über die [X.]esregierung eingesetzt. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des [X.]es dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der [X.]esregierung [X.] (vgl. [X.] 68, 1 <72 f.>; 126, 55 <68>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18). Auch eröffnet der [X.] keine allgemeine Kontrolle außen- oder verteidigungspolitischer Maßnahmen der [X.]esregierung (vgl. [X.] 118, 244 <257>). Im Verhältnis zwischen [X.] und [X.]esregierung sind im [X.] demnach vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des [X.]es rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des [X.]es ist nicht nur bei Anmaßung der [X.], sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von [X.] wegen erforderlich ist. Das [X.] kann deshalb im Wege des [X.]s eine Entscheidung über die [X.]mäßigkeit eines solchen Handelns herbeiführen (vgl. [X.] 104, 151 <194 f.>; 118, 244 <258>).

Für die Zulässigkeit eines [X.]verfahrens ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die von dem Antragsteller behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der von ihm geltend gemachten verfassungsmäßigen Rechte unter Beachtung der vom [X.] entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. [X.] 138, 256 <259 Rn. 6>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 20; stRspr).

Diesen Anforderungen wird der Antrag nicht gerecht. Die Antragstellerin hat die Möglichkeit, dass der [X.] durch den verfahrensgegenständlichen Einsatz in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1 [X.]), nicht substantiiert dargelegt. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt erscheint die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von Gesetzgebungsrechten des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] von vornherein ausgeschlossen.

1. a) Das Grundgesetz ermächtigt den [X.] in Art. 24 Abs. 2 [X.], sich zur Wahrung des [X.]s einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Diese Ermächtigung bildet zugleich eine verfassungsrechtliche Grundlage für [X.]einsätze außerhalb des [X.]esgebiets, soweit diese im Rahmen und nach den Regeln eines solchen Systems erfolgen (vgl. [X.] 90, 286 <345 ff.>; 121, 135 <156>). Denn die Bündniszugehörigkeit der [X.] und der sich daraus für [X.] ergebende Schutz sind untrennbar mit der Übernahme vertraglicher Pflichten im Rahmen des [X.] der [X.]swahrung verbunden (vgl. [X.] 90, 286 <345>; 118, 244 <261 f.>; 121, 135 <156 f.>). Die Einordnung [X.]s in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] der Zustimmung des [X.]es. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem [X.] als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet insoweit auch ein Recht des [X.]es im Sinne von § 64 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.] 68, 1 <85 f.>; 90, 286 <351>; 104, 151 <194>; 118, 244 <258>).

b) Das Gesetzgebungsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] schützt die Kompetenz des [X.]es, über die durch völkerrechtlichen Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der [X.] mitzuentscheiden, sofern die politischen Beziehungen des [X.]es oder Gegenstände der [X.]esgesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren Zustimmung in der Form des [X.]gesetzes die innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des [X.] deckt (vgl. [X.] 90, 286 <357>; 104, 151 <194>; 118, 244 <258>).

Ein nach Maßgabe von Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] ergangenes Zustimmungsgesetz zu einem Vertrag über ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit legt das Programm, vor allem den Zweck und den Anwendungsbereich dieses Systems fest. Dieses Programm und die damit einhergehende politische Bindung der [X.] werden von den [X.] (vgl. [X.] 104, 151 <209>; 118, 244 <259 f.>; 121, 135 <157>). Mit der Zustimmung zu einem [X.]gesetz bestimmen die [X.] den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafür die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger (vgl. [X.] 104, 151 <209>; 118, 244 <260>; 121, 135 <157>). Insoweit erschöpft sich die rechtliche und politische Verantwortung des [X.]s nicht in einem einmaligen [X.], sondern erstreckt sich auch auf den weiteren [X.]vollzug (vgl. [X.] 104, 151 <209>).

c) Gleichwohl sind das politische Handeln auf der Grundlage des [X.] und seine Konkretisierung, also die konkrete Ausfüllung und Entwicklung des mit ihm niedergelegten Programms, Aufgabe der [X.]esregierung. Die parlamentarische Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag ermächtigt sie, diesen Vertrag in den Formen des Völkerrechts fortzuentwickeln; das [X.]gesetz enthält zudem den innerstaatlichen [X.] für die auf der Grundlage des [X.] gefassten völkerrechtlichen Beschlüsse (vgl. [X.] 104, 151 <209>; 118, 244 <259>). Die Anpassung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit an sich wandelnde weltpolitische Rahmenbedingungen und damit einhergehende veränderte sicherheitspolitische Gefährdungslagen obliegt innerstaatlich demnach zuerst der [X.]esregierung (vgl. [X.] 121, 135 <158>). Das Grundgesetz überlässt ihr im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung. Sowohl die Rolle des [X.]s als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der rechtsprechenden Gewalt sind in diesem Bereich beschränkt, um die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit [X.]s nicht in einer Weise einzuschränken, die auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinausliefe (vgl. [X.] 68, 1 <87 f.>; 90, 286 <363 f.>; 104, 151 <207>; 118, 244 <259>).

Das politische Handeln auf der Grundlage eines [X.] und seine Konkretisierung erfolgt regelmäßig ohne aktive Beteiligung des [X.]es, solange weder ein Änderungsvertrag vorliegt, der nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine erneute Zustimmung erfordern würde, noch die Fortentwicklung des Systems das vertragliche Integrationsprogramm verlässt und deshalb ebenfalls nicht ohne erneute [X.]sbeteiligung erfolgen darf (vgl. [X.] 104, 151 <199 f., 209 f.>; 118, 244 <259 ff.>; 121, 135 <158>). Innerhalb dieses Programms verbleibende [X.]fortbildungsprozesse lösen das Mitwirkungsrecht aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] nicht erneut aus (vgl. [X.] 68, 1 <84 ff.>; 90, 286 <359 ff.>; 104, 151 <206 ff.>; 121, 135 <158>).

d) Die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit unter Mitwirkung der [X.]esregierung verletzt den [X.] allerdings dann in seinem Recht auf Teilhabe an der auswärtigen Gewalt aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.], wenn sie über die mit dem Zustimmungsgesetz erteilte Ermächtigung hinausgeht und damit ultra vires erfolgt, weil der [X.] den Vertrag, wie er sich in seiner tatsächlichen Handhabung durch die [X.]parteien darstellt, dann nicht mehr mitverantwortet (vgl. [X.] 104, 151 <209 f.>; 118, 244 <260>; 121, 135 <158>). Wesentliche Abweichungen von der [X.]grundlage oder die Identität des [X.] betreffende Änderungen sind von dem ursprünglichen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. [X.] 58, 1 <37>;68, 1<102>; 77, 170 <231>; 89, 155 <188>; 104, 151 <195>; 118, 244 <260>; 121, 135 <158>). Strengt der [X.] mit der Behauptung einer wesentlichen [X.]überschreitung oder -änderung ein [X.]verfahren an, wird er daher zur Durchsetzung seines Rechts, über die völkervertraglichen Rechte und Pflichten des [X.]es mitzuentscheiden, tätig (vgl. [X.] 118, 244 <260>).

Die [X.]esregierung handelt allerdings nicht in jedem Fall schon dann außerhalb des vom Zustimmungsgesetz gezogenen [X.]s, wenn gegen einzelne Bestimmungen des [X.] verstoßen wird. Das [X.] kann deshalb auf Antrag des [X.]es einen [X.]verstoß nur dann feststellen, wenn sich jenseits des weit bemessenen Gestaltungsspielraums der [X.]esregierung eine Überschreitung des vom ursprünglichen Zustimmungsgesetz vorgezeichneten [X.]s nachweisen lässt, wenn also die konsensuale Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit gegen wesentliche Strukturentscheidungen des [X.]werks verstößt und damit den Boden des dort festgelegten politischen Programms verlässt (vgl. [X.] 104, 151 <210>; 118, 244 <260 f.>; 121, 135 <158>). Das [X.] prüft lediglich in diesem Umfang, ob ein bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch das [X.]gesetz und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen gedeckt ist (vgl. [X.] 58, 1 <36 f.>; 68, 1 <102 f.>; 90, 286 <346 ff., 351 ff.>; 104, 151 <196>; 118, 244 <261>).

e) Der [X.] kann ferner ein im [X.]verfahren bedeutsames Interesse daran haben, feststellen zu lassen, dass die Fortentwicklung eines [X.], der die Grundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 [X.] bildet, die Grenzen überschreitet, die auch die Gesetzgebungskörperschaften nicht durch Erlass eines [X.] überschreiten dürfen (vgl. [X.] 118, 244 <261>). Art. 24 Abs. 2 [X.] berechtigt den [X.], sich "zur Wahrung des [X.]s" einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen und schließt die Beteiligung der [X.] an einem System militärischer Sicherheit aus, welches nicht der Wahrung des [X.]s dient (vgl. [X.] 118, 244 <261>). [X.]rechtlich stehen die Einordnung der [X.] in ein solches System und die fortdauernde Teilnahme an diesem System demnach unter dem Vorbehalt der [X.]swahrung. Die Verfassung untersagt auch die Umwandlung eines ursprünglich den Anforderungen des Art. 24 Abs. 2 [X.] entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der Wahrung des [X.]s dient oder sogar [X.] vorbereitet. Eine solche Fortentwicklung kann nicht vom Inhalt des auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] ergangenen [X.] gedeckt sein (vgl. [X.] 104, 151 <212 f.>; 118, 244 <261>). Damit ist das Gebot der [X.]swahrung stets zwingender Bestandteil der [X.]grundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Die friedenswahrende Zwecksetzung ist nicht nur einmalige Voraussetzung des Beitritts, sondern fortdauernde Voraussetzung des Verbleibs [X.]s in dem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Diente dieses in seiner generellen Ausrichtung nicht mehr der Wahrung des [X.]s im Sinne von Art. 24 Abs. 2 [X.], wäre dadurch auch die verfassungsrechtliche Ermächtigung überschritten.

f) Der [X.] ist gegenüber einer Veränderung der [X.]grundlage unter Beteiligung der [X.]esregierung, die innerhalb der Grenzen des vertraglichen Programms erfolgt, zudem nicht schutzlos. Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes stellt dem [X.] ausreichende Instrumente für die politische Kontrolle der [X.]esregierung auch im Hinblick auf die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit zur Verfügung (vgl. [X.] 68, 1 <89>; 90, 286 <364 f.>; 104, 151 <208>; 121, 135 <158 f.>).

2. Auf Grundlage dieser Rechtsprechung ist die von der Antragstellerin in ihrem Hauptvortrag geltend gemachte Verletzung der Gesetzgebungsrechte des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.], die sie darausherleitet, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz nicht unter Art. 24 Abs. 2 [X.] zu subsumieren sei, von vornherein ausgeschlossen.

a) Mit ihrem Hauptvortrag trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] sei verletzt, weil der verfahrensgegenständliche Einsatz nicht auf ein anerkanntes System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zurückgeführt werden könne und zur Begründung eines demnach erforderlichen Systems der [X.] beteiligt werden müsse. Damit rügt sie in der Sache, dass entgegen der Annahme von [X.]esregierung und [X.] ein System nach Art. 24 Abs. 2 [X.] für den verfahrensgegenständlichen [X.]einsatz nicht bestehe, aber erforderlich sei.

Diese Argumentation der Antragstellerin genügt für die Darlegung einer Verletzung der Rechte des [X.]es im vorliegenden [X.]verfahren nicht. Denn sie versucht, die Betroffenheit organschaftlicher Rechte des [X.]es aus der bloßen Stellung des [X.]s als ([X.]-)Gesetzgeber - unabhängig von dem Abschluss oder Vollzug eines Vertrages durch die [X.]esregierung - abzuleiten. Diese Stellung räumt dem [X.] aber für sich genommen kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] ein, weil andernfalls im Wege des [X.]verfahrens eine abstrakte Kontrolle der [X.]mäßigkeit des Verhaltens der Exekutive ermöglicht würde (vgl. [X.] 68, 1 <73>; 126, 55 <73 f.>).

Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, dass eine Verletzung organschaftlicher Rechte des [X.]es aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 [X.] deshalb vorliege, weil ein rechtserhebliches Handeln ohne die von [X.] wegen erforderliche gesetzliche Ermächtigung vorliege (vgl. [X.] 104, 151 <194>; 118, 244 <258>), lässt sie außer acht, dass eine derartige Rechtsverletzung den Abschluss eines (neuen) Vertrages im Sinne von Art. 59 Abs. 2 [X.] durch die [X.]esregierung oder jedenfalls die Überschreitung der Grenzen eines [X.]gesetzes im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] zu einem bestehenden System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 Abs. 2 [X.] durch die [X.]esregierung voraussetzt. Weder das eine noch das andere macht die Antragstellerin mit ihrem Hauptvortrag geltend.

b) Auch das von der Antragstellerin in den Raum gestellte Bedürfnis nach einer extensiveren Konzeption des [X.]s, soweit ein Antrag auf die Kontrolle von Einsätzen der [X.] zielt, weil die Einhaltung von deren verfassungsrechtlichen Voraussetzungen sonst schutzlos der Exekutive überantwortet würde, ist nicht geeignet, ihre Antragsbefugnis zu begründen. Zum einen ist die Entscheidung über Auslandseinsätze über die Grundsätze des verfassungsrechtlich verankerten [X.]svorbehalts nicht der Exekutive, sondern dem [X.] als Repräsentationsorgan des Volkes anvertraut (vgl. [X.] 90, 286 <381 ff.>; 121, 135 <153 f. m.w.N.>; 140, 160 <187 ff. Rn. 66 ff.>). Zum anderen rechtfertigt allein die verfassungsrechtliche Bedeutung einer Maßnahme nicht die Bildung weiterer beziehungsweise die Ausweitung bestehender verfassungsgerichtlicher Verfahrensarten entgegen dem im Grundgesetz verankerten Enumerationsprinzip (vgl. [X.] 2, 341 <346>; 21, 52 <53 f.>). Es ist Aufgabe des [X.]gesetzgebers und nicht des [X.]s, neue Verfahrensarten zu schaffen, um Wertungswidersprüchen, wie sie die Antragstellerin behauptet, entgegenzuwirken.

3. Eine Verletzung von Rechten des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] durch die von der Antragstellerin hilfsweise geltend gemachte Überschreitung der Integrationsgrenzen des Gesetzes zum Beitritt der [X.] zur [X.] ([X.] 1973 [X.]) ist ebenfalls ausgeschlossen (a). Gleiches gilt für das Gesetz zum [X.] vom 13. Dezember 2007 ([X.] 2008 [X.] 1038), auf welches sich der Antrag im [X.] der Sache nach erstreckt, weil die Antragsgegner die [X.] in Art. 42 Abs. 7 [X.] in Verbindung mit Art. 51 [X.] zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des verfahrensgegenständlichen Einsatzes herangezogen haben und die Antragstellerin dies unter Verweis auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung grundsätzlich für verfehlt hält (b).

a) Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass der [X.] in Rechtspositionen aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] dadurch betroffen sei, dass das Rechte- und Pflichtenprogramm aus der [X.] durch den streitgegenständlichen Einsatz für die Zukunft ausgeweitet beziehungsweise grundlegend verändert werde - in diesem Fall um Einsätze, die gegen nichtstaatliche Akteure auf dem Territorium eines [X.], dem die Handlungen dieser Akteure nicht ohne weiteres zurechenbar sind, erfolgten - und so die Grenzen des jeweiligen [X.]gesetzes überschritten worden seien, ist eine Rechtsverletzung von vornherein ausgeschlossen. Auf der Grundlage des von der Antragstellerin dargelegten Sachverhalts ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz oder die ihm zugrundeliegenden Beschlüsse der Antragsgegner die Zielsetzung, Struktur oder grundlegenden Regeln der [X.] oder gar deren Ausrichtung auf die Wahrung des [X.]s antastet. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das [X.] die völkerrechtliche Einschätzung der Antragsgegner, die dem gerügten Handeln zugrunde liegt, teilt (vgl. [X.] 118, 244 <268>). Die Prüfung beschränkt sich vielmehr grundsätzlich darauf, ob die Annahmen außerhalb des Vertretbaren liegen (vgl. [X.] 118, 244 <269>). Die vertretbare Interpretation von Rechten und Pflichten in einem System nach Art. 24 Abs. 2 [X.] und das Handeln in einem solchen System auch in Reaktion auf neue Sicherheitsherausforderungen ist Aufgabe der [X.]esregierung (vgl. [X.] 121, 135 <158>) und bewegt sich regelmäßig innerhalb des vertragsgesetzlichen [X.]s.

aa) Der Aufruf des Sicherheitsrats zum Handeln gegen den [X.] und die sich darauf berufenden Maßnahmen der Mitgliedstaaten dienen dem erklärten Ziel der [X.], "den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des [X.]s zu verhüten und zu beseitigen" (Art. 1 Abs. 1 [X.]). Mit Blick auf dieses Ziel ordnete auch der damalige Generalsekretär der [X.] [X.] die Maßnahmen der Koalition gegen den [X.] ein ([X.], [X.] [including comments on Syria] vom 23. September 2014, [X.]). Anders als in den verfassungsgerichtlichen Verfahren, die die Neuausrichtung der [X.] zum Gegenstand hatten ([X.] 104, 151; 118, 244), geht es hier nicht um eine Neuausrichtung der [X.] als kollektives Sicherheitssystem, sondern (nur) um die Verfolgung der in der [X.] niedergelegten Ziele der [X.]s- und Sicherheitswahrung im Angesicht des neu aufgetretenen Phänomens einer territorial verfestigten internationalen Terrororganisation.

bb) Die Struktur der [X.] wird durch den verfahrensgegenständlichen Einsatz nicht berührt. Das Selbstverteidigungsrecht bleibt auch bei Einsätzen gegen Angriffe territorial verfestigter nichtstaatlicher Akteure auf dem Gebiet eines [X.] erkennbar gegenüber den Befugnissen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der [X.] nachrangig. Gemäß Art. 51 Satz 1 2. Halbsatz [X.] ist ein Rückgriff auf das Selbstverteidigungsrecht dann versperrt, wenn der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Der Sicherheitsrat bleibt demnach, entsprechend der Grundstruktur des [X.]ssicherungssystems der [X.], hauptverantwortlich für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und behält die Möglichkeit, jederzeit die zur Wiederherstellung des [X.]s erforderlichen Maßnahmen zu treffen und den individuellen oder kollektiven Rückgriff auf das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht zu beenden.

cc) Die Antragstellerin legt ihrem Hilfsvortrag maßgeblich zugrunde, dass die Grenzen des [X.]gesetzes zur [X.] dadurch überschritten würden, dass Art. 51 [X.] von den [X.] unvertretbar weit ausgelegt worden sei. Dem könnte bereits entgegenstehen, dass die Resolution 2249 (2015) des Sicherheitsrats eine ausreichende Grundlage für den Einsatz der [X.] darstellen könnte, so dass es eines Rückgriffs auf Art. 51 [X.] nicht mehr bedürfte. Jedenfalls ist die als unvertretbar weit gerügte Auslegung vor dem Hintergrund, dass der genaue Normgehalt des Art. 51 [X.] und einer möglicherweise parallel geltenden Norm des Völkergewohnheitsrechts nie unumstritten war, sondern seit ihrer Entstehung Gegenstand diverser Auslegungsstreitigkeiten ist, die sich auch auf ihre Anwendbarkeit auf Angriffe nichtstaatlicher Akteure beziehen (vgl. [X.]/ [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 3. Aufl. 2012, Art. 51 Rn. 17 ff.), nicht ersichtlich.

Der Wortlaut des Art. 51 [X.] sperrt sich grundsätzlich nicht gegen die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure als Urheber eines bewaffneten Angriffs. Auch ein vollständiges Verbot nachteiliger Auswirkungen von [X.] auf andere Rechtsträger, wie etwa [X.], von deren Gebiet aus territorial verfestigte nichtstaatliche Akteure agieren, ergibt sich aus dem Wortlaut nicht. Die von der Antragstellerin gerügte weite Auslegung des Art. 51 [X.] widerspricht auch nicht dem Sinn und Zweck der Norm, die letztlich die fortbestehende Möglichkeit der [X.], sich trotz ihrer Verpflichtung zur umfassenden Achtung des [X.] gegen Angriffe, gleich von wem sie ausgehen, verteidigen zu können (statt vieler Dau, Die völkerrechtliche Zulässigkeit von Selbstverteidigung gegen nicht-staatliche Akteure, 2018, [X.] 64 f.; [X.], [X.] 2017, [X.] 1 <26>; Moir, in: [X.], [X.] in International Law, 2015, [X.] <735>; [X.], Auslandseinsätze der [X.] zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, 2011, [X.] ff.; [X.], International Law, 2007, [X.] 278; [X.], [X.] 2002, [X.] 383 <393 ff.>). Dass derartige Bedrohungen in der Vergangenheit hauptsächlich von zwischenstaatlichen Konflikten ausgingen, beschreibt nur die historischen Gegebenheiten, erzwingt aber nicht die Beschränkung des Selbstverteidigungsrechts auf Angriffe staatlicher Akteure. Es erscheint daher zumindest vertretbar, Angriffe nichtstaatlicher Akteure als in den Sinn und Zweck des Selbstverteidigungsrechts, eine effektive Verteidigung bis zum Tätigwerden des Sicherheitsrats zu ermöglichen, einbezogen anzusehen.

Die Rechtsprechung des [X.] (im Folgenden: [X.]) steht dem nicht entgegen. Urteile des [X.] sind gemäß Art. 59 [X.]-Statut zwar nur zwischen den Parteien verbindlich. Gutachten und Urteile des [X.] entfalten aber eine faktische Orientierungswirkung über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus, dienen als völkerrechtliche Rechtserkenntnisquelle nach Art. 38 Abs. 1 Buchstabe d [X.]-Statut und sind unter dem Gesichtspunkt der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes von [X.] Gerichten zu berücksichtigen (vgl. [X.]K 9, 174 <192 f.>; vgl. zum Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit [X.] 148, 296 <350 ff. Rn. 126 ff.>). Die [X.]-Rechtsprechung tendierte zwar zu einem restriktiveren Verständnis des Art. 51 [X.], wonach die Zulässigkeit von gegen [X.] gerichtete [X.] als Reaktion auf Handlungen nichtstaatlicher Akteure eine Zurechnung dieser Aktivitäten zum betroffenen Staat voraussetzt (vgl. [X.], Urteil vom 27. Juni 1986 - [X.] in and against Nicaragua, Nicaragua v. Vereinigte [X.] von Amerika -, [X.] 1986, [X.] 14 <64 f. Rn. 115; 103 f. Rn. 195>; Gutachten vom 9. Juli 2004 - Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory -, [X.] 2004, [X.] 136 <194 Rn. 139>). In der jüngeren Rechtsprechung hat der [X.] sich in dieser Hinsicht aber zum einen nicht mehr festgelegt (vgl. [X.], Urteil vom 19. Dezember 2005 - [X.], [X.] -, [X.] 2005, [X.] 168 <223 Rn. 147>). Zum anderen hat er bislang nicht entschieden, ob dies auch gilt, wenn sich [X.] unter Berufung auf Art. 51 [X.] nicht gegen den betroffenen Staat selbst, sondern unmittelbar lediglich gegen einen auf dessen Gebiet verfestigten nichtstaatlichen Akteur richten ([X.] [X.] und [X.] haben in ihren [X.] eine Berufung auf das Selbstverteidigungsrecht in solchen Fällen für zulässig erachtet, vgl. [X.], Urteil vom 19. Dezember 2005 - [X.], [X.] -, Sondervotum [X.], [X.] 2005, [X.] 334 <337 f. Rn. 12 f.> und Sondervotum [X.], [X.] 2005, [X.] 306 <313 f. Rn. 25 ff.>; siehe auch [X.], Gutachten vom 9. Juli 2004 - Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory -, Erklärung [X.], [X.] 2004, [X.] <242 f. Rn. 6>). In diesem Fall sind die Rechte des [X.] nur dadurch betroffen, dass das Gebiet, auf dem die Verteidigungshandlung erfolgt, ihm völkerrechtlich zugeordnet ist, obwohl er dort allenfalls noch eingeschränkt Staatsgewalt ausübt (vgl. für die Anwendbarkeit des Art. 51 [X.] auf diese Fälle z. B. Dau, Die völkerrechtliche Zulässigkeit von Selbstverteidigung gegen nicht-staatliche Akteure, 2018, [X.] ff.; 115 ff.; [X.]er, in: Schmidt-Bleibtreu/[X.]/Henneke, [X.], 14. Aufl. 2018, Art. 87a Rn. 13a; [X.], [X.] 2017, [X.] 1 <31 ff.>; [X.]/von [X.]/[X.], Völkerrecht, 14. Aufl. 2017, Rn. 845 f.; [X.], [X.], [X.] 97 <104 f.>; Moir, in: [X.], [X.] in International Law, 2015, [X.]; [X.], [X.]:Talk vom 8. Dezember 2015; in diese Richtung gehend auch von [X.], Völkerrecht, 3. Aufl. 2016, § 13 Rn. 1119; [X.], in: [X.]/Proelß, Völkerrecht, 7. Aufl. 2016, [X.]8; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 3. Aufl. 2012, Art. 51 Rn. 41; a.[X.]/[X.], [X.] 2016, [X.] 34 <35 f.>; [X.], [X.] <2015>, [X.] 455 ff.).

b) Auch mit Blick auf die [X.] ist eine Verletzung von Rechten des [X.]es aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.] nach dem vorgetragenen Sachverhalt nicht ersichtlich. Die Rechtsprechung des [X.]s ist, anders als die Antragstellerin meint, nicht dahingehend zu verstehen, dass die [X.] grundsätzlich nicht als System im Sinne von Art. 24 Abs. 2 [X.] eingeordnet werden kann. Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 [X.] setzt ein friedensicherndes Regelwerk sowie den Aufbau einer eigenen Organisation und einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit voraus, der wechselseitig zur Wahrung des [X.]s verpflichtet und Sicherheit gewährt (vgl. [X.] 90, 286 <347 ff. m.w.N.>). Anhand dieser Kriterien kann die [X.] zumindest vertretbar als ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit angesehen werden (befürwortend [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 24 Rn. 277 ff. ; [X.], in: [X.], [X.], 4. Aufl. 2018, Art. 24 Rn. 20; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 24 Abs. 2 Rn. 45 ff. ; [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 24 Rn. 94; [X.], in: Dreier, [X.], 3. Aufl. 2018, Art. 87a Rn. 18; [X.]er, in: Schmidt-Bleibtreu/[X.]/Henneke, [X.], 14. Aufl. 2018, Art. 87a Rn. 21; von [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 24 Rn. 33.3 ; [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2013, § 244 Rn. 73; [X.], in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2013, § 243 Rn. 28 f.; [X.], in: Friauf/Höfling, [X.], Art. 24 Rn. 57 ; [X.], [X.] 1/2010, [X.] 171 <183 ff.>; Röben, [X.], 2007, [X.] 250 f.; a.A. unter Hinweis auf das Lissabon-Urteil des [X.]s Baldus/Müller-Franken, in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 87a Rn. 95; [X.], Die [X.] im Einsatz für [X.], 2010, [X.] 202 ff.). Einer solchen Einordnung stehen Ausführungen des Senats im Lissabon-Urteil nicht entgegen, in denen er - dem damaligen Verfahrensgegenstand entsprechend - feststellte, dass jeder konkrete Einsatz [X.] [X.]selbst beim Erreichen einer engeren Integrationsstufe wie einer gemeinsamen Verteidigung im Sinne von Art. 42 Abs. 2 [X.]. 2 [X.] weiterhin unter den - integrationsfesten - [X.]svorbehalt falle (vgl. [X.] 123, 267 <361; 425 f.>). Die Antragsgegner haben sich zur Rechtfertigung des verfahrensgegenständlichen Einsatzes auch auf Art. 24 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 42 Abs. 7 [X.] berufen. Ein [X.]einsatz auf der Grundlage der [X.] des Art. 42 Abs. 7 [X.] ist verfassungsrechtlich dem Grunde nach jedenfalls nicht ausgeschlossen.

Art. 42 Abs. 7 [X.] verweist sowohl explizit, durch die Nennung des Art. 51 [X.], wie auch implizit, durch Aufgreifen des Wortlauts von Art. 51 [X.], auf das in der [X.] angelegte Selbstverteidigungsrecht. Insoweit sind für die Vertretbarkeit einer Annahme der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 42 Abs. 7 [X.] im verfahrensgegenständlichen Fall die Ausführungen zu Art. 51 [X.] (siehe oben Rn. 49 - 51) übertragbar.

Zur Zeit der Verabschiedung des [X.] zum [X.] [X.] im Jahr 2007, als das Bedrohungspotenzial, das von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann, der internationalen [X.] infolge der Anschläge am 11. September 2001 in den Vereinigten [X.] von Amerika bereits sehr bewusst war, war auch vorhersehbar, dass zukünftig, wie im verfahrensgegenständlichen Fall, ein terroristischer Angriff gegen einen Mitgliedstaat tatbestandlich unter die [X.] des Art. 42 Abs. 7 [X.] gefasst werden könnte. Auch auf der [X.] ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz angesichts der dem Wortlaut des Art. 42 Abs. 7 [X.] zu entnehmenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dem angegriffenen Mitglied alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu leisten, die Grenzen dessen überschreitet, was im Rahmen eines Beistandsfalls gemäß Art. 42 Abs. 7 [X.] zu erwarten war.

Besondere [X.], die die Anordnung einer Auslagenerstattung gemäß § 34a Abs. 3 [X.] ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. [X.] 96, 66 <67>), liegen nicht vor.