Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 03.05.2016, Az. 2 BvE 4/14

Gegenstand des [X.] sind auf verschiedenen [X.]n angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im [X.], die von der Antragstellerin überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden.

1. Aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im 18. [X.] können die die Regierung tragenden Fraktionen [X.] und [X.] derzeit insgesamt 503 der 630 Sitze auf sich vereinen, während auf die nicht die Bundesregierung tragenden Fraktionen - die Antragstellerin sowie die Fraktion [X.]/[X.] - lediglich 127 der 630 Sitze entfallen.

2. Damit unterschreitet die Gesamtheit der [X.] der Oppositionsfraktionen die Quoren, die das Grundgesetz für die Ausübung von parlamentarischen Minderheitenrechten vorsieht. Dies betrifft im Einzelnen

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des [X.] auf Erhebung einer [X.] durch den [X.] (Art. 23 Abs. 1a Satz 2 [X.]),

· das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des [X.] auf Einberufung des [X.] durch den Präsidenten des [X.] (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 [X.]),

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des [X.] auf Einsetzung eines [X.]es durch den [X.] (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.]),

· das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Verteidigungsausschusses auf dessen Tätigwerden als [X.] (Art. 45a Abs. 2 Satz 2 [X.]) sowie

· die [X.] eines Viertels der Mitglieder des [X.] für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.]).

Diese Minderheitenrechte sind - mit Ausnahme des Antragsrechts aus Art. 39 Abs. 3 Satz 3 [X.] - auch [X.] geregelt, namentlich

· das Antragsrecht aus Art. 23 Abs. 1a Satz 2 [X.] in § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des [X.] und des Bundesrates in Angelegenheiten der [X.] (Integrationsverantwortungsgesetz - [X.] vom 22. September 2009 [[X.] 3022], geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 1. Dezember 2009 [[X.] 3822]),

· das Antragsrecht aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.] und das Antragsrecht aus Art. 45a Abs. 2 Satz 2 [X.] in § 1 Abs. 1 sowie § 34 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des [X.]es ([X.]gesetz - [X.] vom 19. Juni 2001 [[X.] 1142], geändert durch Art. 4 Abs. 1 des [X.] vom 5. Mai 2004 [[X.] 718]) und

· das Antragsrecht aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] in § 76 Abs. 1 des Gesetzes über das [X.] ([X.]sgesetz - [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 [[X.] 1473], zuletzt geändert durch Art. 8 der Verordnung vom 31. August 2015 [[X.] 1474]).

Darüber hinaus sind weitere an die Erreichung eines [X.] gebundene Minderheitenrechte auf [X.] einfacher Gesetze verankert, etwa

· in § 8 Abs. 5 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der [X.] ([X.] vom 4. Juli 2013 [[X.] 2170]),

· in § 5 Abs. 4 des Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus ([X.] - [X.] vom 13. September 2012 [[X.] 1918], geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29. November 2014 [[X.] 1821]) oder

· in § 12 Abs. 1 Satz 2 [X.].

Schließlich enthält die Geschäftsordnung des [X.]es ([X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [[X.] 1237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [[X.] 534]) weitere an die Erreichung eines [X.] gebundene Minderheitenrechte, etwa in § 56 Abs. 1 Satz 2, in § 69a Abs. 5 Satz 1 oder in § 70 Abs. 1 Satz 2.

3. Vergleichbare parlamentarische Kräfteverhältnisse gab es in der Geschichte der [X.] in der fünften Wahlperiode des [X.]es zu [X.]en der "[X.] großen Koalition" von 1966 bis 1969 während der Kanzlerschaft [X.] und in der 16. Wahlperiode zu [X.]en der ersten Kanzlerschaft [X.] von 2005 bis 2009.

4. In seiner Sitzung am 3. April 2014 stimmte der Antragsgegner über insgesamt vier Anträge betreffend die parlamentarischen Minderheiten- und Oppositionsrechte ab. Während der am 11. Februar 2014 eingebrachte Antrag der [X.] zur Änderung der Geschäftsordnung (BTDrucks 18/481) mit Änderungen angenommen wurde - dies ist Gegenstand des Antrags zu 3 -, wurden drei von Oppositionsfraktionen eingebrachte Anträge abgelehnt. Hierbei handelt es sich zum einen um den durch die Antragstellerin sowie die Fraktion [X.]/[X.] eingebrachten Gesetzentwurf vom 29. Januar 2014 zur Änderung mehrerer Gesetze (BTDrucks 18/380) - auf dessen Ablehnung bezieht sich der Antrag zu 2 - und zum anderen um den allein von der Antragstellerin eingebrachten Gesetzentwurf vom 18. März 2014 (BTDrucks 18/838) zur Grundgesetzänderung - auf dessen Ablehnung bezieht sich der Antrag zu 1. [X.] von beiden Oppositionsfraktionen am 29. Januar 2014 eingebrachten Antrags auf "Änderung der Geschäftsordnung des [X.]es zwecks Sicherung der Minderheitenrechte der Opposition im 18. [X.]" (BTDrucks 18/379) wird im vorliegenden Verfahren nicht angegriffen.

a) Der durch die Antragstellerin sowie die Fraktion [X.]/[X.] eingebrachte "Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung der Oppositionsrechte in der 18. Wahlperiode des [X.]es" vom 29. Januar 2014 (BTDrucks 18/380) zielte auf die Änderung von insgesamt sechs Gesetzen aus dem Bereich des [X.], namentlich des [X.], des [X.] hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle, des [X.], des [X.], des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines [X.] Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz - [X.] vom 22. Mai 2010 [[X.] 627], zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2012 [[X.] 1166]) sowie des [X.]. Der Entwurf sah vor, die in den genannten Gesetzen vorgesehenen Minderheitenrechte, die an die Erreichung eines [X.] gebunden sind, zusätzlich "mindestens zwei Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen", zu deren gemeinsamer Ausübung zuzuweisen und im Falle des [X.] das Quorum vollständig zu streichen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, das Ziel, die [X.] Demokratie funktionsfähig zu erhalten, erfordere Rechtsänderungen. Da die gegenwärtige große Koalition über eine "übergroße Mehrheit" - mehr als zwei Drittel der [X.]ssitze - verfüge, drohten zahlreiche Kontrollrechte, die im [X.]n parlamentarischen System im [X.] der Opposition überlassen seien, ihre Wirksamkeit zu verlieren. Eine Regelung zumindest auf Gesetzesebene sei erforderlich, da eine schlichte Beteuerung der [X.], ihre überaus starke Rechtsposition gegenüber der Opposition wohlwollend und zurückhaltend auszuüben, nicht ausreiche. Wer eine wirksame Opposition für notwendig halte, dürfe sie nicht vom Wohlwollen im Einzelfall abhängig machen. [X.]sfraktionen müssten im konkreten Streitfall versuchen können, ihre Rechtsposition beim [X.] durchzusetzen. Bevor man solche Regelungen - etwa nach dem Vorbild mancher Landesverfassungen - auf [X.]ebene verankern könnte, sei allerdings eine gründlichere Diskussion sinnvoll. Die Gültigkeit der angestrebten Regelung werde - bis auf wenige Ausnahmen, in denen die Widersinnigkeit der jetzigen Rechtslage auch für die weitere Zukunft klar auf der Hand liege - wegen der gegenwärtigen [X.] grundsätzlich auf die 18. Legislaturperiode beschränkt.

b) Der allein durch die Antragstellerin eingebrachte "Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 23, 39, 44, 45a, 93)" vom 18. März 2014 (BTDrucks 18/838) zielte auf die Änderung der fünf im Titel genannten Grundgesetzbestimmungen, und zwar durch Ergänzung des jeweils berechtigten Drittels (vgl. Art. 39 Abs. 3 Satz 3 [X.]) oder Viertels (vgl. Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.]) der Mitglieder des [X.] - und im Falle des Art. 45a [X.] des [X.] - um die "Gesamtheit der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen".

Zur Begründung wurde die Bedeutung des Schutzes von Minderheiten als unabdingbares Korrelat zum Mehrheitsprinzip in der parlamentarischen Demokratie und im parlamentarischen Regierungssystem betont. Das aus dem Gewaltenteilungs- und Demokratieprinzip fließende verfassungsrechtliche Gebot einer effektiven parlamentarischen Opposition erfordere im Grundsatz: je größer die Mehrheit, desto stärker ihre Kontrolle. Daher sei die gegenwärtige Situation verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar. Der [X.]geber dürfte eine vom guten Willen der Regierungsfraktionen abhängige Opposition auch nicht vorhergesehen haben. Eine missbräuchliche Ausübung der vorgesehenen Oppositionsrechte sei schon deshalb nicht besonders wahrscheinlich, da sowohl das Betreiben eines [X.]es als auch die Erhebung einer Subsidiaritäts- und Normenkontrollklage gerade für eine kleine Opposition überaus arbeitsintensiv und kostspielig sei. Hinzu komme, dass sich die Opposition für eine missbräuchliche Verwendung bei der nächsten Wahl politisch verantworten müsse. Es könne offen bleiben, ob eine Änderung des Grundgesetzes zwingend erforderlich sei. Eine Grundgesetzänderung sei jedenfalls im Interesse der Rechtssicherheit und -verbindlichkeit einer bloßen Änderung der [X.] oder einfacher Gesetze vorzuziehen.

c) Die streitgegenständliche Änderung der [X.]ist im Koalitionsvertrag von [X.] und [X.] vom 16. Dezember 2013 angelegt. Darin heißt es (S. 128):

Die eingefügte Vorschrift des § 126a [X.] enthält in ihrem Absatz 1 vorübergehende Änderungen von bestimmten - grundgesetzlich (§ 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 4), [X.] (§ 126a Abs. 1 Nr. 5 bis 8) oder in der Geschäftsordnung selbst geregelten (§ 126a Abs. 1 Nr. 9 bis 11) - [X.]en sowie eine Regelung zur Abweichungsfestigkeit der Änderungen im Einzelfall in ihrem Absatz 2:

Die letztlich weitgehend unverändert (vgl. aber Rn. 28) beschlossene BTDrucks 18/481 überschneidet sich inhaltlich mit den beiden abgelehnten Gesetzentwürfen BTDrucks 18/380 und BTDrucks 18/838 insoweit, als - auf [X.] der Geschäftsordnung - entsprechende Regelungskomplexe berührt und Quoren gesenkt werden; eine Absenkung von Quoren ist ferner in weiteren Regelungen der [X.] erfolgt (durch § 126a Abs. 1 Nr. 9 bis 11). Keine Änderungen sieht der eingefügte § 126a Abs. 1 [X.] hinsichtlich der [X.] für die abstrakte Normenkontrolle vor. Einen zusammenfassenden Überblick liefert folgende Übersicht:

Im Verlauf der [X.] über den Antrag kamen die [X.] einem Einwand der Oppositionsfraktionen nach, die Geltendmachung von Minderheitenrechten nicht von der Antragstellung aller ihrer Mitglieder abhängig zu machen: Während der Antrag zur Einfügung eines § 126a Abs. 1 [X.] in den - das [X.]splenum betreffenden - Nummern 1, 3 bis 6 und 11 noch die Berechtigung "aller Mitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen" vorsah, wurden schließlich 120 Mitglieder des [X.] - gleich welcher Fraktion - als berechtigte parlamentarische Minderheit vorgesehen. Da die Anzahl von 120 [X.] die Summe sämtlicher [X.] der Oppositionsfraktionen unterschreitet, hat dies zur Folge, dass die Oppositionsfraktionen nicht geschlossen auftreten müssen, sondern bis zu sieben "Abweichler" aus den eigenen Reihen einer Ausübung des jeweiligen parlamentarischen [X.] nicht im Wege stehen. Ohne inhaltliche Änderungen beschlossen wurden hingegen die Formulierungen der - von Ausschüssen handelnden - Nummern 2 und 7 bis 10 des § 126a Abs. 1 [X.], wonach ein Antragsrecht "aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen" neben das Antragsrecht eines "Viertels der Mitglieder des [X.]" tritt. Hierzu heißt es in der Beschlussempfehlung des [X.] für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, eine Änderung des ursprünglichen Textes sei nicht erforderlich, weil in diesen Gremien Abwesenheiten von Mitgliedern durch die Vertretensregelungen aufgefangen werden könnten (vgl. BTDrucks 18/997, S. 7 f.). Im Übrigen hat der Deutsche [X.] im Beschluss über den Haushalt 2014 entschieden, für die Dauer der 18. Wahlperiode den Oppositionszuschlag auf den Betrag für jedes Fraktionsmitglied (§ 50 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des [X.]es [[X.]gesetz - [X.]]) von 10 % auf 15 % zu erhöhen (vgl. BTDrucks 18/2500, [X.]). Aus dem Antrag der [X.] hat hingegen die als Nr. 12 des § 126a [X.] vorgesehene Regelung, mit der den Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, ein überproportionaler Anteil an der Debattendauer in der 18. Wahlperiode zugemessen werden sollte, nicht in den neuen § 126a [X.] Eingang gefunden; vielmehr wurden entsprechende Vereinbarungen im Ältestenrat (§ 35 Abs. 1 [X.])getroffen (vgl. BTDrucks 18/997, [X.]).

Ausweislich der Antragsbegründung zur Änderung der Geschäftsordnung des [X.]es (BTDrucks 18/481) sei "Aufgabe des ganzen [X.] und zuvorderst jedes einzelnen [X.], die Regierung zu kontrollieren" (a.a.[X.], S. 4). Dafür besitze jeder Abgeordnete eigene, aus seiner verfassungsrechtlichen Stellung ableitbare Informations-, Rede- und Mitwirkungsrechte. Ergänzend gebe es an den Status einer Fraktion anknüpfende zentrale Kontroll- und Mitwirkungsrechte im [X.], die von den Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, jederzeit unabhängig voneinander wahrgenommen werden könnten. Die Wahrnehmung bestimmter zusätzlicher Minderheitenrechte, die sich "in der parlamentarischen Praxis als klassische Oppositionsinstrumente herausgebildet" hätten (a.a.[X.], S. 5), sei an die Erfüllung von Mindestquoren gebunden. Es seien wesentliche Rechte, die daher auch unter den Mehrheitsverhältnissen der 18. Wahlperiode Anwendung finden können sollten. Dies werde mit der vorliegenden Ergänzung der Geschäftsordnung ermöglicht.

Die Antragstellerin steht auf dem Standpunkt, der Antragsgegner hätte die auf die Änderung von Bestimmungen des Grundgesetzes und einfacher Gesetze gerichteten Gesetzentwürfe nicht ablehnen und die Änderung der [X.] nicht beschließen dürfen.

1. a) Sie ist der Ansicht, der Zulässigkeit ihrer Anträge zu 1 und zu 2, mit denen sie sich in Prozessstandschaft auf eine Verletzung der Rechte des [X.]es beruft, stehe nicht entgegen, dass der Deutsche [X.] zugleich der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren sei. Es handle sich hierbei um einen zulässigen Insichprozess, der der Wirklichkeit des politischen Kräftespiels Rechnung trage.

b) Auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis sei bei allen drei Anträgen zu bejahen, da Bestand und Reichweite der aus dem Grundgesetz ableitbaren Minderheiten- und Oppositionsrechte zwischen den Beteiligten losgelöst von einem konkreten Streitfall klärungsbedürftig seien. Am Beispiel der [X.] zur abstrakten Normenkontrolle führt die Antragstellerin aus, dass schon die bloße Existenz jenes objektiven Verfahrens disziplinierend auf die potenziellen Antragsgegner eines abstrakten Normenkontrollverfahrens einwirke ("fleet in being").

2. a) Zur Begründung ihres Antrags zu 1 macht sich die Antragstellerin die Begründung des abgelehnten, auf eine [X.]änderung gerichteten Gesetzentwurfs (BTDrucks 18/838) zu eigen und stützt sich im Wesentlichen auf ein [X.]gebot effektiver Oppositionsrechte (aa) bis [X.])), auf die Gesetzes- und [X.]widrigkeit der stattdessen gewählten Regelungsebene der Geschäftsordnung (cc)) sowie auf die materielle [X.]widrigkeit der getroffenen Regelungen in § 126a [X.] (dd)).

aa) Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.]) und aus den [X.]normen über das parlamentarische Regierungssystem (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 [X.]), namentlich aus den Geboten effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und [X.]mehrheit, folge die verfassungsrechtliche Pflicht des Antragsgegners, den Gesetzentwurf der Antragstellerin zur Änderung des Grundgesetzes anzunehmen. Es gebe zwar im Grundgesetz - anders als in einigen Landesverfassungen - keine institutionelle Gewährleistung der parlamentarischen Opposition, wohl aber eine Funktionsgarantie. Im [X.] das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, sowie das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition. Es müsse der Minderheit ermöglicht werden, ihren Standpunkt in den Willensbildungsprozess des [X.] einzubringen. Um dieser Artikulations- und Partizipationsfunktion der Minderheit den nötigen politischen Nachdruck zu verleihen, sehe die Verfassung bestimmte Rechte vor, die sich als klassische Oppositionsrechte herausgebildet hätten und auch in der Bevölkerung als solche wahrgenommen würden. Soweit die Ausübung dieser Rechte an ein bestimmtes Quorum geknüpft sei, das die beiden derzeitigen Oppositionsfraktionen auch zusammen nicht erfüllten, würden sie ihnen in verfassungswidriger Weise vorenthalten.

[X.]) Für dieses Ergebnis spreche auch die im Grundgesetz angelegte Funktionsweise des parlamentarischen Regierungssystems (vgl. Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 [X.]), derzufolge die Opposition jederzeit die reale Chance haben müsse, zur Mehrheit zu werden und die Regierung abzulösen. Da im parlamentarischen Regierungssystem in erster Linie nicht die [X.]mehrheit die Regierung überwache, sondern diese Aufgabe vorwiegend von der Opposition - und damit in der Regel von einer Minderheit - wahrgenommen werde, seien Minderheitenrechte in der Verfassung so auszugestalten, dass parlamentarische Kontrolle wirksam sein könne (Prinzip der Kontrolleffektivität). Nach Auffassung der Antragstellerin unterscheide sich die Kontrolle der Regierung durch die Opposition faktisch und qualitativ von der konstruktiven - und daher missverständlich ebenfalls als "Kontrolle" bezeichneten - Mitwirkung der Mehrheit an den [X.]. Vor allem in offenen Debatten würde die Mehrheit typischerweise "ihre" Regierung und "ihren" Kanzler unterstützen, während sie gleichwohl bestehende Kritik am [X.] der Regierung regelmäßig lediglich fraktions- oder parteiintern äußere. Gegenstand der [X.] sei überdies nicht nur das Handeln von Regierung und Verwaltung, sondern ebenso das Verhalten der parlamentarischen Mehrheit. Aus dem [X.]gebot, die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des [X.] zu gewährleisten, folge die Pflicht, die parlamentarische Opposition mit den Rechten auszustatten, derer sie zur wirksamen Erfüllung ihrer Aufgabe bedürfe. Die mit der Einräumung spezifischer Oppositionsrechte verbundene Ungleichbehandlung von Fraktionen und [X.] ("[X.]") sei durch die Erfordernisse der Schaffung eines arbeits- und funktionsfähigen [X.] gerechtfertigt. Ohne Änderungen drohe ein Bedeutungsverlust oder sogar Ausfall namentlich des Instruments der abstrakten Normenkontrolle. Jedenfalls müssten zwecks wirksamer Aufgabenerfüllung durch die Opposition "zu hohe Quoren" angepasst oder entsprechende Rechte an den Fraktionsstatus geknüpft werden.

cc) Mit der stattdessen erfolgten Ergänzung der [X.] sei der Antragsgegner hingegen unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen "Schutzniveaus" geblieben. Die getroffenen Regelungen in der [X.] seien mit dem Makel objektiver [X.]widrigkeit beziehungsweise Gesetzwidrigkeit behaftet und daher durch ein hohes Maß an Rechtsunsicherheit gekennzeichnet, die noch dadurch verschärft werde, dass die in § 126a [X.] enthaltenen Rechte nicht einklagbar seien.

Der Antragsgegner habe durch die Einfügung des § 126a [X.] seine gesamtparlamentarische Kontrollverantwortung nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Form wahrgenommen. In der [X.] als autonomer Satzung dürften keine von grundgesetzlich geregelten Quoren (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 [X.]) für die Ausübung von Minderheitenrechten abweichenden Regelungen getroffen werden. Die [X.] könne den Antragsgegner nicht von der Beachtung der Unterstützungsquoren dispensieren, da auf die Einhaltung verbindlicher Organisationsnormen der Verfassung auch eine parlamentarische Mehrheit nicht verzichten dürfe. Autonomes Satzungsrecht dürfe aus rechtsstaatlichen Gründen nicht von höherrangigen Vorschriften abweichen.

dd) Der Sache nach rügt die Antragstellerin schließlich die materielle [X.]widrigkeit der eingeführten Regelungen des § 126a [X.]. Bei einem Großteil der im Wege der Einfügung des § 126a [X.] eingeführten Minderheitenrechte handle es sich nicht um spezifische Oppositionsrechte, verstanden als Rechte der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, sondern schlicht um unspezifische Minderheitenrechte, verstanden als Rechte einer bestimmten Anzahl von [X.], die von jeder beliebigen Gruppe von [X.] dieser Anzahl in Anspruch genommen werden könnten. Damit erfüllten sie nicht die Funktion, die ihnen im ursprünglichen Antrag der Fraktionen der [X.] und [X.] (BTDrucks 18/481) zugedacht gewesen sei. Die in § 126a [X.] getroffenen Regelungen seien auch als "Substitut für Oppositionsrechte" ungeeignet, da sie nicht einklagbar seien; die durch die Einfügung des § 126a [X.] berechtigten 120 [X.] seien im [X.] weder parteifähig noch antragsbefugt. Auch die in § 126a Abs. 2 [X.] vorgesehene "[X.]" bewahre die Oppositionsfraktionen nicht davor, dass erstens im Einzelfall gleichwohl hiervon abgewichen werde und zweitens der gesamte § 126a [X.] durch einen "actus contrarius" des [X.] wieder aufgehoben werde.

Während die Regelung in dieser Hinsicht zu weit geraten sei, gehe sie in anderer Hinsicht nicht weit genug: Die in § 126a [X.] verankerten Antragsrechte vermöchten vor allem die entsprechenden Minderheitenrechte in der Verfassung materiell nicht zu ersetzen. So erschöpfe sich § 126a [X.] in der Feststellung, dass der [X.] einen [X.] gemäß Art. 44 [X.] einsetzt. Hiermit entstehe jedoch kein "Pflichtausschuss" der Minderheit im Sinne von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.], vielmehr bleibe der nach § 126a [X.] eingesetzte Ausschuss ein Mehrheitsausschuss, für den die einen Minderheitsausschuss auszeichnenden Beschränkungen der Mehrheit (Verbot für die [X.]mehrheit, den Untersuchungsgegenstand gegen den Willen der Antragsteller zu erweitern oder im [X.] zu verändern) nicht gälten. Auch hier sei der Antragsgegner hinter seiner eigenen Absicht zurückgeblieben.

b) Zur Begründung ihres Antrags zu 2 macht sich die Antragstellerin die Begründung des abgelehnten Entwurfs zur Änderung einfacher Gesetze (BTDrucks 18/380) zu eigen und verweist im Übrigen weitgehend auf die Ausführungen zum Antrag zu 1, namentlich hinsichtlich der Rüge der materiellen [X.]widrigkeit der Regelung des § 126a [X.] wegen fehlender Spezifität ("falscher Adressat") und Unzulänglichkeit der vorgesehenen Minderheitenrechte. Bei Übertragung des Vorwurfs verfassungswidriger Regelungsebenenwahl der [X.] ist die Antragstellerin nunmehr der Ansicht, eine Modifikation der grundgesetzlich geregelten Antragsrechte auf [X.] der einfachen Gesetze könne den aufgezeigten Maßstäben genügen. Die in Art. 1 und 2 des abgelehnten Gesetzentwurfs vorgesehenen Änderungen von den im Grundgesetz geregelten Antragsquoren im Wege der Anpassung der entsprechenden einfachen Gesetze (des [X.] sowie des [X.]) seien mit dem Grundgesetz vereinbar: So sei etwa Art. 2 des Gesetzentwurfs (Änderung des § 76 [X.] zur [X.] für die abstrakte Normenkontrolle) trotz des Widerspruchs zum Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] verfassungskonform, da sich eine anderweitige gesetzliche Regelung auf Art. 93 Abs. 3 [X.] stützen könne.

c) Lediglich zur Begründung des Antrags zu 3 beruft sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung ihrer eigenen Rechte als Oppositionsfraktion aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Ergänzend zu den Begründungen der Anträge zu 1 und zu 2 wird vorgebracht, die in § 126a [X.] verankerten Minderheitenrechte für jede beliebige Gruppe von 120 [X.] könnten schon ihrer Natur nach nur Fraktionsrechte sein. Es sei in der parlamentarischen Demokratie verfassungsrechtlich zwingend, dass die [X.] von Minderheiten als Oppositionsrechte ausgestaltet und den einzelnen Oppositionsfraktionen aus eigenem Recht zugeordnet würden. Dafür spreche auch die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], wonach die Parteifähigkeit im [X.] gerade auch dem parlamentarischen Gegenspieler der Regierungsmehrheit zustehen sollte. Der weite Gestaltungsspielraum des Antragsgegners bei der Ordnung seines inneren Geschäftsgangs nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] sei durch die aus dem Demokratieprinzip und den Grundsätzen des parlamentarischen Regierungssystems abzuleitenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausübung des parlamentarischen Selbstorganisationsrechts eingeschränkt.

1. Der Antragsgegner hält die Anträge für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Es fehle an einem feststellungsfähigen [X.]rechtsverhältnis, das der Antragsgegner verletzt haben könnte. Die Funktion des [X.] sei die objektive Bewahrung des [X.]rechts; der Antrag zu 1 ziele aber auf eine Änderung der Verfassung und damit nicht auf ein bestehendes, sondern vielmehr auf ein erst zu schaffendes [X.]rechtsverhältnis. Die Antragstellerin verkenne zudem die formellen Vorgaben in Art. 79 Abs. 2 [X.], wonach es für eine Änderung der Verfassung zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedürfe. Im Übrigen wäre es der Antragstellerin zuzumuten, zunächst im parlamentarischen Prozess einen konkreten Antrag - etwa auf Einsetzung eines [X.]es - zu stellen. Für den Fall einer Ablehnung des Antrags - entgegen der Regelung des § 126a [X.] - bestehe die Möglichkeit, ein [X.]verfahren wegen dieser konkreten Weigerung im Einzelfall vor dem [X.] einzuleiten.

b) Die Sonderlage der parlamentarischen Opposition sei primär dem Wahlergebnis der [X.]swahl von 2013 geschuldet. Zwar möge durchaus die verfassungspolitische Notwendigkeit bestehen, die parlamentarische Opposition de lege ferenda auch auf [X.] der Verfassung oder durch Maßnahmen des einfachen Gesetzgebers zu stärken. Es gebe jedoch kein [X.]gebot, das Wahlergebnis durch die Einräumung weiterer Rechte zu korrigieren. Die Einräumung weitergehender [X.] berge die Gefahr einer zunehmenden Fragmentierung und könnte die Funktionsfähigkeit des Parlamentarismus insgesamt in Frage stellen. Eine wirkungsvolle Opposition sei zwar unabdingbare Voraussetzung der effektiven Entfaltung des [X.] Prinzips. Die Verfassung begnüge sich aber im Wesentlichen damit, die Existenz einer parlamentarischen Opposition als Merkmal einer freiheitlichen [X.] Grundordnung zur Kenntnis zu nehmen. Daher erweise sich Opposition als eine optimierungsbedürftige Zielvorgabe. Der [X.]geber habe - unter Berücksichtigung des Widerspruchs zwischen Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz - die Grundentscheidung für bestimmte notwendige, aber auch als ausreichend erachtete Kontrollmechanismen getroffen. Diese dürften nicht mit Hilfe des [X.]s überspielt werden. Anderes folge weder aus dem Demokratieprinzip noch aus einer Schutzpflicht des [X.] für die parlamentarische Minderheit. Die abstrakte Normenkontrolle zähle nicht zu den Funktionsbedingungen der Opposition.

2. Die Fraktion [X.]/[X.] im [X.] teilt zwar grundsätzlich die rechtspolitischen Ziele der Antragstellerin: Die Regeln des politischen Prozesses dürften nicht so gefasst sein, dass wesentliche parlamentarische Kontrollfunktionen ausfielen. Diesen Gesichtspunkt bilde das Grundgesetz selbst ab, indem es im parlamentarischen Bereich das Mehrheitsprinzip durchbreche und Minderheitspositionen anerkenne. Zum Beispiel zähle das Instrument des parlamentarischen [X.]es zu den wesentlichen, den relevanten Kräften der parlamentarischen Opposition zustehenden Instrumenten. Die abstrakte Normenkontrolle sei in der bundes[X.]n Demokratie nach ihrer Konzeption und in der Praxis stets ein wichtiges Instrument der Opposition gewesen, und Art. 93 Abs. 3 [X.] eröffne auch die Möglichkeit einer [X.]en Rechtszuweisung an die Opposition im 18. [X.].

Das mit dem Antrag zu 1 verfolgte Begehren der Antragstellerin, ein Änderungserfordernis des Grundgesetzes aus dem Grundgesetz abzuleiten, sei allerdings kaum nachvollziehbar. Das höherrangige Recht hindere den [X.] beziehungsweise die [X.]mehrheit jedoch nicht daran, sich im Rahmen der Selbstbindung zu verpflichten, der parlamentarischen Minderheit weitergehende Rechte zuzuweisen. Mit der Einfügung des § 126a [X.] seien die Anforderungen an die Sicherung der Ausübung parlamentarischer Opposition im Wesentlichen erfüllt worden.

3. In ihrer Replik weist die Antragstellerin darauf hin, dass die derzeitigen Kräfteverhältnisse zwischen [X.] und Oppositionsfraktionen nicht das unmittelbare Ergebnis der [X.]swahl, sondern vielmehr der Koalitionsverhandlungen seien.

Der "Snowden-[X.]" vor dem [X.] ([X.] 138, 45) verdeutliche, dass die Neuregelung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 [X.] in der parlamentarischen Praxis keineswegs so problemlos gehandhabt werde, wie der Antragsgegner behaupte.

Die Antragstellerin betont einerseits den Unterschied zwischen den geforderten spezifischen Oppositionsrechten (von Fraktionen) und den gewährten Minderheitenrechten (von [X.]). Die im Rahmen des neuen § 126a [X.] ergriffenen Maßnahmen verfehlten als bloße Minderheitenrechte ihr Ziel, die parlamentarische Opposition zu stärken. Andererseits vertritt die Antragstellerin an anderer Stelle die Auffassung, die den einzelnen [X.] und den Fraktionen zustehenden Rechte, die auch der Opposition und den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stünden, könnten einen "funktionellen Ersatz für spezifische Oppositionsrechte" darstellen.

Die Antragstellerin ist ferner der Ansicht, seit die Oppositionsfraktionen die Quoren nicht mehr erreichten, schlage die "verdeckte Unzulänglichkeit" jener Vorschriften in eine "offene Lückenhaftigkeit" um. Der Antragsgegner in Gestalt der Mehrheit im [X.] habe seinen Schutzauftrag nicht erfüllt. Hilfsweise macht die Antragstellerin geltend, dass die ursprünglich rechtmäßige Regelung wegen zwischenzeitlich veränderter Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar geworden sei.

Beim "Gebot der Oppositionseffektivität", das auch zu einer Stärkung des [X.] gegenüber der Regierung führe, gehe es entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht lediglich um eine "optimierungsbedürftige Zielvorgabe", sondern um ein Stück ungeschriebenen [X.]rechts (Gebot oppositionsfreundlichen Verhaltens), welches gegebenenfalls durch entsprechende [X.]fortbildung "praeter constitutionem" ans Licht zu heben sei. Dem Antragsgegner in Gestalt der parlamentarischen Mehrheit komme eine "Garantenstellung" zu. Die "Mitverantwortung" der parlamentarischen Mehrheit ergebe sich in dreierlei Hinsicht aus [X.]": Erstens wegen der [X.], zweitens wegen des "[X.]", den sie durch den Vorschlag der Zuweisung von Rechten an "nicht die Regierung tragende Fraktionen" in ihrer Initiative zur Änderung der [X.]sgeschäftsordnung für die 18. Wahlperiode (BTDrucks 18/481) geschaffen habe, und drittens wegen des Zurückbleibens der mit der Einfügung des § 126a [X.] geschaffenen Rechte hinter ihren eigenen Forderungen.

Aus der Wesentlichkeitstheorie im Bereich der Staatsorganisation folge darüber hinaus, dass alle für den Aufbau des Staates, seiner Organe und deren Verfahren wichtigen Entscheidungen vom Parlament selbst getroffen und in die Form eines Gesetzes gekleidet werden müssten.

Das "Gebot der Oppositionseffektivität" erhalte eine zusätzliche verfassungsrechtliche Begründung durch den die Minderheitenrechte verkürzenden Effekt der Fünfprozentklausel. Ohne die [X.]mäßigkeit der Fünfprozentklausel prinzipiell infrage stellen zu wollen, sei die durch sie bewirkte Durchbrechung der Wahlgleichheit im Bereich der Kontrollfunktion geradezu kontraproduktiv. Sie könne dadurch beseitigt oder zumindest neutralisiert werden, dass den Anträgen stattgegeben werde.

In Bezug auf den "Hauptstreitpunkt" des Zugangs zur abstrakten Normenkontrolle betont die Antragstellerin die disziplinierende "Vorwirkung" dieses Instruments. Allein die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle führe zu größerer Sorgfalt bei der Erarbeitung von Gesetzentwürfen der Regierung und auch zu einem höheren Gewicht öffentlicher Anhörungen etwa im Rechtsausschuss, "die nach § 126a Abs. 1 Nr. 9 [X.] von allen Ausschussmitgliedern der Opposition verlangt werden können und bei denen häufig verfassungsrechtliche Fragen im Mittelpunkt" stünden. Auch führe die Ablehnung der [X.]änderung nicht zwingend zu einer Entlastung des [X.]s, da die gegenwärtige Opposition im Falle einer künftigen Regierungsbeteiligung das von ihr angestrebte Normenkontrollverfahren zeitlich verschoben realisieren könne. Ohne die abstrakte Normenkontrolle sei die Opposition ein "zahnloser Tiger", denn jedenfalls das Haushaltsgesetz könne nicht auf andere Weise, sondern nur durch die parlamentarische Opposition angegriffen werden, was in der Vergangenheit schon zweimal vorgekommen sei. Ungeachtet dessen könne sich die [X.] der Oppositionsfraktionen selbst für eine Mehrheitsfraktion als vorteilhaft erweisen, wenn diese, um einen Koalitionsstreit zu vermeiden, es der Opposition überließe, gegen ein Gesetz vorzugehen. Auch die [X.] von Landesregierungen gleiche das Manko nicht aus, da "die Parteien gerade kleinerer Oppositionsfraktionen zusammen mit mindestens einer Mehrheitspartei an allen Landesregierungen beteiligt" seien, deren Zustimmung zur Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens damit nahezu illusorisch werde.

Das [X.] hat am 13. Januar 2016 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben.

Die Anträge sind überwiegend zulässig.

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. [X.] entscheidet das [X.] über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit in diesem Sinne liegt vor. Die Antragstellerin sieht durch die Ablehnung der Zuerkennung der begehrten Oppositionsrechte prozessstandschaftlich geltend gemachte verfassungsrechtlich verbürgte Rechte des [X.] (Antrag zu 1 und zu 2) und eigene Rechte (Antrag zu 3) durch den Antragsgegner verletzt. Streitgegenstand sind somit verfassungsrechtliche Organbeziehungen (vgl. [X.] 84, 290 <297>; 84, 304 <317 f.>; 90, 286 <337 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 54, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Die Antragstellerin ist in [X.]igkeiten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], § 63 [X.] parteifähig, da sie als Fraktion des [X.]es ein sowohl von der [X.] als auch von der Verfassung anerkannter Teil des [X.]organs Deutscher [X.] ist. Im [X.] antragsberechtigt sind - angesichts der im parlamentarischen Regierungssystem bestehenden weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden [X.]mehrheit - gerade auch die Oppositionsfraktionen und damit die organisierte parlamentarische Minderheit als Gegenspieler der Regierungsmehrheit (vgl. [X.] 90, 286 <344>; 117, 359 <367 f.>). Der Antragsgegner ist als oberstes Bundesorgan nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], § 63 [X.] parteifähig.

Die Antragstellerin greift statthafte Antragsgegenstände im Sinne von § 64 Abs. 1 [X.] an, indem sie sich gegen konkrete rechtserhebliche Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners wendet.

1. Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Antragsgegner, andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Dabei kann die bislang vom [X.] noch nicht entschiedene Frage offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des [X.] angreifbar ist (vgl. [X.] 120, 82 <97> m.w.[X.]) und ob Ablehnungen von Gesetzentwürfen der Antragstellerin generell rügefähige Maßnahmen darstellen. Der Antragsgegner hat sich mit den in den abgelehnten Gesetzentwürfen begehrten Rechten inhaltlich befasst und jeweils einen ausdrücklich auf bestimmte Änderungen des Grundgesetzes (Antrag zu 1) oder einzelner Gesetze (Antrag zu 2) gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung des Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden [X.]ass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im [X.]verfahren dar (vgl. [X.] 120, 82 <98 f.>).

2. Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Antragstellerin den Beschluss über die Einführung des § 126a [X.] an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] darstellt. Zudem begehrt sie in Parallelität zu den Anträgen zu 1 und zu 2 die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

Hinsichtlich sämtlicher Antragsgegenstände wendet sich die Antragstellerin gegen den richtigen Antragsgegner, da der Deutsche [X.], der die jeweiligen Gesetzentwürfe abgelehnt und den Antrag auf Änderung der [X.] angenommen hat, das Organ ist, welches für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung trägt. Alle drei Antragsgegenstände sind dem [X.] zuzurechnen (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 61 m.w.[X.], zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Gemäß § 64 Abs. 1 [X.] hat der Antragsteller geltend zu machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch den [X.] in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

1. Soweit sich die Antragstellerin hinsichtlich des Antrags zu 3 auf eigene Rechte als Fraktion aus Art. 38 Abs. 1 [X.] beruft, erscheint es jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch die Einfügung des § 126a [X.] durch den Antragsgegner in ihren grundgesetzlich verbürgten Rechten verletzt worden ist. Auch wenn in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bislang von jeder Institutionalisierung parlamentarischer Opposition abgesehen und diese in keinem Fall als eigenes [X.]subjekt oder als organisatorisch verselbstständigte parlamentsrechtliche Institution angesehen worden ist, erscheint es - wie etwa einige Landesverfassungen illustrieren, welche die nicht die Regierung tragenden Fraktionen als Oppositionsträger anerkennen und bestimmte Gewährleistungen an diesen Status knüpfen (vgl. [X.], Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen, 2000, [X.] ff.) - nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt ist, indem ihr durch Einfügung des § 126a [X.] nicht Rechte in einem Umfang eingeräumt worden sind, wie sie von [X.] wegen geboten gewesen wären.

2. Auch hinsichtlich der Anträge zu 1 und zu 2 ist die Antragstellerin grundsätzlich antragsbefugt.

a) Fraktionen sind berechtigt, sowohl eigene Rechte als auch Rechte des [X.]es im Wege der Prozessstandschaft, das heißt fremde Rechte im eigenen Namen, geltend zu machen (vgl. [X.] 2, 143 <165>; 45, 1 <28>; 67, 100 <125>; 131, 152 <190>; [X.], Urteil des [X.] vom 2. Juni 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 95; Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 56, jeweils zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des [X.] als auch Instrument des [X.] (vgl. [X.] 45, 1 <29 f.>; 60, 319 <325 f.>; 68, 1 <77 f.>; 121, 135 <151>; 123, 267 <338 f.>; 131, 152 <190>; [X.], Urteil des [X.] vom 2. Juni 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 95, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden [X.]mehrheit im parlamentarischen Regierungssystem soll die Öffnung des [X.]s für andere Beteiligte als die obersten Bundesorgane nach der Vorstellung des [X.] vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum [X.] zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im [X.]gefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen (vgl. [X.] 90, 286 <344> mit Nachweisen zur Debatte im [X.]; 117, 359 <367 f.>).

Dem steht nicht entgegen, dass es sich im vorliegenden [X.] beim [X.] zugleich um den Antragsgegner handelt. Die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Rechte des [X.] ist nicht allein dann möglich, wenn dieser die angegriffene Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat (vgl. [X.] 1, 351 <359>; 45, 1 <29 f.>), sondern auch dann, wenn es sich beim [X.] um den Antragsgegner handelt (vgl. [X.] 123, 267 <338 f.>; 132, 195 <247>; 134, 366 <397>). Die in § 64 Abs. 1 [X.] vorgesehene Prozessstandschaft stellt den [X.] in die Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich Gewaltenteilung über die klassische Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltträger hinaus in erster Linie in der Einrichtung von Minderheitenrechten verwirklicht. Daher liegen Sinn und Zweck der Prozessstandschaft darin, der [X.]minderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des [X.] nicht nur dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, vor allem im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will (vgl. [X.] 1, 351 <359>; 45, 1 <29 f.>; 121, 135 <151>), sondern auch dann, wenn die [X.]minderheit Rechte des [X.] gegen die die Bundesregierung politisch stützende [X.]mehrheit geltend macht (vgl. [X.] 123, 267 <338 f.>).

b) Die Antragstellerin beruft sich auf einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.]) und gegen Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 [X.]), namentlich gegen die Gebote effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und [X.]mehrheit.

Bei dem vorliegend prozessstandschaftlich geltend gemachten Recht des [X.] handelt es sich um parlamentarische Kontrollrechte, welche strukturell maßgeblich von [X.] durch die parlamentarische Opposition abhängig sind. Effektivität und Intensität der vom [X.] ausgeübten Kontrolle hängen im parlamentarischen Regierungssystem von der Reichweite der parlamentarischen Minderheitenrechte und ihrer Ausgestaltung im Hinblick auf Instrumente der Kontrolle von Regierung und regierungstragender Mehrheit ab. Die parlamentarische Kontrolle ist umso effektiver, je stärker die der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Minderheitenrechte sind. Es erscheint daher nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsgegner seine Kontrollrechte durch die Nichtannahme der Gesetzentwürfe, die Gegenstand der Anträge zu 1 und zu 2 sind, verletzt hat.

c) Hingegen geht die Auffassung des Antragsgegners fehl, der Antrag zu 1 sei mangels eines feststellungsfähigen [X.]rechtsverhältnisses unzulässig, da die Antragstellerin - indem sie eine Änderung der Verfassung begehre - nicht auf die objektive Bewahrung des [X.]rechts, sondern auf ein erst zu schaffendes [X.]rechtsverhältnis ziele. Er übersieht insoweit, dass sich die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 1 durchaus auf ein - auch aus verfassungsrechtlichen Prinzipien und Grundsätzen abgeleitetes - bereits bestehendes [X.]rechtsverhältnis beruft, das Rechte und Pflichten des [X.] begründet.

3. a) Allerdings ist die Begründung, mit der eine Erstreckung (gemäß Art. 3 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) des Rechts nach § 8 Abs. 5 Satz 3 [X.] auf zwei Oppositionsfraktionen in dem Sinne geltend gemacht wird, dass keine Gründe erkennbar seien, dieses Recht der Opposition vorzuenthalten, bereits unsubstantiiert und der Antrag zu 2 daher unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des [X.] bezieht.

b) Unzulässig ist der Antrag zu 2 ferner, soweit danach der die Bestimmung des § 70 [X.] gesetzlich modifizierende, in § 5 Abs. 6 Satz 2 [X.] enthaltene qualifizierende Zusatz der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss vollständig entfallen soll (Art. 4 Nr. 3 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) und auch die als Ersetzung konzipierte, in Art. 4 Nr. 1 des Gesetzentwurfs vorgeschlagene Änderung zugleich das Entfallen einer parallelen qualifizierenden Voraussetzung enthält.

Das in Art. 4 Nr. 1 und 3 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380 vorgeschlagene Entfallen eines qualifizierenden Zusatzes stellt keine Zuweisung von Befugnissen an zwei Oppositionsfraktionen dar. Damit hat die Konstellation lediglich gemein, dass auch das Entfallen einer erschwerenden Voraussetzung eine irgendwie geartete Begünstigung (auch) der Antragstellerin darstellt. Damit setzt diese sich in der Antragsbegründung nicht auseinander. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte. In der Entwurfsbegründung, in der lediglich lapidar von einem - nicht näher begründeten - "Entfallen-Können" die Rede ist (vgl. BTDrucks 18/380, S. 7 Abs. 4), wird bereits nicht von einer verfassungsrechtlichen Gebotenheit der Gesetzesänderung ausgegangen.

c) Entsprechendes gilt hinsichtlich der - parallel gelagerten - in Art. 5 des Gesetzentwurfs vorgeschlagenen Streichung des § 4 Abs. 5 Satz 2 [X.]. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte (vgl. oben, Rn. 73).

Die Anträge sind formgerecht im Sinne des § 23 Abs. 1 [X.] erhoben worden. Die Frist von sechs Monaten (§ 64 Abs. 3 [X.]), die gleichermaßen auf Maßnahmen wie auf Unterlassungen Anwendung findet und im Hinblick auf die angegriffenen drei Beschlüsse des Antragsgegners vom 3. April 2014 am 3. Oktober 2014 geendet hat, ist gewahrt.

Auch im [X.]verfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. [X.] 62, 1 <33>; 67, 100 <127>; 68, 1 <77>; 119, 302 <307 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 80, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Da Bestand und Reichweite der aus dem Grundgesetz oder ungeschriebenem [X.]recht ableitbaren Minderheiten- und Oppositionsrechte zwischen den Beteiligten umstritten und klärungsbedürftig sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin zu bejahen (1.). Andere gleichwertige verfassungsrechtliche oder parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten bestehen nicht (2.). Schließlich steht die notwendige Beteiligung des Bundesrates an einer [X.]änderung nach Art. 79 Abs. 2 [X.] dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin nicht entgegen (3.).

1. Soweit die Fraktion [X.]/[X.] das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin mit Blick auf die Regelung des § 126a [X.] in Frage stellt, solange die Mehrheit nicht gegen die getroffenen Regeln verstoße, verkennt sie, dass die Antragstellerin ein erhebliches Interesse an einer verbindlichen Feststellung der sich gerade aus dem Grundgesetz ergebenden Rechtslage hat.

Zum einen sind die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen - ungeachtet der hier nicht zur Entscheidung anstehenden Frage, ob diese den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen - jederzeit änderbar und stellen daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 [X.] - keine gesicherte Rechtsposition der parlamentarischen Opposition dar (vgl. [X.], NVwZ 2014, S. 18 <21 f.>).

Zum anderen ist Prüfungsmaßstab des [X.]s im [X.] allein das Grundgesetz, wohingegen nicht jede der in Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie des [X.] nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] getroffene Regelung der [X.] von [X.] wegen geboten sein muss. Vor dem [X.] sind vielmehr nur jene Rechte einklagbar, die sich auf ein entsprechendes [X.]gebot zurückführen lassen (vgl. § 64 Abs. 1 und 2 [X.]). Allein in der [X.] gewährleistete Rechte sind verfassungsrechtlich nicht einklagbar (vgl. [X.]/[X.], Handbuch für die Parlamentarische Praxis, 30. EL Stand: Dezember 2014, § 126a [X.]. 1).

2. Auch der vom Antragsgegner ins Feld geführte [X.], wonach die Antragstellerin zunächst einen konkreten Antrag - etwa auf Einsetzung eines [X.]es - stellen müsse und erst gegen dessen etwaige Ablehnung das [X.] anrufen könne, vermag am Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses nichts zu ändern. Es ist der Antragstellerin nicht zumutbar, im parlamentarischen Prozess zunächst den Versuch zu unternehmen, ein Minderheitenrecht auszuüben. Sie hat bereits in dessen Vorfeld ein erhebliches Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Rechtslage, da bereits die abstrakte Möglichkeit der Ausübung von Minderheitenrechten Vorwirkungen auf die oppositionellen Wirkungsmöglichkeiten haben kann. So kann etwa allein die (Möglichkeit der) Androhung, ein der Opposition zur Verfügung stehendes Minderheitenrecht - etwa auf Einsetzung eines [X.]es - auszuüben, zu einer entsprechenden Reaktion - etwa der Steigerung der Auskunftsbereitschaft - bei der Regierung und der parlamentarischen Regierungsmehrheit führen und auf diese Weise die eigentliche Ausübung des [X.] überflüssig machen (vgl. bereits [X.], [X.] 5 [1929], S. 30 <81>).

3. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin hinsichtlich des Antrags zu 1 steht schließlich nicht entgegen, dass - wie der Antragsgegner vorträgt - eine Änderung der Verfassung nach Art. 79 Abs. 2 [X.] zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedarf. Mit dem Begehren festzustellen, dass der Antragsgegner ihren verfassungsändernden Gesetzentwurf hätte beschließen müssen, verfolgt die Antragstellerin ein im [X.]verfahren statthaftes Verfahrensziel. Insoweit handelt es sich um einen abgrenzbaren Teilakt im Verfahren der [X.]änderung. Bei Ausbleiben der nach Art. 79 Abs. 2 [X.] erforderlichen Zustimmung des Bundesrates könnte die Antragstellerin - einen entsprechenden verfassungskräftigen Anspruch unterstellt - im Übrigen ein eigenständiges [X.]verfahren gegen diesen anstrengen.

Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet.

Der Antrag zu 1 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf [X.]ebene nicht besteht.

Das Grundgesetz enthält zwar einen in der Rechtsprechung des [X.]s konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition (1.). Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte (2.). Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der [X.] und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] unvereinbar (3.). Einer dem Rechtsschutzziel der Antragstellerin nahe kommenden - im Hinblick auf die Gleichheit aller [X.] neutralen - Absenkung der grundgesetzlichen Quoren zur [X.]eichterung der praktischen Ausü[X.]arkeit parlamentarischer Minderheitenrechte stehen der eindeutige Wortlaut der verfassungsrechtlichen Regelungen und der Wille des [X.] im Wege (4.).

1. Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des [X.]s konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition.

a) Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] (vgl. [X.] 2, 1 <13>; 44, 308 <321>; 70, 324 <363>). Aus dem Mehrheitsprinzip nach Art. 42 Abs. 2 [X.] und den - eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips darstellenden - parlamentarischen Minderheitenrechten nach Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden (vgl. [X.] 5, 85 <198 f.>; 44, 308 <321>; 70, 324 <363>; 123, 267 <367>). Dahinter steht die Idee eines - inner- wie außerparlamentarischen - offenen [X.] der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird (vgl. [X.] 123, 267 <341 f.>). Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung (vgl. [X.] 2, 1 <13>; 5, 85 <199>; 123, 267 <367>).

b) Zusätzlich verfassungsrechtlich abgesichert ist das Recht "auf organisierte politische Opposition" ([X.] 123, 267 <367>) im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Der dort verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung, der die Gliederung und wechselseitige Kontrolle der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt anleitet und namentlich die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung erfasst (vgl. Art. 45b [X.]), hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist (vgl. Art. 63 und 67 bis 69 [X.]), obliegt die parlamentarische Kontrolle der Regierung nicht nur dem Parlament als Ganzem, sondern insbesondere und gerade auch den [X.] und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen. Als parlamentarische Opposition stellen sie die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar (sogenannter neuer oder innerparlamentarischer Dualismus; vgl. auch [X.] 49, 70 <85 f.>; 129, 300 <331>; 135, 259 <293 f.>).

c) Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des [X.] neben der parallel verlaufenden Möglichkeit der Antragstellung über (auch) "oppositionelle" Landesregierungen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.]; vgl. auch [X.], [X.], 2014, [X.]; zur "föderativen Kontrolle" vgl. [X.], [X.] im [X.] und das [X.], 1997, [X.] ff.). Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die [X.] "anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind", im Wege des [X.] (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) verfassungsprozessual durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des [X.] gerade den Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion (vgl. oben, Rn. 66).

d) Das individuelle Recht zum - sowohl strukturellen als auch situativen - parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] garantierten Freiheit und Gleichheit der [X.], die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 [X.] gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden [X.] nach Art. 47 [X.] abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

e) Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden (vgl. [X.] 67, 100 <130>). Dies ist namentlich für das Recht auf Einsetzung eines [X.]es in seiner Ausprägung als Minderheitsenquete anerkannt (vgl. [X.] 49, 70 <86 f.>; zur Hoheit der Minderheit über den Untersuchungsauftrag eines auf ihren Antrag eingesetzten [X.]es vgl. nunmehr § 2 Abs. 2 und § 3 [X.]; zum Schutz auch der potenziell einsetzungsberechtigten Minderheit vgl. [X.] 105, 197 <224 f.>). Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer [X.] nicht auf das Wohlwollen der [X.]mehrheit angewiesen sein. Denn die [X.] sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des [X.], gewaltengegliederten Staates - nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer [X.] - in die Hand gegeben (vgl. [X.] 49, 70 <87>). Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausü[X.]arkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

2. Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten.

a) Das Grundgesetz schweigt bereits über den Begriff der Opposition. Schon gar nicht erkennt es Oppositionsfraktionen als spezifische Rechtsträger an. Ihre Aufnahme in das Grundgesetz wurde von der Gemeinsamen [X.]kommission nach der [X.] zwar erwogen, der Antrag fand aber nicht die erforderliche Mehrheit (vgl. BTDrucks 12/6000, [X.]). Die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition vollzieht sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes vielmehr über die Rechte der parlamentarischen Minderheiten. Den ihnen etwa in Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] zugewiesenen Rechten kommt für das der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehende Instrumentarium zentrale Bedeutung zu. Außer der Grundentscheidung für eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips in den Fällen, in denen die parlamentarische Minderheit bestimmte Maßnahmen gegen den Willen der Mehrheit durchzusetzen im Stande sein soll, ist ihnen jedoch zu entnehmen, dass Minderheitenrechte stets nur einer nach bestimmten Merkmalen qualifizierten Minderheit zur Verfügung stehen. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten [X.] an Mitgliedern des [X.]; bei Art. 39 Abs. 3 Satz 3 [X.] liegt dieses Quorum bei einem Drittel, bei Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] jeweils bei einem Viertel. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 [X.]) mit besonderen Rechten ausgestattet.

Dieses Regelungskonzept orientiert sich an den politischen Kräfteverhältnissen im parlamentarischen Regierungssystem, da die parlamentarische Opposition in der Regel die parlamentarische Minderheit verkörpert (vgl. [X.] 49, 70 <85 f.>), in sich aber - ebenso wie die parlamentarische Mehrheit - nicht notwendig eine homogene Einheit darstellt, sondern in eine Mehrzahl oder sogar in eine Vielzahl von Gruppierungen - Fraktionen oder auch Fraktionsstärke nicht erreichende Gruppen und einzelne Abgeordnete - aufgespalten sein kann (vgl. [X.] 70, 324 <363 f.>). Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, die parlamentarischen Minderheitenrechte [X.], die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen (vgl. [X.] 124, 78 <107>), mithin die Ausü[X.]arkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure - wie etwa die Oppositionsfraktionen - zu beschränken.

b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich nichts anderes aus der Existenz der [X.]. Zutreffend ist, dass sich aufgrund der [X.] bei der Wahl zum 18. [X.] ein Wähleranteil von insgesamt 15,7 % der abgegebenen Zweitstimmen in der Sitzverteilung nicht niederschlagen konnte (vgl. [X.], Wahl zum 18. [X.] am 22. September 2013, Heft 5, Teil 1, [X.] Auswertung, Wahlergebnisse, [X.]). Das [X.] hat sich mehrfach mit der [X.]mäßigkeit der [X.] des Bundeswahlgesetzes ([X.]; vgl. heute § 6 Abs. 3 Satz 1, 1. Var.) befasst, sie als Durchbrechung des Grundsatzes der ([X.] der Wahl identifiziert, jedoch - aufgrund des hinreichend zwingenden Differenzierungsgrundes der Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des [X.] - als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen (vgl. [X.] 82, 322 <338>; 95, 335 <366>; 131, 316 <344>; stRspr; vgl. schon [X.] 1, 208 <247 ff.>). Bereits die Prämisse der Antragstellerin, die [X.] führe zu einer Schwächung der parlamentarischen Opposition, geht insoweit fehl, als das Verhältnis der Stimmanteile der im Parlament vertretenen Parteien zueinander durch die Vergabe aller Sitze nach § 6 Abs. 1 bis 3 [X.] grundsätzlich nicht verändert wird (vgl. [X.], Beschluss vom 3. Juni 2011 - 2 BvC 7/11 -, juris, Rn. 7), sich die Sperrklausel folglich innerparlamentarisch neutral verhält. Überdies ist die Prämisse der Antragstellerin insoweit spekulativ, als sich bei Einzug weiterer Parteien ins Parlament die etwaig erforderliche Bildung einer Regierungskoalition unter anderen Bedingungen vollziehen würde. Inwieweit Parteien, die die Sperrklausel verfehlt haben, an einer Regierungskoalition beteiligt würden, ist offen. Daher kann es sogar im Interesse einer Stärkung der parlamentarischen Opposition liegen, dass Parteien, die potenziell die Regierung mittragen, nicht in den [X.] einziehen.

3. Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] entgegen. [X.] den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte - wie beispielhaft die Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im Ausschuss in § 126a Abs. 1 Nr. 2 und 7 bis 10 [X.] - stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der [X.] und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar.

a) Alle Mitglieder des [X.] verfügen grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten. Dies folgt vor allem daraus, dass der Deutsche [X.] seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnimmt, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von [X.] oder die parlamentarische Mehrheit (vgl. [X.] 40, 296 <318>; 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 93, 195 <204>; 96, 264 <278>; 123, 267 <342>; 130, 318 <342>; [X.], Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 91, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des [X.], seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des [X.] gegenüber der Regierung (vgl. [X.] 80, 188 <217 f.>; 92, 130 <134>; stRspr). Demzufolge ist auch den [X.], die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet.

Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung als notwendige Einrichtungen des [X.]lebens, politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des [X.] und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] begründet ist, da Fraktionen Zusammenschlüsse von [X.] sind (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 [X.]; [X.] 70, 324 <362 f.>; 80, 188 <219 f.>; 84, 304 <322>; 93, 195 <204>; zum Grundsatz der Fraktionsgleichheit vgl. [X.] 93, 195 <204>; 112, 118 <133>; 130, 318 <354>; 135, 317 <396 Rn. 153>; [X.], Urteil des [X.] vom 22. September 2015 - 2 [X.] -, juris, Rn. 92, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der [X.] und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt (vgl. [X.] 93, 195 <204>; 96, 264 <278>; stRspr), die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der [X.] die Waage halten kann. Die Anforderungen an einen solchen Grund entsprechen denen, die an Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit zu stellen sind, weil diese auf der zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer Willensbildung, das heißt im Status und der Tätigkeit der [X.], fortwirkt (vgl. [X.] 102, 224 <237 f.>; 112, 118 <134>; 130, 318 <352>; stRspr). Das Recht des einzelnen [X.], an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des [X.] mitzuwirken, darf nicht in Frage gestellt werden (vgl. [X.] 80, 188 <218 f.>; 84, 304 <321 f.>).

b) Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen [X.] und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden [X.] und deren Zusammenschlüssen dar. Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund nach den genannten Maßstäben ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich.

aa) Von der Möglichkeit eines Opponierens im konkreten Einzelfall parlamentarischer Arbeit wird durch die [X.], die strukturell die Regierung stützen, wegen der Bindungen innerhalb der [X.] in der politischen Praxis zwar vergleichsweise selten Gebrauch gemacht (vgl. [X.] 49, 70 <86>, vgl. oben, Rn. 87). Allein das Bestehen dieser Möglichkeit zwingt die Regierung aber immer wieder, für die eigene politische Position auch "in den eigenen Reihen" zu werben, was der Offenheit des politischen Prozesses nur förderlich sein kann. Die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden [X.] vermag ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte daher nicht zu rechtfertigen.

[X.]) Auch die besondere Situation einer "entrechteten" Opposition angesichts einer geradezu "erdrückenden" Regierungsmehrheit führt zu keinem anderen Ergebnis. Das insofern von der Antragstellerin vorgebrachte Kompensationsargument greift zu kurz. Durch die Einführung der Opposition vorbehaltener Minderheitenrechte wäre diese lediglich relativ, im Vergleich zu den die Regierung tragenden [X.], im Vorteil. Geht es der Antragstellerin indes um eine Verbesserung der Kontrollfunktion des [X.], wäre es sogar kontraproduktiv, den übrigen [X.] die - zumindest theoretische - Möglichkeit eines situativen Gebrauchs der Rechte vorzuenthalten. Dies gilt selbst dann, wenn die spezifischen Oppositionsrechte neben und nicht anstelle der bereits vorhandenen Minderheitenrechte eingeführt würden.

Das [X.] hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen - ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden [X.] (vgl. [X.] 21, 52 <53>; 124, 78 <107>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewährleistet vielmehr jedem einzelnen [X.] eine verhaltensbezogen-prozedurale Oppositionsmöglichkeit (vgl. [X.], [X.], 2015, [X.]; vgl. auch [X.], Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, 1995, [X.]). Ungeachtet politischer Präferenzen und Parteizugehörigkeit trägt er allein die Verantwortung für sein Abstimmungsverhalten und Auftreten im Parlament.

cc) Ebenso wenig vermag der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Wie dargelegt, erfüllen potenziell sämtliche Abgeordnete die Kritik- und Kontrollfunktion gegenüber der Regierung. Zwar ist es bedenkenswert, wenn die Antragstellerin anführt, die politische Kontrolle durch die parlamentarische Opposition sei qualitativ zu unterscheiden von der Kontrolle der Regierung durch die [X.]mehrheit, welche keine öffentliche Kontrolle darstelle und nicht auf einen Regierungswechsel angelegt sei, sondern bei der es sich lediglich um Formen einer internen Kontrolle der Regierung in [X.] handele. Eine Schlechterstellung der die Regierung tragenden [X.] durch Einführung exklusiver Oppositionsrechte würde diese Form der internen Kontrolle der Regierung aus der Mitte des [X.] jedoch zusätzlich schwächen; den die Regierung tragenden [X.] würde signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein.

Die Möglichkeiten gerade der oppositionellen [X.], vor allem die Funktionen der Kritik und der Formulierung von Alternativen im Rahmen von Rede und Gegenrede auszuüben, wurden zudem durch die - wenn auch durch den Ältestenrat und nicht durch die Geschäftsordnung - erfolgte Anhebung der [X.] der Oppositionsfraktionen erweitert (vgl. oben, Rn. 28). Die Redezeitverteilung unterscheidet sich von der Frage der Zuweisung von Minderheitenrechten dadurch, dass sie eine Entscheidung unter Knappheitsbedingungen darstellt und eine Besserstellung auf der einen Seite daher zwingend zu einer Schlechterstellung auf der anderen Seite führt.

Die strukturelle, insbesondere informatorische Schwäche der Opposition gegenüber der Regierungsmehrheit, die unter anderem auf der Nähe der die Regierung tragenden Fraktionen zur Ministerialbürokratie beruht, wird ferner durch eine relative Besserstellung auf [X.] der Ausstattung kompensiert; insofern ist eine Anhebung des Oppositionszuschlags nach dem [X.]gesetz von 10 % auf 15 % erfolgt (vgl. oben, Rn. 28).

dd) Die Antragstellerin kann schließlich auch nicht mit dem Vorbringen durchdringen, die in § 126a [X.] eingeführten Minderheitenrechte zugunsten einer Anzahl von 120 [X.] erfüllten nicht die Funktion, die ihnen im ursprünglichen Antrag der Fraktionen der [X.] und [X.] (BTDrucks 18/481) zugedacht gewesen sei. Zum einen ist eine im Rahmen eines parlamentarischen [X.] zwischenzeitlich geäußerte Absicht kein Maßstab verfassungsrechtlicher Prüfung. Zum anderen ist wegen der Wahrnehmbarkeit der vorgesehenen Minderheitenrechte durch die parlamentarische Opposition die angestrebte Funktionalität durchaus gegeben. Von einer exklusiven Berechtigung der parlamentarischen Opposition war in der BTDrucks 18/481 ohnehin nicht die Rede; die Berechtigung "aller Mitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen", nach § 126a [X.] sollte nur neben die bisherigen Minderheitenrechte und ihre verfassungs- und einfachrechtlich normierten Quoren treten.

4. Auch der dem Rechtsschutzziel der Antragstellerin nahe kommende Weg einer - in Bezug auf die Gleichheit aller [X.] neutralen - Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege der Auslegung mit Blick auf die praktische Ausü[X.]arkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in [X.]en, in denen das [X.]Quorum und die Viertel-Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist versperrt. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 [X.]) oder Viertels (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.]) der Mitglieder des [X.] für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht jedenfalls die bewusste Entscheidung des [X.]gebers für die bestehenden Quoren entgegen; diese Entscheidung ist auch vom [X.] zu respektieren.

Zwar mögen die grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition stehen. Offen bleiben kann jedoch, ob die genannten, der parlamentarischen Opposition im 18. [X.] von [X.] wegen nicht zur Verfügung stehenden Rechte gemessen am Maßstab des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition im Einzelnen überhaupt essentielle Rechte der parlamentarischen Opposition darstellen, was insbesondere für die [X.] für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.]) - anders als etwa für das Antragsrecht auf Einsetzung eines [X.]es durch den [X.] (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.]) - umstritten ist.

a) Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. [X.] 67, 100 <130>; vgl. oben, Rn. 90) im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für [X.] fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm. Namentlich für die abstrakte Normenkontrolle hat das [X.] festgestellt, dass der Katalog der Antragsberechtigten abschließend und eine Erweiterung - im Wege der Auslegung oder Analogie - unzulässig ist (vgl. [X.] 21, 52 <53 f.>; 68, 346 <349>). Das Gericht würde damit die der [X.]gerichtsbarkeit vom Grundgesetz gezogenen Grenzen durch Zulassung weiterer [X.]streitigkeiten überschreiten und so von einer wichtigen Grundentscheidung des [X.]gebers abweichen. Dazu ist es nicht befugt (vgl. [X.] 21, 52 <53 f.>). Diese Bewertung lässt sich auf sämtliche grundgesetzliche Quoren übertragen.

b) Auch von einem "[X.]wandel" ist vorliegend nicht auszugehen. Begreift man diesen vor allem als Interpretationsproblem (vgl. [X.], [X.] und Verfassung, ZfP 21 [1974], S. 111 <129 f.>), so besteht angesichts des klaren Wortlauts der Quorenregelungen kein Auslegungsspielraum. Selbst wenn man den Wortlaut nicht als Grenze anerkennte, könnte ein [X.]wandel allenfalls vorliegen, wenn die Quoren ursprünglich dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition entsprachen, sich die tatsächlichen Verhältnisse jedoch im Laufe der [X.] derart geändert hätten, dass die bestehenden Quoren ihren Sinn verloren hätten. Davon kann aber keine Rede sein. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im [X.] mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert (vgl. oben, Rn. 18). Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

c) Die umstrittene Rechtsfigur verfassungswidrigen [X.]rechts vermag zur Lösung des [X.] zwischen den Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ebenfalls nichts beizutragen. Die Rechtsfigur ist bereits deshalb problematisch, weil auf derselben [X.] keine Hierarchie auszumachen ist, die ein Kriterium dafür liefern könnte, welcher verfassungsrechtlichen Norm Vorrang zukommt. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden (vgl. [X.] 1, 14 <32>, stRspr; vgl. ferner nur [X.], Grundzüge des [X.]rechts der [X.] [X.], 20. Aufl. 1995, Rn. 20 m.w.[X.]). Daraus folgt, dass auf [X.] der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind (vgl. [X.] 3, 225 <231 f.>).

Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 [X.] ist hier nicht einschlägig. Ungeachtet der Frage, ob der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition zu den in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätzen im Sinne von Art. 79 Abs. 3 [X.] zählt, liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten: Die Quorenbestimmungen in den Art. 39, 44 [X.] bestehen seit Inkrafttreten des Grundgesetzes. Die in den Jahren 1956 und 2008 erfolgten Änderungen hinsichtlich Art. 23, 45a und 93 [X.] führten gerade zur Stärkung der Minderheitenrechte, indem in Art. 23 und 45a [X.] an ein [X.] geknüpfte Minderheitenrechte überhaupt erst eingeführt wurden und in Art. 93 [X.] das [X.] auf ein [X.] abgesenkt wurde.

Das für die Erhebung einer [X.] durch den [X.] als das jüngste grundgesetzliche Minderheitenrecht durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008 ([X.] 1926) mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 eingeführte Quorum sollte an das zugleich für die [X.] aus der Mitte des [X.] gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] auf ein Viertel abgesenkte Quorum sowie an das bereits für die Einsetzung eines [X.]es gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.] maßgebende Quorum eines Viertels der Mitglieder des [X.] angelehnt werden. Die Bemessung der Höhe der Quoren bezweckte die Verhinderung missbräuchlicher Ausübung des [X.] (vgl. BTDrucks 16/8488, [X.]. [X.]). Der Vorschlag einiger [X.] und der Fraktion [X.], den Kreis der Antragsberechtigten für die [X.] und die abstrakte Normenkontrolle um "eine Fraktion" zu erweitern, wurde wegen einer Überbetonung des [X.] und [X.] abgelehnt (vgl. BTDrucks 16/8912, S. 5).

d) Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte lässt sich schließlich auch nicht aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ableiten. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom [X.]geber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar.

aa) Insbesondere existiert keine unbeabsichtigte Regelungslücke, weil etwa der [X.]geber die besondere Härte seiner Quorenbestimmungen für bestimmte Situationen nicht in Betracht gezogen oder übersehen hätte, dass eine besonders kleine parlamentarische Opposition, die nach seinem Willen nach dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition von den Minderheitenrechten sollte Gebrauch machen können, durch die Wahl der konkreten Quoren hieran gehindert wird.

Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke für [X.]en einer zahlenmäßig die geregelten Quoren nicht erreichenden parlamentarischen Opposition erkennen. Der [X.]geber hat den Belang des [X.] auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus [X.]en der [X.] vor Augen stand, auf der anderen Seite (vgl. [X.] 105, 197 <224> m.w.[X.] zur Diskussion im [X.]) erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

Beispielhaft sah der [X.]-Entwurf ([X.]ausschuss der Ministerpräsidentenkonferenz der Westlichen Besatzungszonen, Bericht über den [X.]konvent auf [X.] vom 10. bis 23. August 1948, JöR [X.]F., [X.], [X.]) hinsichtlich des Antragsquorums für die Pflicht des [X.], einen [X.] einzusetzen, in seinem Art. 57 Abs. 1 - ebenso wie noch Art. 34 Abs. 1 Satz 1 WRV hinsichtlich des [X.] - ein Fünftel der gesetzlichen Mitgliederzahl des [X.] vor. Im Rahmen der Verhandlungen des [X.]s ([X.]) wurde sowohl die - sich schließlich durchsetzende - Anhebung des [X.] auf ein Viertel als auch auf ein Drittel (Antrag des [X.] de Chapeaurouge, [X.]) diskutiert. Während die Anhebung auf ein Drittel Ablehnung erfuhr (vgl. JöR [X.]F., [X.], [X.], insb. [X.]. 4), wurde die Änderung auf ein Viertel - also die Heraufsetzung des Fünftel-[X.] der Weimarer [X.] - von den [X.] Dr. [X.] ([X.]) und [X.] ([X.]) mit dem häufigen Missbrauch begründet, der mit Untersuchungsausschüssen in der Weimarer [X.] geübt worden sei (vgl. JöR [X.]F., [X.], [X.], insb. [X.]. 5). Gegenüber Bedenken des [X.] [X.]([X.]), dass diese Änderung gegen die Minderheiten gerichtet sei, erwiderte der Abgeordnete Dr. [X.] ([X.]), es sei "nur die Frage, ob nicht eine größere Minderheit gefordert werden sollte" (JöR [X.]F., [X.], [X.], insb. [X.]. 6; vgl. [X.] 105, 197 <224>).

[X.]) Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der [X.]geber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vielmehr liegt das Gegenteil nahe: Zwar nimmt die Anzahl der im [X.] vertretenen Parteien seit dem numerischen Tiefpunkt in den sechziger Jahren mit lediglich vier Parteien wieder sukzessive zu - durch Hinzutreten der [X.] ab 1983 (10. Wahlperiode) und der [X.] ab 1990 (12. Wahlperiode) - und ist erst mit dem [X.] der [X.] in den 18. [X.] wieder rückläufig. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des [X.]gebers von 1949 waren Reichs- und [X.] jedoch gerade durch eine - bis heute nie wieder erreichte - Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Zu [X.]en der [X.] hatte der [X.] stets über zehn Parteien und barg damit die Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung (vgl. [X.] 1, 208 <248>; 14, 121 <135>; 34, 81 <99 f.>). Durch die erste [X.]swahl am 14. August 1949 - deren Ergebnis der [X.] freilich nicht erahnen konnte - zogen in den [X.] noch elf Parteien ein. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des [X.] zur [X.] erfolgte punktuelle Absenkung des [X.][X.] auf ein [X.] für die [X.] der abstrakten Normenkontrolle im [X.] stellt keine abweichende Grundentscheidung dar (vgl. oben, Rn. 113).

Der Antrag zu 2 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf [X.] des einfachen Rechts nicht besteht.

1. Soweit grundgesetzlich geregelte Minderheitenrechte auch vom Antrag zu 2 erfasst sind, stehen die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren gleichfalls einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, weitergehende Oppositionsrechte lediglich [X.] vorzusehen. Dies betrifft die von Art. 1, 2 und 6 (soweit sich Art. 6 auf das Klageerzwingungsrecht bezieht) des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380 modifizierten Minderheitenrechte des [X.], des [X.] sowie des [X.] (soweit dessen § 12 Abs. 1 Satz 1 betroffen ist; vgl. Tabelle oben, Rn. 27).

2. Soweit grundgesetzlich nicht speziell geregelte Minderheitenrechte vom Antrag zu 2 erfasst sind und soweit dieser zulässig ist (Art. 4 Nr. 1 und 2 und Art. 6 des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380), ist das Ergebnis hingegen nicht durch explizite [X.]normen vorgegeben. Dies betrifft die Änderung von § 5 Abs. 4 [X.] (a)) und des [X.], soweit das Recht der die Erhebung der [X.] nicht stützenden parlamentarischen Minderheit betroffen ist, nach § 12 Abs. 1 Satz 2 [X.] ihre Auffassung in der Klageschrift deutlich zu machen (b)).

a) Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch befristete Ergänzung des § 5 Abs. 4 [X.] für die Dauer der 18. Legislaturperiode um die Berechtigung "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen" (Art. 4 Nr. 1 und 2 [i.V.m. Art. 7 Abs. 1] des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380), stellt eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der [X.] und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar.

aa) Nach den oben genannten Maßstäben (vgl. Rn. 95 ff.) stellt das begehrte erweiterte Minderheitenrecht zugunsten "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", durch seinen auf oppositionelle Fraktionen beschränkten Adressatenkreis eine Ungleichbehandlung gegenüber den die Regierung tragenden Fraktionen im Ausschuss und deren [X.] dar.

Zwar ist festzuhalten, dass dieses begehrte spezifische Oppositionsrecht nicht exklusiv wäre: Das hinzugefügte Antragsrecht "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", sollte neben das Antragsrecht eines "Viertels seiner [des [X.]es] Mitglieder" nach § 5 Abs. 4 [X.] treten. Mitglieder der [X.] könnten sich mithin unverändert als das relevante [X.] zusammenfinden und das Minderheitenrecht wahrnehmen. Die Ungleichbehandlung läge jedoch darin, dass den (Mitgliedern der) [X.] ein situatives Opponieren erschwert würde, indem sie durch die Formulierung "zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen", aus einer der beiden möglichen Minderheitsgruppierungen per definitionem ausgeschlossen würden.

Die praktische Relevanz dieser Ungleichbehandlung entfiele auch nicht durch das fortbestehende [X.]: Während die (Mitglieder der) Oppositionsfraktionen die Möglichkeit hätten, das belassene [X.] mit Hilfe von einzelnen Unterstützern aus den Reihen der [X.] zu erreichen und ihnen zusätzlich - bei geschlossenem Auftreten - das neue Antragsrecht der Oppositionsfraktionen exklusiv zur Verfügung stünde, wäre es den (Mitgliedern der) [X.] umgekehrt verwehrt, mit Hilfe von Unterstützern aus den Reihen der Oppositionsfraktionen vom neuen Antragsrecht Gebrauch zu machen. Ihnen bliebe allein das allgemeine qualifizierte Minderheitenrecht eines Viertels der Mitglieder des [X.]es nach § 5 Abs. 4 [X.], die jeglicher politischer Couleur sein können.

[X.]) Die in der Oppositionsspezifität des begehrten zusätzlichen Fraktionsrechts liegende Ungleichbehandlung der (Mitglieder der) Fraktionen, die die Bundesregierung tragen, ist nach den oben genannten Maßstäben (vgl. Rn. 98) verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Ein zwingender Grund für die Benachteiligung der die Regierung tragenden ([X.] und) Fraktionen ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich (vgl. oben, Rn. 99 ff.).

Dass die regierungstragenden ([X.] und) Fraktionen nicht von der Beteiligung am Minderheitenrecht nach § 5 Abs. 4 [X.] ausgeschlossen, sondern lediglich partiell beschränkt wären, ist auch [X.] nicht zwingend: Wäre - in Ergänzung zu oder anstelle der Berechtigung eines Viertels der Mitglieder des [X.]es - eine Gruppierung mit einer Anzahl vorgesehen, welche die [X.] der Oppositionsfraktionen (im Ausschuss) erreichen können, läge keine Spezifität der Berechtigung vor. Beispielhaft sei auf den eingefügten § 126a Abs. 1 [X.] verwiesen, der in der Mehrzahl der Fälle (Nr. 1, 3 bis 6 und 11) mit der Berechtigung einer bestimmten - auch von der gegenwärtigen Opposition erreichbaren - absoluten Zahl an Mitgliedern des [X.] operiert ("120 Abgeordnete"; vgl. oben, Rn. 28).

b) Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch eine befristete Anfügung des vorgeschlagenen § 12 Abs. 1 Satz 3 [X.] für die Dauer der 18. Legislaturperiode und damit die Erweiterung um berechtigte zwei Oppositionsfraktionen (Art. 6 [i.V.m. Art. 7 Abs. 2] des Gesetzentwurfs BTDrucks 18/380) stellt ebenfalls eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der [X.] und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar(vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

Der Antrag zu 3 ist unbegründet, da eine Pflicht des Antragsgegners zur Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf [X.] der Geschäftsordnung des [X.]es nicht besteht.

1. Soweit sich das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und zu 2 überschneidet und nur hinsichtlich der Zuordnung der begehrten Rechte davon abhebt (betrifft § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 [X.]), ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet.

2. Im Übrigen begehrt die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 3 noch die Feststellung der Rechtsverletzung durch Unterlassen

· erstens - der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 9 [X.] enthaltenen Antragsrechts auf öffentliche Anhörung durch den federführenden Ausschuss bei überwiesenen Vorlagen nach § 70 Abs. 1 Satz 2 [X.] an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder),

· zweitens - die Zuweisung des in § 126 Abs. 1 Nr. 10 [X.] enthaltenen Antragsrechts auf Durchführung einer Plenarberatung statt einer erweiterten öffentlichen Ausschusssitzung nach § 69a Abs. 5 [X.] an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder) sowie

· drittens - der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 11 [X.] enthaltenen Antragsrechts auf Einsetzung einer [X.] nach § 56 Abs. 1 [X.] an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts von 120 Mitgliedern des [X.]).

Um dem Begehr der Antragstellerin zu entsprechen, muss der Antrag zu 3 in dem Sinne ausgelegt werden, dass im Hauptantrag (Buchstabe a) "Rechte der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen" oder "Oppositionsfraktionsrechte" und nicht "Fraktionsrechte" begehrt werden. Wie aus der Antragsbegründung und der mündlichen Verhandlung deutlich wird, rückt die Antragstellerin auch im Rahmen des Antrags zu 3 nicht davon ab, spezifische Oppositionsrechte einzufordern.

Die Erweiterung des [X.] der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit entsprechend dem oben Gesagten eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar (vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

3. Der Hilfsantrag (Buchstabe b) des Antrags zu 3 muss nach dem Willen der Antragstellerin ebenfalls in dem Sinne ausgelegt werden, dass das Begehr dahin geht, die Antragsrechte "als Rechte aller Mitglieder der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen", zuzuweisen.

Die Erweiterung des [X.] der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch wiederum jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar (vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.).

Besondere [X.], die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 [X.] ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. [X.] 96, 66 <67>), liegen nicht vor.