L e i t s ä t z e

zum [X.]eschluss des [X.] vom 13. September 2005

- 2 [X.] -

1. Verfahrensbestimmungen lösen die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 [X.] nicht aus, wenn sie keinen neuen Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder darstellen.
2. Ändert das [X.] bestehende Rechtsverordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene [X.] aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Rechtsverordnung zu qualifizieren.
3. [X.]ei der Änderung von [X.] ist der Gesetzgeber an das Verfahren nach Art. 76 ff. [X.] und an die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.]) gebunden. Die Zustimmungsbedürftigkeit richtet sich nicht nach Art. 80 Abs. 2 [X.].

[X.]

- 2 [X.] -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die Anträge

festzustellen, dass das Gesetz zur Sicherung der [X.]eitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung und in der gesetzlichen Rentenversicherung ([X.]eitragssatzsicherungsgesetz – [X.]) vom 23. Dezember 2002 ([X.]G[X.]l I S. 4637) mit Art. 80 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sei,

hat das [X.] - Zweiter Senat – unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsident [X.],
Jentsch,
[X.]roß,
[X.],
[X.],
[X.],
Lübbe-Wolff,
Gerhardt

am 13. September 2005 beschlossen:

[X.] zur Sicherung der [X.]eitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung und in der gesetzlichen Rentenversicherung ([X.]eitragssatzsicherungsgesetz – [X.]) vom 23. Dezember 2002 ([X.] I Seite 4637) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Das Verfahren betrifft die Überprüfung des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes, das die Antragstellerinnen für verfassungswidrig halten, weil der [X.]esrat dem Gesetz hätte zustimmen müssen und weil es pharmazeutische Großhändler und Apotheker in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 [X.] verletze.

A.

I.

1. [X.] beruht auf einem Entwurf, den die Fraktionen der [X.] und von [X.]ÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN am 5. November 2002 in den [X.] einbrachten ([X.]TDrucks 15/28). Gemeinsam mit dem Zwölften SG[X.] V–Änderungsgesetz ([X.]TDrucks 15/27) sollte es als so genanntes Vorschaltgesetz vor einer umfassenden Reform dem schnellen Ausgleich konjunktureller [X.]elastungseffekte in der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung dienen und deren [X.]eitragssätze für das [X.] stabil halten. [X.]eide Gesetze sollten das [X.]eitragssatzniveau stabilisieren und finanzielle Spielräume für notwendige Reformen schaffen.

Im Gesetzgebungsverfahren wurden folgende Maßnahmen vorgeschlagen: Anhebung der [X.]eitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung mit entsprechender Anhebung der Versicherungspflichtgrenze in der gesetzlichen Krankenversicherung; Absenkung der [X.] in der Rentenversicherung; Festschreibung der [X.]eitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung; Halbierung des Sterbegeldes; Staffelung des Rabatts, den die Apotheken den Krankenkassen gewähren; Abführen der [X.] der pharmazeutischen Unternehmen und des pharmazeutischen Großhandels an die Krankenkassen; [X.] bei den Vergütungsvereinbarungen für die Krankenhausversorgung und die ambulante ärztliche und zahnärztliche Versorgung; Senkung der Preise für zahntechnische Leistungen um fünf Prozent, verbunden mit einer Nullrunde für das [X.]. Die finanzielle Entlastung der Krankenkassen durch das Gesetz sollte bei knapp drei Milliarden Euro liegen.

[X.] hielten die Entwurfsverfasser nicht für erforderlich.

2. Nach dem Gesetzesbeschluss des [X.] rief der [X.]esrat den Vermittlungsausschuss mit dem Ziel der Aufhebung des Gesetzesbeschlusses an, und er stellte fest, dass das Gesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 [X.] seiner Zustimmung bedürfe. Es werde in das Verwaltungsverfahren der Krankenkassen eingegriffen; die rentenrechtlichen Regelungen würden üblicherweise durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des [X.]esrates getroffen ([X.] 783, S. 536 A ff.; [X.] 833/02 [[X.]eschluss]).

3. Der Vermittlungsausschuss bestätigte das Gesetz. Der [X.]esrat stimmte dem Gesetz nicht zu und legte zugleich vorsorglich Einspruch ein ([X.] 784, S. 570 A; [X.] 894/1/02; 894/02 [[X.]eschluss]; [X.]TDrucks 15/258). Am selben Tage wies der [X.] den Einspruch zurück ([X.]TDrucks 15/261; [X.] 15/17, S. 1360 D ff.; [X.] zu 894/02 [[X.]eschluss]).

4. [X.] wurde am 30. Dezember 2002 verkündet ([X.] 4637) und trat gemäß seinem Art. 13 größtenteils am 1. Januar 2003 in [X.]. Es wurde später durch Art. 1c des Zwölften SG[X.] V–Änderungsgesetzes vom 12. Juni 2003 ([X.]G[X.]l I S. 844) und durch Art. 26 des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung ([X.] – [X.]) vom 14. November 2003 ([X.] 2190 <2255>) geändert.

II.

Gegen das Gesetz haben Inhaber zahntechnischer Labore (1 [X.]), Apotheker, Arzneimittelgroßhändler (1 [X.]vR 2415/02, 2 [X.], 1114/03) und pharmazeutische Unternehmen (1 [X.]) Verfassungsbeschwerden erhoben. Anträge, durch einstweilige Anordnung das Inkrafttreten von Art. 1 Nr. 7 und 8, Art. 6 und Art. 11 [X.] einstweilen aufzuschieben, hilfsweise, diese Regelungen außer Vollzug zu setzen, lehnte der Erste Senat des [X.]s ab (vgl. [X.] 106, 351; 106, 359; 106, 369; 108, 45).

III.

[X.] begehren vor allem eine Prüfung derjenigen Vorschriften des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes, aus denen sich eine Zustimmungspflicht des [X.]esrates ergeben kann oder die geeignet sind, in das Grundrecht aus Art. 12 [X.] einzugreifen.

1. [X.] ändert mit seinem Art. 1 das Fünfte [X.](SG[X.] V). Der Änderung des § 130 Abs. 1 SG[X.] V wird entgegengehalten, sie belaste die Apotheker übermäßig. Die gleiche Wirkung auf pharmazeutische Unternehmen habe der neu eingefügte § 130 a Abs. 1 SG[X.] V, während § 130 a Abs. 8 SG[X.] V die Zustimmungsbedürftigkeit durch den [X.]esrat auslöse.

a) Die Krankenkassen sind ihren Versicherten zur Versorgung mit Arzneimitteln verpflichtet (§ 31 Abs. 1 SG[X.] V). Wird ein Arzneimittel von einer Apotheke zur Erfüllung dieser Pflicht an einen gesetzlich Krankenversicherten abgegeben, so hatte die Apotheke auch schon vor Inkrafttreten des [X.]der Krankenkasse einen Rabatt (auch [X.]genannt) von sieben, dann fünf Prozent, ab 2002 von sechs Prozent auf den aus [X.] und Handelsspannen zusammengesetzten [X.] (Verbraucherpreis) zu gewähren. Diese Rabattverpflichtung wurde aus § 376 RVO in § 130 SG[X.] V übernommen. Sie wird als sozialrechtliche Verpflichtung der Apotheken bei der Versorgung gesetzlich [X.] und als skontoähnlicher Ausgleich für prompte Zahlung (§ 130 Abs. 3 SG[X.] V) angesehen (vgl. [X.], in: [X.] [Hg.], Handbuch des Sozialversicherungsrechts, [X.]d. 1, 1994, § 44 Rn. 32).

Die zur Ausgabenbegrenzung bei den Krankenkassen seit dem Ende der 1980er Jahre angestellten Reformbemühungen griffen neben einer [X.]egrenzung der verschreibungsfähigen Arzneimittel (§§ 33a, 34 SG[X.] V), der Einführung von Zuzahlungen der Versicherten (§ 31 Abs. 3, §§ 61, 62 SG[X.] V) und der Arzneimittelbudgetierung (§ 84 SG[X.] V) auch in die Preisgestaltung für Arzneimittel ein. Mit dem [X.] von 1988 wurde das Festbetragskonzept eingeführt. Für Gruppen wirkstoffgleicher Arzneimittel wurden [X.]eträge festgelegt (§§ 35, 35a SG[X.] V) und der Leistungsanspruch der Versicherten gegenüber den Krankenkassen auf diese Festbeträge begrenzt (§ 31 Abs. 2 SG[X.] V): [X.]is zum Festbetrag übernimmt die Krankenkasse die Arzneimittelkosten - zunächst ohne, inzwischen mit Zuzahlung -, darüber hinaus muss sie der Versicherte selbst tragen (vgl. § 73 Abs. 5 Satz 3 SG[X.] V). Die Preisbildung wurde dadurch rechtlich nicht weiter beschränkt als sie es durch die [X.]egrenzung der Handelsspannen bereits war (§§ 2 ff. [X.]). Die Arzneimittelhersteller können weiterhin jeden Preis verlangen, den sie für angemessen halten; der Abgabepreis wird durch Hinzurechnen der Handelsspannen bestimmt. Die Nachfragemacht der Krankenkassen verleiht den Festbeträgen faktisch aber preisregulierende Wirkung ([X.], in: [X.] [Hg.], SG[X.], [X.]. [August 2002], § 35 SG[X.] V Rn. 5 f.). Die Hersteller begrenzen ihre Preise auf die Festbeträge, weil die die Festbeträge übersteigenden Mehrkosten von den Versicherten am Markt nicht zu erlangen sind. Die [X.] ist durch das Gesundheitsstrukturgesetz von 1992 ausgeweitet worden, um bis zu 80 Prozent der auf Kosten der Krankenkassen abgegebenen Arzneimittel zu erfassen (Schneider, in: [X.] [Hg.], a.a.[X.], § 22 Rn. 180).

Zugleich mit der Einführung des Festbetragskonzepts wurden die Apotheken verpflichtet, an der bis dahin allein dem Arzt obliegenden Auswahl preisgünstiger Arzneimittel teilzunehmen (§ 129 Abs. 1 SG[X.] V). Die Spitzenverbände der Krankenkassen und die Spitzenorganisation der Apotheker haben hierzu Einzelheiten in einem Rahmenvertrag zu regeln, der auch Sanktionen vorsehen muss (§ 129 Abs. 2 bis 4 SG[X.] V). Kommt ein solcher Vertrag nicht zustande, so wird der Vertragsinhalt durch eine Schiedsstelle festgesetzt (§ 129 Abs. 7 und Abs. 8 SG[X.] V). Für die [X.]ebene können ergänzende Verträge geschlossen werden (§ 129 Abs. 5 SG[X.] V).

Als diese seit 1989 geltenden Instrumentarien einen weiteren Anstieg der Arzneimittelausgaben nicht verhinderten, wurde mit Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz) vom 21. Dezember 1992 ([X.]G[X.]l I S. 2266) eine [X.]udgetierung unter anderem der Arzneimittelkosten eingeführt. Die [X.]verbände der Krankenkassen und die Verbände der Ersatzkassen hatten mit der Kassenärztlichen Vereinigung jährlich Arzneimittelvereinbarungen zu treffen, durch die die von den Vertragsärzten insgesamt veranlassten Ausgaben für Arzneimittel begrenzt werden (§ 84 SG[X.] V). Diese globale [X.]egrenzung des Ausgabevolumens sollte - nach der zuletzt geltenden Rechtslage - dadurch gesichert werden, dass die Kassenärztliche Vereinigung bei Überschreitungen einen finanziellen Ausgleich an die Krankenkassen leistet; dies ist in den Vereinbarungen zu regeln (§ 84 Abs. 3 SG[X.] V).

Art. 30 Abs. 1 des Gesundheitsstrukturgesetzes reglementierte außerdem die [X.]e derjenigen Arzneimittel, für die kein Festbetrag (§ 35 SG[X.] V) galt. Für 1993 und 1994 wurden die Preise bei verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auf 95 % und bei nicht verschreibungspflichtigen auf 98 % der am 1. Mai 1992 geltenden Preise gesenkt.

[X.] lässt das Festbetragssystem und die [X.]udgetierung unberührt, erhöht aber den von den Apotheken zu gewährenden Rabatt und führt Rabattverpflichtungen der Großhändler und Hersteller zugunsten der Krankenkassen ein (siehe unten 4.). Für den Apothekenabschlag wird eine Staffelung mit Rabattsätzen zwischen sechs und zehn Prozent vorgesehen (Art. 1 Nr. 7 [X.], § 130 Abs. 1 SG[X.] V). Die Apotheken haben außerdem bei Abgabe nicht festbetragsgebundener Arzneimittel den Krankenkassen einen Rabatt in Höhe von sechs Prozent des [X.]zu gewähren, den die Hersteller den Apotheken zu erstatten haben (§ 130 a Abs. 1 bis 7 SG[X.] V, Art. 1 Nr. 8 [X.]).

§ 130 a Abs. 8 SG[X.] V, für den geltend gemacht wird, dass er das Erfordernis der Zustimmung des [X.]esrates auslöse, regelt, dass Krankenkassen oder ihre Verbände mit pharmazeutischen Unternehmen weitere [X.] für die zu ihren Lasten abgegebenen Arzneimittel vereinbaren können.

b) Art. 1 [X.] hat folgenden Wortlaut:

Artikel 1

Änderung des Fünften [X.]uches Sozialgesetzbuch

Das Fünfte [X.]uch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 1988, [X.] I S. 2477, 2482), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 23. Dezember 2002 ([X.] I S. 4621), wird wie folgt geändert:

1. bis 6. ...

7. § 130 Abs. 1 wird wie folgt gefasst:

„(1) Die Krankenkassen erhalten von den Apotheken auf den für den Versicherten maßgeblichen [X.] einen Abschlag. Der Abschlag beträgt bei einem [X.]

von bis zu 52,46 Euro 6 vom Hundert,

von 54,81 Euro bis 820,22 [X.],

von über 820,22 Euro 82,02 [X.]plus 6 vom Hundert des Differenzbetrages zwischen 820,22 [X.]und dem für den Versicherten maßgeblichen [X.].

Der mit der Krankenkasse abzurechnende [X.]etrag beträgt bei einem [X.]

von 52,47 Euro bis 54,80 [X.]49,32 Euro.“

8. Nach § 130 wird folgender § 130 a eingefügt:

„§130 a

[X.] der pharmazeutischen Unternehmen

(1) Die Krankenkassen erhalten von Apotheken für ab dem 1. Januar 2003 zu ihren Lasten abgegebene Arzneimittel einen Abschlag in Höhe von 6 vom Hundert des [X.]es. [X.]Unternehmen sind verpflichtet, den Apotheken den Abschlag zu erstatten. Soweit pharmazeutische Großhändler nach Absatz 5 bestimmt sind, sind pharmazeutische Unternehmen verpflichtet, den Abschlag den pharmazeutischen Großhändlern zu erstatten. Der Abschlag ist den Apotheken und pharmazeutischen Großhändlern innerhalb von zehn Tagen nach Geltendmachung des Anspruches zu erstatten.

  (2) Ab dem 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2004 erhöht sich der Abschlag um den [X.]etrag einer Erhöhung des [X.]es gegenüber dem Preisstand vom 1. Oktober 2002. Für Arzneimittel, die nach dem 1. Oktober 2002 erstmals in den Markt eingeführt werden, gilt Satz 1 mit der Maßgabe, dass der Preisstand der Markteinführung Anwendung findet.

  (3) bis (7) ...

  (8) Die Krankenkassen oder ihre Verbände können mit pharmazeutischen Unternehmen zusätzlich zu den Abschlägen nach den Absätzen 1 und 2 [X.] für die zu ihren Lasten abgegebenen Arzneimittel vereinbaren. Dabei kann auch ein jährliches Umsatzvolumen sowie eine Abstaffelung von Mehrerlösen gegenüber dem vereinbarten Umsatzvolumen vereinbart werden. [X.] nach Satz 1 sind von den pharmazeutischen Unternehmen an die Krankenkassen zu vergüten. Eine Vereinbarung nach Satz 1 berührt Abschläge nach den Absätzen 1 und 2 nicht.

  (9) ...“

c) Nach Inkrafttreten des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes ist mit dem Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung ([X.] – [X.]) vom 14. November 2003 ([X.]G[X.]l I S. 2190) erneut in die Regelung der Arzneimittelpreise eingegriffen worden: Die Staffelung des Apothekenabschlages (§ 130 Abs. 1 SG[X.] V) ist durch feste Abschlagsbeträge für verschreibungspflichtige und nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ersetzt worden (Art. 1 Nr. 94 [X.]). Der von den Herstellern zu erstattende Apothekenabschlag (§ 130 a Abs. 1 SG[X.] V) ist für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Jahre 2004 auf 16 % erhöht worden (§ 130 a Abs. 1a SG[X.] V, Art. 1 Nr. 95 [X.]). Die von den Lieferanten (pharmazeutische Großhändler oder Hersteller) den Apotheken zu gewährenden und von diesen an die Krankenkassen weiterzugebenden Abschläge sind wieder gestrichen (Art. 26 [X.]) und durch eine Herabsetzung der Höchstzuschläge ersetzt worden, die die Preisbildung der Großhändler reglementieren (§ 2 Abs. 1 bis 3 [X.], Art. 24 Nr. 2 [X.]).

2. Auch für Art. 7 Abs. 1 Satz 3 [X.] wird vertreten, die Norm sei zustimmungsbedürftig gewesen. Sie hat die Anwendung des § 220 Abs. 2 SG[X.] V bis zum 31. Dezember 2003 ausgeschlossen.

a) Die Höhe der Krankenkassenbeiträge ist nach dem Finanzierungsbedarf der Krankenkassen zu bemessen. Von den voraussichtlichen Ausgaben eines Haushaltsjahres werden die erwarteten sonstigen Einnahmen (Säumniszuschläge, Vermögenserträge, Ersatz- und Erstattungsleistungen) und ein etwaiger [X.]etriebsmittelüberschuss abgezogen und zur Auffüllung des [X.]etriebsmittel- und des Rücklagesolls (§ 260 Abs. 2, § 261 Abs. 2 SG[X.] V) eventuell benötigte [X.]eträge hinzugerechnet (§ 220 Abs. 1 SG[X.] V). Der sich ergebende [X.]etrag ist durch [X.]eiträge aufzubringen. Er ist der Prozentwert, der durch die Summe der voraussichtlichen beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder (§§ 226 ff. SG[X.] V) als Grundwert geteilt und mit 100 multipliziert wird, so dass sich als Prozentsatz der [X.]eitragssatz ergibt (§ 241 SG[X.] V). Die [X.]eitragshöhe wird durch die Satzung festgelegt (§ 241, § 194 Abs. 1 Nr. 4 SG[X.] V), und zwar, wie § 220 Abs. 1 und § 261 Abs. 3 SG[X.] V zu entnehmen ist, vor [X.]eginn eines Haushaltsjahres für das Haushaltsjahr, das dem Kalenderjahr entspricht (§ 67 Abs. 1 SG[X.] IV). Erweisen sich die der [X.]emessung der [X.]eitragssatzhöhe zu Grunde liegenden Prognosen in der Weise als unzutreffend, dass die Einnahmen geringer oder die Ausgaben höher ausfallen oder dass beides eintritt, dann sind die [X.]etriebsmittel zunächst aus der Rücklage und aus der Gesamtrücklage des [X.]aufzufüllen (§ 220 Abs. 2 Satz 1, § 261 Abs. 3, § 262 SG[X.] V).

Reicht dies nicht aus, dann sind während des Haushaltsjahres die [X.]eiträge zu erhöhen, und zwar durch Satzungsänderung, bei Eilbedürftigkeit durch Vorstandsbeschluss oder, wenn ein Vorstandsbeschluss nicht zustande kommt, durch Anordnung der Aufsichtsbehörde (§ 220 Abs. 2 SG[X.] V).

Art. 7 Abs. 1 [X.] greift in dieses Regelungsprogramm in zweifacher Weise ein: Reguläre, vor [X.]eginn des Haushaltsjahres beschlossene [X.]eitragssatzanhebungen werden ausgeschlossen, wenn ein entsprechender [X.]eschluss nicht vor der ersten Lesung des Gesetzentwurfs im [X.] aufsichtsbehördlich genehmigt wurde (Satz 1). [X.]eitragssatzerhöhungen während des Haushaltsjahres werden ausgeschlossen, indem die Anwendung des § 220 Abs. 2 SG[X.] V ausgesetzt wird (Satz 3). [X.]eide Maßnahmen sind bis zum 31. Dezember 2003 befristet und mit Ausnahmen versehen, die Deckungslücken durch den Risikostrukturausgleich (§ 266 SG[X.] V) und durch extreme wirtschaftliche Notlagen berücksichtigen (Art. 7 Abs. 3 [X.]).

b) Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

Artikel 7

Gesetz zur Stabilisierung der [X.]eitragssätze
in der gesetzlichen Krankenversicherung im Jahre 2003

(1) [X.]is zum 31. Dezember 2003 sind [X.]eitragssatzanhebungen der Krankenkassen (§ 4 des Fünften [X.]uches Sozialgesetzbuch) nur zulässig, wenn die dafür erforderlichen Satzungsänderungen vor dem 7. November 2002 genehmigt worden sind. Eine hiervon abweichende Satzungsänderung ist unwirksam. § 220 Abs. 2 des Fünften [X.]uches Sozialgesetzbuch ist in dem in Satz 1 genannten [X.]raum nicht anzuwenden.

(2) Absatz 1 gilt für [X.]eiträge, die in [X.] festgesetzt werden, entsprechend.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten nicht, soweit allein durch Veränderungen der Verpflichtungen oder Ansprüche im Risikostrukturausgleich [X.]eitragssatzanhebungen zwingend erforderlich sind. Die Absätze 1 und 2 gelten ferner nicht für Krankenkassen, deren Mittel so weit erschöpft sind, dass eine [X.]eitragssatzanhebung zwingend erforderlich ist, um die Leistungsfähigkeit der Krankenkasse zu sichern. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Krankenkasse auch nach Ausschöpfen sämtlicher Wirtschaftlichkeitsreserven und nach Aufbrauchen von [X.]etriebsmitteln und Rücklagen nicht mehr die finanziellen Mittel zur Verfügung stehen, die unabweisbar notwendig sind, um die medizinisch notwendige Versorgung der Versicherten zu gewährleisten und ansonsten eine Kreditfinanzierung droht.

3. Art. 4 [X.] wird ebenfalls eine Umgehung der Zustimmungsbedürftigkeit durch den [X.]esrat entgegengehalten.

a) Auf der 1969 in das Grundgesetz eingefügten Kompetenzgrundlage des Art. 74 Nr. 19a [X.] hat der [X.] das Krankenhausfinanzierungsgesetz erlassen. Das damit eingeführte dualistische System weist im Grundsatz (vgl. §§ 3, 4 [X.], 7 ff. [X.]) die Investitionskosten (§ 2 Nr. 2 [X.]) der öffentlichen Hand zu und die Deckung der laufenden [X.]etriebs- und [X.]ehandlungskosten den Pflegesätzen (§ 4 [X.]); das sind die Entgelte der [X.]enutzer oder ihrer Kostenträger (§ 2 Nr. 4 [X.]). Ausgehend von diesem Grundsatz haben mehrfache Kostendämpfungsbemühungen zu einer Aufgliederung der Entgelte in Fallpauschalen, Sonderentgelte, ein [X.]udget für davon nicht erfasste Leistungen und tagesgleiche Pflegesätze geführt (§§ 10 ff. [X.]). Höhe und [X.] aller Entgeltbestandteile werden in Vereinbarungen zwischen Krankenhäusern und Krankenkassen oder deren Verbänden geregelt (§§ 18 f. [X.], §§ 15 ff. [X.]). Dabei haben die Vertragsparteien als ein Instrument der Kostendämpfung den Grundsatz der [X.]eitragssatzstabilität zu beachten, der sich als allgemeiner Grundsatz für alle Leistungserbringer aus § 71 Abs. 1 SG[X.] V ergibt und für den [X.]ereich der Krankenhausfinanzierung durch § 17 Abs. 1 Satz 3 [X.] wiederholt und durch § 6 [X.] konkretisiert wird: [X.]eitragssatzerhöhungen sollen dadurch ausgeschlossen werden, dass der Gesamtbetrag der vereinbarten Vergütungen nicht stärker steigt als die beitragspflichtigen Einnahmen aller Mitglieder der Krankenkassen. Der Grundsatz erfährt Durchbrechungen, die eine Gefährdung der medizinischen Leistungen ausschließen und Verbesserungen ermöglichen sollen.

§ 6 Abs. 1 Satz 4 [X.] regelt solche Durchbrechungen. Art. 4 [X.] führt eine weitere Ausnahme vom Grundsatz der [X.]eitragssatzstabilität ein. Der aus der Einnahmesteigerung der Mitglieder der Krankenkassen errechnete neue Gesamtbetrag der Vergütungen darf nach der neuen Nr. 6 des § 6 Abs. 1 Satz 4 [X.] auch dann überschritten werden, wenn aus dem Gesamtbudget so genannte [X.]vergütet werden. Der neue Satz 6 (Art. 4 Nr. 3 [X.]) stellt klar, dass auch dies in den Pflegesatzverhandlungen zu beraten ist.

b) Art. 4 [X.] und der mit ihm im Zusammenhang stehende Art. 12 [X.] lauten:

Artikel 4

Änderung der [X.]

§ 6 Abs. 1 der [X.] vom 26. September 1994 ([X.] I S. 2750), die zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 23. April 2002 ([X.] I S. 1412) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

1. Satz 4 wird wie folgt geändert:

a) In Nummer 4 wird das Wort „oder“ gestrichen.

b) In Nummer 5 werden das Semikolon durch die Angabe „, oder“ ersetzt und folgende neue Nummer 6 angefügt:

„6. zusätzliche Leistungen aufgrund des Abschlusses eines Vertrages zur Durchführung eines strukturierten [X.]ehandlungsprogramms nach § 137 g Abs. 1 Satz 1 des Fünften [X.]uches Sozialgesetzbuch oder des [X.]eitritts zu einem solchen Vertrag, soweit diese Leistungen erforderlich sind, um die Anforderungen des Sechsten Abschnitts der [X.] zu erfüllen;“.

2. Der bisherige Satz 4 zweiter Halbsatz und Satz 5 folgen im [X.] an die neue Nummer 6.

3. Folgender Satz wird angefügt:

„Auch die Tatbestände nach Absatz 1 Satz 4, Absatz 3 und 5 sind Gegenstand der Pflegesatzverhandlungen.“

Artikel 12

Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang

[X.]beruhenden Teile der [X.] können aufgrund des § 16 Satz 1 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes in Verbindung mit diesem Artikel durch Rechtsverordnung geändert werden.

c) Inzwischen ist dieses System abermals grundlegend verändert worden. Die [X.] ist - außer für die Psychiatrie und die Psychosomatik - durch das [X.]ersetzt worden. Damit wird die Vergütung der Krankenhausleistungen auf das DRG-System ([X.], vgl. § 17 b Abs. 2 [X.]) umgestellt. Dieses neue Vergütungssystem konnte für das [X.] freiwillig vereinbart werden; seit 2004 müssen alle Krankenhäuser danach abrechnen. Die Abstimmung des neuen [X.] mit den [X.] soll in mehreren Übergangsphasen bis 2007 geschehen (vgl. [X.], [X.] 2003, 620 <622>). Der Anwendungsbereich des § 6 [X.] ist also wesentlich eingeengt worden, aber nicht gänzlich entfallen.

4. Übermäßige [X.]elastung bewirkt nach Auffassung der Antragstellerinnen das mit Art. 11 [X.] eingeführte Gesetz für die pharmazeutischen Großhändler. Auch dieses Gesetz umgehe zudem in unzulässiger Weise das Erfordernis der Zustimmung des [X.]esrates.

a) Das durch Art. 11 [X.] eingeführte Gesetz zur Einführung von Abschlägen der pharmazeutischen Großhändler verpflichtet die Lieferanten der Apotheken (Großhändler oder Hersteller), einen Rabatt in Höhe von drei Prozent des [X.]es, also des Endverbraucherpreises, zu gewähren, soweit es sich um verschreibungspflichtige Arzneimittel handelt, die dem Versorgungsanspruch gesetzlich [X.] (§ 23 Abs. 1, §§ 27, 31, 34 SG[X.] V) unterliegen. Den Abschlag haben die Apotheken an die Krankenkassen weiterzureichen. Damit ist eine Preissenkung zu Gunsten der Krankenkassen erreicht, die die Großhändler zu tragen haben.

b) Art. 11 [X.] lautet:

Artikel 11

Gesetz zur Einführung von Abschlägen
der pharmazeutischen Großhändler

§ 1

Abschläge der pharmazeutischen Großhändler

Die pharmazeutischen Großhändler gewähren den Apotheken für Fertigarzneimittel, die der Verschreibungspflicht auf Grund von § 48 oder § 49 des [X.]es und dem Versorgungsanspruch nach § 23 Abs. 1, §§ 27 und 31 des Fünften [X.]uches Sozialgesetzbuch unterliegen, einen Abschlag in Höhe von 3 vom Hundert des [X.]es.

§ 2

Abschläge bei unmittelbarem [X.]ezug

Für Arzneimittel, die Apotheken unmittelbar von pharmazeutischen Unternehmen bezogen haben, gewähren die pharmazeutischen Unternehmen den Abschlag nach § 1.

§ 3

Weiterleitung der Abschläge

Für Arzneimittel nach den §§ 1 und 2 erhalten die Krankenkassen von den Apotheken einen Abschlag in Höhe von 3 vom Hundert des [X.]es.

[X.] hat nur im Jahre 2003 gegolten. Es ist durch Art. 26 [X.] aufgehoben worden. Die Preisreglementierung ist nun durch eine Änderung der Großhändlerspanne vorgenommen worden (§ 2 [X.], Art. 24 [X.]).

5. Schließlich sollen auch Art. 2 Nr. 4 und Nr. 5 und Art. 8 und Art. 9 [X.] der Zustimmung durch den [X.]esrat bedurft haben. Diese Vorschriften setzen für das [X.] die [X.]eitragssätze, [X.]eitragsbemessungsgrenzen, [X.]eiträge und [X.]eitragszuschüsse für die Rentenversicherung fest.

a) Der [X.]eitrag zur gesetzlichen Rentenversicherung wird durch die Multiplikation der beitragspflichtigen Einnahmen mit dem [X.]eitragssatz errechnet (§ 157 SG[X.] VI).

Die beitragspflichtigen Einnahmen (§§ 162 ff. SG[X.] VI) werden für die [X.]eitragsberechnung nur bis zu einem Höchstbetrag, der [X.]eitragsbemessungsgrenze, berücksichtigt (§ 157 SG[X.] VI); der darüber hinausgehende Teil der Einnahmen bleibt für die [X.]eitragsberechnung unberücksichtigt, so dass er in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht versicherbar ist. Die [X.]eitragsbemessungsgrenze verändert sich jährlich entsprechend der Veränderung der [X.]ruttolohn- und -gehaltssumme (§ 159 SG[X.] VI). Die Höhe der [X.]eitragsbemessungsgrenzen für die einzelnen Jahre ergibt sich aus der Anlage 2 zum SG[X.] VI. Durch § 160 Nr. 2 SG[X.] VI wird die [X.]esregierung ermächtigt, durch Verordnung mit Zustimmung des [X.]esrates die [X.]eitragsbemessungsgrenze festzusetzen, also die Anlage 2 unter Anwendung der durch § 159 SG[X.] VI vorgegebenen [X.]erechnungsmethode fortzuführen.

Für das [X.]eitrittsgebiet gilt eine niedrigere [X.]eitragsbemessungsgrenze (§ 275 a SG[X.] VI), für deren Festsetzung ebenfalls eine Verordnungsermächtigung zu Gunsten der [X.]esregierung mit Zustimmung des [X.]esrates besteht (§ 275 b SG[X.] VI). Der durch Art. 2 Nr. 4 [X.] eingefügte § 275 c SG[X.] VI setzt die [X.]eitragsbemessungsgrenzen selbst fest, und zwar abweichend von der [X.]erechnungsmethode des § 159 SG[X.] VI. Während die bisherige [X.]erechnung nach § 159 SG[X.] VI eine [X.]eitragsbemessungsgrenze von ungefähr dem 1,8-fachen des [X.] ergab, soll nun ungefähr das Doppelte des [X.] erreicht werden ([X.]TDrucks 15/28, S. 12, 13, 17). Damit werden bislang beitragsfreie Anteile der Einnahmen von der [X.]eitragspflicht erfasst, nämlich diejenigen, die zwischen der nur nach § 159 SG[X.] VI erhöhten [X.]eitragsbemessungsgrenze und der durch § 275 c Abs. 1 und 2 SG[X.] VI neuen höheren [X.]eitragsbemessungsgrenze liegen. Dies führt zu Mehreinnahmen, die gemeinsam mit der Herabsetzung der [X.] (Art. 2 Nr. 2 [X.]) ermöglichen sollen, die [X.]eitragssätze nicht so sehr zu erhöhen, wie es ohne diese Maßnahmen erforderlich geworden wäre ([X.]TDrucks 15/28, S. 12).

Die [X.]eitragssätze werden für jedes Jahr auf Grund einer Prognose der Einnahmen und Ausgaben festgesetzt. Ob ein [X.]edarf besteht, die [X.]eitragssätze zu verändern, hängt nach § 158 SG[X.] VI davon ab, wie sich unter [X.]erücksichtigung dieser Prognose die zur Liquiditätssicherung zu haltende [X.] (§ 216 SG[X.] VI) voraussichtlich entwickelt. Wird sie einen gewissen Anteil einer Monatsausgabe voraussichtlich unterschreiten, so sind die [X.]eitragssätze zu erhöhen; wird sie einen gewissen Anteil überschreiten, so sind sie zu senken. Diese Prognose und die Festsetzung der [X.]eitragssätze obliegen nach § 160 Nr. 1 SG[X.] VI der [X.]esregierung im Wege der Verordnung mit Zustimmung des [X.]esrates; bleibt der [X.]eitragssatz unverändert, wird dies bekannt gemacht (§ 158 Abs. 4 SG[X.] VI).

Anstelle einer solchen [X.]eitragssatzverordnung sind in den vergangenen Jahren die [X.]eitragssätze wiederholt durch förmliches Gesetz festgesetzt worden, nämlich für die Jahre 1993, 1999, 2000 und 2002. Durch das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz ist zum einen der die [X.]erechnung bestimmende Rahmen der Höchst- und [X.]nach unten verschoben worden (Art. 2 Nr. 2 [X.]), um auf diese Weise die [X.]eitragssätze in geringerem Umfang zu erhöhen als es nach dem bislang geltenden Rahmen erforderlich gewesen wäre. Die auf der neuen Grundlage berechneten [X.]eitragssätze werden sodann durch ein mit Art. 8 [X.] erlassenes förmliches Gesetz festgesetzt (§ 1 [X.]SG 2003).

Von dem Grundsatz, dass die Rentenhöhe eine Abbildung der von dem [X.]erechtigten in der Erwerbszeit gezahlten [X.]eiträge ist, gelten zahlreiche Ausnahmen. So werden Kindererziehungszeiten (§ 56 SG[X.] VI) behandelt, als habe der Rentenversicherte [X.]eiträge gezahlt (§ 70 Abs. 2 SG[X.] VI). Diese [X.]eiträge zahlt der [X.], und zwar durch einen jährlich neu zu berechnenden pauschalen [X.] (§ 177 SG[X.] VI). Die Festsetzung erfolgt nach § 178 Abs. 3 SG[X.] VI durch eine Verordnung der [X.]esregierung mit Zustimmung des [X.]esrates. Davon weicht Art. 8 [X.] ab, indem der durch ihn erlassene § 2 [X.]SG 2003 den [X.] festsetzt.

Für Landwirte und deren mitarbeitende Familienangehörige besteht ein besonderes, von der gesetzlichen Rentenversicherung getrenntes [X.]s Sicherungssystem. Die [X.]eiträge werden hier nicht anhand eines [X.] und der jeweiligen Einnahmen der Versicherten berechnet. Vielmehr zahlen alle Versicherten einen einheitlichen [X.]eitrag, der auf der Grundlage des [X.] und des [X.] der gesetzlichen Rentenversicherung berechnet wird (§ 68 ALG). Zudem erhält jeder Versicherte einen nach dem Einkommen gestaffelten Zuschuss (§§ 32 f. ALG). Für die Festsetzung der Höhe der [X.]eiträge und der [X.]eitragszuschüsse enthalten die § 35 Abs. 1, §§ 69, 120 ALG Verordnungsermächtigungen für die [X.]esregierung mit Zustimmung des [X.]esrates. Davon weicht Art. 9 [X.] ab, indem er mit dem durch ihn erlassenen förmlichen Gesetz die [X.]eiträge und [X.]eitragszuschüsse für das [X.] festsetzt (§§ 1, 2 [X.] 2003).

b) Die hier angegriffenen Vorschriften lauten:

Artikel 2

Änderung des Sechsten [X.]uches Sozialgesetzbuch

Das Sechste [X.]– Gesetzliche Rentenversicherung – in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 19. Februar 2002 ([X.] I S. 754, 1404, 3384), zuletzt geändert durch Artikel 4 des [X.] ([X.] I S. 4621), wird wie folgt geändert:

1. bis 3. ...

4. Nach § 275 b wird folgender § 275 c eingefügt:

„§ 275 c

[X.]eitragsbemessungsgrenzen für das [X.]

(1) Die [X.]eitragsbemessungsgrenze für das [X.] beträgt in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten 61 200 Euro jährlich und 5 100 Euro monatlich und in der knappschaftlichen Rentenversicherung 75 000 Euro jährlich und 6 250 [X.]monatlich.

(2) Die [X.]eitragsbemessungsgrenze (Ost) für das [X.] beträgt in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten 51 000 Euro jährlich und 4 250 Euro monatlich und in der knappschaftlichen Rentenversicherung 63 000 Euro jährlich und 5 250 [X.]monatlich.

(3) Der Ausgangswert zur [X.]estimmung der [X.]eitragsbemessungsgrenze für das [X.] beträgt in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten 60 792,06 Euro und in der knappschaftlichen Rentenversicherung 74 816,79 Euro.“

5. § 287 wird wie folgt geändert:

a) Die Überschrift wird wie folgt gefasst:

„§ 287

Weitergeltung der [X.]eitragssätze des Jahres 2003“.

b) Absatz 1 wird aufgehoben.

c) [X.] „(2)“ wird gestrichen.

6. ...

Artikel 8

Gesetz zur [X.]estimmung der [X.]eitragssätze in
der gesetzlichen Rentenversicherung und der [X.]eitragszahlung des [X.]es für Kindererziehungszeiten für das [X.]
([X.] 2003 – [X.]SG 2003)

§ 1

[X.]eitragssätze in der Rentenversicherung

Der [X.]eitragssatz für das [X.] beträgt in der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten 19,5 Prozent und in der knappschaftlichen Rentenversicherung 25,9 Prozent.

§ 2

Zahlungen für Kindererziehungszeiten

Zur pauschalen Abgeltung für die [X.]eitragszahlung für Kindererziehungszeiten zahlt der [X.] an die Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten für das [X.] einen [X.]etrag in Höhe von 11 874 710 850 Euro.

Artikel 9

Gesetz zur [X.]estimmung der [X.]eiträge und [X.]eitragszuschüsse in der Alterssicherung der Landwirte für 2003
([X.] – [X.] 2003)

§ 1

[X.]eitrag in der Alterssicherung der Landwirte

(1) Der [X.]eitrag in der Alterssicherung der Landwirte beträgt für das Kalenderjahr 2003 monatlich 198 Euro.

(2) Der [X.]eitrag in der Alterssicherung der Landwirte beträgt für das [X.]für das Kalenderjahr 2003 monatlich 166 Euro.

§ 2

[X.]eitragszuschuss in der Alterssicherung der Landwirte

(1) In Anlage 1 des Gesetzes über die Alterssicherung der Landwirte wird der monatliche Zuschussbetrag für das Kalenderjahr 2003 wie folgt festgesetzt: (...)

(2) In Anlage 1 des Gesetzes über die Alterssicherung der Landwirte wird der monatliche Zuschussbetrag für das [X.]eitrittsgebiet für das Kalenderjahr 2003 wie folgt festgesetzt: (...)

IV.

[X.] halten in ihrer gemeinsamen Antragsbegründung das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz insgesamt für formell und einzelne Vorschriften zudem für materiell verfassungswidrig. Dazu tragen sie im Wesentlichen vor:

1. [X.] sei nicht verfassungsgemäß zustande gekommen, weil der [X.]esrat nicht zugestimmt habe. Einzelne Vorschriften erfüllten die Tatbestände verschiedener Zustimmungserfordernisse:

§ 130 a Abs. 8 SG[X.] V (Art. 1 Nr. 8 [X.]) enthalte eine verfahrensrechtliche Regelung, die die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 [X.] auslöse, weil die Krankenkassen zum Erreichen zusätzlicher [X.] auf die [X.] festgelegt würden. Dadurch werde von der grundsätzlich geltenden Formenwahlfreiheit der Verwaltung abgewichen. Die administrativen Handlungsmöglichkeiten der Krankenkassen würden eingeschränkt, weil sie keine Verwaltungsakte erlassen dürften und dadurch auch das Privileg der Selbstvollstreckung nicht nutzen könnten, das der Durchsetzung von Verwaltungsakten vorbehalten sei. Da ein Großteil der Krankenkassen zur mittelbaren [X.]verwaltung gehöre, bedeute die Vorschrift einen Einbruch des [X.]es in die verfassungsrechtlich geschützte Verwaltungshoheit der Länder auf breiter Front. Die Grundentscheidung für die Selbstverwaltung der Krankenkassen werde durch den Eingriff in die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung empfindlich berührt. Das wiege deshalb beson[X.] schwer, weil solche [X.]eschränkungen der Tendenz zur Föderalisierung der Sozialversicherung (Art. 87 Abs. 2 Satz 2 [X.]) wi[X.]prächen.

Art. 4 [X.] löse die Zustimmungsbedürftigkeit ebenfalls aus. Diese Regelung habe Verordnungsrang, weil sie die [X.] ändere; dazu hätte es nach Art. 80 Abs. 2 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Auch wenn der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verordnung geändert habe, sei den auf dieser Änderung beruhenden Teilen einer Verordnung der Rang einer Verordnung, nicht eines förmlichen Gesetzes einzuräumen. Andernfalls komme es zu normativen Mischgebilden, für die Transparenz, Rechtsschutzmöglichkeiten und die [X.] als problematisch zu beurteilen seien. Die Anordnung der Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang, die so genannte [X.], lasse den [X.]en des Gesetzgebers erkennen, eine Norm zu setzen, die nicht volle Gesetzeskraft haben solle, sondern durch Verordnung wieder geändert werden dürfe. Die [X.] beruhe auf § 16 [X.], einem zustimmungsbedürftigen Gesetz. Das Ziel des Art. 80 Abs. 2 [X.], auch bei der Ausführung und Ausfüllung eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes die [X.]eteiligungsrechte des [X.]esrates zu wahren, dürfe nicht umgangen werden.

[X.]. 11 [X.] habe der Gesetzgeber einen Formenmissbrauch zur Umgehung des [X.]esrates begangen. Die Regelung greife in die Preisgestaltung der pharmazeutischen Großhändler ein, die durch § 2 [X.] reglementiert sei. Wäre jene Verordnung geändert worden, hätte es dazu nach Art. 80 Abs. 2 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates bedurft; denn die Verordnung beruhe auf § 78 [X.], einem zustimmungsbedürftigen Gesetz. Dass das bestehende Regelungssystem nicht geändert, sondern ein neues Gesetz daneben gestellt worden sei, habe allein der Umgehung der Zustimmungsbedürftigkeit gedient. [X.]ei sinnorientierter, die Schutzfunktion des Art. 80 Abs. 2 [X.] mitbedenkender Auslegung des Zustimmungserfordernisses müssten nicht nur formelle Verordnungsänderungen erfasst werden, sondern auch die materielle Änderung der Rechtslage durch ein neben die Verordnung gestelltes formelles Gesetz.

Andere [X.]edenken gegen die formelle Verfassungsgemäßheit des Gesetzes bestünden nicht. Die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es ergebe sich für alle Vorschriften aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] (Sozialversicherung) und für Art. 4 [X.] zudem aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a [X.]. Sowohl die Gesetzesänderungen als auch die Neuregelung von Rabattvorschriften hielten der Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 Abs. 2 [X.] stand. Zweifelhaft sei allerdings, ob der Gesetzgeber eine ausreichende Prüfung der Erforderlichkeit angestellt habe. Die besondere Eile des Gesetzgebungsverfahrens spreche gegen eine detaillierte Tatsachenermittlung und Prognoseerstellung.

2. Auch materiell seien einzelne Vorschriften des Gesetzes verfassungswidrig. Der [X.](§ 130 Abs. 1 SG[X.] V, Art. 1 Nr. 7 [X.]), der Herstellerrabatt (§ 130 a Abs. 1 SG[X.] V, Art. 1 Nr. 8 [X.]) und der Großhandelsabschlag (Art. 11 [X.]) verletzten die Grundrechte der Apotheker, Hersteller und Großhändler aus Art. 12 Abs. 1 [X.]. Die Preisreglementierung sei eine [X.]erufsausübungsregelung, die nicht nur mangels Zustimmung des [X.]esrates formell verfassungswidrig sei, sondern in [X.]ezug auf die Hersteller zudem gegen Art. 28 EGV verstoße.

Die unentgeltliche Indienstnahme der Apotheker zur Abrechnung auch der [X.] und Abschläge, die nicht sie, sondern die Hersteller und Großhändler wirtschaftlich treffen sollten, verstoße ebenfalls gegen Art. 12 Abs. 1 [X.]. Für sich allein betrachtet, sei die Regelung zwar durch eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt und schränke die [X.]erufsausübungsfreiheit nicht übermäßig ein. Die Verpflichtungen hätten die Gesamtbelastung der Apotheker in der Gesamtschau mit schon bestehenden Verpflichtungen zur Kostendämpfung aber in ein unverhältnismäßiges Ausmaß gesteigert. Aus der A[X.]ition ergebe sich eine neue Qualität der Freiheitsbeschränkung. Seit 1989 seien die Anteile der Apotheker an den Arzneimittelausgaben der Krankenkassen durch wiederholte Eingriffe des Gesetzgebers immer wieder deutlich abgesenkt worden. Die [X.]elastung durch die jetzt getroffenen Regelungen sei falsch eingeschätzt worden. Die Apotheker würden nicht nur durch den selbst zu gewährenden Rabatt und die Verpflichtung zur Abwicklung des Großhändlerrabatts belastet, sie hätten außerdem die Überwälzung der Hersteller- und Großhändlerrabatte zu befürchten.

Die materielle Verfassungsgemäßheit einer Verordnungsänderung durch förmliches Gesetz (Art. 4, Art. 12 [X.]) begegne nur dann [X.]edenken, wenn dem geänderten Teil der Verordnung [X.] zuzumessen wäre. [X.] seien aber der Ansicht, dass ihm Verordnungsrang zukomme, so dass sich daraus die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80 Abs. 2 [X.] ergebe. Hätten die betreffenden Teile einer Verordnung den Rang eines förmlichen Gesetzes, dann entstehe aus den ursprünglichen und den geänderten Teilen der Verordnung allerdings ein hybrides [X.], das in mehrfacher Hinsicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstoße. Die Anwendung der Norm sei unsicher, weil nur die [X.]estandteile mit Verordnungsrang einer gesetzeskonformen Auslegung zugänglich seien. Die [X.] sei fraglich, denn nur für die [X.]estandteile im Range eines förmlichen [X.]bestehe das Verwerfungsmonopol des [X.]s. Das führe zu unzumutbarer Erschwerung der Wahl des richtigen Rechtsschutzes, der sich nur für die Teile im [X.]nach § 47 VwGO richte.

V.

1. Für die [X.]esregierung hat das [X.]esministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung Stellung genommen. Es hält das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz für verfassungsgemäß.

Art. 1 Nr. 8 [X.] (§ 130 a Abs. 8 SG[X.] V) erfordere die Zustimmung des [X.]esrates nicht, weil die Norm der Verwaltung keine Handlungsanweisung erteile. In welchem Verfahren sich die Krankenkassen mit ihren Vertragspartnern verständigten, bleibe in ihr Ermessen gestellt. Art. 4 [X.] löse die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus, weil die Änderung einer Verordnung durch ein Gesetz [X.] habe und daher nicht nach Art. 80 Abs. 2 [X.] zu beurteilen sei. Auch Art. 11 [X.] begründe die Zustimmungsbedürftigkeit nicht. Mit dieser Norm habe der Gesetzgeber keinen Formenmissbrauch begangen, sondern eine finanzwirksame Entlastung der Krankenkassen aus einem Guss vorgelegt.

[X.] hätten nicht darlegen können, dass einer der [X.]etroffenen in der Handelskette der Arzneimittel durch die Rabattvorschriften und die Erstattungsregelungen übermäßig belastet worden sei. Die Apotheken rechneten durch die Übermittlung von ohnehin zu erhebenden Daten ab. Das Abschlagssystem sei zudem zum 1. Januar 2004 durch umfassende Neuregelungen in der Arzneimittelpreisverordnung abgelöst worden.

Der [X.]evollmächtigte der [X.]esregierung hat zur Frage der Verfassungsgemäßheit einer Verordnungsänderung durch förmliches Gesetz ergänzend Stellung genommen: Da die Verordnung im Wege des formellen Gesetzgebungsverfahrens geändert werde, habe die abgeänderte oder neu eingefügte Norm die Qualität eines formellen Gesetzes. Die strenge Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung könne der Gesetzgeber nicht aufheben. Auch die so genannte [X.] bewirke nicht eine Rangänderung, sondern eröffne die Möglichkeit, die durch Gesetz geänderten Regelungen danach erneut durch eine Rechtsverordnung zu ändern.

Dies sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Vorrang des formellen Gesetzes bleibe unangetastet. Auch durch die [X.] werde der Verordnungsgeber nur unter dem stillschweigenden Vorbehalt ermächtigt, dass das [X.] seine Zuständigkeit zur Rechtssetzung jederzeit wieder selbst ausüben könne. Rechtsklarheit, Rechtssicherheit und auch die rechtsstaatlich gebotene Formenstrenge seien nicht in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise beeinträchtigt. Ein mixtum compositum verschiedenrangiger Rechtsnormen sei ohnehin notwendige Folge eines jeden Nebeneinan[X.] von ermächtigendem Gesetz und darauf beruhender Verordnung. [X.]ei der Verordnungsänderung durch förmliches Gesetz handele es sich um eine beson[X.] pointierte Form des Ineinandergreifens von Gesetz und Rechtsverordnung. Das Publizitätsgebot erfüllten die Verordnung ebenso wie das förmliche Gesetz und daher auch die Verbindung aus beidem. Der Rechtsschutz sei zwar etwas zweifelhaft, aber auf die Frage, ob die durch Gesetz geänderte Verordnung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliege, seien beide Antworten verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auf den Schutz vor einer Aufhebung seiner Normen durch die Fachgerichte habe der parlamentarische Gesetzgeber mit dem verordnungsändernden Gesetz explizit verzichtet.

2. Die [X.] führt aus, das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz habe nach Art. 84 Abs. 1 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Art. 1 Nr. 8 [X.] regele mit der Einführung des § 130 a Abs. 8 SG[X.] V das Verfahren der der [X.]aufsicht unterstehenden Krankenkassen. Diese Vorschrift stelle ein neues Handlungsinstrumentarium in den [X.]eziehungen zwischen den Krankenkassen und den pharmazeutischen Unternehmen zur Verfügung, bestimme also die [X.]bei der Ausführung des Gesetzes.

3. Die [X.]regierung [X.] ist der Auffassung, der neue § 130 a Abs. 8 SG[X.] V ermögliche direkte vertragliche Vereinbarungen zwischen den Krankenkassen und pharmazeutischen Unternehmen. Dadurch werde eine hinreichend konkrete Festlegung des Verwaltungshandelns bewirkt, so dass das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz ohne die Zustimmung des [X.]esrates nicht wirksam habe zustande kommen können.

4. Der [X.]esverband der [X.]etriebskrankenkassen hat zugleich im Namen des [X.]esverbandes der landwirtschaftlichen Krankenkassen, des IKK-[X.]esverbandes, der [X.]esknappschaft, des [X.], des [X.] und des [X.]esverbandes der Ortskrankenkassen Stellung genommen. Er meint, das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz habe nicht der Zustimmung des [X.]esrates bedurft, und verweist dazu auf die Stellungnahme des [X.]esministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung.

Im Übrigen verweist der [X.]esverband auf die außerordentliche [X.]edeutung des [X.]für die Krankenhausfinanzierung und für die Arzneimittelversorgung. Die Nullrunde im [X.](Art. 5 [X.]) habe die Ausgaben in der gesetzlichen Krankenversicherung kalkulatorisch um 340 Mio. [X.]vermindert. Die Eingriffe in die Wertschöpfungskette des Arzneimittelhandels (§ 130, § 130 a SG[X.] V, Art. 11 [X.]) hätten zur Einsparung von 1,8 Milliarden Euro geführt. Dennoch ergebe sich für das [X.] im [X.] ein Ausgabenanstieg von drei Prozent, der auf Vorzieheffekte des [X.]es zurückzuführen sei. Da die autonome Preisgestaltung der pharmazeutischen Hersteller in Verbindung mit den reglementierten Zuschlägen für Großhandel und Apotheken zu ungebrochenem Ausgabenanstieg geführt habe, sei eine Einbeziehung aller Handelsstufen notwendig, geeignet und wirksam. Einbußen bei der Arzneimittelversorgung seien nicht eingetreten und wegen der Überversorgung mit 22.000 Apotheken auch nicht zu befürchten.

5. Der [X.]esverband der Pharmazeutischen Industrie e.V. sieht die Hersteller von [X.] durch die [X.]des § 130 a Abs. 1 und 2 SG[X.] V in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 und Art. 3 Abs. 1 [X.] verletzt. Die [X.]sei eine Preisregelung mit berufsregelnder Tendenz. Erforderlich sei diese Regelung nicht, denn Einsparmöglichkeiten könnten in weitaus höherem Ausmaß bei den Verwaltungskosten der Krankenkassen verwirklicht werden. Entlastungen der Krankenkassen könnten auch aus dem Staatshaushalt bestritten werden, etwa durch Senkung des Umsatzsteuersatzes auf Arzneimittel. Die Höhe des Zwangsrabatts sei zudem unverhältnismäßig. Die Gewinnmarge der pharmazeutischen Industrie werde so stark zurückgehen, dass Forschungsinvestitionen gefährdet würden. Art. 14 Abs. 1 [X.] sei verletzt, weil die Rabattverpflichtung auf patentgeschützte, nämlich von der [X.] nicht erfasste Arzneimittel ziele, so dass die wirtschaftliche Ausnutzbarkeit der Patente beeinträchtigt werde. Der Abschlag komme zudem einer Sonderabgabe gleich, die wegen Verletzung der Finanzverfassung unzulässig sei.

[X.] sei die Sonderbelastung der Hersteller von [X.], weil eine gruppennützige Verwendung der [X.] oder eine besondere Finanzierungsverantwortung der pharmazeutischen Industrie für die gesetzliche Krankenversicherung nicht bestehe. Schließlich bestünden gegenüber der Vereinbarkeit der Rabattverpflichtung mit Art. 28 EGV [X.]edenken, so dass der Europäische Gerichtshof anzurufen sei.

6. Der [X.]esverband des pharmazeutischen Großhandels e.V. ist der Auffassung, das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz habe wegen seines Art. 11 der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Die eingeführte Rabattverpflichtung der Großhändler gegenüber den Apotheken sei dem materiellen Inhalt nach eine Kürzung der Großhandelsspanne, die § 2 [X.] regele. Eine Änderung des § 2 [X.] hätte der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Nur um die Zustimmungsbedürftigkeit zu umgehen, sei neben die Regelung der Großhandelsspanne ein Sondergesetz mit einer Abschlagsverpflichtung gestellt worden. Der Gesetzgeber sei zwar grundsätzlich frei, die Art und Weise einer Rechtsänderung zu wählen. Dies finde aber dort eine Grenze, wo der gewählte Weg ausschließlich dazu diene, die Zustimmungsbedürftigkeit zu umgehen. Dass allein dieser [X.] Anlass zur Regelung des Art. 11 [X.] gewesen sei, zeige dessen Aufhebung durch Art. 26 [X.] und die entsprechende Änderung der Großhandelsspanne durch Art. 24 [X.]: nachdem zwischen [X.]s- und [X.]esratsmehrheit Einigkeit hergestellt worden sei, habe die Rabattverpflichtung der Großhändler durch Änderungen des § 2 [X.] ersetzt werden können.

Der durch Art. 11 [X.] eingeführte Großhandelsabschlag verletze zudem Art. 12 Abs. 1 [X.]. Die Rabattverpflichtung sei eine [X.]erufsausübungsregelung, die in [X.]ezug auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßig sei. Zwischen den Großhändlern und den Krankenkassen bestünden keine vertraglichen oder sonstigen [X.]eziehungen. Ihr Wettbewerbserfolg wirke sich auf die Ausgaben der Krankenkassen nicht aus. Es fehle deshalb ein sachlicher Anknüpfungspunkt für die Heranziehung der Großhändler zur Entlastung der Krankenkassen und damit eine vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls, die einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 [X.] rechtfertigen könnte. Jedenfalls sei die [X.]unverhältnismäßig; denn ihr Umfang, der im Gesetzgebungsverfahren mit 600 Mio. Euro angegeben worden sei, übersteige den Gewinn vor Steuern der Großhändler, der sich auf insgesamt nur 237 Mio. [X.]belaufe (2002).

Die [X.] der Großhändler (§ 130 a Abs. 5 SG[X.] V) stelle ebenfalls eine verfassungswidrige [X.]erufsausübungsregelung dar. Ohne sachlichen Grund würden den Großhändlern [X.]und das finanzielle Risiko des [X.] aufgebürdet.

[X.].

Die Anträge sind im Wesentlichen zulässig. Unzulässig sind sie, soweit die Antragstellerinnen beanstanden, Art. 1 Nr. 8 [X.] (§ 130 a Abs. 1 Satz 3 SG[X.] V) sei unvereinbar mit Art. 28 EGV. Das [X.] ist zur Entscheidung der Frage, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen Rechts mit einer vorrangigen [X.]estimmung des europäischen Gemeinschaftsrechts oder eines völkerrechtlichen Vertrages vereinbar ist, nicht zuständig (vgl. [X.] 31, 145 <174>; 82, 159 <191>; 92, 365 <392>). Die Lösung eines solchen Normenkonflikts ist der insoweit nicht durch Art. 100 [X.] beschränkten Prüfungs- und [X.] der zuständigen Fachgerichte überlassen (vgl. [X.] 31, 145 <174 f.>; 82, 159 <191>).

C.

Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet. [X.] ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

I.

[X.] ist formell verfassungsgemäß. Es ist nach den Regelungen des Grundgesetzes zustande gekommen.

1. a) Für sämtliche Regelungen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes ist die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] gegeben.

Sozialversicherung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] ist als weit gefasster Gattungsbegriff zu verstehen. Er erfasst Systeme, die das [X.] [X.]edürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten erfüllen und dazu selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts als Träger vorsehen, die ihre Mittel im Wesentlichen durch [X.]eiträge aufbringen. Dazu gehören jedenfalls die schon bei Entstehen des Grundgesetzes bekannten Versicherungszweige zum Ausgleich der Lasten infolge von Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall (vgl. [X.] 11, 105 <111 ff.>), also auch die heute im V. und VI. [X.]uch des [X.] geregelte gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung. Neue Lebenssachverhalte wie die Pflegeversicherung ([X.] [X.]uch des [X.]) gehören in das Gesamtsystem "Sozialversicherung", wenn sie ihm nach dem Zweck des Lastenausgleichs und der Art und Weise der Aufgabenerledigung durch beitragserhebende selbständige Sozialversicherungsträger zuzuordnen sind (vgl. [X.] 75, 108 <146>; 87, 1 <34>; 88, 203 <313>; 103, 197 <215>).

Da [X.]eitrags- und Leistungsaspekte für den [X.]egriff der Sozialversicherung bestimmend sind, erfasst der Kompetenztitel die Regelung der Finanzierung der zu erledigenden Aufgaben ([X.], in: [X.], [X.], 3. Aufl., 2003, Art. 74 Rn. 53a). Dazu gehören nicht nur das Aufbringen der [X.]eiträge im engeren Sinne, sondern auch Regelungen zur finanziellen Entlastung der Sozialversicherungssysteme. [X.]eides dient gleichermaßen dem Erhalt ihrer Leistungsfähigkeit.

b) Regelungen über Rabattverpflichtungen und über die Art und Weise ihrer Abwicklung in der Handelskette vom Arzneimittelhersteller über den Großhändler und die Apotheke bis zum Verbraucher (Art. 1 Nr. 7, 8, Art. 11 [X.]) sind auch von der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] gedeckt. Diese bezieht sich auf den Verkehr mit Arzneimitteln im weitesten Sinne (vgl. [X.] 102, 26 <36 ff.>). Gemeint sind der gesamte Umsatz und Vertrieb von der Herstellung über den Handel bis zum Verbraucher und damit auch die Preisbildung; denn die Entgeltlichkeit der Veräußerung von Arzneimitteln ist ein bestimmendes Element des Handels.

c) Die die Krankenhäuser betreffenden Entgeltregelungen (Art. 4, Art. 5 [X.]) sind auch von der Kompetenzzuweisung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a [X.] gedeckt, der die Finanzhilfen und die Entgelte für teilstationäre und stationäre Krankenbehandlung umfasst.

2. Es kann offen bleiben, ob der Erlass des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes den [X.]indungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] in seiner seit 1994 geltenden Fassung unterlag oder ob Art. 125 a Abs. 2 Satz 1 [X.] von diesen [X.]indungen freistellt, weil das Gesetz fortgeltendes [X.]esrecht nur modifiziert und dabei die wesentlichen Elemente bestehender Regelungen beibehält, ohne eine grundlegende Neukonzeption vorzunehmen (vgl. [X.] 111, 10 <31>; 111, 226 <269>). Das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz hält jedenfalls einer Prüfung am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 n.F. [X.] stand.

Die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit gebietet es, das System der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung für ganz [X.] einheitlich zu regeln. Erforderlich sind nicht bundeseinheitliche [X.]eitragssätze - wie die unterschiedlich hohen Krankenkassenbeiträge zeigen -, wohl aber eine einheitliche [X.]erechnungsmethode und daher auch eine einheitliche Regelung der [X.]erechnungsgrundlagen und, wenn auf diese [X.]erechnungsgrundlagen durch Gesetz Einfluss genommen werden soll, eine einheitliche Reglementierung. Wollte man die Reglementierung der Kosten für Waren und Dienstleistungen im Gesundheitswesen und damit das wesentliche Instrument zur [X.]egrenzung der [X.]eitragssätze der Regelung durch die [X.]gesetzgeber überlassen, so müsste ein Wettbewerb hingenommen werden, der aus unterschiedlichen Preisreglementierungen entstünde. Anbieter mit ausreichender Wirtschaftskraft könnten die Märkte meiden, die durch strenge Preisbeschränkungen gekennzeichnet sind. Hier würden nur noch Anbieter auftreten, die den stark reglementierten Preis halten können, dies aber mit Qualitätsabstrichen erreichen. Eine Versorgung der Versicherten auf gleichmäßig hohem Niveau könnte nicht mehr gewährleistet werden.

3. [X.] bedurfte nicht der Zustimmung des [X.]esrates.

a) Art. 1 Nr. 8 [X.] löst nicht die Notwendigkeit der Zustimmung des [X.]esrates nach Art. 84 Abs. 1 [X.] aus. Eine Regelung des Verfahrens der [X.]eigenverwaltung enthält der in § 130 a SG[X.] V eingefügte Abs. 8 nicht; denn er nimmt lediglich eine bestehende und von den Ländern schon zu beachtende Verfahrensregelung auf. § 130 a Abs. 8 SG[X.] V bewirkt auch keinen Ausschluss von Mitteln des Verwaltungshandelns, die ohne Geltung der fraglichen [X.]estimmung zur Verfügung stünden.

aa) Die Tätigkeit der Krankenkassen gehört zur [X.]eigenverwaltung, soweit es sich um nicht länderübergreifend zuständige Krankenkassen handelt.

Nach dem durch Art. 83 [X.] angeordneten Regel-Ausnahme-Verhältnis handelt es sich um landeseigene Verwaltung, wenn sich aus dem Grundgesetz keine Zuweisung zur [X.]esauftragsverwaltung oder zur bundeseigenen Verwaltung ergibt. Eine solche Zuweisung zur bundeseigenen Verwaltung sieht Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] für Sozialversicherungsträger vor, deren Zuständigkeitsbereich über das Gebiet eines [X.] hinausreicht. Darunter fallen auch Krankenversicherungsträger; denn der [X.]egriff der Sozialversicherung ist [X.]elbe wie der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] verwendete (vgl. [X.] 63, 1 <35>). Da Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine Ausnahme zu der Regel der [X.]eigenverwaltung nach Art. 83 [X.] enthält, ist die Zuweisung zur bundeseigenen Verwaltung auf die landesübergreifenden Versicherungsträger beschränkt (vgl. [X.] 63, 1 <36>; [X.], in: [X.]/Dürig, [X.], [X.]. [Februar 2004], Art. 87 Rn. 155).

Die Krankenkassen gehören zur mittelbaren Staatsverwaltung; sie sind rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 4 Abs. 1 SG[X.] V). Das hindert die Anwendung des Art. 84 Abs. 1 [X.] nicht. Der Anwendungsbereich der Norm ist nicht auf die unmittelbare [X.]verwaltung beschränkt. So wie dem [X.] bei der Einrichtung der [X.]ehörden der Zugriff auch auf die mittelbare [X.]verwaltung offen steht (vgl. [X.] 22, 180 <209 f.>; 39, 96 <109>; 75, 108 <150 f.>; 77, 288 <299>), gilt dies auch für das Verwaltungsverfahren, das die Körperschaften der mittelbaren [X.]verwaltung anzuwenden haben (vgl. [X.] 75, 108 <152 f.>). Auch insoweit greift demgemäß bei bundesgesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen das in Art. 84 Abs. 1 [X.] vorgesehene Zustimmungserfordernis.

bb) § 130 a Abs. 8 SG[X.] V betrifft das Verwaltungsverfahren. Dazu gehören das "Wie" des Verwaltungshandelns, die Einzelheiten des [X.], nämlich die Art und Weise der Ausführung eines [X.]einschließlich der dabei zur Verfügung stehenden Handlungsformen, die Form der behördlichen [X.]ensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge (vgl. [X.] 37, 363 <385, 390>; 55, 274 <319, 320 f.>; 75, 108 <150, 152>; 105, 313 <331>). § 130 a Abs. 8 SG[X.] V beschreibt den Weg, auf dem die Krankenkassen gegenüber den pharmazeutischen Unternehmen zu zusätzlichen Abschlägen gelangen können, die über den in Abs. 1 angeordneten [X.] hinausreichen. Solche zusätzlichen [X.] sollen durch die [X.]der Vereinbarung erreicht werden können.

cc) Der Verweis auf eine Vereinbarung als Handlungsform der Krankenkassen zur Herbeiführung eines weiteren Preisabschlages enthält indes keine nach Art. 84 Abs. 1 [X.] zustimmungsbedürftige Regelung.

Verfahrensbestimmungen haben keinen die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 [X.] auslösenden Regelungscharakter, wenn sie keinen neuen Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder darstellen (vgl. [X.] 37, 363 <380, 388>; 55, 274 <323 f.>; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.]d. 3, 4. Aufl., 2001, Art. 84 Rn. 17), sondern eine bestehende und von den Ländern schon zu beachtende Verfahrensregelung nur konkretisieren (vgl. [X.] 10, 20 <49>; kritisch: [X.], in: [X.]/Dürig, [X.], Art. 84 Rn. 50) oder sogar nur wiederholen (vgl. [X.] 55, 274 <323 f.>; [X.], in: [X.]/Dürig, [X.], Art. 84 Rn. 50, 57).

Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, ob es sich bei § 130 a Abs. 8 SG[X.] V um eine Rechtsnorm mit eigenständigem Regelungsgehalt handelt oder nur um eine Wiederholung, einen Hinweis auf das schon Geltende. Eine bloß wiederholende [X.]estimmung bewirkt keine Veränderung im [X.]estand der Rechte und Pflichten, Zuständigkeiten und [X.]efugnisse (vgl. [X.], Gesetzgebung, 3. Aufl., 2002, Rn. 408 ff., 633).

[X.]) § 130 a Abs. 8 SG[X.] V ist entgegengehalten worden, ihm komme ein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Den Krankenkassen werde eine neue Handlungsform zur Verfügung gestellt ([X.], NJW 2003, S. 1761 <1762 f.>). An sie richte sich - so die Antragstellerinnen in diesem Verfahren - ein optionales Vertragsgebot, und mit dieser einseitigen Verpflichtung auf die [X.] werde die Freiheit der Handlungsformenwahl eingeschränkt, vor allem der Erlass eines Verwaltungsaktes ausgeschlossen.

Eine neue Handlungsform stellt § 130 a Abs. 8 SG[X.] V indes nicht zur Verfügung. Ein zusätzliches Instrument der Aufgabenerfüllung, dessen sich die Kassen bislang nicht bedienen durften, sieht § 130 a Abs. 8 SG[X.] V nicht vor.

Nach § 130 a Abs. 8 Satz 1 SG[X.] V können die Krankenkassen oder deren Verbände den zusätzlichen Rabatt mit den pharmazeutischen Unternehmen "vereinbaren". Rechtlich handelt es sich um einen Vertrag, der durch übereinstimmende [X.]enserklärungen der [X.]eteiligten zustande kommt. Die Gleichsetzung der [X.]egriffe der Vereinbarung und des Vertrages findet sich zudem im § 55 Abs. 1 Satz 1 SG[X.] X. Zum Abschluss eines Vertrages bedarf es einer Ermächtigung durch § 130 a Abs. 8 SG[X.] V nicht.

Die Rechtsbeziehungen zwischen den Krankenkassen und den pharmazeutischen Unternehmen sind öffentlich-rechtlicher Natur (§ 69 SG[X.] V) ([X.], in: [X.] [Hg.], [X.]/[X.], [X.]. [Januar 2003], § 69 SG[X.] V Rn. 2, 4; von [X.], [X.], 4. Aufl., 2001, § 53 Rn. 4a; [X.], in: [X.] [Hg.], a.a.[X.], § 44 Rn. 21). Die Zulässigkeit eines Verwaltungsvertrages ist deshalb nach § 53 Abs. 1 SG[X.] X zu beurteilen. Zur Durchsetzung des allgemeinen Wirtschaftlichkeitsgebots können sich die Krankenkassen aller Mittel des Verwaltungshandelns bedienen. Dazu zählt auch der Abschluss eines Verwaltungsvertrages, der einer besonderen Ermächtigungsnorm nicht bedarf. § 130 a Abs. 8 SG[X.] V fügt dem nichts hinzu (ebenso für § 131 Abs. 1 SG[X.] V: [X.], in: [X.] [Hg.], a.a.[X.], § 131 SG[X.] V Rn. 3).

Die Preisbildung der pharmazeutischen Unternehmen, also der Arzneimittelhersteller, war schon bislang frei; §§ 1 ff. [X.] betreffen die [X.]e nicht. Die Krankenkassen durften sich schon bislang Preisnachlässe versprechen und vergüten lassen: der Sache nach waren sie durch das Wirtschaftlichkeitsgebot (§ 70 Abs. 1 Satz 2 SG[X.] V) gehalten, solche Gelegenheiten wahrzunehmen, und ein Vertrag mit entsprechendem Inhalt fand in § 53 Abs. 1 SG[X.] X eine ausreichende Grundlage. § 131 SG[X.] V ist nichts anderes zu entnehmen. Diese Norm behandelt Rahmenverträge zwischen den Verbänden der Krankenkassen und der pharmazeutischen Unternehmen. Wenn dazu vertreten wird, die Regelungsgegenstände seien abschließend genannt ([X.], in: [X.] [Hg.], a.a.[X.], § 45 Rn. 3; § 130 a SG[X.] V galt noch nicht, als diese Ansicht formuliert wurde), dann ist damit nicht gesagt, dass Verträge anderen Inhalts nicht geschlossen werden dürften. § 131 Abs. 2 SG[X.] V betrifft vielmehr Gegenstände, die gesetzlich normiert sind, nämlich die Packungsgröße und -ausstattung durch die auf § 31 Abs. 4 SG[X.] V beruhende Zuzahlungsverordnung sowie die Sammlung und der Austausch der [X.] durch § 35 a Abs. 4 und Abs. 5 SG[X.] V. § 131 Abs. 2 SG[X.] V hat nur insoweit eine begrenzende Funktion, als die Vorschrift die Abdingbarkeit der gesetzlichen Regelungen beschränkt: vom [X.] darf nur im Rahmen des § 131 Abs. 2 SG[X.] V vereinbart werden. Darum geht es aber im § 130 a Abs. 8 SG[X.] V nicht; denn freiwillig gewährten Preisnachlässen ist im Sozialversicherungsrecht keine gesetzliche Grenze gesetzt.

ee) Für § 131 Abs. 1 SG[X.] V wird außerdem vertreten, sein Regelungsgehalt beziehe sich auf die [X.]indungswirkung der von den Spitzenverbänden geschlossenen Verträge für deren Mitglieder ([X.], in: [X.] [Hg.], a.a.[X.], § 131 SG[X.] V Rn. 3). Auch dies findet in § 130 a Abs. 8 SG[X.] V keine Entsprechung: Der vertraglich Verpflichtete, der den Preisnachlass gewährt, nämlich das pharmazeutische Unternehmen, ist selbst Vertragspartei. Schließt er mit einem Krankenkassenverband ab, so bedarf es keiner gesetzlichen Regelung, um die günstige Rechtsfolge des Preisnachlasses und des entsprechenden Zahlungsanspruches den Krankenkassen zuzuweisen; es kann ein Vertrag zu Gunsten Dritter geschlossen werden (§ 61 SG[X.] X, § 328 Abs. 1 [X.]G[X.]).

[X.], in dem ein pharmazeutisches Unternehmen freiwillig einen Preisnachlass in der Weise gewährt, dass der Rabatt nicht seinem Vertragspartner - dem Großhändler -, sondern der Krankenkasse vergütet wird, war also auch vor Inkrafttreten des § 130 a Abs. 8 SG[X.] zulässig. Auch wenn man diese Norm neben der neuen Rabattverpflichtung (§ 130 a Abs. 1 SG[X.] V) hinwegdächte, blieben solche Vereinbarungen angesichts des Wirtschaftlichkeitsgebots (§ 70 Abs. 1 Satz 2 SG[X.] V) zulässig.

ff) § 130 a Abs. 8 SG[X.] V beschränkt die Krankenkassen zum Erreichen eines von den pharmazeutischen Unternehmen freiwillig gewährten Preisabschlages auch nicht auf das Mittel des Verwaltungsvertrages. Nur ein Ausschluss von Mitteln des Verwaltungshandelns, die ohne Geltung der fraglichen [X.]estimmung zur Verfügung stünden, würde die Art und Weise der Gesetzesausführung berühren.

Schließt eine Vorschrift ein für die Erreichung einer bestimmten Rechtsfolge geeignetes Mittel aus, dann regelt sie das Verwaltungsverfahren. Nennt eine Vorschrift hingegen lediglich die Mittel, die ohnehin (allein) in [X.]etracht kommen, dann wiederholt sie nur, was das allgemeine Verwaltungsrecht bereits vorgibt, so dass eine Regelungsqualität fehlt.

Die Mittel, mit denen die Verwaltungsbehörden die ihnen durch das materielle Recht vorgegebenen Aufgaben erledigen, sind insbesondere die Norm (Verordnung und Satzung), der Verwaltungsakt, der Verwaltungsvertrag, der privatrechtliche Vertrag und das schlichte Verwaltungshandeln oder der [X.]. § 130 a Abs. 8 SG[X.] V gibt als Ziel des Verwaltungshandelns eine Vereinbarung mit einem privatrechtlichen Unternehmen über einen Preisabschlag vor, der über die Rabattverpflichtung (§ 130 a Abs. 1 SG[X.] V) hinausreicht. Auf den zusätzlichen Rabatt hat die Krankenkasse keinen Anspruch. Er kann nur im Einvernehmen mit dem pharmazeutischen Unternehmen gewährt werden. Ein für einen Verwaltungsakt kennzeichnendes Unterordnungsverhältnis, in dem die Krankenkasse die zusätzliche Rabattgewährung anordnen könnte oder müsste, wird durch § 130 a Abs. 8 SG[X.] V nicht begründet. Danach jedoch liegt es fern, die [X.] (§ 31 Satz 1 SG[X.] X) in Erwägung zu ziehen. Vielmehr ist für das [X.]ewirken einer einvernehmlichen, von beiden Seiten gewollten Rechtsfolge, deren nähere Ausformung - Rabatthöhe - ebenfalls nicht vom Gesetz vorgegeben ist, sondern der Einigung unterliegen soll, der Vertrag die sich aufdrängende Handlungsform. Die von den Antragstellerinnen vermisste "Freiheit der Handlungsformen" für das Erreichen eines zusätzlichen Rabatts von den pharmazeutischen Unternehmen hatte schon deshalb keine [X.]edeutung, weil es vor der Einfügung des Abs. 8 in § 130 a SG[X.] V an der gesetzlichen Ermächtigung fehlte, einen zusätzlichen Preisabschlag gegenüber pharmazeutischen Herstellern anzuordnen.

b) Art. 7 Abs. 1 [X.], der die Anwendung des § 220 Abs. 2 SG[X.] V bis zum 31. Dezember 2003 ausgeschlossen hat, bedurfte ebenfalls nicht der Zustimmung des [X.]esrates nach Art. 84 Abs. 1 [X.]; denn diese Norm regelt nicht das Verwaltungsverfahren.

§ 220 Abs. 2 SG[X.] V betrifft das Verwaltungsverfahren zur Erhöhung des [X.] während des Haushaltsjahres. Die Vorschrift regelt die Art und Weise der Ausführung eines Gesetzes, indem sie die Form der behördlichen [X.]ensbildung (Satzungsänderung, Vorstandsbeschluss, Anordnung der Aufsichtsbehörde) sowie die Vorbereitung und das Zustandekommen der Entscheidung ([X.] des Vorstandes, [X.] der Aufsichtsbehörde) vorgibt. Daraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, dass eine Regelung, die den zeitlichen Anwendungsbereich des § 220 Abs. 2 SG[X.] V betrifft, ebenfalls das Verwaltungsverfahren regele. Eine - hier zeitlich begrenzte - [X.]eendigung des Verwaltungshandelns der Länder auf einem bestimmten Gebiet löst die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 [X.] nicht aus; denn nicht die Aufgabenzuweisung oder der [X.], sondern nur die Regelung der [X.]ehördenorganisation und des verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung berührt die durch Art. 84 Abs. 1 [X.] geschützte Organisationsgewalt der Länder und ihre Kompetenz zur Verfahrensgestaltung (vgl. [X.] 10, 20 <49>; 14, 197 <219 f.>; 55, 274 <319>; 75, 108 <150, 152>; 105, 313 <331>).

Nur eine Vorschrift, die das bislang geltende Verfahren änderte, beträfe danach das Verwaltungsverfahren.

Art. 7 Abs. 1 [X.] schreibt aber nicht ein anderes Vorgehen der Krankenkasse und der Aufsichtsbehörde zum Erreichen einer [X.]eitragssatzerhöhung vor, sondern schließt [X.]eitragssatzerhöhungen grundsätzlich - Ausnahmen in Absatz 3 - aus.

c) [X.] zur Einführung von Abschlägen der pharmazeutischen Großhändler (Art. 11 [X.]) hat die Zustimmungsbedürftigkeit des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes ebenfalls nicht ausgelöst. Ein Zustimmungserfordernis für das Gesetz als solches ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen. Die Regelungen des Art. 80 Abs. 2 [X.], die für Verordnungen zur Preisregelung auf Grund von § 78 Abs. 1 [X.] gelten, sind nicht entsprechend anwendbar.

Art. 11 [X.] löst ein Zustimmungserfordernis nicht deshalb aus, weil eine Regelung mit gleicher Rechtsfolge, nämlich eine Änderung der bestehenden Handelsspannenreglementierung durch eine Verordnung, nach Art. 80 Abs. 2 [X.] zustimmungsbedürftig gewesen wäre.

Art. 11 [X.] bewirkt eine Senkung des von den Krankenkassen zu tragenden [X.]es durch eine Verminderung der Handelsspanne der Großhändler, die die Apotheken weiterzureichen haben, also nicht etwa durch entsprechende Erhöhung ihrer Handelsspanne vereinnahmen dürfen. Da beide Handelsspannen - der Großhandelszuschlag (§ 2 [X.]) und der Apothekenzuschlag (§ 3 [X.]) - bereits Gegenstand gesetzlicher Reglementierung waren, hätte das Ziel einer Preissenkung zu Lasten der Großhändler im bestehenden Regelungssystem erfolgen können, nämlich durch eine Änderung der Arzneimittelpreisverordnung. Jene Verordnung beruht auf § 78 [X.]. Das [X.] bedurfte der Zustimmung des [X.]esrates gemäß Art. 84 Abs. 1 [X.] (vgl. §§ 64 ff. [X.]). Die auf ihm beruhende Verordnung bedurfte deshalb der Zustimmung des [X.]esrates gemäß Art. 80 Abs. 2 [X.] (vgl. auch § 78 Abs. 1 [X.]).

Die Ergänzung der Handelsspannenreglementierung durch förmliches Gesetz vermied jedoch die Zustimmungsbedürftigkeit, weil für dieses förmliche Gesetz eine die Zustimmungsbedürftigkeit auslösende Verfassungsnorm nicht ersichtlich ist. In der Wahl dieser Regelungsform kann eine von den Antragstellerinnen als Formenmissbrauch beanstandete Umgehung der [X.]esratszustimmung, die durch die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes verhindert werden müsste, nicht gesehen werden.

Gesetzgebungsvorhaben so zu gestalten, dass die Zustimmung des [X.]esrates ganz oder teilweise entbehrlich wird, ist in der Staatspraxis üblich und zulässig. Geläufig ist die Aufteilung eines Vorhabens in einen Gesetzentwurf, der alle nicht zustimmungsbedürftigen Regelungen enthält, und einen weiteren, der der Zustimmung des [X.]esrates bedarf. Auch das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz ist [X.]estandteil eines auf diese Weise geteilten Vorhabens: es enthält die nach Ansicht der Initianten nicht zustimmungsbedürftigen Teile, während im Entwurf eines Zwölften SG[X.] V-Änderungsgesetzes die Regelungen zusammengefasst wurden, für die auch nach Meinung der Entwurfsverfasser die Zustimmung des [X.]esrates erforderlich war.

Eine solche Teilung eines Gesetzgebungsvorhabens verbietet das Grundgesetz nicht (vgl. [X.] 37, 363 <382>; 105, 313 <338 ff.>; [X.], in: v. Münch/[X.], [X.], 5. Aufl., 2003, Art. 77 Rn. 23; [X.], in: [X.], [X.], 3. Aufl., 2003, Art. 84 Rn. 15; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 7. Aufl., 2004, Art. 77 Rn. 4). Allenfalls das [X.]kürverbot könnte entgegenstehen (vgl. [X.] 77, 84 <103>).

Art. 11 [X.] gibt keine Veranlassung, von dieser Ansicht abzuweichen. Der Zweck des Zustimmungserfordernisses nach Art. 84 Abs. 1 [X.] liegt im Schutz der grundsätzlichen Verwaltungszuständigkeit der Länder. Eine Einwirkung des [X.]es, die zu Verschiebungen in dem durch Art. 83, Art. 84 Abs. 1 [X.] vorgegebenen Gefüge führen kann, soll unter dem schützenden Vorbehalt der [X.]esratszustimmung stehen (vgl. [X.] 1, 76 <79>; 37, 363 <381>; 48, 127 <178>; 55, 274 <319>; 105, 313 <339>; [X.], in: Dreier, [X.], Art. 84 Rn. 47 f.).

Alle Regelungskonstellationen, die keinen Einbruch oder weiteren Einbruch des [X.]es in die Verwaltungszuständigkeiten der Länder bewirken, sind von der Zustimmungsbedürftigkeit ausgenommen, weil sie vom Zweck des Art. 84 Abs. 1 [X.] nicht erfasst werden. Aus demselben Grund braucht der [X.]esrat weder der Aufhebung einer bei Erlass zustimmungsbedürftigen [X.]zuzustimmen (vgl. [X.] 14, 197 <219 f.>) noch der Änderung eines Gesetzes, von der nur materielle, nicht aber Verfahrensregelungen betroffen sind (vgl. [X.] 37, 363 <382>).

Nach dem Zweck der Zustimmungsbedürftigkeit ist auch das Zustimmungserfordernis nach Art. 80 Abs. 2 [X.] zu beurteilen. Dieses Zustimmungserfordernis soll den Einbruch des [X.]es in die Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder mit einem schützenden Vorbehalt versehen. Es beruht auf der Erwägung, dass die Zustimmungsrechte des [X.]esrates nicht durch die Delegation der Rechtssetzung auf die Exekutive erlöschen sollen, zumal gerade die Verordnungsregelungen häufig Ausführungs- und Durchführungs-, also Verfahrensregelungen enthalten ([X.], in: von Münch/[X.], a.a.[X.], Art. 80 Rn. 26). Allerdings ist die Delegation der Rechtssetzung gemäß Art. 80 Abs. 1 [X.] keinesfalls auf Organisations- oder Verfahrensregelungen beschränkt. Eine Verordnungsermächtigung kann sich auch auf materielle Detailregelungen richten. Für solche Verordnungen enthält Art. 80 Abs. 2 [X.] ein gewissermaßen überschießendes, den Schutzzweck verlassendes Zustimmungserfordernis, das schon deshalb nicht über den Wortlaut der Norm hinaus ausgedehnt werden kann, jedenfalls aber nicht entsprechend auf Regelungen des [X.], also außerhalb der Fälle einer [X.], anwendbar ist. Daher ist ein förmliches Gesetz, dessen Inhalt auch auf Grund einer bestehenden Ermächtigungsgrundlage als Verordnung hätte ergehen können, allein nach den Regeln zu beurteilen, die die Zustimmungsbedürftigkeit förmlicher Gesetze enthalten.

d) Art. 2 Nr. 4 und 5, Art. 8 und Art. 9 [X.] lösen die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus. Sie enthalten förmliche Gesetze, für die keine der zustimmungsauslösenden Normen des Grundgesetzes in [X.]etracht kommt.

Gesetzliche Regelungen bedürfen nicht deshalb der Zustimmung des [X.]esrates, weil ihr Gegenstand bislang verordnungsrechtlich geregelt war. Für seine entgegenstehende Ansicht hat der [X.]esrat eine Norm als Grundlage der Zustimmungsbedürftigkeit nicht benannt. Er meint, die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80 Abs. 2 [X.] werde umgangen ([X.] 833/02 [[X.]eschluss], S. 5). Das trifft nicht zu. Der Gesetzgeber hat mit den Art. 2 Nr. 4 und Nr. 5, Art. 8 und Art. 9 [X.] förmliche Gesetze erlassen, auf die Art. 80 Abs. 2 [X.] nicht entsprechend anwendbar ist. Er hat eine gesetzliche Regelung getroffen, obwohl auf Grund der vorhandenen Ermächtigung auch eine Regelung im Verordnungswege möglich gewesen wäre.

Das begegnet am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 [X.] keinen [X.]edenken; denn die der Exekutive erteilte Verordnungsermächtigung wirkt nur zuweisend, nicht auch abschiebend ([X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], Art. 80 Rn. 25; [X.], in: v. Münch/[X.], [X.], Art. 80 Rn. 5; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 80 Rn. 14). Der parlamentarische Gesetzgeber begibt sich durch die Verordnungsermächtigung nicht seiner Regelungskompetenz; er bleibt weiter [X.] und behält sein Zugriffsrecht auf die von der Verordnungsermächtigung umfasste Materie [X.], in: Dreier, [X.], Art. 80 Rn. 39; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], Art. 80 Rn. 25; Lücke, in: [X.], [X.], Art. 80 Rn. 7; Kirchhof, Rechtsquellen und Grundgesetz, in: [X.], [X.] und Grundgesetz, [X.]d. II, 1976, S. 50 <83>; [X.], NVwZ 1994, S. 956 <957>; [X.], AöR 105 [1980], 337 <350 f.>; Lippold, [X.] 1991, S. 254 <255>; Studenroth, DÖV 1995, S. 525 <527>). Regelt er selbst, so nimmt er eine eigene Kompetenz wahr, nicht die Kompetenz der Exekutive. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes bestimmt sich nicht nach dem nur für Verordnungen geltenden Art. 80 Abs. 2 [X.], sondern nach den für förmliche Gesetze geltenden Normen, die hier nicht einschlägig sind.

Selbst wenn man der Regelung durch förmliches Gesetz entnehmen wollte, der parlamentarische Gesetzgeber habe dadurch die Verordnungsermächtigung aufgehoben, so führte dies nicht zur Zustimmungsbedürftigkeit. Die Aufhebung einer Ermächtigungsgrundlage bedarf ebenso wie ihr Erlass von sich aus nicht der Zustimmung des [X.]esrates, sondern nur dann, wenn sich dies aus einer der für förmliche Gesetze geltenden Normen ergibt.

II.

Auch Art. 4 [X.] löst die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus. § 6 Abs. 1 [X.] ist, soweit er auf der Änderung durch Art. 4 [X.] beruht, als im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren geschaffenes [X.] zu beurteilen. Ob der [X.]esrat der gesetzlichen Regelung, die die Verordnungsänderung bewirkte, zuzustimmen hatte, richtet sich nach Art. 84 Abs. 1 [X.]. Danach bestand kein Zustimmungserfordernis, denn eine Regelung des Verfahrens der [X.]eigenverwaltung enthält die Änderung des § 6 Abs. 1 [X.] nicht. Darüber hinaus genügt Art. 4 [X.] den rechtsstaatlichen Anforderungen, die an die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber zu stellen sind.

1. Die [X.] ist als Art. 1 der Verordnung zur Neuordnung des Pflegesatzrechts vom 26. September 1994 ([X.]G[X.]l I S. 2750) erlassen worden. Ihr § 6 wurde seither mehrfach, zumeist durch den parlamentarischen Gesetzgeber, geändert. Auch die Änderung von § 6 [X.] im Rahmen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes beruht auf einem förmlichen Gesetz.

[X.] berufen sich für die Zustimmungspflichtigkeit von Art. 4 [X.] auf Art. 80 Abs. 2 [X.]. Ermächtigungsgrundlage für Regelungen über die Höhe des Gesamtbetrages der Vergütungen für Krankenhausleistungen - die [X.]egrenzung dieses Gesamtbetrages und die Durchbrechung der [X.]egrenzung gehören dazu - ist § 16 Satz 1 Nr. 1 [X.]. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz bedurfte gemäß Art. 84 Abs. 1 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates (vgl. nur § 18, § 18a, § 28 Abs. 1 [X.]). Eine anderweitige, die Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnung ausschließende Regelung (Art. 80 Abs. 2 [X.]) enthält das Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht. Vielmehr wiederholt § 16 Satz 1 [X.] das Zustimmungserfordernis.

2. Eine über fünfzigjährige [X.]zeigt, dass ein [X.]edürfnis für die Änderung einer Verordnung durch den parlamentarischen Gesetzgeber besteht (a). Eine verfassungskonforme Lösung erfordert allerdings, der geänderten Verordnung einen einheitlichen Rang zuzuweisen, damit nicht ein der Rechtssicherheit und dem Rechtsstaatsprinzip wi[X.]prechendes Mischgebilde entsteht (b). Die Verordnungsänderung durch förmliches Gesetz ist nur unter bestimmten Voraussetzungen und Maßgaben mit dem Grundgesetz vereinbar (c).

a) Der ändernde Eingriff in eine geltende Verordnung durch ein [X.]gesetz ist eine Erscheinungsform bereits der frühen Gesetzgebung unter der Geltung des Grundgesetzes (erstmals: § 2 Abs. 2 des Gesetzes vom 21. Januar 1950 [[X.]G[X.]l S. 7]). Diese Art der Verordnungsänderung hat in jüngerer [X.] an [X.]edeutung gewonnen. Vor allem in den großen, umfassenden Regelungsprogrammen des Steuer- und Sozialrechts, die beson[X.] häufiger Änderung im Zuge kleinerer und größerer Reformen unterworfen sind, ist das [X.] einer gleichen Änderungsintensität ausgesetzt wie die förmlichen Gesetze, auf denen es beruht. Dabei werden im Zuge einer umfassenden Änderungsgesetzgebung häufig auch die mit den Gesetzen verbundenen Verordnungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber geändert. Das kann bei Verordnungen von zentraler [X.]edeutung dazu führen, dass sie häufiger durch [X.]gesetze als durch Verordnungen geändert werden. Die Einkommensteuer-Durchführungsverordnung, die über [X.]hindurch nur durch [X.]gesetze geändert wurde, ist dafür ein ebenso treffendes [X.]eispiel (Kirchhof, [X.]-Kompaktkommentar, 5. Aufl., 2004, § 51 Rn. 14; [X.], in: Kirchhof/Söhn/[X.], [X.], [X.]att [November 2003], § 51 Rn. [X.] 131; [X.]., [X.] 2001, S. 50 <51 f.>) wie die [X.].

Die seit über fünfzig Jahren bestehende Staatspraxis zeigt, dass ein [X.]edürfnis für den parlamentarischen Gesetzgeber besteht, bei der Änderung komplexer Regelungsgefüge, in denen förmliches Gesetzesrecht und auf ihm beruhendes [X.] ineinander verschränkt sind, auch das [X.] anzupassen. Die Veränderung eines Regelungsprogramms und erst recht die grundlegende Reform eines ganzen Rechtsgebiets kann in vielen detailliert normierten [X.]ereichen sinnvoll nur bewerkstelligt werden, wenn sowohl förmliche Gesetze als auch auf ihm beruhende Verordnungen in einem einheitlichen Vorgang geändert und aufeinander abgestimmt werden.

Es gehört zudem zur Gestaltungsfreiheit des [X.], sein Änderungsvorhaben umfassend selbst zu verwirklichen. Wäre es darauf beschränkt, nur förmliche Gesetze zu ändern, so müsste das Änderungsvorhaben entweder zerteilt werden, um den Gesetzesänderungen die von der Exekutive zu erledigenden Verordnungsänderungen nachfolgen zu lassen; oder der parlamentarische Gesetzgeber müsste die bislang durch Verordnung geregelten Gegenstände wieder in förmliches Gesetzesrecht übernehmen. Die Aufteilung in ein Änderungsgesetz und eine Änderungsverordnung kann zu erheblichen Verzögerungen führen (vgl. [X.], DV[X.]l 2005, S. 423 <425>). Außerdem besteht für das [X.] die Schwierigkeit, dass es ein differenziert ausgestaltetes und oft finanziell abgestimmtes Reformvorhaben nur teilweise selbst festlegen kann. Die Alternative der Rückholung des [X.]s hat den Nachteil gegen sich, dass künftige Änderungen durch die Exekutive und damit die für die Zukunft notwendige Flexibilität ausgeschlossen sind.

b) Das Rechtsstaatsprinzip und das hieraus folgende Prinzip der Rechtssicherheit erlauben nur eine Lösung, die der geänderten Verordnung einen einheitlichen Rang zuweist.

aa) Das Grundgesetz unterscheidet zwischen der Rechtssetzung in der Form des Gesetzes und der Rechtssetzung in der Form der Rechtsverordnung; Voraussetzung und Folgen der Rechtssetzung in der einen und der anderen Form sind nach dem Grundgesetz verschieden (vgl. [X.] 8, 274 <323>; 24, 184 <199>). Die damit getroffene Unterscheidung steht nicht zur beliebigen Disposition (vgl. [X.] 1, 372 <390>; 6, 273 <277>; 18, 389 <391>; 22, 330 <346>; 24, 184 <199>). Das hindert den Gesetzgeber aber nicht, die der Exekutive übertragenen [X.] wieder zu übernehmen und bislang als Verordnung geltende Regelungen nun als Gesetz zu erlassen (vgl. [X.] 22, 330 <346>). Ebenso wenig ist der Gesetzgeber prinzipiell gehindert, den Inhalt einer geltenden Verordnung unmittelbar kraft Gesetzes zu ändern. Dabei dürfen jedoch die Grenzen zwischen Gesetz und Verordnung nicht in einer Weise überschritten oder verwischt werden, die der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen beiden Regelungsformen und der rechtsstaatlichen Klarheit in [X.]ezug auf Geltungsvoraussetzungen, Rang, Rechtsschutzmöglichkeiten und [X.]en, die für beide [X.]unterschiedlich geregelt sind, zuwiderliefe.

Durch die Änderung darf keine missverständliche, irreführende Norm entstehen, deren [X.]ezeichnung (Verordnung) und Kennzeichnung als Normsetzung auf Grund einer Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 [X.]) zu ihrem tatsächlichen Rang (förmliches Gesetz) und den davon abhängigen Rechtsfolgen im Wi[X.]pruch steht.

Eine Aneinanderreihung der ursprünglichen Fassung und der oftmals zahlreichen Änderungsanordnungen, die mitunter nur Satzteile oder einzelne Worte betreffen, kann vor allem bei häufig geänderten Verordnungen einen sicheren Überblick über den aktuellen [X.] nicht verschaffen. Dazu bedarf es einer redaktionell bearbeiteten Fassung, die den [X.] so wiedergibt, dass alle in [X.] getretenen Änderungen berücksichtigt und an die Stelle der nicht mehr geltenden Teile gesetzt sind. Gälte der Inhalt einer durch förmliches Gesetz veränderten Verordnung, soweit die entsprechenden Änderungen reichen, im [X.], so wäre allerdings aus einem solchen bereinigten [X.] nicht mehr zu erkennen, welche Teile davon [X.] geblieben und welche durch Änderungsgesetze vom Gesetzgeber erlassen worden sind.

[X.] der einzelnen Normteile wäre nur noch mit Rückgriff auf die Gesetzgebungsmaterialien oder auf die verkündeten Fassungen von Änderungsnormen erkennbar. Auf die Auskünfte in der Überschrift und den einleitenden Worten, die auf eine genau bezeichnete Ermächtigungsgrundlage [X.]ezug nehmen (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 [X.]) wäre kein Verlass mehr; der wirkliche Status der einzelnen [X.]estimmungen könnte nur mit erheblichem Aufwand ermittelt werden.

Ein solcher Rechtszustand wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar. Dass zur Normenklarheit auch [X.] gehört (vgl. [X.] 108, 1 <20>), wirkt sich hier denkbar einfach aus: Überschrift und Einleitung eines Regelungswerkes müssen auch nach zahlreichen Änderungen noch halten, was sie versprechen.

bb) Durch die Unklarheit über den Rang der im Verordnungstext enthaltenen Normen würde insbesondere auch das Postulat der [X.] verletzt, das als [X.]estandteil des Grundsatzes der Rechtssicherheit an der Verfassungsgarantie des Rechtsstaatsprinzips teilnimmt (vgl. [X.] 49, 148 <164>). Eine Norm darf die von ihr [X.]etroffenen nicht im Unklaren darüber lassen, welchen Rang sie hat und wie gegen sie effektiver Rechtsschutz zu suchen ist - sei es auf einem direkt auf die Kontrolle der Norm gerichteten Rechtsweg oder durch eine indirekte Anfechtung im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel gegen einen Vollzugsakt. Die grundlegende Verschiedenheit der Kontroll- und [X.]en von förmlichen Gesetzen und Verordnungen im behördlichen und gerichtlichen Verfahren (vgl. [X.]ayVGH, NJW 2001, S. 2905 <2906 f.> einerseits und die aufhebende Revisionsentscheidung [X.]VerwGE 117, 313 <317 ff.> andererseits) verbietet es, bei der parlamentarischen und exekutiven Rechtssetzung beide Rechtsformen so zu vermischen, dass eine klare Zuordnung nicht mehr möglich ist (vgl. Lücke, in: [X.], [X.], Art. 80 Rn. 7; Kirchhof, [X.]-KK, § 51 Rn. 14 f., 54; Ossenbühl, JZ 2003, S. 1066 <1067>; [X.], in: Kirchhof/Söhn/[X.], [X.], § 51 Rn. [X.] 131, [X.] 133, [X.] 135; [X.]., [X.] 2001, S. 50 <57 f.>; Studenroth, DÖV 1995, S. 525 <529>; vgl. auch [X.], DV[X.]l 1994, S. 1107 <1111>). Das [X.] kann nach der bisherigen Praxis beliebig mit förmlichem Gesetz ändernd in einen Verordnungstext eingreifen und dabei nicht nur Regelungen ändern, die mit dem Anliegen des Änderungsgesetzes im Zusammenhang stehen, sondern die Gelegenheit auch zu Änderungen wahrnehmen, die es aus anderen Gründen für zweckmäßig hält. Eine derartige Abgrenzung mit der Folge, dass gegen Regelungen in ein und [X.]elben Norm der Rechtsschutz gegen bestimmte Regelungen einfach und schnell eröffnet ist, gegen andere hingegen von der Aussetzung und Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 [X.] abhängt, erweist sich als im Sinne des Art. 3 Abs. 1 [X.] nicht sachgerecht (vgl. [X.] 70, 35 <56 f.>).

Die praktischen Probleme werden in der Äußerung der [X.]esregierung im vorliegenden Verfahren offenkundig, die den Rechtsschutz als "etwas zweifelhaft" ansieht und sowohl die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle als auch die Vorlage an das [X.] als verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Möglichkeiten anbietet.

cc) Die aufgezeigten Schwierigkeiten vermeidet nur eine Lösung, die einerseits der geänderten Verordnung einen einheitlichen Rang zuweist und andererseits sicherstellt, dass der Gesetzgeber von dieser Praxis nur in den generellen Grenzen einer Verordnungsermächtigung Gebrauch macht. Ändert das [X.] wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene [X.] aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren.

c) Im Hinblick auf den Grundsatz der Formenstrenge der Rechtssetzung und auf das Prinzip der Rechtssicherheit ist eine Änderung der Verordnung durch den Gesetzgeber nur unter folgenden Voraussetzungen möglich:

aa) Dem parlamentarischen Gesetzgeber steht bei der Rechtsetzung eine freie Formenwahl nicht zu. Die Einordnung der Normen als förmliche Gesetze oder als Verordnungen allein nach ihrem Rang sichert eine klare Zuordnung von Kompetenzen und Verantwortung und bezieht ihre Notwendigkeit daher sowohl aus dem Rechtsstaats- als auch aus dem Demokratieprinzip. Die Durchbrechung dieses Grundsatzes durch die [X.]estimmung einer vom [X.] erlassenen Norm zur Verordnung kann nur hingenommen werden, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt (vgl. [X.], Gesetzgebung, Rn. 664 a.E.). Die Änderung einer Verordnung durch den parlamentarischen Gesetzgeber unabhängig von sonstigen gesetzgeberischen Maßnahmen ist unzulässig.

bb) Auch wenn der parlamentarische Gesetzgeber [X.] ändert, ist er an das Verfahren nach Art. 76 ff. [X.] gebunden. Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als [X.] zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die grundgesetzlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind. Eine Verordnungsänderung in einem anderen Verfahren, etwa durch schlichten [X.]beschluss, kommt nicht in [X.]etracht. Das folgt schon aus dem sachlichen Zusammenhang zwischen der Gesetzes- und der Verordnungsänderung, der Voraussetzung für die Zulässigkeit der parlamentarischen Verordnungsänderung ist. [X.]efasst sich der parlamentarische Gesetzgeber mit einem Änderungsvorhaben, das sowohl Gesetzes- als auch Verordnungsänderungen umfasst, dann müssen [X.]eratung, [X.]eschlussfassung und [X.]eteiligungsrechte der verschiedenen Organe einheitlich beurteilt werden können. Eine Aufteilung in verschiedene Verfahrensarten spräche gerade gegen die Notwendigkeit einer gleichzeitigen Änderung des Gesetzes- und des [X.]s.

cc) Der parlamentarische Gesetzgeber ist bei der Änderung einer Verordnung an die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.]) gebunden (vgl. auch [X.], a.a.[X.], Rn. 664). Das ist zwingende Folge des Ziels, rechtsstaatswidrige Mischgebilde aus förmlichem Gesetzes- und [X.] zu vermeiden. Die einheitliche Einordnung des Normengefüges als Verordnung auch nach ändernden Eingriffen des parlamentarischen Gesetzgebers dient der [X.] und der Effizienz des [X.]gegen jede einzelne Norm. Gleichviel, ob die Verordnung als Ganzes oder einzelne ihrer Teile angegriffen werden und ob ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Verfahren der Normenkontrolle oder als Vorfrage der Prüfung einer Normanwendung zu beurteilen ist, dürfen weder die Wahl des zutreffenden Rechtsweges noch die Prüfungskompetenz des angerufenen Gerichts oder der anzuwendende Prüfungsmaßstab davon abhängen, ob Änderungen im parlamentarischen Verfahren vorgenommen wurden. Die Verordnung und alle ihre Teile stehen zur Überprüfung durch jedes damit befasste Gericht, gegebenenfalls auch im Verfahren nach § 47 VwG[X.] Die Prüfung ist umfassend und erstreckt sich nicht nur auf die Einhaltung der Ermächtigungsgrundlage; sie kann zur [X.]eanstandung der Verordnung durch das befasste Gericht selbst führen. Art. 100 Abs. 1 [X.] ist nicht anwendbar; eine Vorlage an das [X.] ist unzulässig.

[X.]) Wird im Gesetzgebungsverfahren eine Verordnung geändert, so ist die Zustimmungsbedürftigkeit des betreffenden Gesetzes auch insoweit am Maßstab der für förmliche Gesetze geltenden Normen zu beurteilen, nicht nach Art. 80 Abs. 2 [X.]. Es gilt auch hier (vgl. bereits oben unter [X.]), dass Art. 80 Abs. 2 [X.] angesichts seines den Schutzzweck der Norm überschießenden Zustimmungserfordernisses nicht über seinen Wortlaut hinaus ausgedehnt werden kann.

Die von Art. 80 Abs. 2 [X.] bezweckte Fortsetzung des Schutzes der grundsätzlichen Verwaltungszuständigkeit der Länder kann im Verfahren der förmlichen Gesetzgebung unabhängig von Art. 80 Abs. 2 [X.] anhand der Einzelheiten des jeweiligen Regelungsvorhabens am Maßstab des Art. 84 Abs. 1 [X.] geprüft werden. Nur wenn die im Gesetzgebungsverfahren bewirkte Verordnungsänderung einen der zustimmungsauslösenden Tatbestände des Art. 84 Abs. 1 [X.] erfüllt, ist die Mitwirkungsbefugnis des [X.]esrates gerechtfertigt.

ee) Die im Verfahren förmlicher Gesetzgebung in eine Verordnung eingefügten Teile stehen der abermaligen Änderung durch die Exekutive offen, die dabei allein an die Ermächtigungsgrundlage gebunden ist. Dies folgt daraus, dass es sich bei diesem Recht im Ergebnis um Recht im Range einer Verordnung handelt. Die Ermächtigung der Exekutive, den betreffenden Gegenstand selbst zu regeln, wird durch den Gesetzgeber nicht aufgehoben oder ausgesetzt. Es bedarf deshalb weder einer Herabstufung der durch die Änderung eingefügten Verordnungsteile (so [X.], a.a.[X.], Rn. 663 f.; [X.], NVwZ 1994, S. 977; Külpmann, NJW 2002, S. 3436 <3438 f.>; [X.], NJW 2001, S. 2859 <2860>; DV[X.]l 2005, S. 423) noch einer besonderen, weiteren Ermächtigung der Exekutive, diese Teile erneut zu ändern (so [X.]ayVGH, NJW 2001, S. 2905 <2906>; [X.]MJ, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2. Aufl., 1999, Rn. 705; [X.], DV[X.]l 2004, S. 1272 <1275>). Die so genannte [X.] hat insoweit nur klarstellende [X.]edeutung.

3. Nach diesen Maßstäben ist Art. 4 [X.] verfassungsgemäß.

a) Art. 4 [X.] bedurfte nach Art. 84 Abs. 1 [X.] nicht der Zustimmung des [X.]esrates.

Art. 4 Nr. 1 [X.] betrifft nicht das Verwaltungsverfahren, sondern die Vorgabe eines bestimmten Ziels des Verwaltungshandelns, nämlich eine [X.]edingung, unter der trotz des Grundsatzes der [X.]eitragssatzstabilität eine Gesamtbetragsüberschreitung erlaubt sein soll. Dem Art. 4 Nr. 2 [X.] ist eine Regelungsqualität nicht zu entnehmen.

Art. 4 Nr. 3 [X.] betrifft das Verwaltungsverfahren. Die Vorschrift verweist die Fragen der Gesamtbetragsüberschreitung wegen der Finanzierung von Disease-Management-Programmen, wegen Tariferhöhungen und wegen Verbesserungen der Arbeitszeitbedingungen in die Pflegesatzverhandlungen. Dies ist allerdings keine konstitutive Regelung, sondern eine bloß klarstellende Wiederholung dessen, was ohnehin schon galt (so auch die Entwurfsverfasser: [X.]TDrucks 15/28, S. 18), und löst daher kein Zustimmungserfordernis aus (s.o. [X.]) cc)). Nach den § 18 [X.], §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 12 Abs. 1, 13 Abs. 1, 17 [X.] unterliegen alle [X.]estandteile der Vergütung der Krankenhausleistungen den Pflegesatzvereinbarungen, die bei Scheitern der Verhandlungen durch eine Entscheidung der Schiedsstelle (§ 18 a [X.], § 19 [X.]) ersetzt werden, soweit dies nicht durch § 19 Abs. 3 [X.] ausgeschlossen ist. Diese Regelung des Verfahrens der Krankenkassen wird durch den neuen § 6 Abs. 1 Satz 6 [X.] weder ergänzend noch einschränkend berührt.

b) Die [X.] ist im Zusammenhang mit anderen gesetzgeberischen Maßnahmen geändert worden.

[X.] beinhaltet nicht nur die Änderung der [X.], sondern enthält weitere Gesetze, die der Stabilisierung der [X.]eitragssätze in den gesetzlichen Sozialversicherungssystemen dienen. Die [X.] wird im Zusammenhang mit weiteren gesetzgeberischen Maßnahmen geändert, die zu Einnahmesteigerungen und Ausgabenbegrenzungen oder Ausgabenkürzungen im Gesundheitswesen führen sollen.

c) Die Änderungen der [X.] in Art. 4 [X.] halten sich auch in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.]).

Die Verordnungsermächtigung zur Regelung der Pflegesätze (§ 16 Satz 1 Nr. 1 [X.]) umfasst auch Maßnahmen zur Sicherung der [X.]eitragssatzstabilität. § 17 Abs. 1 Satz 3 [X.] wiederholt diese Verpflichtung gegenüber dem Verordnungsgeber ausdrücklich. Regelungen über die Höhe des Gesamtbetrages der Vergütungen für Krankenhausleistungen, über die [X.]egrenzung dieses Gesamtbetrages und über die Durchbrechung der [X.]egrenzung im Interesse der Erhaltung und Fortentwicklung des Versorgungsstandards erlässt der Verordnungsgeber im Rahmen des durch den Grundsatz der [X.]eitragssatzstabilität näher beschriebenen [X.].

Dass sich das dazu in § 3 und § 6 [X.] entwickelte Instrumentarium einer Gesamtbetragsbegrenzung und ausnahmsweise zugelassener Überschreitungen des Gesamtbetrages innerhalb des Rahmens der Ermächtigung und der mit ihr verbundenen Inhalts-, [X.] und Ausmaßbestimmung hält, ist für frühere Fassungen des § 6 [X.] nicht bezweifelt worden. Auch das Hinzufügen der weiteren Ausnahme durch Art. 4 [X.] (§ 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 6 [X.]) begegnet keinen [X.]edenken.

III.

[X.] ist auch im Übrigen materiell verfassungsgemäß.

1. Durch die [X.]estimmungen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes werden Grundrechte nicht verletzt. Die Rabattvorschriften, Preissenkungen und [X.] (Art. 1 Nrn. 7 und 8, Art. 5, Art. 6, Art. 11 [X.]) sind mit Art. 12 Abs. 1 [X.] vereinbar. [X.] selbst gehen von der Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Regelungen aus; ihre Annahme, diese führten insgesamt zu einer "a[X.]itiven" Grundrechtsbeeinträchtigung, kann nicht bestätigt werden.

a) Durch die genannten Regelungen werden die Preise für die künftigen (vgl. daher zu Art. 14 [X.]: [X.] 68, 193 <222 f.>) Leistungen und Lieferungen der betroffenen Unternehmen weiteren Reglementierungen unterworfen. Für keine der bezeichneten Unternehmergruppen war die Preisbildung vor Inkrafttreten des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes frei. Für den Arzneimittelhandel ist das bereits ausgeführt worden (vgl. [X.] 1. a). Für die Vergütungen der Ärzte und der Zahntechniker ist auf § 85 Abs. 2 und 4 sowie auf § 88 Abs. 2 SG[X.] V zu verweisen. Dem System aus gesetzlicher Reglementierung und Vereinbarungen der Unternehmerverbände und Krankenkassen über die Verteilung des reglementierten Gesamtbetrages hat das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz Regelungen hinzugefügt, nach denen die sich aus den geltenden Vorschriften ergebenden Gesamtbeträge oder Preise teilweise nicht erhöht, sondern teilweise gesenkt werden.

Art. 1 Nr. 7 [X.], § 130 SG[X.] V ordnet die unbefristete Geltung eines Preisabschlages von mindestens 6 v.H. auf Apothekenabgabepreise an, den die Apotheken den Krankenkassen gewähren müssen. Pharmazeutische Hersteller haben einen Abschlag von 6 v.H. auf den [X.] für nicht festbetragsgeregelte Arzneimittel und für nicht der aut-idem-Regelung unterliegende Arzneimittel (Art. 1 Nr. 8 [X.], § 130 a SG[X.] V), Großhändler einen Abschlag von 3 v.H. auf den [X.]für verschreibungspflichtige Arzneimittel (Art. 11 [X.]) an die Krankenkassen zu leisten. Den Hersteller- und Großhandelsabschlag erhalten die Krankenkassen von den Apotheken, die gegenüber Herstellern und Großhändlern eine entsprechende Rückerstattung geltend machen.

Art. 5 [X.] begrenzt die Ausgaben der Krankenkassen für vertragsärztliche und vertragszahnärztliche Leistungen sowie stationäre Krankenhausleistungen für das [X.], indem die Veränderungsrate bei den Vergütungsvereinbarungen auf Null gesetzt wird. Mit Art. 6 [X.] werden die zwischen den [X.]verbänden der Krankenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen mit den Innungsverbänden der Zahntechniker vereinbarten Vergütungen (Höchstpreise) für die nach dem bundeseinheitlichen Verzeichnis abrechnungsfähigen zahntechnischen Leistungen mit Wirkung vom 1. Januar 2003 um 5 v.H. abgesenkt.

Vor allem Inhaber zahntechnischer Labore, Apotheker, Arzneimittelgroßhändler und pharmazeutische Unternehmen wenden sich gegen die gesetzlichen Regelungen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes. Sie machen im Wesentlichen einschneidende wirtschaftliche Folgen dieses Gesetzes geltend und sehen Art. 12 [X.] und Art. 14 [X.] als verletzt an.

[X.] beschränken sich darauf, die materielle Verfassungsgemäßheit der Regelungen für Apotheker, pharmazeutische Großhändler und pharmazeutische Unternehmen zu erörtern. Sie lassen die Regelungen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes außer [X.]etracht, die zwar verfassungsrechtliche Fragen aufwürfen, bei denen aber die spezifische Regelung im [X.]eitragssatzsicherungsgesetz keine Erfolg versprechende Veranlassung biete, die bisherige verfassungsrechtliche Akzeptanz dieser Regelungen nunmehr in Zweifel zu ziehen. Die [X.] für ärztliche Leistungen und die Absenkung der Höchstpreise für abrechnungsfähige zahntechnische Leistungen werden von den Antragstellerinnen nicht angegriffen.

b) Art. 12 Abs. 1 [X.] schützt die Erwerbszwecken dienende Tätigkeit und ist insoweit nach Art. 19 Abs. 3 [X.] auch auf inländische juristische Personen oder andere privatrechtliche Vereinigungen anwendbar (vgl. [X.] 105, 252 <265>; 106, 275 <298>). Jede Preisreglementierung berührt die berufliche [X.]etätigung, enthält also eine [X.]erufsausübungsregelung (vgl. [X.] 68, 193 <216>; 106, 275 <298>; [X.]eschluss der 2. Kammer des [X.] des [X.]s vom 1. September 1999 - 1 [X.]vR 264/95 u. a. -, [X.], S. 1781).

Auch die Inanspruchnahme Privater zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist ein Eingriff in die freie wirtschaftliche [X.]etätigung im Sinne einer [X.]erufsausübungsregel (vgl. [X.] 68, 155 <170 f.>; 95, 173 <187>). An diesem Maßstab ist daher die Verpflichtung der pharmazeutischen Großhändler und der Apotheker zu messen, den Preisabschlag zu berechnen, den die Hersteller zu gewähren haben und der den Krankenkassen zu Gute kommen soll (Art. 1 Nr. 8 [X.], § 130 a Abs. 1 und 5 SG[X.] V).

c) [X.]erufsausübungsregelungen müssen durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein. Dazu gehört die Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. [X.] 68, 193 <218>). Diesen Zweck verfolgt das [X.]eitragssatzsicherungsgesetz, das unter anderem mit den Preissenkungen zur Kostenbegrenzung der Krankenkassen beitragen will.

Die Eingriffe sind geeignet und erforderlich. Die Senkung der Arzneimittelpreise und der Vergütungen ärztlicher und zahntechnischer Leistungen können zur Ausgabenbegrenzung der Krankenkassen beitragen. [X.]Maßnahmen sind weder von den Antragstellerinnen aufgezeigt worden noch ersichtlich. Mit dem [X.]eitragssatzsicherungsgesetz sind neben den hier erörterten auch noch weitere Maßnahmen zur Ausgabenbegrenzung (Kürzung des Sterbegeldes, [X.]egrenzung der Krankenhauskosten) ebenso ergriffen worden wie Maßnahmen zur Einnahmeverbesserung (Anhebung der Versicherungspflichtgrenze). Nachdem der Gesetzgeber wiederum (vgl. bereits [X.] 68, 193 <219>) überproportionale Ausgabensteigerungen in der Arzneimittelversorgung ([X.]TDrucks 15/28, S. 12) und damit die Unzulänglichkeit früherer Kostendämpfungsmaßnahmen in diesem [X.]ereich zur Kenntnis nehmen musste, durfte er eine weitere [X.]egrenzung der Arzneimittelausgaben für notwendig halten. Es entsprach seinem weiten wirtschafts- und sozialpolitischen Gestaltungsspielraum, dass er [X.]eitragssatzsteigerungen, mit denen [X.] hätten erreicht werden können, unbedingt vermeiden wollte, um einen damit verbundenen Anstieg der Lohnnebenkosten zu verhindern.

Auch die [X.]eteiligung der Apotheker und Großhändler an der Abrechnung des [X.](§ 130 a Abs. 1 und Abs. 5 SG[X.] V) ist erforderlich. Ein bloßer Eingriff in die Preisgestaltung hätte nicht die gleiche Wirkung haben können, sondern hätte die Hersteller empfindlicher getroffen. Ein bloßer Abschlag auf den vom Großhändler an den Hersteller gezahlten Preis mit der gleichzeitigen Verpflichtung, einen gleich hohen Rabatt auf die dem Apotheker und der Krankenkasse abverlangten Preise zu gewähren, hätte in der Handelsstufe zwischen Hersteller und Großhändler nicht unterscheiden können zwischen Medikamenten, die auf Kosten der Krankenkassen und solchen, die ohne Kostenübernahme der Krankenkassen, etwa an privat Krankenversicherte, verkauft werden (vgl. zur Unzumutbarkeit einer solchen generalisierenden Regelung: [X.]eschluss der 2. Kammer des [X.] des [X.]s vom 1. September 1999 - 1 [X.]vR 264/95 u. a. -, [X.], S. 1781 f.).

Die Preisregulierungen und ihre Ausgestaltung sind den [X.]etroffenen schließlich auch zuzumuten. Die von den [X.]etroffenen vorgetragenen Prognosen, das Zahntechnikerhandwerk werde nicht mehr gewinnbringend ausgeübt werden können, der [X.]erufsstand werde zerschlagen (vgl. [X.] 106, 351 <354>), mehrere tausend Apotheken müssten wegen Unwirtschaftlichkeit geschlossen werden, so dass die Versorgungsstruktur zerschlagen werde (vgl. [X.] 106, 359 <362>), und das System der Arzneimitteldistribution werde irreversible Nachteile erleiden (vgl. [X.] 106, 369 <372>), haben sich nach inzwischen mehr als zweijähriger Geltung des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes, soweit ersichtlich, nicht bewahrheitet.

[X.] sind auch nicht unzumutbar. Sie nutzen ein bestehendes System (§ 300 SG[X.] V), so dass bei der Datenerfassung, -verarbeitung und -übermittlung nur Veränderungen oder geringfügige Erweiterungen erforderlich waren, nicht hingegen der belastendere Neuaufbau eines solchen Systems. Die Pflicht zur [X.]eteiligung der Großhändler und Apotheker, die von den Abschlägen auf den [X.] nicht profitieren sollen, ihn aber abzuwickeln haben, kann mit der Sach- und Verantwortungsnähe (vgl. [X.] 95, 173 <187>) auch der Großhändler und Apotheker zur unverzichtbaren Aufgabe der Arzneimittelversorgung ebenso gerechtfertigt werden wie mit dem Nutzen, den auch sie aus der Einbindung in das System der gesetzlichen Krankenversicherung erfahren (vgl. [X.]eschluss der 2. Kammer des [X.] des [X.]s vom 1. September 1999 - 1 [X.]vR 264/95 u. a. -, [X.], S. 1781 <1782>).

[X.] selbst wenden sich nicht grundsätzlich gegen die gesetzlichen Regelungen für Apotheker, pharmazeutische Großhändler und pharmazeutische Unternehmen. Die [X.] der pharmazeutischen Unternehmen (sog. Herstellerrabatte), die Abschlagspflicht der pharmazeutischen Großhändler (sog. Großhändlerrabatte) und die Abschlagspflicht der Apotheken (sog. Apothekenrabatte) seien zwar keine materiell verfassungswidrigen Eingriffe in die Freiheit der [X.]erufsausübung. Die Unvereinbarkeit der jeweiligen Maßnahme mit Art. 12 [X.] ergebe sich aber aus der formellen Verfassungswidrigkeit. Lediglich im Hinblick auf die Apotheken wird geltend gemacht, dass durch die "a[X.]itive" Gesamtbelastung der Apotheken durch alle derzeit wirkenden Grundrechtseingriffe das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschritten sei. Insoweit wird geltend gemacht, der Gesetzgeber sei bei der notwendigen Abwägung zwischen dem Gemeinwohlbelang der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung und der Eingriffsintensität des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes in die Grundrechte der Apotheken offenbar von falschen Voraussetzungen hinsichtlich der tatsächlichen [X.]elastung der Apotheken ausgegangen; daher liege ein erhebliches Abwägungsdefizit vor. Auch in materieller Hinsicht erreiche die (einseitige) Gesamtbelastung der Apotheken mit den neuen Pflichten des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes ein Ausmaß, das auch durch den Gemeinwohlbelang der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung nicht hinreichend gerechtfertigt werden könne. Eine einseitige [X.]elastung der Apotheker sehen die Antragstellerinnen vor allem darin, dass die den Herstellern und Großhändlern gesetzlich auferlegten [X.] zu einem Großteil bei den Apotheken "abgelastet" würden; denn der Erstattungsanspruch der Apotheken sei insoweit nicht oder nur unzureichend durchsetzbar.

Diese recht allgemein gehaltenen Ausführungen der Antragstellerinnen begründen nicht die Verfassungswidrigkeit eines "a[X.]itiven" Grundrechtseingriffs. Dies gilt schon im Hinblick darauf, dass die Antragstellerinnen nicht hinreichend deutlich machen, inwieweit die gesetzlichen Regelungen der sog. Herstellerrabatte und der sog. Großhändlerrabatte die Apotheken unmittelbar in ihrem Grundrecht aus Art. 12 [X.] betreffen. Soweit in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen wird, dass bisher freiwillig gewährte [X.] von Herstellern oder Großhändlern mit dem neuen Erstattungsanspruch nach dem [X.]eitragssatzsicherungsgesetz verrechnet würden, dürfte es sich lediglich um mittelbare Auswirkungen auf die Rechtsposition der Apotheker handeln.

Darüber hinaus sind die Ausführungen der Antragstellerinnen zum "a[X.]itiven" Grundrechtseingriff bei den Apothekern überwiegend nicht näher belegte Vermutungen. In ihrer Stellungnahme setzt sich die [X.]esregierung ausführlich hiermit auseinander und legt dar, dass die von den Antragstellerinnen aufgestellten [X.]ehauptungen nicht zuträfen. Die finanziellen Auswirkungen des [X.]eitragssatzsicherungsgesetzes könnten allenfalls geschätzt werden; Angaben zu den Auswirkungen des finanziellen [X.]eitrags der Handelsstufen auf das Einkommen der Apothekerinnen und Apotheker lägen nicht vor.

Die Finanzierbarkeit der gesetzlichen Krankenversicherung ist in einem Sozialstaat ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut. Hierzu gehört auch die [X.]eitragsstabilität, die unabdingbare Voraussetzung für ein Fortbestehen des gegenwärtigen Systems ist (Manssen, in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.]-Kommentar, 4. Aufl., 1999, Art. 12 Rn. 180 m.w.N.). Der Gesetzgeber hat vor allem im Gesundheitswesen bei der Festlegung und Ausgestaltung sozialpolitischer Ziele einen weiten Gestaltungsspielraum. Soweit er die Gesundheitsversorgung der [X.]evölkerung durch die gesetzliche Krankenversicherung zu gewährleisten sucht, muss er hierbei unterschiedliche Gemeinwohlbelange und - zum Teil gegenläufige - Grundrechtspositionen vieler Personengruppen miteinander zum Ausgleich bringen (vgl. [X.] 103, 172 <185 f.>). Wenn eine Verletzung von Art. 12 [X.] allein durch wirtschaftliche [X.]elastungen einzelner [X.]erufsgruppen im Zusammenhang mit Maßnahmen der Kostendämpfung zur Sicherung der [X.]eitragsstabilität geltend gemacht wird, lässt sich auch eine Überschreitung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erst dann feststellen, wenn die [X.]eeinträchtigung der [X.]erufsfreiheit hinreichend substantiiert ist und belegt werden kann. Solange die Prognosen des Gesetzgebers lediglich durch Vermutungen und [X.]ehauptungen der wirtschaftlich [X.]etroffenen in Frage gestellt werden, kann das [X.] nicht eingreifen.

2. Die Erhöhungen der [X.]eitragsbemessungs- und Jahresarbeitsentgeltgrenzen (Art. 1 Nr. 1, Art. 2 Nr. 4 [X.]) haben bislang nicht-versicherungspflichtige Arbeitnehmer mit der Folge der [X.]eitragspflicht in die gesetzliche Kranken- oder Rentenversicherung einbezogen und deren Arbeitgeber mit der Zahlung des [X.] an den [X.]eiträgen belastet.

Diese Festlegung auf eine bestimmte Form der Kranken- oder Altersvorsorge ist an Art. 2 Abs. 1 [X.] zu messen; sie ist mit diesem Grundrecht vereinbar. Die Einbeziehung bislang Nicht-Versicherungspflichtiger in die [X.]n Sicherungssysteme hat in vergleichbaren Konstellationen der Prüfung am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 [X.] standgehalten (vgl. [X.] 29, 221 <235 f.>; 29, 245 <254>; 29, 260 <267 f.>; 103, 197 <221 ff.>; 103, 271 <286 ff.>; vgl. auch [X.] 102, 68 <89 f.>). [X.] [X.]edenken gegen die jetzt normierte Abgrenzung zwischen der Pflichtmitgliedschaft in den [X.]n Sicherungssystemen und der Möglichkeit zu selbst gewählter Vorsorge nach Maßgabe der [X.]n Schutzbedürftigkeit und des Ziels, die Leistungsfähigkeit der [X.]n Sicherungssysteme zu erhalten, sind in [X.]ezug auf die Erforderlichkeit der Regelungen nach den durch die Rechtsprechung des [X.]s aufgestellten Maßstäben nicht ersichtlich.

3. § 130 a Abs. 1 und Abs. 2 SG[X.] V (Art. 1 Nr. 8 [X.]) ist mit Art. 14 Abs. 1 [X.] vereinbar.

Der [X.]esverband der Pharmazeutischen Industrie rügt insoweit eine Grundrechtsverletzung, weil der geregelte Abschlag im Ergebnis einer Sonderabgabe gleichkomme, ohne dass die für solche außersteuerlichen Geldleistungspflichten erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen sämtlich erfüllt wären (vgl. [X.]/[X.]/[X.], NJW 2003, S. 927 ff.). Entscheidend für die Prüfung an den finanzverfassungsrechtlichen Maßstäben seien die abgabenähnliche Wirkung der Quersubventionierung und deren staatlich veranlasste Finanzierungswirkung. Der zentrale Grundtatbestand der staatlichen Einnahme erfordere sowohl eine private [X.]elastungswirkung als auch eine hoheitlich zurechenbare, öffentliche Aufkommenswirkung. Diese Voraussetzungen seien bei [X.] gegeben, die zielgerichtet und zwangsweise durchsetzbar auf private Mittel zugreifen, um sie privaten [X.] zuzuwenden. Die Mittelabschöpfung und -vergabe zur Verfolgung von Gemeinwohlzwecken umgehe allein technisch den finanzverfassungsrechtlich angelegten Weg über die haushaltsrechtliche Verbuchung; die Haushaltsflüchtigkeit erreiche mit ihnen eine neue Dimension ([X.]/[X.]/[X.], NJW 2003, S. 929 f.).

Die Maßstäbe, die das [X.] für die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben entwickelt hat, sind nicht auf staatliche Preisreglementierungen wie Mindestvergütungen oder Zwangsrabatte anwendbar. Sinn und Zweck der Rechtsprechung des [X.]s zu den Sonderabgaben ist es, eine Umgehung der Finanzverfassung in den Fällen zu verhindern, in denen der Gesetzgeber unter Rückgriff auf seine Kompetenzen aus Art. 70 ff. [X.] den [X.]ürger jenseits der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit nichtsteuerlichen Abgaben belegt (vgl. [X.] 110, 370 <387 f.> m.w.N.). Die [X.]elastungsgleichheit der Abgabepflichtigen und der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 [X.]) sollen gewährleistet bleiben. Preisinterventionen des Staates wirken sich demgegenüber nur im [X.]ereich [X.] vereinbarter Leistungsbeziehungen aus; der Schutzzweck der Rechtsprechung zu den Sonderabgaben greift hier nicht ein. In den Fällen, in denen der Gesetzgeber auf eine Abgabepflicht und entsprechende Finanzierungsinstrumente verzichtet, ist nicht die Finanzverfassung der entscheidende Prüfungsmaßstab. Es genügt vielmehr, wenn die entsprechenden Preisinterventionen den übrigen formellen und materiellen Voraussetzungen des Grundgesetzes entsprechen. Der [X.]ürger ist insoweit hinreichend durch die Grundrechte aus Art. 14, aus Art. 12 und gegebenenfalls aus Art. 2 [X.] geschützt.

Abweichende Meinung

der [X.]in [X.] und des [X.]s Gerhardt
zum [X.]eschluss des [X.] vom 13. September 2005
- 2 [X.] -

[X.] stimmen wir im Ergebnis zu, halten jedoch die Auffassung für verfehlt, dass Gesetze als "im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren geschaffenes [X.]" zu beurteilen sind, soweit sie Rechtsverordnungen ändern ([X.] der Gründe).

1. Staats- und Gerichtspraxis haben sich bei der [X.]eurteilung von Rechtsverordnungen, die durch das [X.] im Gesetzgebungsverfahren beschlossen oder geändert werden, bislang - von vereinzelten problematischen, aber auf [X.]esonderheiten der Regelungsmaterie zurückführbaren Ausnahmen abgesehen (vgl. [X.] 70, 35 mit abweichender Meinung [X.]; [X.]VerwGE 117, 313) - von dem Grundsatz leiten lassen, dass die vom Gesetzgeber erlassenen Normen Gesetze sind und es ihm verwehrt ist, Verordnungen zu erlassen ([X.] 22, 330 <346>). Der Rang der einzelnen Regelungen und ihre Qualifikation als Gesetz im Sinne von Art. 100 Abs. 1 [X.] bestimmen sich ausschließlich und in strikt formeller [X.]etrachtungsweise nach ihrem Urheber. Gleiches gilt für die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen ihres Zustandekommens. Demnach liegt ein Gesetz auch dann vor, wenn der Gesetzgeber eine Rechtsverordnung ändert. In diesem Fall sind die Regeln über das Gesetzgebungsverfahren einzuhalten; die Voraussetzungen für den Erlass von Rechtsverordnungen spielen keine Rolle. Der Gesetzgeber handelt kraft seiner originären Rechtsetzungsmacht.

Ermächtigt der Gesetzgeber den Verordnungsgeber, die durch das Gesetz geänderten Teile der Rechtsverordnung - inhaltlich oder auch lediglich im Rang - zu ändern ("Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang" <hier: Art. 12 [X.]>; sog. [X.]), wird dadurch die Geltung des [X.]auf den [X.]raum bis zu einer Regelung durch Rechtsverordnung beschränkt (zur entsprechenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers vgl. [X.] 8, 155 <170>). Abweichende rechtliche Konstruktionen sind nicht veranlasst und finden keinen Rückhalt in der Verfassung, einem mutmaßlichen [X.]en des Gesetzgebers oder anerkannten Auslegungsmethoden. Weder wird das Gesetz eine "logische Sekunde" nach seinem In-[X.]-Treten zur Rechtsverordnung noch erlaubt das Grundgesetz dem Gesetzgeber, seinem Normsetzungsakt einen anderen Rang als den des Gesetzes zuzuweisen; insoweit begrenzt namentlich Art. 100 Abs. 1 [X.] die legislative Gestaltungsmacht.

Allerdings bewirkt die in Rede stehende Gesetzgebungstechnik, dass sich unter der [X.]ezeichnung "Rechtsverordnung" auch, unter Umständen sogar überwiegend Regelungen mit [X.] finden. Dies mag das rechtsästhetische Empfinden verletzen, für die Rechtsanwendung ist es unschädlich. Soweit es auf den Rang einzelner [X.]estimmungen ankommt, kann er in aller Regel ohne Weiteres den Verkündungsblättern entnommen werden. Etwaige Zweifel sind durch Auslegung zu klären. Werden durch das Gesetz lediglich Satzteile oder Einzelbegriffe einer Verordnungsbestimmung inhaltlich überformt, ist in der Regel davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Sachzusammenhang der betroffenen Vorschrift im Auge hatte und regeln wollte, so dass die zur Sachregelung gehörigen, abgrenzbaren [X.]estandteile des Verordnungstextes Gesetzesqualität haben. Der Rechtsanwender steht hier vor keiner anderen Aufgabe als etwa bei der Qualifikation einer Norm als vor- oder nachkonstitutionell, als [X.]es- oder [X.]recht, als für einen [X.]abschnitt gültig oder nicht. Aus der mehr als 50 Jahre andauernden Praxis ist kein Fall belegt, in dem diese Aufgabe nicht bewältigt worden wäre. Sollte das Nebeneinander von Gesetzes- und [X.] in einem Text jemals unbehebbare und entscheidungserhebliche Zweifel am Gehalt oder Rang einer [X.]estimmung auslösen, ist das Gesetz, auf das diese Unklarheit zurückzuführen ist, unbestimmt und verfassungswidrig.

2. Die Gesichtspunkte, derentwegen die Senatsmehrheit von diesem Konzept abweicht, überzeugen nicht.

a) Aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit folgen nach bisheriger Rechtsprechung Anforderungen an den Inhalt einer Norm, der hinreichend bestimmt und wi[X.]pruchsfrei sein muss (vgl. etwa [X.] 14, 13 <16>; 17, 306 <314>; 21, 73 <79>; 38, 61 <82>; 52, 1 <41>; 52, 283 <302>; 59, 104 <114>; 62, 169 <183>; 108, 52 <74 f.>; 108, 169 <181 f.>). Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Vorschrift nimmt ihr nicht die hinreichende [X.]estimmtheit ([X.] 45, 400 <420>; 63, 312 <323 f.>; 83, 130 <145>; 86, 288 <311>; 93, 213 <238>; 102, 254 <337>; 108, 1 <20 f.>; 110, 33 <56 f.>).

Der Senat erstreckt den Grundsatz der Normenklarheit auf die Kennzeichnung und den Rang einer Norm. In Konkretisierung dieses Grundsatzes nimmt er an, der Rechtscharakter der einzelnen Normteile müsse ohne erheblichen Aufwand ermittelbar sein und dies sei bei durch Gesetz geänderten Rechtsverordnungen wegen der irreführenden [X.]ezeichnung des [X.]es als Rechtsverordnung und des notwendigen Rückgriffs auf die Verkündungsblätter zur Ermittlung des Rangs der einzelnen [X.]estimmungen generell nicht der Fall. Damit erfährt der Grundsatz der Normenklarheit eine nicht mehr an seinem Zweck und an greifbaren [X.] orientierte Verabsolutierung, die für die Rechtsentwicklung kaum absehbare Folgen haben kann.

Die [X.] sind in gleicher Weise an Gesetzes- wie an [X.] gebunden (vgl. [X.] 18, 52 <59>; 19, 17 <29>). Für sie sind - an[X.] als der Norminhalt und eine voraussehbare Normanwendung (vgl. [X.] 108, 52 <75>; 110, 33 <61 ff.>) - [X.]ezeichnung und Rang einer Rechtsvorschrift in aller Regel ohne [X.]edeutung. Die Normenhierarchie spielt erst bei Zweifeln an der Gültigkeit der Norm eine Rolle. Dass in diesem Stadium ein gewisser Aufwand - einschließlich professioneller Unterstützung - zu betreiben ist, um die Rechtslage präzise zu ermitteln, genügt nicht, die von der Senatsmehrheit festgestellte [X.] zu begründen. Dies gilt umso mehr, als der von der Senatsmehrheit angestrebte, namentlich im schillernden [X.]egriff der [X.] angelegte Purismus bereits in ihrem eigenen Ansatz verfehlt wird, hält doch das eine Rechtsverordnung ändernde Gesetz nicht, was es nach Überschrift und Einleitung verspricht, nämlich (ausschließlich) Regelungen mit [X.] zu enthalten.

b) [X.] [X.]edenken gegen ein Nebeneinander von Regelungen mit Gesetzes- und solchen mit Verordnungsrang in einer Rechtsverordnung lassen sich nicht daraus ableiten, dass Rechtsverordnungen durch jedes Gericht als ungültig verworfen werden können, während dies in [X.]ezug auf Gesetze dem [X.] vorbehalten ist (Art. 100 Abs. 1 [X.]).

Zweifelhaft erscheint bereits, inwiefern, wie die Senatsmehrheit meint, das Postulat der [X.] betroffen ist. Dieses verpflichtet den Gesetzgeber, dem Rechtssuchenden in klarer Abgrenzung den Weg zur Überprüfung gerichtlicher Entscheidungen zu weisen (vgl. [X.] 49, 148 <164>; 87, 48 <65>). Diese Pflicht wird durch die Verteilung der Normverwerfungskompetenzen, also eine innerprozessuale Zuständigkeitsfrage, erkennbar nicht berührt. Ferner besteht, was das Prozessrecht anbelangt, keine Unklarheit. Wenn die Senatsmehrheit gleichwohl die [X.] für gefährdet hält, so kann sie sich nur auf mögliche Schwierigkeiten der Rechtsanwendung beziehen. Damit allerdings droht, dass das genannte Postulat jegliche Kontur verliert. Dieser grundsätzlichen Frage ist indes nicht weiter nachzugehen, weil das Postulat der [X.] auch in dem von der Senatsmehrheit verwendeten weiten Sinne nicht verletzt wird.

Die Prämisse des Senats, dass ein und dieselbe Norm nicht verschiedenen, von ihrem Rang abhängigen [X.]en unterliegen kann, trifft zwar zu, führt aber nicht weiter. Gegenstand der inzidenten Normenkontrolle ist nicht die normtechnische Einheit, also der gesamte Verordnungstext, sondern die konkret erhebliche Regelung. Deren Rang lässt sich, wie dargelegt, den Verkündungsblättern entnehmen und, wenn nötig, durch Auslegung ermitteln. Handelt es sich um [X.], hat der [X.] zu prüfen, ob die für ungültig gehaltenen [X.]estimmungen sachlich untrennbar mit Normen im [X.] verbunden sind. Ist dies der Fall, ist für den gesamten Regelungskomplex das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 [X.] durchzuführen. Gleiches gilt, wenn Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen zwar nicht untrennbar verbunden sind, gegen sie aber ein gemeinsamer Angriffspunkt vorgetragen wird, der eine einheitliche Überprüfung gebietet; dies wird der Fall sein, wenn die Ermächtigungsgrundlage mit dem Ziel einer bestimmten Änderung der Rechtsverordnung geändert wird (unten 3.b). Ein etwaiges Problem liegt also nicht im Nebeneinander von [X.]estimmungen unterschiedlichen Rangs in einem Textkörper, sondern in der allgemeinen Frage des notwendigen (sachlichen) Zusammenhangs bzw. der Teilbarkeit von Regelungen, zu deren [X.]eantwortung auf reichlich vorhandene Judikatur zurückgegriffen werden kann (vgl. zum Ganzen [X.] 75, 166 <176 f.>; 87, 114 <134 f.>). Aus diesem Grunde gehen auch die von der Senatsmehrheit im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 [X.] geäußerten [X.]edenken fehl.

Die von der Senatsmehrheit gefundene Lösung trägt zudem zur Rechtssicherheit praktisch nicht bei, eher ist das Gegenteil zu erwarten.

Die Senatsmehrheit geht davon aus, dass das [X.] bestehende Rechtsverordnungen "wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens" ändert. In einem solchen Fall kommt indes die isolierte Verwerfung des [X.]s durch die Fachgerichte, soll das "Reformvorhaben" nicht zum Torso werden, regelmäßig nicht in [X.]etracht, denn der Gesetzgeber schnürt in den fraglichen Fällen (etwa bei der Umsetzung von [X.]) häufig ein Gesamtpaket, das - jedenfalls nach seiner Vorstellung - sachlich untrennbar ist (vgl. zur Gesamtnichtigkeit, wenn Vorschriften im Rahmen einer Gesamtregelung untrennbar miteinander verbunden sind: [X.] 8, 274 <301>; 26, 246 <258>; 48, 127 <177>; 61, 149 <206 f.>). Ungeachtet des Rangs des geänderten [X.]s wird die vom Senat erstrebte einheitliche [X.] in [X.]ezug auf die Rechtsverordnung mithin in vielen Fällen nicht erreicht.

Überdies können Gerichte nicht nur die Gültigkeit von Normen, sondern auch ihre Trennbarkeit von einem Regelungskomplex unterschiedlich beurteilen. Handelte es sich bei den durch Gesetz geänderten Verordnungsbestimmungen um Gesetze, blieben divergierende Auffassungen in dieser Frage ohne [X.]elang, da in jedem Fall die Entscheidung des [X.]s nach Art. 100 Abs. 1 [X.] einzuholen ist. Die Vorlage eines Gerichts nach Art. 100 Abs. 1 [X.] eröffnet zudem anderen [X.] die Möglichkeit zu verfahrensökonomischer, die Entscheidung im Einzelfall offen haltender Vorgehensweise. Nach dem Konzept der Senatsmehrheit ist dies an[X.]. Die dadurch ermöglichte Verwerfung von Verordnungsteilen des "Reformvorhabens" durch Fachgerichte hat - ungeachtet der grundsätzlich auf die Parteien beschränkten Reichweite gerichtlicher Entscheidungen - höheres Gewicht als eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 [X.]. Die Fachgerichte treffen abschließende Sachentscheidungen und haben insbesondere keine Alternativen zur inzidenten Nichtigerklärung der Norm, wie sie dem [X.] - etwa in Gestalt der Unvereinbarerklärung - zur Verfügung stehen. Der entstehenden Rechtsunsicherheit, die bereits durch eine bloß temporäre Rechtszersplitterung eintritt, könnte zwar mit dem Instrument des Normbestätigungsverfahrens (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], § 76 Abs. 1 Nr. 2 [X.]Verf[X.]) begegnet werden. Indes ist nicht zu erkennen, weshalb dieser - wohl voraussetzungsbedingt nur selten benutzte - Weg zu einer verfassungsgerichtlichen Klärung der prinzipiellen Eröffnung der konkreten Normenkontrolle vorzuziehen sein sollte.

3. Die Senatsmehrheit setzt an die Stelle des von ihr für rechtsstaatswidrig erachteten allein quantitativen [X.] - Nebeneinander von Gesetzes- und [X.] in einem Textkörper - ein qualitatives Mischgebilde, nämlich einen im Gesetzgebungsverfahren unter zusätzlicher [X.]eachtung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] zustande gekommenen Rechtssatz, der in seinen Wirkungen als Rechtsverordnung behandelt wird. Ob diese Neuschöpfung zur Rechtsklarheit, die auf eine konsistente und verständliche Rechtsquellenlehre angewiesen ist, beiträgt, muss bezweifelt werden. Dies kann indes auf sich beruhen, weil bereits die vom Senat formulierten Voraussetzungen für den Erlass von parlamentarisch verabschiedetem [X.] gegen seine Konstruktion sprechen.

a) Die Voraussetzung, es müsse sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs handeln, so dass die Änderung einer Verordnung durch den parlamentarischen Gesetzgeber unabhängig von sonstigen gesetzgeberischen Maßnahmen unzulässig sei, mag wenig anspruchsvoll sein. Sie birgt angesichts der Vielgestaltigkeit der Aufgaben der Normgebung gleichwohl beachtliches Konfliktpotential und ist der Rechtssicherheit abträglich. Die bereits anderweit zu beobachtende und zu missbilligende Tendenz, die Kompetenzen des Gesetzgebers anhand materieller Kriterien zu begrenzen (vgl. [X.] 111, 226 <274, 278 f. - abw. M.>), setzt sich hier fort.

b) Die [X.]indung des Gesetzgebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Verordnungsermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.]) begründet die Senatsmehrheit ausschließlich mit der Notwendigkeit, den Gerichten einen einheitlichen Prüfungsmaßstab für die Kontrolle der geänderten Rechtsverordnung zur Verfügung zu stellen. Sinn und Zweck des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] bleiben - an[X.] als bei Art. 80 Abs. 2 [X.] - außer [X.]etracht. Die Erwägung, der Gesetzgeber habe sich, indem er auf [X.] agiere, seiner originären Gestaltungsfreiheit begeben, kann nicht überzeugen. Diese besteht selbstverständlich fort, und die Ansicht der Senatsmehrheit zwingt dem Gesetzgeber lediglich formalistischen Leerlauf auf. [X.]esteht beim Gesetzgeber Unsicherheit, ob eine beabsichtigte Verordnungsänderung von der bestehenden Ermächtigung gedeckt ist, hat er diese nunmehr in einem ersten Schritt neu zu fassen und in einem zweiten die Rechtsverordnung entsprechend zu ändern. Vorsichtige Entwurfsverfasser werden diesen Weg nicht selten beschreiten, auch um für den Fall inzidenter [X.]die Weichen in Richtung auf eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 [X.] zu stellen. [X.] der Gesetzgeber eine Verordnungsbestimmung über die bisherige Ermächtigung hinaus in einem Punkt so regeln, dass der Verordnungsgeber diesen nicht rückgängig machen kann, hat er zusätzlich zu den genannten zwei Maßnahmen noch zu bestimmen, dass die - ausschließlich an ihn selbst gerichtete - Ermächtigung mit ihrer Wahrnehmung endet. Ein rechtsstaatlicher Gewinn - auch für die gerichtliche Normenkontrolle - im Vergleich zu einem schlichten, die Ermächtigungsgrundlage unverändert lassenden [X.]ist nicht zu erkennen. Insgesamt trägt der Senat dazu bei, dass das Recht noch unübersichtlicher wird.

Dass der Senat den Gesetzgeber nicht auch dem Zitiergebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 [X.]) unterworfen hat, ist inkonsequent.

4. Wir stimmen der Entscheidung auch insoweit nicht zu, als die Änderung der [X.] durch Art. 4 [X.] vorbehaltlos an den vom Senat neu entwickelten Maßstäben gemessen wird. Aus Gründen der Rechtssicherheit kann die Nichtbeachtung der nunmehr aufgestellten Anforderungen an die Änderung von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber nur bei Gesetzen zur Nichtigkeit führen, die nach dem [X.]punkt dieser Entscheidung beschlossen werden (vgl. Urteil des [X.] des [X.]s vom 27. Juli 2005 - 1 [X.]vR 668/04 - NJW 2005, [X.] <2604 f.>).