Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14.12.2017, Az. 4 C 6/16, 4 C 6/16 (4 C 13/14)

Der Senat ents[X.]heidet über die Revision mit Einverständnis der Beteiligten na[X.]h § 101 Abs. 2 in Verbindung mit § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündli[X.]he Verhandlung.

Die Revision ist mit der Folge der Zurü[X.]kverweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO) begründet. Die Klägerin ist mit ihren Einwendungen im geri[X.]htli[X.]hen Verfahren ni[X.]ht präkludiert. Die gegenteilige Auffassung des [X.] verletzt [X.]re[X.]ht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Der Senat hat seiner Revisionsents[X.]heidung § 7 Abs. 4 UmwRG in der Fassung der Bekanntma[X.]hung vom 23. August 2017 ([X.]) zugrunde zu legen. Denn Re[X.]htsänderungen, die während des Revisionsverfahrens eintreten, sind vom Revisionsgeri[X.]ht in glei[X.]hem Umfang zu berü[X.]ksi[X.]htigen, wie sie die Vorinstanz zu berü[X.]ksi[X.]htigen hätte, wenn sie jetzt ents[X.]hiede (st[X.]pr, vgl. etwa [X.], Urteile vom 19. April 2012 - 4 [X.] 10.11 - [X.] 406.11 § 35 BauGB Nr. 386 und vom 18. Oktober 2017 - 4 [X.] 5.16 - zur [X.] in der amtli[X.]hen Sammlung vorgesehen).

Na[X.]h § 7 Abs. 4 UmwRG findet in einem Re[X.]htsbehelfsverfahren gegen eine Ents[X.]heidung na[X.]h § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG § 73 Abs. 4 Satz 3 bis 6 des Verwaltungsverfahrensgesetzes keine Anwendung. § 7 Abs. 4 UmwRG verlangt au[X.]h für den im Jahr 2009 erlassenen Planfeststellungsbes[X.]hluss Bea[X.]htung. Die Norm gilt na[X.]h der Übergangsvors[X.]hrift in § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG für Re[X.]htsbehelfe gegen Ents[X.]heidungen na[X.]h § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG, die na[X.]h dem 25. Juni 2005 ergangen sind oder hätten ergehen müssen. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Bu[X.]hst. [X.] UmwRG fallen hierunter Zulassungsents[X.]heidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 [X.]G über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die na[X.]h landesre[X.]htli[X.]hen Vors[X.]hriften eine Pfli[X.]ht zur Dur[X.]hführung einer Umweltverträgli[X.]hkeitsprüfung ([X.]) bestehen kann. Die tatbestandli[X.]hen Voraussetzungen dieser Übergangsvors[X.]hrift sind vorliegend erfüllt. Der in Bezug auf die naturs[X.]hutzre[X.]htli[X.]he Ersatzmaßnahme "Martens[X.]hes Bru[X.]h" angefo[X.]htene Planfeststellungsbes[X.]hluss ist eine Ents[X.]heidung im Sinne von § 2 Abs. 6 Nr. 1 [X.]G. Wie das Oberverwaltungsgeri[X.]ht in Auslegung des irrevisiblen Landesre[X.]hts für den Senat bindend (§ 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 560 ZPO) festgestellt hat, war für die Kompensationsmaßnahme na[X.]h § 3 Abs. 6 des Gesetzes über die Umweltverträgli[X.]hkeitsprüfung in Me[X.]klenburg-Vorpommern (L[X.]G M-V) eine eigenständige Vorprüfung des Einzelfalles dur[X.]hzuführen. Damit konnte für die Maßnahme gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Bu[X.]hst. [X.] UmwRG eine Pfli[X.]ht zur Dur[X.]hführung einer Umweltverträgli[X.]hkeitsprüfung bestehen. Ferner ist der Planfeststellungsbes[X.]hluss na[X.]h dem 25. Juni 2005 - hier am 6. August 2009 - ergangen; das Re[X.]htsbehelfsverfahren ist no[X.]h ni[X.]ht abges[X.]hlossen.

2. Das Oberverwaltungsgeri[X.]ht hat die verwaltungsprozessuale Präklusion der Klägerin dem § 43a Nr. 7 [X.] in der bis zum 31. Mai 2015 geltenden Fassung ([X.] a.F.) entnommen. Der [X.]gesetzgeber hat diese Vors[X.]hrift mit Wirkung zum 1. Juni 2015 und damit während des Revisionsverfahrens dur[X.]h das Gesetz zur Verbesserung der Öffentli[X.]hkeitsbeteiligung und Vereinheitli[X.]hung von Planfeststellungsverfahren vom 31. Mai 2013 ([X.]) und das Erste Gesetz zur Änderung des [X.] vom 24. Mai 2014 ([X.]) aufgehoben. Für die Planfeststellung von [X.] gilt seither gemäß § 43 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit Satz 9 [X.] das Landesverwaltungsverfahrensre[X.]ht und damit au[X.]h § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V. Der Senat kann offen lassen, ob als Re[X.]htsgrundlage für eine verwaltungsprozessuale Präklusion der bei Erlass des Planfeststellungsbes[X.]hlusses geltende § 43a Nr. 7 [X.] a.F. oder der im Zeitpunkt der geri[X.]htli[X.]hen Ents[X.]heidung geltende § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V in Betra[X.]ht kommt (offen lassend [X.], Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 25; für ersteres OVG Münster, Urteil vom 4. September 2017 - 11 D 14/[X.] - juris Rn. 77). Denn § 7 Abs. 4 UmwRG steht der Anwendung beider Vors[X.]hriften entgegen.

a) Der in § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V geregelte Einwendungsauss[X.]hluss wäre gemäß § 7 Abs. 4 UmwRG ni[X.]ht anwendbar.

§ 7 Abs. 4 UmwRG ordnet als Re[X.]htsfolge an, dass "§ 73 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwVfG" in Re[X.]htsbehelfsverfahren gegen Ents[X.]heidungen na[X.]h § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG keine Anwendung findet. Der Wortlaut der Vors[X.]hrift könnte den S[X.]hluss nahelegen, dass sie si[X.]h nur auf § 73 Abs. 4 Satz 3 bis 6 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des [X.] (VwVfG) bezieht. Gegen ein derart enges Normverständnis spri[X.]ht der Wille des Gesetzgebers, der eine Regelung, wie sie § 7 Abs. 4 UmwRG enthält, "zur vollständigen und europare[X.]htskonformen Umsetzung des Urteils des [X.] vom 15. Oktober 2015 ([X.]. [X.]-137/14)" als "notwendig" era[X.]htet hat (vgl. Gesetzentwurf der [X.]regierung, [X.]. 18/9526 [X.]). Eine vollständige und europare[X.]htskonforme Umsetzung wäre indessen mit einer Regelung, die nur § 73 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwVfG für unanwendbar erklärt, ni[X.]ht zu errei[X.]hen. Zwar hat au[X.]h der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof in seinem Urteil vom 15. Oktober 2015 - [X.]-137/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2015:683] - (NJW 2015, 3495) ausdrü[X.]kli[X.]h nur die Bes[X.]hränkung des geri[X.]htli[X.]hen Prüfumfanges dur[X.]h § 2 Abs. 3 UmwRG a.F. und § 73 Abs. 4 VwVfG beanstandet. Es liegt jedo[X.]h auf der Hand, dass si[X.]h dieses Verdikt ungea[X.]htet föderaler Zuständigkeiten in der Sa[X.]he auf sämtli[X.]he Vors[X.]hriften bezieht, die den Umfang der geri[X.]htli[X.]hen Prüfung in glei[X.]her Weise bes[X.]hränken wie § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG (so bereits [X.], Urteile vom 22. Oktober 2015 - 7 [X.] 15.13 - [X.] 406.254 UmwRG Nr. 16 Rn. 26 zu § 115 Abs. 1 Satz 2 WG RP und vom 30. März 2017 - 7 [X.] 17.15 - UPR 2017, 314 Rn. 21 f. zu § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG [X.]). Das auf vollständige und europare[X.]htskonforme Umsetzung des Urteils vom 15. Oktober 2015 (a.a.[X.]) angelegte Regelungsmodell des Umwelt-Re[X.]htsbehelfsgesetzes dur[X.]h das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Re[X.]htsbehelfsgesetzes und anderer Vors[X.]hriften an europa- und völkerre[X.]htli[X.]he Vorgaben vom 29. Mai 2017 ([X.] [X.] 1298), das der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des [X.] gemäß Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterliegt, ist deshalb so zu verstehen, dass es au[X.]h glei[X.]hlautende landesre[X.]htli[X.]he Präklusionsvors[X.]hriften erfasst, wenn die öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]he Verwaltungstätigkeit der Behörden landesre[X.]htli[X.]h normiert ist. Mit dieser Si[X.]htweise stimmt überein, dass das Umwelt-Re[X.]htsbehelfsgesetz au[X.]h in anderen Vors[X.]hriften ni[X.]ht zwis[X.]hen den Verwaltungsverfahrensgesetzen des [X.] und der Länder unters[X.]heidet (vgl. etwa § 4 Abs. 1a Satz 1 sowie Abs. 1b Nr. 1 und 2 UmwRG; [X.], Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - [X.]E 154, 73 Rn. 37 ff.). Folgli[X.]h wäre au[X.]h die landesre[X.]htli[X.]he Präklusionsvors[X.]hrift des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V im Re[X.]htsbehelfsverfahren der Klägerin unabwendbar.

b) Wäre dagegen weiterhin von der Maßgebli[X.]hkeit des § 43a Nr. 7 [X.] a.F. auszugehen, dann wäre die Klägerin mit ihren Einwendungen gegen die Ersatzmaßnahme der Wiedervernässung des "Martens[X.]hen Bru[X.]hes" im geri[X.]htli[X.]hen Verfahren deswegen ni[X.]ht präkludiert, weil dessen Satz 1 in Analogie zu § 7 Abs. 4 UmwRG unangewendet bleiben muss.

§ 7 Abs. 4 UmwRG gilt ausweisli[X.]h seines Wortlauts ni[X.]ht für die zu § 73 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 1 VwVfG inhaltsglei[X.]he Regelung des § 43a Nr. 7 Satz 1 [X.] a.F. Die Vors[X.]hrift wäre jedo[X.]h analog anzuwenden.

Eine Analogie ist zulässig, wenn die maßgebli[X.]he Norm eine planwidrige Regelungslü[X.]ke aufweist und der zu beurteilende Sa[X.]hverhalt in re[X.]htli[X.]her Hinsi[X.]ht so weit mit dem Tatbestand, den der Normgeber geregelt hat, verglei[X.]hbar ist, dass angenommen werden kann, der Normgeber wäre bei einer Interessenabwägung, bei der er si[X.]h von den glei[X.]hen Grundsätzen hätte leiten lassen wie bei dem Erlass der herangezogenen Vors[X.]hrift, zu dem glei[X.]hen [X.] gekommen (vgl. etwa [X.], Urteil vom 14. Dezember 2016 - [X.] - NJW 2017, 547 Rn. 33 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Dem Urteil des Europäis[X.]hen Geri[X.]htshofs vom 15. Oktober 2015 - [X.]-137/14 - (NJW 2015, 3495 Rn. 75 ff.) ist zu entnehmen, dass es Art. 11 [X.]-Ri[X.]htlinie und Art. 25 IE-Ri[X.]htlinie ni[X.]ht gestatten, den Umfang der geri[X.]htli[X.]hen Prüfung auf Einwendungen zu bes[X.]hränken, die innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Ents[X.]heidung geführt hat, vorgebra[X.]ht wurden. Hiermit ist § 43a Nr. 7 Satz 1 [X.] a.F. unvereinbar, wona[X.]h § 73 VwVfG für das Planfeststellungsverfahren mit der Maßgabe gilt, dass Einwendungen gegen den Plan na[X.]h Ablauf der Einwendungsfrist ausges[X.]hlossen sind; au[X.]h insofern hätte es daher einer Regelung dur[X.]h § 7 Abs. 4 UmwRG bedurft. Diese Gesetzeslü[X.]ke ist planwidrig, denn der Gesetzgeber wollte mit § 7 Abs. 4 UmwRG das Urteil des Europäis[X.]hen Geri[X.]htshofs vom 15. Oktober 2015 (a.a.[X.]) vollständig und europare[X.]htskonform in das nationale Re[X.]ht umsetzen (Gesetzentwurf der [X.]regierung, [X.]. 18/9526 [X.]). Hätte er erkannt, dass er den Vorgaben des Europäis[X.]hen Geri[X.]htshofs ni[X.]ht hinrei[X.]hend Re[X.]hnung getragen hat, hätte er § 7 Abs. 4 UmwRG um die fehlende Regelung zu § 43a Nr. 7 [X.] a.F. ergänzt. Für diese Annahme spri[X.]ht au[X.]h § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, der den Anwendungsberei[X.]h des § 7 Abs. 4 UmwRG auf einen Zeitraum erstre[X.]kt ("Ents[X.]heidungen na[X.]h § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2, die na[X.]h dem 25. Juni 2005 ergangen sind oder hätten ergehen müssen"), in wel[X.]hem jedenfalls im Energiewirts[X.]haftsre[X.]ht ni[X.]ht § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG bzw. das entspre[X.]hende Landesre[X.]ht, sondern der dur[X.]h das Gesetz zur Bes[X.]hleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 ([X.] [X.] 2833) in das Energiewirts[X.]haftsgesetz eingefügte § 43a Nr. 7 [X.] a.F. maßgebli[X.]h war. Würde § 43a Nr. 7 Satz 1 [X.] a.F. weiterhin anwendbar bleiben, liefe die dur[X.]h § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG angeordnete Rü[X.]kwirkung für das Energiewirts[X.]haftsre[X.]ht weitestgehend leer. Damit wäre au[X.]h die für eine Analogie erforderli[X.]he verglei[X.]hbare Interessenlage gegeben.

3. Das angegriffene Urteil stellt si[X.]h au[X.]h ni[X.]ht aus anderen Gründen als ri[X.]htig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Eine abs[X.]hließende Ents[X.]heidung ist dem Senat ni[X.]ht mögli[X.]h, weil es hierfür weiterer Tatsa[X.]henfeststellungen bedarf (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), die dem Oberverwaltungsgeri[X.]ht vorbehalten sind. Es wird insbesondere der Frage na[X.]hzugehen haben, ob der von ihm markierte Fehler einer ni[X.]ht ausrei[X.]hend dokumentierten und ni[X.]ht na[X.]hvollziehbaren Vorprüfung der Umweltverträgli[X.]hkeit dur[X.]h die im Ergänzungsbes[X.]heid vom 24. März 2016 dokumentierte na[X.]hgeholte [X.]-Vorprüfung behoben worden ist.