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Beispiele: "Befangenheit", "Revision", "Ablehnung eines Richters"
Maßnahmemilderung wegen verspäteter Einleitung des Disziplinarverfahrens
1. Ein Verstoß gegen die aus § 17 Abs. 1 Satz 1 LDG NW (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BDG) folgende Pflicht zur rechtzeitigen Einleitung des behördlichen Disziplinarverfahrens ist ein Mangel, der bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme als mildernder Umstand zu berücksichtigen sein kann.
2. § 17 Abs. 1 Satz 1 LDG NW kann als zwingende Schutzvorschrift zugunsten des Beamten durch den Lauf eines Mediationsverfahrens nicht außer Kraft gesetzt werden.
3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass der Dienstherr bei zeitlich gestreckt auftretenden Dienstpflichtverletzungen, die nach ihrer Schwere für sich genommen keine höheren Disziplinarmaßnahmen gebieten, in der Regel zunächst zeitnah zur begangenen Verletzungshandlung mit niederschwelligen disziplinaren Maßnahmen auf den Beamten einwirkt.
Die Beklagte - eine im Verlauf des Revisionsverfahrens wegen dauernder Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzte Leitende Kreisrechtsdirektorin ([X.] LBesO NW) - wendet sich gegen die [X.]e Höchstmaßnahme.
Die 1963 geborene Beklagte absolvierte zunächst eine Ausbildung im gehobenen Verwaltungsdienst und erwarb sodann die beiden juristischen Staatsexamen. [X.] ernannte der Kläger sie zur Kreisrechtsrätin, es folgten Beförderungen zur Kreisoberrechtsrätin (2002), zur Kreisrechtsdirektorin (2004), zur Leitenden Kreisrechtsdirektorin (2006) und schließlich als solche in ein Amt der Besoldungsgruppe [X.] (2008). Ab März 2012 unterstand sie allein dem Landrat als unmittelbarem Dienstvorgesetzten; im dreiköpfigen Verwaltungsvorstand des [X.] war sie für raum- und umweltrelevante Strategien zuständig.
Ab Dezember 2011 fielen bei der [X.] wiederholt krankheitsbedingte Fehlzeiten an (Tinnitus, Schwindel); sie führte diese Erkrankungen auf Mobbingverhalten des Landrats und seines [X.] zurück, indes ohne dies durch ärztliche Befundberichte oder ähnliches näher zu belegen. Während des Jahres 2012 war die Beklagte an 179 Tagen arbeitsunfähig erkrankt. Zwischen März und November 2013 unterzogen sich die Beklagte und der Landrat einer auswärtigen Mediation, die sie im November 2013 ergebnislos abbrachen.
Mit schriftlichen Weisungen vom 15. Januar 2013, 19. Februar 2014, 25. Februar 2014 und 16. April 2014 untersagte der Landrat der [X.], internen Schriftverkehr und sämtliche Belange, die das Dienstverhältnis der [X.] betreffen, per E-Mail oder auf sonstige Weise an Dritte - etwa die [X.] - weiterzuleiten. Außerdem wies er die Beklagte darauf hin, dass die Teilnahme an angeordneten Dienstgesprächen mit Dienstvorgesetzten zu den dienstlichen Kernpflichten eines Beamten gehöre und Dienstunfähigkeit durch Vorlage eines ärztlichen Attestes nachzuweisen sei.
Mit Verfügung vom 25. April 2014 leitete der Landrat gegen die bis dahin [X.] nicht vorbelastete Beklagte ein Disziplinarverfahren ein, mit der er ihr vorhielt, seit Januar 2013 folgende Dienstpflichten verletzt zu haben: in elf Fällen interne Korrespondenz an Außenstehende weitergeleitet zu haben, in drei Fällen nicht zu dienstlichen Terminen erschienen zu sein, in zwei Fällen entgegen einer Weisung je eine ihr Dienstverhältnis betreffende E-Mail versandt zu haben, in fünf Fällen angekündigt zu haben, zu dienstlichen Terminen nicht zu erscheinen und Tätigkeitsberichte nicht mehr abzugeben, sich in 14 Fällen in E-Mails in despektierlicher, illoyaler und zum Teil verächtlicher Form über den Landrat und seine Mitarbeiter geäußert zu haben, in 14 Fällen in E-Mails den Landrat und andere [X.] bezichtigt zu haben, Straftaten begangen zu haben, und in drei Fällen in E-Mails dienstliche und politische Belange vermischt sowie dazu aufgefordert zu haben, den Landrat nicht zu wählen, oder ihn diskreditiert zu haben.
Im Juli 2014 und im Januar 2015 dehnte der Kläger das Disziplinarverfahren auf weitere Vorwürfe aus. Darin legte der Kläger der [X.] zur Last, in zwei weiteren Fällen rechtswidrig dienstinterne Korrespondenz an außenstehende Dritte weitergeleitet zu haben und in weiteren zwölf Fällen durch E-Mails, Schreiben, Telefonate sowie durch das Fernbleiben an einem Rücksprachetermin mit dem Landrat und einer Verwaltungsvorstandssitzung Dienstpflichten verletzt zu haben.
Im Februar 2015 enthob der Kläger die Beklagte vorläufig des Dienstes unter Kürzung ihrer Dienstbezüge um 50 v.[X.] dagegen gerichtete Eilrechtsschutz der [X.] blieb erfolglos.
Mit der [X.] vom September 2015 hat der Dienstherr der [X.] unter anderem zur Last gelegt, während des aktiven Dienstes in der [X.] von Januar 2013 bis Januar 2015 entgegen dienstlichen Weisungen des Vorgesetzten in mindestens fünf Fällen unentschuldigt nicht zu dienstlichen Terminen erschienen zu sein, außerdem in zahlreichen Fällen dienstinterne Korrespondenz an außerhalb der Kreisverwaltung stehende Dritte weitergeleitet zu haben und sich in E-Mails in despektierlicher, illoyaler und zum Teil verächtlicher Form über kommunale Bedienstete geäußert zu haben.
Auf die [X.] ist die Beklagte vom Verwaltungsgericht aus dem Beamtenverhältnis entfernt worden. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Berufung der [X.] zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte habe ein innerdienstliches Dienstvergehen begangen, indem sie schuldhaft gegen ihr obliegende Dienstpflichten zum Befolgen und Ausführen dienstlicher Anordnungen und zum innerdienstlichen Wohlverhalten sowie zur Mäßigung und Zurückhaltung verstoßen habe. Zwar sei jede der einzelnen Dienstpflichtverletzungen bei isolierter Betrachtung von eher geringem Gewicht. Demgemäß sei es nicht angezeigt, bei der Maßnahmebemessung von einer einzelnen, schwersten Verfehlung auszugehen. Bei einer Gesamtschau wiege das einheitliche Dienstvergehen der [X.] aber sehr schwer. Unter Berücksichtigung seiner Dauer, der Vielzahl von Pflichtverletzungen sowie der Hartnäckigkeit und Unbelehrbarkeit der Beamtin führe es dazu, dass sie untragbar geworden sei. Dadurch habe sie das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit unwiderruflich zerstört.
Mit Verfügung vom 31. Oktober 2018 hat der Dienstherr die Beamtin mit Wirkung zum 1. November 2018 antragsgemäß wegen dauernder Dienstunfähigkeit vorzeitig zur Ruhe gesetzt.
Die Beklagte beantragt,
die Urteile des [X.] vom 18. Februar 2016 und des [X.] für das [X.] vom 9. November 2016 aufzuheben und die [X.] abzuweisen,
hilfsweise auf eine mildere Disziplinarmaßnahme zu erkennen.
Der Kläger beantragt,
die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der [X.] das Ruhegehalt aberkannt wird.
[X.]ie Revision der [X.]eklagten ist begründet. [X.]as [X.]erufungsurteil verletzt revisibles Recht (§ 127 [X.] [X.]RRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 [X.]eamtStG und §§ 13, 59, 65, 67 Satz 1 [X.]isziplinargesetz für das [X.] vom 16. November 2004, [X.] - [X.] NW -), nämlich § 13 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 bis Satz 4 i.V.m. §§ 5, 17 Abs. 1 Satz 1 und § 19 [X.] NW.
[X.]ie [X.]eklagte hat ein schweres innerdienstliches [X.]ienstvergehen begangen (1.). [X.]ei der grundsätzlichen Zuordnung dieses [X.]ienstvergehens nach seiner Schwere zu einer der [X.]isziplinarmaßnahmen nach § 5 [X.] NW ist zu beachten, dass der Kläger ungeachtet des durchgeführten Mediationsverfahrens seine aus den §§ 17 und 19 [X.] NW folgende Pflicht zur rechtzeitigen Einleitung und Ausdehnung des [X.]isziplinarverfahrens verletzt hat. [X.]arin liegt ein wesentlicher Verfahrensmangel (2.). [X.]arüber hinaus hat der Kläger es rechtsfehlerhaft unterlassen, die zeitlich gestreckt aufgetretenen [X.]ienstpflichtverletzungen gegenüber der [X.]eklagten zunächst dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechend durch niederschwellige disziplinare Maßnahmen pflichtenmahnend zu ahnden (3.). [X.]iese wesentlichen Verfahrensfehler des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens sind bei der Maßnahmebemessung nach § 13 [X.] NW mildernd zu berücksichtigen (4.). [X.]ei der eigenen Maßnahmebemessung hat der [X.] infolge zwischenzeitlicher Zurruhesetzung der [X.]eklagten § 5 Abs. 2 [X.] NW zu beachten (5.).
1. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 [X.] NW ist die [X.]isziplinarmaßnahme insbesondere nach der Schwere des [X.]ienstvergehens zu bemessen. [X.]abei ist sowohl das Persönlichkeitsbild der [X.]eamtin ebenso zu berücksichtigen wie der Umstand, in welchem Umfang das Vertrauen des [X.]ienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt worden ist. Wer durch ein [X.]ienstvergehen das Vertrauen des [X.]ienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat, ist nach § 13 Abs. 3 Satz 1 [X.] NW aus dem [X.]eamtenverhältnis zu entfernen. [X.]as Ruhegehalt ist abzuerkennen, wenn die [X.]eamtin als noch im [X.]ienst befindliche [X.]eamtin aus dem [X.]eamtenverhältnis hätte entfernt werden müssen (§ 13 Abs. 3 Satz 2 [X.] NW).
Nach den gemäß § 67 Satz 1 [X.] NW i.V.m. § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des [X.] hat die [X.]eklagte ein [X.]ienstvergehen begangen, vor allem weil sie über einen langen [X.]raum - von annähernd zwei Jahren - wiederholt dienstliche Anordnungen nicht befolgt sowie die Pflicht zum innerdienstlichen Wohlverhalten und zur Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer [X.]etätigung verletzt hat.
[X.]ie [X.]eklagte ist fünf vom Landrat festgelegten Terminen für [X.]ienstgespräche - am 11. Februar 2014, am 25. Februar 2014, am 8. April 2014, am 13. Januar 2015 und am 14. Januar 2015 ([X.]erufungsurteil, Entscheidungsgründe unter [X.] 2.) - unentschuldigt fern geblieben. Hierdurch hat sie ihre sich aus § 35 Satz 2 [X.]eamtStG ergebende Pflicht, dienstliche Anordnungen ihrer Vorgesetzten auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen, verletzt. [X.]urch die Übersendung der E-Mail-Nachrichten vom 17. Januar 2013, 5. Februar 2014, 11. Februar 2014, 17. Februar 2014, 27. Februar 2014, 7. April 2014, 15. April 2014 (9:00 Uhr und 11:38 Uhr), 16. April 2014, 17. April 2014 (10:06 Uhr und 11:29 Uhr), 21. Mai 2014 und 26. Mai 2014 ([X.]erufungsurteil, Entscheidungsgründe unter [X.] 1.) hat die [X.]eklagte gegen die ihr durch den Landrat am 15. Januar 2013 erteilte und die am 19. Februar 2014 wiederholte Weisung, dienstinterne Korrespondenz nicht an [X.]ritte - vorliegend die [X.] - weiterzuleiten, verstoßen. [X.]urch Übersendung der im [X.]erufungsurteil in den Entscheidungsgründen unter [X.] 3. im Einzelnen aufgeführten E-Mail-Nachrichten hat die [X.]eklagte gegen die ihr durch den Landrat am 16. April 2014 erteilte Weisung, ihr [X.]ienstverhältnis betreffende Korrespondenz nicht per E-Mail an [X.]ritte zu übersenden, verstoßen. Auch dadurch hat sie die [X.] verletzt (§ 35 Satz 2 [X.]eamtStG).
[X.]arüber hinaus ist ihr Verhalten insbesondere durch ihre dienstliche Kommunikation in den E-Mails vom 17. Mai 2013, 6. Juni 2013, 8. Juni 2013, 12. Juni 2013, 24. Juli 2013, 24. Oktober 2013, 27. Oktober 2013, 20. November 2013, 5. Februar 2014, 27. Februar 2014, 7. März 2014 (10:1o Uhr und 11:53 Uhr), 7. April 2014, 16. April 2014, 21. Juli 2014, 31. Juli 2014, 1. August 2014, 8. [X.]ezember 2014, 12. [X.]ezember 2014 und 22. [X.]ezember 2014 ([X.]erufungsurteil, Entscheidungsgründe unter [X.] 5.) nicht der Achtung und dem Vertrauen gerecht geworden, die ihr [X.]eruf nach § 34 Satz 3 [X.]eamtStG erfordert. [X.]adurch hat sie die Pflicht zum Wohlverhalten verletzt. Mit den in den Entscheidungsgründen des [X.]erufungsurteils unter [X.] 8. näher bezeichneten Äußerungen hat die [X.]eklagte schließlich gegen ihre Pflicht zur politischen Zurückhaltung verstoßen. Gemäß § 33 Abs. 2 [X.]eamtStG haben [X.]eamte bei politischer [X.]etätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergibt. Soweit es das dienstliche Umfeld betrifft, darf das [X.]etriebsklima nicht durch politische Aktivitäten des [X.]eamten beeinträchtigt werden.
[X.] hat die [X.]eklagte innerdienstlich begangen, weil ihr pflichtwidriges Verhalten in ihr Amt und in ihre dienstlichen Pflichten eingebunden gewesen ist ([X.], Urteile vom 19. August 2010 - 2 C 5.10 - [X.] L[X.]isziplinarG Nr. 12 Rn. 9 und vom 18. Juni 2015 - 2 C 9.14 - [X.]E 152, 228 Rn. 10).
2. Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, die den Verdacht eines [X.]ienstvergehens rechtfertigen, hat die dienstvorgesetzte Stelle nach § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW (§ 17 Abs. 1 Satz 1 [X.]) ein [X.]isziplinarverfahren einzuleiten und die höhere dienstvorgesetzte Stelle hierüber unverzüglich zu unterrichten. [X.]iese Pflicht hat der Kläger verletzt. [X.]adurch ist das behördliche [X.]isziplinarverfahren wesentlich defizitär.
a) Zwar besteht die Pflicht, ein [X.]isziplinarverfahren einzuleiten, noch nicht, solange es noch etwaiger Verwaltungsermittlungen bedarf, um einen bloß vagen Verdacht aufzuklären, der personell oder sachlich noch nicht hinreichend konkretisiert worden ist (vgl. [X.], Urteil vom 29. März 2012 - 2 A 11.10 - [X.], [X.], [X.]/[X.] 1.1 [X.]6 Rn. 21 zum [X.]). [X.]en [X.]ienstvorgesetzten trifft aber eine Einleitungspflicht, sobald er erstmals Kenntnis von zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkten erlangt, die den Verdacht eines [X.]ienstvergehens rechtfertigen ([X.], [X.]eschluss vom 18. November 2008 - 2 [X.] - [X.] 235.1 § 17 [X.] Nr. 1 Rn. 15). Zweck der Vorschrift ist der Schutz des [X.]eamten. [X.]ie disziplinarischen Ermittlungen sollen so früh wie möglich im Rahmen des gesetzlich geordneten Verfahrens mit seinen rechtsstaatlichen Sicherungen zugunsten des [X.]eamten, insbesondere dem Recht auf [X.]eweisteilhabe nach § 24 Abs. 4 [X.] NW (§ 24 Abs. 4 [X.]), geführt werden. [X.]er [X.]ienstvorgesetzte darf, wenn die Voraussetzungen zur Einleitung vorliegen, nicht abwarten und weiteres [X.]elastungsmaterial sammeln. Verzögert der [X.]ienstvorgesetzte entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW die Einleitung des [X.]isziplinarverfahrens, so kann dies bei der [X.]emessung der [X.]isziplinarmaßnahme gemäß § 13 [X.] NW (§ 13 [X.]) als mildernder Umstand berücksichtigt werden, wenn die verzögerte Einleitung für das weitere Fehlverhalten des [X.]eamten ursächlich war ([X.], Urteil vom 29. März 2012 - 2 A 11.10 - [X.], [X.], [X.]/[X.] 1.1 [X.]6 Rn. 2o zum [X.]).
Ein Verstoß gegen die aus § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW (§ 17 Abs. 1 Satz 1 [X.]) folgende Pflicht zur rechtzeitigen Einleitung des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens stellt einen Mangel [X.]. § 54 Abs. 1 [X.] NW (§ 55 Abs. 1 [X.]) dar. [X.]er [X.]egriff des Mangels der Vorschrift erfasst Verletzungen von Verfahrensregeln, die im behördlichen [X.]isziplinarverfahren von [X.]edeutung sind ([X.], Urteile vom 20. Oktober 2005 - 2 C 12.04 - [X.]E 124, 252 <254> und vom 29. März 2012 - 2 A 11.10 - [X.], [X.], [X.]/[X.] 1.1 [X.]6 Rn. 22). Hierunter fallen Verstöße gegen verfahrensrechtliche Vorschriften und Rechtsgrundsätze, die den äußeren Ablauf des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens bis zur abschließenden behördlichen Entscheidung, also bis zur Erhebung der [X.]isziplinarklage oder bis zu dem Erlass einer [X.]isziplinarverfügung, betreffen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 18. November 2008 - 2 [X.] - [X.] 235.1 § 17 [X.] Nr. 1 Rn. 14).
Ein Mangel des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens ist wesentlich im Sinne der Einleitungsvorschrift (§ 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW, § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.]), wenn sich nicht mit hinreichender Sicherheit ausschließen lässt, dass er sich auf das Ergebnis des gerichtlichen [X.]isziplinarverfahrens ausgewirkt haben kann (vgl. [X.]. 14/4659 S. 49 zur Abgrenzung wesentlicher Mängel von der Verletzung "bloßer Ordnungsbestimmungen"). Hingegen kommt es für die Frage der Wesentlichkeit eines Mangels weder darauf an, ob er behebbar ist noch darauf, ob und ggf. wie intensiv schutzwürdige - insbesondere grundrechtsbewehrte - Rechtspositionen [X.]etroffener durch den Mangel berührt worden sind. Maßgeblich ist wegen der Funktion des [X.]isziplinarverfahrensrechts, bei der Prüfung und ggf. Ahndung von [X.]ienstvergehen gesetzmäßige Ergebnisse zu erzielen, vielmehr die Ergebnisrelevanz. Nur solche Mängel sind wesentlich und bedürfen einer Korrektur oder führen zur Einstellung des Verfahrens nach § 54 Abs. 3 Satz 3 [X.] NW (§ 55 Abs. 3 Satz 3 [X.]), bei denen nicht mit hinreichender Sicherheit auszuschließen ist, dass sie das Ergebnis eines fehlerfreien Verfahrens verändert haben könnten ([X.], Urteil vom 24. Juni 2010 - 2 C 15.09 - [X.]E 137, 192 Rn. 19). Wann ein Mangel in diesem Sinne wesentlich ist, ist danach eine nach Auswertung aller Umstände des Einzelfalls zu treffende Wertungsentscheidung.
Wesentliche Mängel, die nicht oder nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung der Klage oder der Nachtragsdisziplinarklage geltend gemacht werden, kann das Gericht unberücksichtigt lassen, wenn ihre [X.]erücksichtigung nach seiner freien Überzeugung die Erledigung des [X.]isziplinarverfahrens verzögern würde und der [X.]eamte über die Folgen der Fristversäumung belehrt worden ist; dies gilt nicht, wenn zwingende Gründe für die Verspätung glaubhaft gemacht werden (§ 54 Abs. 2 [X.] NW).
§ 17 Abs. 1 [X.] NW (§ 17 Abs. 1 [X.]) kann als zwingende Schutzvorschrift zugunsten des [X.]eamten durch den Lauf eines Mediationsverfahrens nicht außer [X.] gesetzt werden. Nach § 1 Mediationsgesetz vom 21. Juli 2012 ([X.] I S. 1577) handelt es sich bei der Mediation um ein vertrauliches und strukturiertes Verfahren, bei dem Parteien mit Hilfe eines oder mehrerer Mediatoren freiwillig und eigenverantwortlich eine einvernehmliche [X.]eilegung ihres Konflikts anstreben. Ein Mediator ist eine unabhängige und neutrale Person ohne Entscheidungsbefugnis, die die Parteien durch die Mediation führt. Für eine solche freiwillige und eigenverantwortliche konsensuale Konfliktbeilegung ist im Recht des öffentlichen [X.]ienstes ab dem [X.]punkt kein Raum mehr, in dem zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, die den Verdacht eines [X.]ienstvergehens rechtfertigen. Ab diesem Moment muss die dienstvorgesetzte Stelle zum [X.]isziplinarverfahren übergehen, einerseits um den [X.]eamten vor möglichen disziplinaren Rechtsverlusten zu schützen und andererseits die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns durch Wahrung der beamtenrechtlichen [X.]ienstpflichten nach den §§ 33 ff. [X.]eamtStG durchzusetzen.
b) Nach diesen Maßstäben hat der Kläger als dienstvorgesetzte Stelle das gegen die [X.]eklagte gerichtete behördliche [X.]isziplinarverfahren verspätet eingeleitet.
[X.]ie Einleitungsverfügung datiert auf den 25. April 2014. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW hätte das Verfahren aber schon am 12. Juni 2013 eingeleitet werden müssen, weil seit diesem Tag der hinreichende Verdacht eines [X.]isziplinarvergehens bestanden hat, der keiner weiteren Verwaltungsermittlungen mehr bedurfte und sich nicht nur auf eine [X.]agatelle bezog. Am 12. Juni 2013 hat die [X.]eklagte an den Landrat und zur Kenntnis von drei weiteren [X.]ediensteten des Landratsamtes um 11:11 Uhr eine E-Mail versandt, in der sie u.a. wörtlich ausführt: "C. ist keine Akademikerin. Sie kann nicht strukturiert und differenziert denken. Sie missversteht beinahe alles und verdreht es dann. Zudem hat sie inzwischen mit beinahe jedem Probleme auf der [X.]eziehungsebene und fühlt sich dann - ihrer Meinung nach zu Unrecht - angegriffen". [X.]amit hat die [X.]eklagte ihre Pflicht zum innerdienstlichen Wohlverhalten (§ 34 Satz 3 [X.]eamtStG) verletzt. Auf diesen Pflichtenverstoß hätte der Kläger - gerade weil schon zuvor jedenfalls an der Grenze zur [X.]ienstpflichtverletzung liegende E-Mails versandt worden waren - etwa durch die Erteilung eines Verweises nach § 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 [X.] NW oder durch die Einleitung eines förmlichen [X.]isziplinarverfahrens gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW zeitnah reagieren müssen. [X.]iesen Mangel hinweggedacht, ist es nicht mit hinreichender Sicherheit auszuschließen, dass er das Ergebnis eines fehlerfreien Verfahrens verändert hätte. [X.]enn die rechtzeitige Eröffnung des förmlichen [X.]isziplinarverfahrens im Juni 2013 oder die unverzügliche Ahndung der Pflichtverletzung mit einer niederschwelligen [X.]isziplinarmaßnahme hätte die [X.]eklagte pflichtenmahnend anhalten können, solche Pflichtverletzungen künftig zu vermeiden. [X.]amit begründet die verspätete Einleitung des [X.]isziplinarverfahrens ebenso wie die unterlassene zeitnahe Ahndung vorliegend einen wesentlichen Verfahrensmangel.
[X.]ie [X.]eklagte ist über ihre Pflicht, wesentliche Mängel des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens binnen Monatsfrist nach Zustellung der Klage zu rügen, ordnungsgemäß belehrt worden. [X.]em ist sie nicht nachgekommen, ohne zwingende Gründe für die Verspätung der Geltendmachung glaubhaft zu machen (§ 54 Abs. 2 Halbs. 2 [X.] NW). [X.]er [X.] darf den wesentlichen Mangel gleichwohl berücksichtigen, weil seine [X.]erücksichtigung die Erledigung des [X.]isziplinarverfahrens nicht verzögert. Ausweislich der Entscheidungsgründe des [X.]erufungsurteils hat sich das Oberverwaltungsgericht mit dieser Frage zwar tatsächlich nicht befasst. [X.]iese Entscheidung trifft nun der erkennende [X.], da er - die Tatsachenfeststellung ausgenommen - im revisionsrechtlichen Verfahren an die Stelle des [X.]erufungsgerichts tritt.
[X.]as im [X.]raum zwischen März und November 2013 zwischen der [X.]eklagten und dem Landrat durchgeführte auswärtige Mediationsverfahren hat der rechtzeitigen Einleitung des [X.]isziplinarverfahrens nach § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW oder der sofortigen disziplinaren Ahndung nach der ersten relevanten [X.]ienstpflichtverletzung der [X.]eklagten am 12. Juni 2013 nicht entgegengestanden. Vielmehr wäre die Mediation abzubrechen gewesen, um der [X.]eklagten nicht die verfahrensrechtlichen Garantien des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens - insbesondere ihr Recht auf [X.]eweisteilhabe (§ 24 Abs. 4 [X.] NW) - vorzuenthalten.
3. [X.]er Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass der [X.]ienstherr bei zeitlich gestreckt auftretenden [X.]ienstpflichtverletzungen, die nach ihrer Schwere jeweils für sich genommen keine höheren [X.]isziplinarmaßnahmen gebieten, in der Regel zunächst zeitnah zur begangenen Verletzungshandlung mit niederschwelligen disziplinaren Maßnahmen auf den [X.]eamten einwirkt.
In der Rechtsprechung des [X.] zur [X.]emessung einer [X.]isziplinarmaßnahme ist anerkannt, dass zum Persönlichkeitsbild des [X.]eamten [X.]. § 13 Abs. 2 Satz 2 [X.] NW (§ 13 Abs. 1 Satz 3 [X.]) insbesondere frühere disziplinarische oder strafrechtliche Verfehlungen gehören, deren [X.]erücksichtigung bei der Maßnahmebemessung kein rechtliches Hindernis entgegensteht, und dass diese Verfehlungen bei der Würdigung sämtlicher Umstände belastend zu berücksichtigen sind. Gegenstand der disziplinarrechtlichen [X.]etrachtung und Wertung ist die Frage, welche [X.]isziplinarmaßnahme in Ansehung der gesamten Persönlichkeit des [X.]eamten geboten ist, um die Funktionsfähigkeit des öffentlichen [X.]ienstes und die Integrität des [X.]erufsbeamtentums möglichst ungeschmälert aufrechtzuerhalten. Aus einer Vorbelastung kann geschlossen werden, dass sich der [X.]eamte eine vorherige strafgerichtliche oder disziplinarische Sanktionierung nicht hat zur Mahnung dienen lassen, sodass eine stufenweise Steigerung der [X.]isziplinarmaßnahme geboten ist ([X.], [X.]eschluss vom 18. Juni 2014 - 2 [X.] - [X.] 235.1 § 13 [X.] [X.]4 Rn. 10). [X.]as Gewicht der Vorbelastung im Einzelfall, die als erschwerender Umstand auch zur [X.] führen kann, hängt vor allem von der dafür rechts- oder bestandskräftig ausgesprochenen [X.]isziplinarmaßnahme und vom zeitlichen Abstand zur neuen Verfehlung ab ([X.], Urteil vom 25. Juli 2013 - 2 C 63.11 - [X.]E 147, 229 Rn. 22 und [X.]eschluss vom 11. Februar 2014 - 2 [X.] 37.12 - juris Rn. 33; aus der Rechtsprechung des [X.]isziplinarsenats: Urteil vom 11. [X.]ezember 2001 - 1 [X.] 2.01 - juris Rn. 31 m.w.N.).
[X.]ei einem [X.]ienstvergehen der vorliegenden Art, das sich durch - dem [X.]eamten zuzurechnende - leichtere bis schwerere einzelne [X.]ienstpflichtverletzungen über einen längeren [X.]raum auszeichnet, ist es unter [X.]eachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nach dem Gedanken der stufenweisen Steigerung der [X.]isziplinarmaßnahmen geboten, auf den [X.]eamten rechtzeitig, d.h. alsbald nach Kenntniserlangung von der disziplinar relevanten Pflichtverletzung, pflichtenmahnend einzuwirken und ihn so zur Wiederaufnahme der pflichtgemäßen Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben anzuhalten. [X.]azu gehören - über mögliche dienstliche Weisungen (Anordnungen) hinaus - zunächst die Verhängung niederschwelliger [X.]isziplinarmaßnahmen wie Verweis oder Geldbuße (vgl. § 5 Nr. 1 und [X.], §§ 6, 7 [X.] NW). Hingegen ist das Sammeln einzelner [X.]ienstpflichtverletzungen über einen längeren [X.]raum, um sodann im Wege einer Gesamtschau die schärfsten [X.]isziplinarmaßnahmen - die Entfernung aus dem [X.]ienst oder die Aberkennung des Ruhegehalts - zu verhängen, unzulässig.
Im Fall der [X.]eklagten ist nicht von vornherein auszuschließen, dass die zeitnahe angemessene disziplinare Ahndung ihrer [X.]ienstpflichtverletzungen - etwa die Erteilung eines Verweises beim erstmaligen unentschuldigten Nichterscheinen zu einem angeordneten dienstlichen Termin und die Auferlegung einer Geldbuße bei einem zweitmaligen oder weiteren unentschuldigten Fernbleiben - auf sie in dem Sinn pflichtenmahnend eingewirkt hätte, dass sie künftig dienstliche Anordnungen (§ 35 Satz 2 [X.]eamtStG) zum Erscheinen befolgt hätte. [X.]afür spricht auch, dass die [X.]eklagte die Zahl der Pflichtverletzungen nach der Verfahrenseinleitung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW im April 2014 gegenüber der [X.] zuvor deutlich reduziert hat.
4. Nach § 13 Abs. 2 [X.] NW und den dieser Vorschrift inhaltlich entsprechenden [X.]emessungsregelungen der [X.]isziplinargesetze des [X.]undes und der anderen Länder ist die Entscheidung über die [X.]isziplinarmaßnahme nach der Schwere des [X.]ienstvergehens und unter angemessener [X.]erücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des [X.]eamten sowie des Umfangs der [X.]eeinträchtigung des Vertrauens des [X.]ienstherrn oder der Allgemeinheit zu treffen. [X.]as Gewicht der Pflichtverletzung ist danach Ausgangspunkt und richtungweisendes [X.]emessungskriterium für die [X.]estimmung der erforderlichen [X.]isziplinarmaßnahme ([X.], Urteil vom 29. Oktober 2013 - 1 [X.] 1.12 - [X.]E 148, 192 Rn. 39 f.). [X.]ies beruht auf dem Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die auch im [X.]isziplinarverfahren zu beachten sind ([X.]VerfG, [X.] vom 8. [X.]ezember 2004 - 2 [X.]vR 52/02 - [X.]VerfGK 4, 243 <257>). [X.]ie gegen den [X.]eamten ausgesprochene [X.]isziplinarmaßnahme muss unter [X.]erücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des [X.]ienstvergehens und zum Verschulden des [X.]eamten stehen ([X.], Urteile vom 20. Oktober 2005 - 2 C 12.04 - [X.]E 124, 252 <258 f.> und vom 10. [X.]ezember 2015 - 2 C 50.13 - [X.] L[X.]isziplinarG Nr. 39 Rn. 10).
An diesem Maßstab orientiert, ist bei der anzustellenden Gesamtbetrachtung einerseits zu berücksichtigen, dass die [X.]eklagte - wie gezeigt - über den langen [X.]raum von Juni 2013 bis Januar 2015 in einer Vielzahl von Einzelfällen die Pflicht, dienstliche Anordnungen zu befolgen (§ 35 Satz 2 [X.]eamtStG), und die Pflicht zu einem achtungs- und vertrauensgerechten innerdienstlichen Verhalten (§ 34 Satz 3 [X.]eamtStG) sowie zur Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer [X.]etätigung (§ 33 Abs. 2 [X.]eamtStG) verletzt hat. [X.]ie einzelnen Pflichtverletzungen wiegen dabei unterschiedlich schwer. Für den [X.] liegt in dem unentschuldigten Nichterscheinen zu fünf angeordneten [X.]ienstgesprächen in den Jahren 2014 und 2015 die schwerste Pflichtverletzung. [X.]er wiederholte Verstoß gegen die beamtenrechtliche Kernpflicht die Anordnung auszuführen - zu [X.] zu erscheinen - wiegt auch deshalb besonders schwer, weil die [X.]eklagte - eine Juristin - rechtsfehlerhaft meinte, ärztliche Atteste nicht vorlegen zu müssen, da sie keine gesundheitlichen Gründe geltend mache, sondern sich durch das Fernbleiben gesund erhalten wolle (an den Landrat adressierte E-Mail vom 6. März 2014, 11:13 Uhr). [X.]ie anderen Pflichtverletzungen wiegen jeweils für sich genommen leicht (Verletzung des Mäßigungsgebots, vgl. oben Rn. 18) bis mittelschwer (Verletzung der Pflicht zum innerdienstlichen Wohlverhalten, vgl. Rn. 18).
Andererseits ist in die Gesamtschau einzustellen, dass der Kläger entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] das [X.]isziplinarverfahren erst im April 2014 - und damit deutlich verspätet - eingeleitet hat und er darüber hinaus einzelne Verletzungshandlungen der [X.]eklagten auch nicht durch mögliche niederschwellige Maßnahmen - wie Verweis oder Geldbuße - unverzüglich geahndet und so auf die [X.]eklagte pflichtenmahnend eingewirkt hat. [X.]a nicht auszuschließen ist, dass bei ordnungsgemäßer Einleitung und [X.]urchführung des [X.]isziplinarverfahrens das weitere Fehlverhalten der [X.]eklagten unterblieben wäre, ist es bei der Maßnahmebemessung als mildernder Umstand einzustellen (vgl. [X.], Urteil vom 29. März 2012 - 2 A 11.10 - [X.], [X.], [X.]/[X.] 1.1 [X.]6 Rn. 20 zum [X.]). [X.]ies schließt es aus, das [X.]ienstvergehen der [X.]eklagten mit der disziplinaren [X.] zu ahnden.
5. [X.]as Revisionsgericht hat bei der Anwendung des revisiblen Rechts auf den vom [X.]erufungsgericht festgestellten Sachverhalt (§ 137 Abs. 2 VwGO und § 67 Satz 1 [X.] NW) grundsätzlich dieselben [X.]efugnisse und Entscheidungsmöglichkeiten, die das [X.]erufungsgericht im Falle einer Zurückverweisung hätte. Vorschriften wie § 60 Abs. 2 Satz 2 [X.] (§ 59 Abs. 2 Satz 2 [X.] NW) übertragen den Verwaltungsgerichten im Falle einer [X.]isziplinarklage die [X.]efugnis zur [X.]estimmung der erforderlichen [X.]isziplinarmaßnahme unabhängig von den Wertungen des [X.]ienstherrn in der [X.]isziplinarklage. [X.]iese [X.]efugnis steht, wie sich Vorschriften wie § 70 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 Satz 1 [X.] entnehmen lässt, auch dem [X.]erufungs- und auch dem Revisionsgericht zu ([X.], Urteil vom 25. Juli 2013 - 2 C 63.11 - [X.]E 147, 229 Rn. 9 m.w.N.).
[X.]ass das hier maßgebliche Landesrecht zwar eine § 65 Abs. 1 Satz 1 [X.] vergleichbare Vorschrift enthält (§ 65 Abs. 1 Satz 1 [X.] NW), aber eine dem § 70 Abs. 1 [X.] vergleichbare Regelung nicht kennt, ist unerheblich. [X.]ie rudimentäre Vorschrift des § 67 Satz 1 [X.] NW ist auf diese Weise auszulegen, um die auf [X.] der Länder rechtsvereinheitlichend wirkende Rechtsprechung des [X.] in [X.]isziplinarsachen zu gewährleisten (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag Nordrhein-Westfalen [X.]rs. 13/5220 [X.]). [X.]ementsprechend sind auch die für die Revision maßgeblichen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung, wie etwa § 132 Abs. 2 oder § 137 Abs. 2 VwGO, zu berücksichtigen, obwohl § 67 Satz 1 [X.] NW - im Gegensatz zu Vorschriften anderer Länder (z.[X.]. § 68 [X.]rem[X.]G, § 65 Hmb[X.]G oder § 66 Abs. 1 Thür[X.]G) - insoweit keine Regelung enthält.
[X.]ie tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsurteils reichen für eine eigene Maßnahmebemessung des [X.]s gemäß § 13 Abs. 2 [X.] NW aus. [X.]ie [X.]eteiligten sind hierzu gehört worden; sie haben keine Einwendungen erhoben.
[X.]er [X.] kommt bei seiner [X.]emessungsentscheidung zu dem Ergebnis, dass die [X.]eklagte auf der Grundlage der bindenden tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts durch die Nichtbefolgung dienstlicher Anordnungen und die Verletzung der Wohlverhaltenspflicht ein innerdienstliches [X.]ienstvergehen begangen hat, das bei Abwägung aller disziplinarrechtlich relevanten Gesichtspunkte mit der Kürzung des Ruhegehalts zu ahnden ist.
[X.]a die [X.]eklagte zum 1. November 2018 infolge dauernder [X.]ienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand versetzt worden ist, der Kläger diese Verfügung aufrecht erhält und die [X.]eklagte auf Rechtsmittel gegen die Zurruhesetzung verzichtet, kommen als [X.]isziplinarmaßnahmen gegen die Ruhestandsbeamtin kraft Gesetzes nur eine Kürzung oder die Aberkennung des Ruhegehalts in [X.]etracht (§ 5 Abs. 2 [X.] NW). Wegen des Vorliegens eines Milderungsgrundes ist die Verhängung der disziplinaren [X.] - die Aberkennung des Ruhegehalts - ausgeschlossen. [X.]ie Kürzung des Ruhegehalts ist nach § 11 [X.] NW die bruchteilmäßige Verminderung des monatlichen Ruhegehalts um höchstens ein Fünftel auf längstens drei Jahre. Angesichts der Schwere des [X.]ienstvergehens, der dienstlichen Stellung der [X.]eklagten im Gefüge des Landratsamtes als Leitende Kreisrechtsdirektorin ([X.]esoldungsgruppe [X.] 2 L[X.]esO NW) und ihrer damit verbundenen Vorbildfunktion bemisst der [X.] die Kürzung des Ruhegehalts auf ein Fünftel auf drei Jahre ab [X.]ezember 2018.
6. [X.]ie Entscheidung über die Kosten beruht auf § 74 Abs. 1 [X.] NW i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
[X.]a für das Gerichtsverfahren eine Festgebühr erhoben wird (§ 75 [X.] NW i.V.m. Gebührenverzeichnis der Anlage zu diesem Gesetz), bedarf es keiner gerichtlichen Streitwertfestsetzung.
Meta
15.11.2018
Bundesverwaltungsgericht 2. Senat
Urteil
Sachgebiet: C
vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 9. November 2016, Az: 3d A 641/16.O, Urteil
§ 13 Abs 1 BDG, § 17 Abs 1 S 1 BDG, § 24 Abs 4 BDG, § 55 BDG, § 33 Abs 2 BeamtStG, § 34 S 3 BeamtStG, § 35 S 2 BeamtStG, § 3 DG NW 2004, § 54 Abs 3 DG NW 2004, § 11 DG NW 2004, § 13 Abs 2 DG NW 2004, § 13 Abs 1 DG NW 2004, § 17 Abs 1 S 1 DG NW 2004, § 19 DG NW 2004, § 24 Abs 4 DG NW 2004, § 5 DG NW 2004, § 54 Abs 1 DG NW 2004, § 54 Abs 2 DG NW 2004, § 59 Abs 3 DG NW 2004, § 6 DG NW 2004, § 67 DG NW 2004, § 7 DG NW 2004, § 1 MediationsG
Zitiervorschlag: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.11.2018, Az. 2 C 60/17 (REWIS RS 2018, 1678)
Papierfundstellen: REWIS RS 2018, 1678
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