VGH München: 1 N 16.1269 vom 30.09.2019

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Gegenstand

Satzung über das Vorkaufsrecht im Bereich einer Kleingartenanlage


Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die „Satzung über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung eines Gebietes zur Realisierung von Ausgleichsflächen im Bereich der Kleingartenanlage … …“, die die Antragsgegnerin am 16. Juni 2015 beschlossen und am 25. Juni 2015 bekanntgemacht hat (im Folgenden: Vorkaufsrechtssatzung).

Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung erstreckt sich über einen mehr als 4 ha großen Bereich, der über 250 einzelne Flurstücke umfasst, die in der Regel Größen zwischen 100 m² und 200 m² aufweisen. Die Parzellen werden teils gärtnerisch genutzt, teils liegen sie brach. Nach § 1 Vorkaufsrechtssatzung steht der Antragsgegnerin zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB zu. Hierzu wird im Satzungstext ausgeführt, dass die Antragsgegnerin beabsichtige, auf den Grundstücken ein Gesamtkonzept für die Bereitstellung und Entwicklung von Ausgleichsflächen und -maßnahmen zu erstellen. Ausweislich der Begründung zum Satzungsbeschluss vom 16. Juni 2015 geht die Antragsgegnerin davon aus, dass die Kleingartenflächen aufgrund der Außenbereichslage und der topographischen Situation bis auf eine Nutzung als Grünfläche nicht weiter baulich verwertbar seien. Nach Aussage der Unteren Naturschutzbehörde eigneten sie sich grundsätzlich als Ausgleichsflächen, jedoch nicht jede Parzelle für sich separat. Ein Gesamtkonzept lasse sich nur erstellen und umsetzen, wenn die zusammenhängenden Grundstücke im städtischen Besitz seien. Bei diesem Gesamtkonzept könne nach Abstimmung mit dem Wasserwirtschaftsamt ebenfalls die Gewässerentwicklungsplanung in dem Bereich gefördert werden. Zur Sicherung eines Konzeptes zur Entwicklung von Ausgleichsflächen für das städtische Ökokonto solle das Vorkaufsrecht für die Kleingartenflächen zugunsten der Antragsgegnerin gesichert werden.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke FlNr. … und …, Gemarkung S. Diese liegen im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung und werden nach den Angaben der Antragstellerin derzeit nicht als Kleingarten genutzt, sondern liegen brach.

Am 27. Juni 2016 erhob die Antragstellerin Normenkontrollklage. Sie beantragt,

Die Satzung der Antragsgegnerin über das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung eines Gebietes zur Realisierung von Ausgleichsflächen im Bereich der Kleingartenanlage … … vom 16. Juni 2015 wird für unwirksam erklärt.

Hilfsweise: Die Satzung wird für unwirksam erklärt, soweit sie die Grundstücksflächen der Antragstellerin FlNr. … … … … … … … und …, Gemarkung S., in ihren Geltungsbereich mit einbezieht.

Die Antragsgegnerin verfolge das Ziel, Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im naturschutzfachlichen Sinne zu bevorraten, ohne die Tauglichkeit der Flächen im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung ernstlich überprüft zu haben. Zwar sei die Untere Naturschutzbehörde gefragt worden. Diese habe jedoch keine nähere Prüfung der Tauglichkeit der Flächen zum naturschutzfachlichen Ausgleich vorgenommen, sondern nur geäußert, dass eine grundsätzliche Inanspruchnahme nur dann in Betracht käme, wenn eine zusammenhängende Fläche bestehe. Die Behauptung der Unteren Naturschutzbehörde, dass das Areal als Ausgleichsfläche geeignet sei, werde bestritten. Die Ausgleichstauglichkeit müsse durch ein Sachverständigengutachten verifiziert werden. Die Fläche werde in wesentlichen Teilen noch zu Freizeitzwecken oder gärtnerisch genutzt, weshalb es zumindest in relevanten Anteilen an einer naturschutzfachlichen Aufwertbarkeit fehle. Aufgrund der Tatsache, dass der Geltungsbereich mehrere hundert Einzelflächen umfasse, sei angesichts der hohen Anzahl an betroffenen Eigentümern nicht zu erwarten, dass zukunftsbezogen ein zusammenhängender Flächenanteil erworben werden könne. Die bisherigen Bemühungen der Antragsgegnerin zum Erwerb von Flächen hätten in einem Zeitraum von fast einem halben Jahrhundert nicht zu einer zusammenhängenden Grundstücksfläche in deren Eigentum geführt. Auch nach Satzungserlass seien kaum Flächen erworben worden. Die Behauptung der Antragsgegnerin, es bestehe auch angesichts der rechtswidrigen Anlagen städtebaulicher Regelungsbedarf, sei nicht belegt. Der Vorkaufsrechtssatzung fehle schon die Tauglichkeit für den vorgesehenen Zweck und damit die Erforderlichkeit im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB. Die Antragsgegnerin könne ein Vorkaufsrecht nur in Gebieten begründen, in denen sie eine städtebauliche Maßnahme in Betracht ziehe. Hier berufe sich die Antragsgegnerin nur auf das allgemeine Bedürfnis, Ausgleichsflächen vorzuhalten, ohne eine konkrete städteplanerische Maßnahme zu nennen, die durch den Erwerb der Grundstücksflächen potentiell unterstützt werden könne. Eine Vorkaufsrechtssatzung dürfe nicht dazu erlassen werden, eine reine Erleichterung des allgemeinen Grunderwerbs der Kommune zu erwirken. Die Schaffung eines Gesamtkonzepts für die Bereitstellung und Entwicklung von Ausgleichsflächen und Ausgleichsmaßnahmen stelle keine ausreichende städteplanerische Maßnahme im Sinn von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB dar. Jedenfalls fehle es an einem fachlich fundierten Ausgleichsflächenkonzept. Das notwendige Maß an Konkretisierung der städtebaulichen Maßnahme liege nicht vor. Die Überlegungen der Antragsgegnerin müssten so weit gereift sein, dass sie die städtebauliche Maßnahme tatsächlich auch in Angriff nehmen und verwirklichen wolle. Es sei keine Bestandsaufnahme der Ausgleichsflächen erfolgt. Es würden nur unverbindliche Vorschläge und Überlegungen der Verwaltung der Antragsgegnerin existieren, ohne konkrete naturschutzfachliche Zusammenhänge zu benennen. Eine ernstliche flächenhafte Maßnahme sei nicht zu erkennen, der Flächennutzungsplan sei weiterhin nicht angepasst worden und sehe in dem Bereich eine Fläche für die Landwirtschaft vor. Es handle sich vorliegend um eine unzulässige Bodenbevorratung.

Mit Schriftsatz vom 19. Juli 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

den Antrag abzulehnen.

Für den Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei es ausreichend, dass in dem Gebiet städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen würden. Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme sei in einem weiten Sinn zu verstehen. Es seien alle Maßnahmen umfasst, die der Gemeinde dazu dienen würden, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Es handle sich um ein Instrument der frühzeitigen Bodenvorratspolitik, weshalb eine weitergehende Konkretisierung der zukünftigen städtebaulichen Maßnahme nicht erforderlich sei. Die Absicht, Ausgleichsflächen bzw. ein Ökokonto zu entwickeln, sei als ein Inbetrachtziehen städtebaulicher Maßnahmen im Sinn des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB anzusehen. Die Antragsgegnerin beabsichtige, auf den von der Vorkaufsrechtssatzung umfassten Flächen ein Gesamtkonzept für die Bereitstellung und Entwicklung von Ausgleichsflächen und Maßnahmen zu erstellen. Es sei bei Erlass der Vorkaufsrechtssatzung nicht erforderlich, dass schon feststehe, wie die Ausgleichsflächen entwickelt und bereitgestellt würden. Die Antragsgegnerin habe sich informiert, dass die umfassten Flächen als Ausgleichsflächen geeignet seien, aber ein Gesamtkonzept erst dann erstellt werden könne, wenn sich die zusammenhängenden Grundstücke in städtischem Besitz befänden. Nachdem sich der Bau- und Umweltausschuss in seiner Sitzung am 16. Juni 2015 mit der Entwicklung von Ausgleichsflächen und der Entwicklung eines Ökokontos auseinandergesetzt habe und solche Maßnahmen im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung in Betracht gezogen habe, reiche dies für ernsthafte Erwägungen städtebaulicher Maßnahmen aus. Es handle sich nicht um eine reine Bodenbevorratung, da die Fläche nach der Aussage der Unteren Naturschutzbehörde grundsätzlich als Ausgleichsfläche geeignet sei. Im Satzungsgebiet sei eine gewisse kleingärtnerische Nutzung vorhanden, die nach und nach zurückgehe. Es handle sich nicht um eine Kleingartenanlage im Sinne des Bundeskleingartengesetzes. Angesichts der Außenbereichslage sei davon auszugehen, dass die Anlagen rechtswidrig errichtet worden seien. Es bestehe bei weiteren Bauwünschen städtebaulicher Regelungsbedarf. Die Antragsgegnerin habe sich gegen eine Absicherung der kleingärtnerischen Nutzung und für eine Nutzung als Ausgleichsfläche entschieden. Es wurde eine Aufstellung vorgelegt, wonach bereits 35 Parzellen im Eigentum der Antragsgegnerin stünden.

Auf Anfrage des Senats teilte die Untere Naturschutzbehörde mit, dass sich die Fläche als Ausgleichsfläche eigne. Es könne beispielsweise die Renaturierung der offenen Wasserflächen, die Anlage artenreicher Feuchtgebüsche und Waldflächen sowie die Herstellung und Pflege extensiver artenreicher Grünländer erfolgen. Ein Vertreter der Unteren Naturschutzbehörde erklärte in der mündlichen Verhandlung, dass die derzeitige kleingärtnerische Nutzung nicht dem natürlichen Vorkommen der Pflanzen entspreche. Es könne auch fachliches Ziel sein, bestehende Verrohrungen von Gewässern aufzuheben und neue Gewässer durch das Gelände anzulegen. Denkbar sei auch, nicht die gesamte Fläche von 4 ha gleichzeitig aufzuwerten, sondern nur einen zusammenhängenden Bereich von 1 ha oder 2 ha, vorzugsweise angrenzend an die Wasserflächen. Eine Gesamtplanung sei aber besser.

Zum weiteren Vorbringen der Parteien und zu den übrigen Einzelheiten wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

1. Der Antrag ist rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begann nach Bekanntmachung der Vorkaufsrechtssatzung am 26. Juni 2015 (§ 57 Abs. 2 VwGO, § 222 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB) zu laufen und endete gemäß § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 2 ZPO, § 188 Abs. 2 BGB erst mit Ablauf des 27. Juni 2016.

Die Antragstellerin ist als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Durch die Vorkaufsrechtssatzung wird die Antragsgegnerin ermächtigt, in ein Privatrechtsverhältnis einzugreifen, das durch einen Grundstückskaufvertrag zwischen der Antragstellerin und einem Dritten geschaffen wird. Dadurch wird jedenfalls die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Privatautonomie und damit auch die Rechtssphäre eines Eigentümers im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung tangiert (vgl. BayVGH, U.v. 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 14; U.v. 26.1.2009 - 2 N 08.124 - BayVBl 2009, 344).

2. Der Antrag ist im Hauptantrag unbegründet, die Vorkaufsrechtssatzung erweist sich als rechtmäßig. Sie kann sich auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB stützen. Die Vorkaufsrechtssatzung hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung, da sie eine städtebauliche Maßnahme sichern soll (2.1), die die Antragsgegnerin in Betracht zieht (2.2), und die Satzung geeignet ist, zur Sicherung des Planungsziels beizutragen (2.3). Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig (2.4).

2.1 Die mit der Vorkaufsrechtssatzung beabsichtigte Sicherung der Entwicklung von Ausgleichsflächen im Rahmen der Eingriffsregelung nach § 1a BauGB ist eine städtebauliche Maßnahme im Sinn von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist weit zu verstehen. Hierunter sind alle Maßnahmen zu fassen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, sofern sie einen städtebaulichen Bezug haben (vgl. BVerwG, B.v. 26.1.2010 - 4 B 43.09 - BauR 2010, 871; B.v. 14.4.1994 - 4 B 70.94 - BauR 1994, 495; BayVGH, U.v. 5.7.2011 - 1 N 08.1692 - juris Rn. 21). Die Planungsvorstellungen müssen nicht in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein. Es kommen alle Arten städtebaulicher Planungen und Konzeptionen unabhängig von ihrer Rechtsqualität in Betracht und somit auch informelle Planungen (vgl. BayVGH, B.v. 24.2.2010 - 1 ZB 08.3231 - BauR 2010, 1734). Den nach diesen Maßgaben jedenfalls zu fordernden städtebaulichen Bezug weist die beabsichtigte Verwendung der in die Vorkaufsrechtssatzung einbezogenen Grundstücke als Ausgleichsfläche auf. Über den Ausgleich von Eingriffen durch die Bauleitplanung ist gemäß § 18 Abs. 1 BNatSchG nach den Vorschriften des BauGB (§ 1a Abs. 3 BauGB) zu entscheiden. Die beabsichtigte Bereitstellung von Ausgleichsflächen kann u. a. in einem eigenständigen Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1a Satz 1 Alt. 2 BauGB, § 1a Abs. 3 Satz 2 BauGB erfolgen. Trotz des naturschutzrechtlichen Ursprungs handelt es sich daher bei der geplanten Entwicklung und Bereitstellung von Ausgleichsflächen um eine Maßnahme mit städtebaulichem Bezug.

2.2 Die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Entwicklung und Bereitstellung von Ausgleichsflächen für die Bauleitplanung ist als städtebauliche Maßnahme hinreichend konkret „in Betracht gezogen“ im Sinn von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

Ein „in Betracht ziehen“ ist zu bejahen, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde vorhanden sind, dass sie bestimmte städtebauliche Maßnahmen ergreifen wird (vgl. BayVGH, U.v. 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 18; HessVGH, U.v. 26.1.2017 - 4 A 2586/16 - BauR 2017, 1517). Sie erhält durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Das Instrument des Vorkaufsrechts ist indes nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken vorgesehen, die zur Umsetzung der betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden (vgl. BVerwG, B.v. 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris; B.v. 8.9.2009 - 4 BN 38.09 - BauR 2010, 81). Die Gemeinde muss daher eine ungefähre Vorstellung entwickelt haben, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. Ein „in Betracht ziehen“ ist somit dann zu bejahen, wenn ein Stadium erreicht wird, in dem die Maßnahme nachweislich ernsthaft beabsichtigt ist. Die Absicht zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest soweit verdichtet gewesen sein, dass bei vernünftiger Betrachtung die Einleitung des Grunderwerbs zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvoll erschien (vgl. BayVGH, U.v. 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 19; HessVGH, U.v. 26.1.2017 - 4 A 2586/16 - BauR 2017, 1517). Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl. BVerwG, B.v. 8.9.2009 a.a.O; BayVGH, B.v. 24.2.2010 - 1 ZB 08.3231 - BauR 2010, 1734).

Bei Berücksichtigung dieser Maßgaben waren im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkrete und ernsthafte Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin vorhanden. Die Art der beabsichtigten Verwendung der Fläche hat die Antragsgegnerin durch die Benennung des städtebaulichen Ziels der Schaffung von Ausgleichsflächen konkret festgelegt. Die formulierte städtebauliche Zielsetzung beschränkt sich ausschließlich auf Maßnahmen im Sinn von § 1a Abs. 3 BauGB.

Die Antragsgegnerin hat die städtebauliche Maßnahme im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses auch nicht nur unverbindlich erwogen. Aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet sowie der Umstände, von denen die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungserlasses ausging, ist anzunehmen, dass sie die geplanten Maßnahmen tatsächlich auch in Angriff nehmen und verwirklichen wollte. Entscheidend für die Ernsthaftigkeit der Maßnahme ist, ob aus der Sicht der Antragsgegnerin ein städtebaulicher Handlungsbedarf bestand.

Die Flächen im Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung wurden im Zeitpunkt des Satzungserlasses zum Teil kleingärtnerisch genutzt, zum Teil lagen sie brach. Es bestanden zudem diverse bauliche Anlagen, die einer kleingärtnerischen Nutzung oder einer Freizeitnutzung dienten. Die Antragsgegnerin wurde durch das Landratsamt darauf hingewiesen, dass in dem Bereich ungeklärte baurechtliche Verhältnisse bestehen. Aufgrund dieser kleinteiligen, planungsrechtlich nicht geordneten Nutzung konnte die Antragsgegnerin annehmen, dass in dem Bereich ein städtebaulicher Missstand besteht oder sich zumindest anbahnt, der ein bauleitplanerisches Tätigwerden erfordert. Dies gilt umso mehr als die Antragsgegnerin vorträgt, sie sei hierzu durch das Landratsamt aufgefordert worden. Angesichts dieser Situation hat sie sich ausweislich der Begründung des Satzungsbeschlusses vom 16. Juni 2015 gegen eine Legalisierung des Bestandes entschieden und stattdessen als bauleitplanerische Maßnahme die Entwicklung einer Ausgleichsfläche verfolgt. Die aus Sicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungserlasses bestehenden Verhältnisse zeigen, dass mit der Vorkaufsrechtssatzung keine unzulässige allgemeine Bevorratung von Flächen betrieben, sondern die Sicherung von Maßnahmen zur Lösung eines städtebaulichen Konflikts bezweckt werden sollte. Die Antragsgegnerin hat sich dabei nicht darauf beschränkt, diesen städtebaulichen Konflikt zu bezeichnen, sondern hat sich angesichts der in Betracht kommenden Möglichkeiten (Legalisierung des Baubestands und der kleingärtnerischen Nutzung oder Aufwertung der Fläche zu einer Ausgleichsfläche) für die Schaffung von Ausgleichsflächen entschieden und die Richtung zur Lösung des Konflikts vorgegeben (vgl. hierzu BVerwG, B.v. 8.9.2009 - 4 BN 38.09 - BauR 2010, 81).

Die Absicht der Antragsgegnerin, städtebauliche Maßnahmen zur Lösung eines bestimmten städtebaulichen Konflikts in Betracht zu ziehen, wird auch durch die räumliche Begrenzung des Satzungsgebiets deutlich. Das Gebiet umfasst sämtliche durch ihre kleinteilige Parzellierung für die Kleingarten- bzw. Freizeitnutzung konzipierten Grundstücke. Dadurch wird deutlich, dass die Antragsgegnerin keine konturlose Flächenbevorratung betreiben will, sondern beabsichtigt, städtebaulich auf die besondere Situation zu reagieren.

Es spricht nicht gegen die Ernsthaftigkeit der Absicht zur Umsetzung der städtebaulichen Maßnahme, dass die Antragsgegnerin bisher nicht festgelegt hat, in welcher rechtlichen Form die Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt werden sollen. Das Fehlen der genauen Bezeichnung der Umsetzungsmaßnahme in der Begründung einer Vorkaufsrechtssatzung ist kein durchgreifender Mangel, sofern sich die in Betracht gezogenen Maßnahmen aus den Umständen ergeben (vgl. BayVGH, B.v. 24.2.2010 - 1 ZB 08.3231 - BauR 2010, 1734). Ob die Antragsgegnerin die geplanten Ausgleichsflächen durch Bebauungsplan festsetzen will oder ein Ausgleich nur über die Sicherung gemäß § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB erfolgen soll, ist für die von der Antragsgegnerin bereits genau bezeichnete, künftige städtebauliche Funktion der Fläche ohne Bedeutung. Es handelt sich bei dieser Frage nur um die Form der rechtlichen Sicherung der städtebaulichen Maßnahme, die in dem frühen Planungsstadium offen bleiben kann, nachdem nachvollziehbare Erwägungen eine spätere Festlegung rechtfertigen. Die Wahl der Form der Sicherung der Ausgleichsmaßnahmen kann nämlich unter anderem davon abhängen, in welchem Umfang die Antragsgegnerin Flächen in dem Bereich freihändig erwerben kann.

Die Vielzahl der zu erwerbenden Einzelparzellen, die erforderlich sind, um eine zusammenhängende Ausgleichsfläche zu realisieren, begründet für sich genommen nicht die Annahme, die Antragsgegnerin ziehe die städtebauliche Maßnahme nicht ernsthaft in Betracht. Es ist nicht Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtssatzung, dass die Begründung des Vorkaufsrechts tatsächlich zu dem gewünschten Erfolg in Form des Erwerbs einer als Ausgleichsfläche geeigneten, zusammenhängenden Fläche führt. Es liegt in der Natur der Sache eines Vorkaufsrechts, dass mit diesem der Erwerb der Fläche nicht erzwungen werden kann, sondern davon abhängt, ob der bisherige Eigentümer einen Verkauf der Fläche tätigt. Ihre Funktion als frühzeitiges Instrument der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen (vgl. BVerwG, B.v. 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris Rn. 5) könnte die Vorkaufsrechtssatzung nicht erfüllen, wenn schon ihr Erlass voraussetzen würde, dass der Erwerb der Fläche mit überwiegender Wahrscheinlichkeit möglich ist. Unabhängig davon ergibt sich aus der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellung über die bereits von ihr erworbenen Grundstücke, dass sie im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits 30 Parzellen in ihrem Eigentum hatte. Ihr wurden ausweislich der Normaufstellungsakte im Vorfeld des Satzungserlasses auch wiederholt Parzellen zum Ankauf angeboten (vgl. E-Mail vom 7.10.2014). Damit bestand bereits ein hinreichender Ansatz für die Realisierung der vorgesehenen städtebaulichen Maßnahmen.

Das „in Betracht ziehen“ städtebaulicher Maßnahmen setzt auch nicht voraus, dass die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Schaffung einer Ausgleichsfläche bereits im Flächennutzungsplan dargestellt ist. Die Planungsvorstellungen der Gemeinde müssen nicht notwendig in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein (vgl. oben). Es ist auch unschädlich, dass bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine Änderung des Flächennutzungsplans für das Satzungsgebiet erfolgt ist. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtssatzung ist der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses. Das fehlende Fortschreiten der gemeindlichen Planungen oder ein dauerhaft entfallender Wille zur Realisierung der angedachten Planung kann allenfalls ein Grund sein, der zu einer späteren Funktionslosigkeit der Vorkaufsrechtssatzung beitragen kann (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2019, § 25 BauGB Rn. 25).

2.3 Die Vorkaufsrechtssatzung ist objektiv geeignet, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung beizutragen. Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts ist nur in den Fällen zu rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu dem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Mit anderen Worten muss die Vorkaufsrechtssatzung objektiv geeignet sein, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinn von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen. Daran fehlt es, wenn die gemeindliche Planung, zu deren Sicherung die Vorkaufsrechtssatzung erlassen wurde, an § 1 Abs. 3 BauGB oder an anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird (vgl. BVerwG, B.v. 26.1.2010 - 4 B 43.09 - BauR 2010, 871; B.v. 15.2.2000 - 4 B 10.00 - BauR 2000, 1027; BayVGH, B.v. 24.2.2010 - 1 ZB 08.3231 - BauR 2010, 1734).

Ein solches Planungshindernis, das die Nutzung des Satzungsgebiets als Ausgleichsfläche für die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der Bauleitplanung ausschließt, ergibt sich nicht daraus, dass der Bereich zu diesem Zweck nicht geeignet wäre. Die zuständige Untere Naturschutzbehörde hat schriftlich und mündlich nachvollziehbar ausgeführt, dass die Fläche als Ausgleichsfläche geeignet sei und durch verschiedene Maßnahmen aufgewertet werden könne.

Die von der Antragstellerin bedingt beantragte Beweiserhebung zu der von ihr behaupteten Tatsache, dass die erfassten Grundstücke entgegen der Stellungnahme der Unteren Naturschutzbehörde nicht naturschutzfachlich aufgewertet werden könnten bzw. die Durchführung bestimmter im Einzelnen genannter Aufwertungsmaßnahmen nicht möglich sei, war nicht geboten. Eine Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ist regelmäßig von einem besonderen Sachverstand getragen und hat im Rahmen der Beweiswürdigung ein besonderes Gewicht, da die fachbehördlichen Aussagen auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen. Eine Abweichung von der naturschutzfachlichen Wertung der zuständigen Fachbehörde und eine weitere Beweiserhebung durch das Gericht wäre erst dann erforderlich, wenn sich der Eindruck aufdrängt, dass die fachliche Äußerung tatsächlich oder rechtlich unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen fehlerhaft ist (vgl. BayVGH, B.v. 17.8.2017 - 19 ZB 16.164 - juris Rn. 32; B.v. 22.7.2015 - 15 ZB 14.1285 - juris Rn. 5). Solche besonderen Anhaltspunkte ergeben sich weder aus der Beurteilung der Unteren Naturschutzbehörde selbst noch aus dem Vortrag der Antragstellerin. Soweit die Antragstellerin behauptet, die Ausgleichsfläche sei naturschutzfachlich ungeeignet, ist nicht erkennbar, auf welche tatsächliche Grundlage sich diese Behauptung stützt. Die Antragstellerin setzt sich mit der fachlichen Beurteilung der Naturschutzbehörde nicht auseinander und stellt dem ausschließlich die gegenteilige Behauptung gegenüber, ohne hierfür eine plausible Erklärung zu nennen. Soweit sie darauf verweist, dass die starke Parzellierung einer naturschutzfachlichen Aufwertung entgegenstehe, weicht sie damit nicht von der Beurteilung der Naturschutzbehörde ab. Diese geht ebenso wie die Antragsgegnerin davon aus, dass es für die Nutzung als Ausgleichsfläche und eine naturschutzfachliche Aufwertung einer zusammenhängenden Fläche bedarf. Auch die im Rahmen des Beweisantrags erwähnte Klein- und Privatgartennutzung sowie die bauliche Vorbelastung der Flächen ist nicht geeignet, Zweifel an der fachlichen Wertung der Naturschutzbehörde zu begründen. Vielmehr spricht gerade diese Bestandsnutzung dafür, dass schon durch die Beendigung derselben und eine anschließende Renaturierung eine naturschutzfachliche Aufwertung möglich ist. Hierauf hat der Vertreter der Unteren Naturschutzbehörde in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich hingewiesen. Angesichts der nachvollziehbaren Einschätzung der Naturschutzbehörde war auch die Einnahme eines gerichtlichen Augenscheins zur weiteren Aufklärung dieser Frage nicht erforderlich. Nachdem das Gericht nicht über die naturschutzfachlichen Kenntnisse verfügt, um beurteilen zu können, ob eine Fläche ökologisch aufgewertet werden kann, hätte die Einnahme eines Augenscheins die Beurteilung der Fachbehörde weder bestätigen noch in Zweifel ziehen können.

Nachdem die Naturschutzbehörde die objektive Eignung der Fläche für eine ökologische Aufwertung bestätigt hat, kommt es nicht darauf an, in welchem Umfang die Antragsgegnerin die Eignung der Fläche schon vor Satzungserlass ermittelt hat. Der Erlass der Vorkaufsrechtssatzung unterliegt nicht dem Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, mit der Folge, dass sich ihre Rechtswidrigkeit nicht schon aus einem Ermittlungsdefizit ergeben kann. Eine substantiierte, in die Einzelheiten gehende Ziel- und Zeitvorstellung über die Entwicklung des Gebiets verlangt § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht (BayVGH, U.v. 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 18; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2019, § 25 BauGB Rn. 22).

Die objektive Eignung, einen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung zu leisten, fehlt der Vorkaufsrechtssatzung auch nicht wegen der großen Zahl von Einzelparzellen in ihrem Geltungsbereich und einer damit möglicherweise erforderlich werdenden längeren Zeitspanne bis zum Erwerb einer zusammenhängenden Fläche. Einer Vorkaufsrechtssatzung fehlt der erforderliche Sicherungszweck dann, wenn bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses absehbar ist, dass die Planung, zu deren Sicherung sie erlassen wurde, an einem unüberwindlichen tatsächlichen oder rechtlichen Hindernis scheitern wird. Insofern kann es auch von Bedeutung sein, wenn mit der Realisierung der planerischen Festsetzung auf absehbare Zeit nicht zu rechnen ist (vgl. BVerwG, B.v. 26.1.2010 - 4 B 43.09 - BauR 2010, 871; HessVGH, U.v. 26.1.2017 - 4 A 2586/16 - BauR 2017, 1517). Die Vorkaufsrechtssatzung selbst unterliegt jedoch als Mittel der Bodenvorratspolitik grundsätzlich keiner zeitlichen Grenze (vgl. BVerwG, B.v. 26.1.2010 a.a.O.). Es kommt deshalb darauf an, ob die vorgesehene städtebauliche Maßnahme über einen längeren Zeitraum nicht realisierbar ist, nicht jedoch, ob die Vorkaufsrechtssatzung in absehbarer Zeit zu dem gewünschten Erwerb von Grundstücken führen kann. Zu Unrecht leitet die Antragstellerin aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2010 ab, dass der Erwerb der von der Vorkaufsrechtssatzung umfassten Fläche etwa in einem Zeitraum von 10 Jahren erfolgen müsse. Es reicht vielmehr aus, wenn es nicht ausgeschlossen ist, dass die Antragsgegnerin eine Umsetzung zumindest wesentlicher Teile ihrer Planungsvorstellungen erreichen kann (vgl. BayVGH, B.v. 24.2.2010 - 1 ZB 08.3231 - BauR 2010, 1734 Rn. 35). Bloße Zweifel an der Verwirklichungsfähigkeit reichen für die Annahme eines unüberwindbaren Hindernisses für die Umsetzung planerischer Festlegungen nicht aus (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2004 - 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207). Wie bereits ausgeführt, kommen sowohl der Erlass eines Bebauungsplans mit Festsetzungen gemäß § 9 Abs. 1a BauGB als auch Maßnahmen nach § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB in Betracht. Nachdem die Antragstellerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses 30 Parzellen in ihrem Eigentum hatte, bestand bereits ein Ansatz für die Realisierung der vorgesehenen städtebaulichen Maßnahmen.

2.4 Der Antrag bleibt auch im Hilfsantrag ohne Erfolg. Die mit diesem beantragte Feststellung der teilweisen Unwirksamkeit der Vorkaufsrechtssatzung, bezogen auf die Grundstücke der Antragstellerin, würde voraussetzen, dass die Satzung einen teilbaren Inhalt hat. Anhaltspunkte dafür, dass dies für die verstreut liegenden Parzellen der Antragstellerin der Fall sein könnte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen. Solche sind auch nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten gemäß § 162 Abs. 3 VwGO selbst. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Datenquelle d. amtl. Textes: Bayern.Recht

Meta

1 N 16.1269

30.09.2019

VGH München

Urteil

Auf dem Handy öffnen Auf Mobilgerät offnen.

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Zitiert

Keine Referenz gefunden.

§ 47 VwGO


(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) 1Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. 2Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. 3Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. 4§ 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) 1Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. 2Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. 3Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

§ 57 VwGO


(1) Der Lauf einer Frist beginnt, soweit nichts anderes bestimmt ist, mit der Zustellung oder, wenn diese nicht vorgeschrieben ist, mit der Eröffnung oder Verkündung.

(2) Für die Fristen gelten die Vorschriften der §§ 222, 224 Abs. 2 und 3, §§ 225 und 226 der Zivilprozeßordnung.

§ 222 ZPO


(1) Für die Berechnung der Fristen gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs.

(2) Fällt das Ende einer Frist auf einen Sonntag, einen allgemeinen Feiertag oder einen Sonnabend, so endet die Frist mit Ablauf des nächsten Werktages.

(3) Bei der Berechnung einer Frist, die nach Stunden bestimmt ist, werden Sonntage, allgemeine Feiertage und Sonnabende nicht mitgerechnet.

§ 154 VwGO


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

§ 162 VwGO


(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens.

(2) 1Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in Abgabenangelegenheiten auch einer der in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. 2Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. 3Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.

(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.

§ 167 VwGO


(1) 1Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. 2Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

§ 187 BGB


(1) Ist für den Anfang einer Frist ein Ereignis oder ein in den Lauf eines Tages fallender Zeitpunkt maßgebend, so wird bei der Berechnung der Frist der Tag nicht mitgerechnet, in welchen das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt.

(2) 1Ist der Beginn eines Tages der für den Anfang einer Frist maßgebende Zeitpunkt, so wird dieser Tag bei der Berechnung der Frist mitgerechnet. 2Das Gleiche gilt von dem Tage der Geburt bei der Berechnung des Lebensalters.

§ 709 ZPO


1Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. 2Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. 3Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.

§ 132 VwGO


(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

§ 188 BGB


(1) Eine nach Tagen bestimmte Frist endigt mit dem Ablauf des letzten Tages der Frist.

(2) Eine Frist, die nach Wochen, nach Monaten oder nach einem mehrere Monate umfassenden Zeitraum - Jahr, halbes Jahr, Vierteljahr - bestimmt ist, endigt im Falle des § 187 Abs. 1 mit dem Ablauf desjenigen Tages der letzten Woche oder des letzten Monats, welcher durch seine Benennung oder seine Zahl dem Tage entspricht, in den das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt, im Falle des § 187 Abs. 2 mit dem Ablauf desjenigen Tages der letzten Woche oder des letzten Monats, welcher dem Tage vorhergeht, der durch seine Benennung oder seine Zahl dem Anfangstag der Frist entspricht.

(3) Fehlt bei einer nach Monaten bestimmten Frist in dem letzten Monat der für ihren Ablauf maßgebende Tag, so endigt die Frist mit dem Ablauf des letzten Tages dieses Monats.

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