Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 25.06.2014, Az. 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10

Die [X.] betreffen die Frage, ob die Erhebung wiederkehrender Beiträge für sämtliche [X.]n des gesamten [X.]gebiets oder [X.]n einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der [X.] auf der Grundlage des § 10a des [X.] Kommunalabgabengesetzes - [X.] - in der Fassung des [X.] zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl S. 401) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

1. Das [X.] Kommunalabgabengesetz ermächtigt die [X.]n zur Erhebung einmaliger oder wiederkehrender Beiträge für [X.]n.

§ 10 [X.] regelt die Erhebung einmaliger Beiträge für [X.]n:

Die Erhebung wiederkehrender Beiträge für [X.]n ist in § 10a [X.] geregelt:

2. Bereits das Kommunalabgabengesetz [X.] vom 5. Mai 1986 ([X.]) hatte die Möglichkeit vorgesehen, wiederkehrende Beiträge für [X.]n zu erheben. § 10 Abs. 2 Satz 2 [X.] in der Fassung des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 ([X.]) ermächtigte für einmalige Beiträge die [X.]n dazu, durch Satzung zu bestimmen, dass ihr gesamtes Gebiet oder einzelne Gebietsteile eine Abrechnungseinheit darstellen, sofern die [X.]n des gesamten Gebietes oder einzelner Gebietsteile der [X.] in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Das Oberverwaltungsgericht [X.] erachtete die Bildung von [X.] auch bei Erhebung wiederkehrender Beiträge nur unter der Voraussetzung für verfassungsrechtlich zulässig, dass die [X.]n im jeweiligen Bereich in einem "räumlichen und funktionalen Zusammenhang" stünden (OVG [X.], Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <592>, "Pirmasens-Urteil"; vgl. bereits Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, [X.], [X.], "[X.] Urteil" zu § 13 Abs. 2 [X.] 1986).

Den erforderlichen "funktionalen Zusammenhang" sah das Oberverwaltungsgericht nur bei einem System von [X.]n als gegeben an, die untereinander derart in Beziehung stünden, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden Grundstücke und Betriebe einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermittelten. Dies setze ein System von [X.]n voraus, das für sich genommen die Zufahrt zu dem übrigen Straßennetz biete. Ein solches System bestehe aus [X.]n, die durch Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst würden. Diese Straßen könnten beispielsweise als Ring um ein Netz von [X.]n herum oder durch ein solches Netz hindurchführen (OVG [X.], Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, [X.], [X.] <265>; Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <593>).

Aus "Gründen der Vorteilsgerechtigkeit" sei zwingende Voraussetzung für den funktionalen Zusammenhang, dass sämtliche Grundstücke innerhalb des [X.] auf dieselbe Straße oder dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen seien, um in die verschiedenen Richtungen [X.] an das übrige Straßennetz zu finden. Nur diejenigen Grundstücke hätten einen beitragsrechtlichen Vorteil von der Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung, die in die sie erschließenden Straßen unmittelbar oder mittelbar einmündeten (OVG [X.], Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <594>). Einem weiteren Urteil des [X.] zufolge lag der von § 10 Abs. 2 Satz 2 [X.] geforderte funktionale Zusammenhang der [X.]n in einer Abrechnungseinheit nur dann vor, wenn sämtliche Grundstücke innerhalb der Abrechnungseinheit in jeder Richtung auf dieselbe Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen waren, um [X.] an das übrige Verkehrsnetz zu finden. Diese Straße mit [X.] müsse innerhalb der Abrechnungseinheit liegen und zum Anbau bestimmt sein (OVG [X.], Urteil vom 25. November 2003 - 6 A 10631/03.OVG -, juris, "[X.]-Urteil").

3. Der [X.] [X.]gesetzgeber änderte mit dem [X.] zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl S. 401) § 10 [X.] und fügte § 10a [X.] in das Kommunalabgabengesetz ein. Damit beabsichtigte er ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs eine

Die von der Rechtsprechung bei der Bildung von [X.] gestellten Anforderungen an den räumlichen und funktionalen Zusammenhang hätten in ihren praktischen Konsequenzen zu erheblichen Restriktionen kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten geführt. Es sei eine Situation der Rechtsunsicherheit eingetreten ([X.], [X.], 6). Ziel der Neuregelung sei die "Stärkung weitgehend 'gerichtsfester' normgeberischer Gestaltungsmöglichkeiten". Abweichend von der bisherigen Gesetzeslage könne künftig bestimmt werden, dass das gesamte öffentliche Verkehrsnetz der [X.] eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilde. Soweit dies in Ansehung besonderer örtlicher Verhältnisse ausnahmsweise erforderlich sei, könne Entsprechendes auch für [X.]n lediglich einzelner Gebietsteile der [X.] bestimmt werden. In beiden Fällen unterlägen der Beitragspflicht alle Grundstücke, die durch das eine Einheit bildende Verkehrsnetz "erschlossen" seien. Die Begründung des Gesetzentwurfs betont, dass die Beitragspflicht "darüber hinaus (…) von Gesetzes wegen an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft" sei ([X.], [X.]).

[X.] der Neuregelung sei die den [X.]n eingeräumte Befugnis, durch Satzung zu bestimmen, dass das gesamte öffentliche Verkehrsnetz des [X.]gebiets, also sämtliche zum Anbau bestimmte [X.]n, eine eigenständige öffentliche Einrichtung bilde. Diese sei nicht lediglich als Abrechnungseinheit zu verstehen, deren Bedeutung sich in einem abrechnungstechnischen Verbund erschöpfe, sondern als "qualitativ selbständige [X.]einrichtung". Zusätzlich eröffne der Gesetzentwurf die Möglichkeit, statt für das gesamte [X.]gebiet für [X.]n einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile zu bestimmen, dass nur diese eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildeten. Besondere örtliche Gegebenheiten, die es gerechtfertigt erscheinen ließen, nur abgrenzbare Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung zu behandeln, lägen etwa bei abgelegenen oder in ihrem Ausdehnungsbereich feststehenden [X.]- oder Ortsteilen vor, für im Außenbereich gelegene [X.]n oder bei sich aufdrängender Orientierung an anderen Grenzlinien ([X.], [X.] ff.). Auf das Erfordernis eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs verzichtete der [X.]gesetzgeber für wiederkehrende Beiträge ausdrücklich und verwies auf die unmittelbare [X.] Legitimation der kommunalen Gebietskörperschaften. Daher könne sich der parlamentarische Gesetzgeber "von [X.] wegen eine weniger intensive Regelungsdichte 'leisten'" ([X.], [X.]).

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs besteht der Vorteil, der durch den wiederkehrenden Beitrag abgegolten werden soll,

Die Erhebung wiederkehrender Beiträge sei verfassungsrechtlich durch den besonderen Vorteil gerechtfertigt, der den beitragspflichtigen Grundstücken dadurch vermittelt werde,

Die [X.]ner zögen aus dem "Vorhalten aller öffentlichen [X.]n abstrakte Vorteile, indem ihnen die eine Einheit bildende Einrichtung zur gebrauchswertsteigernden Benutzbarkeit zur Verfügung gestellt" werde ([X.], [X.]). Dem Umstand, dass das Straßensystem nicht nur den beitragspflichtigen Grundstücken, sondern auch dem sogenannten Durchgangsverkehr diene, also nicht nur den betreffenden Grundstücken, sondern auch der Allgemeinheit Vorteile vermittele, werde durch den [X.]anteil Rechnung getragen, der jenen Vorteil widerspiegele, den die Allgemeinheit im Verhältnis zur Gesamtheit der anliegenden Grundstücke durch den Ausbau der die öffentliche Einrichtung bildenden [X.]n habe ([X.], [X.]).

1. a) Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 668/10 (im Folgenden: Beschwerdeführerin zu 1) war bis Mitte Januar 2008 Eigentümerin eines bebauten Grundstücks im Gebiet der [X.] [X.] (im Folgenden: Beklagte zu 1). Seither ist sie ins Grundbuch eingetragene [X.]. Die Beklagte zu 1) zog sie auf der Grundlage der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für öffentliche [X.]n in der [X.] [X.] vom 16. März 2007 (im Folgenden: Beitragsatzung [X.]) zu einer Vorausleistung auf den wiederkehrenden Beitrag für das [X.] für die öffentlichen [X.]n der [X.] [X.], [X.] ([X.]) in Höhe von 146,30 € heran. Nach § 1 Abs. 1 der Beitragsatzung [X.] erhebt die Beklagte zu 1) wiederkehrende Beiträge für die Herstellung und den Ausbau von [X.]n. Die Beitragsatzung unterteilt in § 3 Abs. 2 das [X.]gebiet in sechs [X.].

b) Das Verwaltungsgericht wies die von der Beschwerdeführerin zu 1) gegen den Bescheid und den diesen bestätigenden Widerspruchsbescheid erhobene Klage ab. Zur Begründung verwies es auf die Rechtsprechung des [X.] [X.] (OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209; Urteil vom 10. Juni 2008 - 6 C 10255/08.OVG -, [X.], [X.]95), wonach § 10a [X.] verfassungsgemäß und insbesondere mit den kompetenzrechtlichen Bestimmungen und dem Gleichheitssatz vereinbar sei. Gegen die materielle Rechtmäßigkeit der Bildung der [X.] bestünden keine Bedenken.

c) Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag der Beschwerdeführerin zu 1) auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des [X.] ab. Mit ihrer Antragsbegründung verkenne die Beschwerdeführerin zu 1), dass der Gesetzgeber § 10a [X.] einen neuen Anlagen- und Vorteilsbegriff zugrunde gelegt habe, der vom bisherigen wesentlich abweiche und nicht mehr vom Vorliegen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs der [X.]n abhängig sei. Nach der Rechtsprechung des [X.] bestünden weder kompetenzrechtlich noch aus Gründen der Abgabengerechtigkeit durchschlagende Bedenken gegen die [X.]mäßigkeit der Neuregelung. Anders als eine Steuer, die den Abgabenpflichtigen unabhängig von einem bestimmten Zweck zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben auferlegt werde, diene der wiederkehrende Beitrag nach § 10a [X.] der Deckung tatsächlich angef[X.]er Kosten für den Straßenausbau als Gegenleistung für die dadurch entstehenden [X.] (OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209 <213>).

Während beim einmaligen Beitrag die unmittelbare Zugangs- beziehungsweise Zufahrtsmöglichkeit zu der ausgebauten [X.] (§ 10 Abs. 5 [X.]) für den Eigentümer eines qualifiziert nutzbaren Grundstücks den [X.] darstelle, rechtfertige sich die Erhebung des wiederkehrenden Beitrags durch die Anbindung an die öffentliche Einrichtung, die von [X.] zum Anbau bestimmten [X.]n gebildet werde. Der mit der Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung verbundene [X.] komme auch in der grundsätzlichen Verpflichtung der [X.] zum Ausdruck, diese Einrichtung funktionsfähig zu halten. Dementsprechend dürfe der Blick nicht - wie bisher - allein auf die [X.], sondern müsse gleichzeitig auf die Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung des Gesamtstraßensystems gerichtet werden (OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209 <217>).

§ 10a [X.] verstoße nicht gegen die durch Art. 3 Abs. 1 [X.] gebotene Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Die Beschränkung der Beitragspflicht auf Eigentümer und andere dinglich Nutzungsberechtigte qualifiziert nutzbarer Grundstücke finde ihre Rechtfertigung in dem [X.], den diese Berechtigten im Vergleich zu Eigentümern von Außenbereichsgrundstücken und sonstigen Straßenbenutzern durch den Straßenausbau hätten. Denn mit dem [X.] werde nicht die schlichte Straßenbenutzungsmöglichkeit entgolten, sondern die einem Grundstück mit Baulandqualität zugutekommende Erhaltung der wegemäßigen Erschließung, das heißt die Anbindung an das inner- und überörtliche Verkehrsnetz. Durch den Straßenausbau werde die Zugänglichkeit des Grundstücks gesichert und damit der Fortbestand der qualifizierten Nutzbarkeit (vgl. OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209 <217 f.>).

2. a) Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2104/10 (im Folgenden: Beschwerdeführerin zu 2) ist Eigentümerin eines bebauten Grundstücks im Gebiet der [X.] [X.] (im Folgenden: Beklagte zu 2). Diese erhebt nach § 1 Abs. 1 der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für öffentliche [X.]n der [X.] [X.] vom 23. Februar 2007 (im Folgenden: Beitragsatzung [X.]) wiederkehrende Beiträge für die Herstellung und den Ausbau von [X.]n. § 3 Abs. 1 der Beitragsatzung [X.] unterteilt das [X.]gebiet in drei [X.]. Die Beklagte zu 2) zog die Beschwerdeführerin zu 2) auf der Grundlage der Beitragsatzung [X.] zu einem wiederkehrenden Beitrag für den Ausbau von [X.]n in der Abrechnungseinheit 1 für das [X.] in Höhe von 27,36 € heran.

b) Das Verwaltungsgericht hob den Bescheid und den diesen bestätigenden Widerspruchsbescheid teilweise auf und wies die Klage der Beschwerdeführerin zu 2) im Übrigen ab. Die Erhebung wiederkehrender Beiträge auf der Grundlage des § 10a [X.] sei nach der zutreffenden Rechtsprechung des [X.] [X.] verfassungsgemäß. Die Bildung der [X.] sei im konkreten Fall nicht zu beanstanden.

c) Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag der Beschwerdeführerin zu 2) auf Zulassung der Berufung ab. Die Beschwerdebegründung werfe keine beachtlichen Zweifel an der [X.]mäßigkeit des § 10a [X.] auf (Hinweis auf OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209; Urteil vom 10. Juni 2008 - 6 C 10255/08.OVG -, [X.], [X.]95). Der für die Beitragserhebung unerlässliche [X.] sei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zu 2) nicht von einer Verkehrswertsteigerung des veranlagten Grundstücks abhängig. Die Benutzung anderer Straßen als derjenigen, an der das Grundstück eines zum wiederkehrenden Beitrag herangezogenen Eigentümers liege, sei auch nicht "rein hypothetisch".

Die Beschwerdeführerinnen rügen mit ihren [X.] die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 [X.].

1. Die Beitragserhebung stelle einen unzulässigen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 [X.] geschützte allgemeine Handlungsfreiheit dar, weil das Land [X.] keine Gesetzgebungskompetenz habe. Die Erhebung wiederkehrender Beiträge auf der Grundlage des § 10a [X.] genüge in der Auslegung, die diese Vorschrift durch die angegriffenen Entscheidungen erfahren habe, nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine nichtsteuerliche Abgabe, weil es an dem verfassungsrechtlich erforderlichen [X.] fehle. Im Straßenausbaubeitragsrecht lägen die eine Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteile in der verbesserten Erschließungssituation der betreffenden Grundstücke. Werde eine Straße ausgebaut, erlangten die Eigentümer der anliegenden Grundstücke hierdurch einen [X.], der sich regelmäßig auch in einem erhöhten Wert der Grundstücke widerspiegele. Damit im Fall der Erhebung wiederkehrender Beiträge der erforderliche [X.] gegeben sei, müssten die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten [X.]n in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Könnten [X.] lediglich begrenzt durch [X.]grenzen in beliebigem Umfang gebildet werden, würde der Beitragsbegriff ausgehöhlt und sich der Vorteilsbegriff nur noch als abstrakte Größe darstellen. Die Rechtsprechung des [X.] zum Erschließungsbeitragsrecht ([X.] 33, 265) sei auf das Straßenausbaurecht zu übertragen. [X.]rechtlich sei es erforderlich, den [X.] der [X.]en gegenüber der jedermann gegebenen Möglichkeit des Befahrens einer Straße im Rahmen des Gemeingebrauchs abzugrenzen.

2. Die Erhebung wiederkehrender Beiträge nach § 10a Abs. 1 [X.] verstoße darüber hinaus gegen das aus Art. 3 Abs. 1 [X.] folgende Gebot der Belastungsgleichheit. Während nach der Vorgängerregelung die Voraussetzung des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs zwischen der [X.] und dem in Anspruch genommenen Grundstück für eine greifbar vorteilsgerechte Ausgestaltung der Beitragserhebung gesorgt habe, sei es bei Zugrundelegung aller [X.]n einer [X.] oder einzelner Gebietsteile als einheitlicher öffentlicher Einrichtung ohne Anwendung dieses oder eines anderen gleichwertigen vorteilsbezogenen Kriteriums nicht möglich, die Last den Verpflichteten vorteils- und damit gleichheitsgerecht im Sinne des Art. 3 Abs. 1 [X.] zuzuordnen.

Die [X.]regierung [X.], der Landtag [X.], das [X.] und die Beklagte zu 1) haben zu den [X.] Stellung genommen. Außerdem hat sich das [X.] zur Rechtslage in seinem Land geäußert.

1. Der Minister der Justiz und für Verbraucherschutz des [X.] [X.] führt in seiner Stellungnahme namens der [X.]regierung aus, durchschlagende Bedenken gegen die [X.]mäßigkeit der Neuregelung des § 10a [X.] ergäben sich weder unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten noch solchen der Abgabengerechtigkeit als spezifischer Ausprägung des Gleichbehandlungsgebotes. Der räumliche und funktionale Zusammenhang habe mit dem Übergang zum qualitativ neuen Tatbestandsbegriff der einheitlichen öffentlichen Einrichtung seine Bedeutung verloren (vgl. [X.], [X.] f.). Die nach § 10a [X.] zu erhebende Abgabe sei als Beitrag und nicht als Steuer zu qualifizieren. Denn die gesetzliche Regelung sei vorteilsbezogen ausgestaltet. Wiederkehrende Beiträge würden danach nur erhoben, wenn [X.] für die Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung der [X.]n anfielen.

2. Der Präsident des Landtags [X.] ist der Auffassung, § 10a [X.] sei verfassungsgemäß.

a) Der Gesetzgebungskompetenz des [X.] stehe die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104a ff. [X.]) nicht entgegen. Der in § 10a [X.] geregelte wiederkehrende Beitrag sei vorteilsbezogen ausgestaltet. Der abzugeltende Vorteil liege nach der vom [X.]gesetzgeber verfolgten Grundkonzeption in der durch die [X.] vermittelten Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einem sich in der öffentlichen Einrichtung abbildenden Gesamtverkehrssystem. Dieser einrichtungsbezogen definierte Vorteil sei hinreichend konkret. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machten, die Annahme eines konkreten [X.]s sei nur gerechtfertigt, wenn der Ausbau der [X.] zu einer messbaren Wertsteigerung des Grundstücks führe, die erst dann vorliege, wenn die [X.] für die Erreichbarkeit des Grundstücks auch tatsächlich genutzt werden müsse, berücksichtigten sie nicht, dass auch ein intaktes und ausgebautes Verkehrssystem der [X.] ein den Wert des Grundstücks positiv beeinflussender Faktor sei.

Mit der Regelung des § 10a [X.] habe der [X.]gesetzgeber in Wahrnehmung seiner gerade im Abgabenrecht und bei der Bildung öffentlicher Einrichtungen weitreichenden Gestaltungsfreiheit einen Systemwechsel vollzogen, der sich von dem bisherigen "abrechnungstechnischen Verbund" mehrerer einzelner öffentlicher [X.]n löse und in zulässiger Weise einen neuen einheitlichen Einrichtungsbegriff definiere, der nach Maßgabe satzungsrechtlicher Bestimmung sämtliche [X.]n des gesamten [X.]gebiets erfassen könne, aber nicht müsse. Erst in der Kombination und Zusammenfassung in der Regel aller Ortsstraßen zu einem Straßensystem könne sich aus dem Vorhandensein der unmittelbar Zugang oder Zufahrt vermittelnden Straße ein besonderer Vorteil für das beitragspflichtige Grundstück ergeben. Die einzelnen [X.]n könnten folglich nur Teilfunktionen erfüllen, weswegen das Straßensystem als Einheit zu betrachten sei, weil es nur als solches seine Funktion erfüllen könne.

Bei der verfassungsrechtlichen Bewertung dürfe im Übrigen nicht außer Betracht bleiben, dass die Bestimmung des § 10a Abs. 1 Satz 2 [X.] dem Satzungsgeber auch die Möglichkeit eröffne, statt der [X.]n des gesamten [X.]gebiets nur die [X.]n einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der [X.] als einheitliche öffentliche Einrichtung zu bestimmen.

b) Die Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen sei gleichheitsrechtlich durch den [X.] gerechtfertigt, der nur ihnen zukomme. Es liege in der Eigenart eines gesamteinrichtungsbezogen definierten Vorteilsbegriffs begründet, dass die Erhaltung oder Verbesserung eines Einrichtungsteils der Einrichtung insgesamt zugutekomme. Dass der sich daraus ergebende [X.] nicht für sämtliche an der Einrichtung [X.] identisch sei, sei wegen des auf die Einrichtung insgesamt bezogenen Vorteils unbeachtlich.

3. Der für das Abgabenrecht zuständige 9. Senat des [X.]s verweist auf sein Urteil vom 30. Januar 2013 - BVerwG 9 C 1.12 - (NVwZ 2013, S. 876), mit dem er seine Rechtsprechung zur Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB fortentwickelt hat. Danach liege eine Erschließungseinheit auch dann vor, wenn von derselben Hauptstraße nicht nur eine, sondern mehrere funktional abhängige Nebenstraßen abzweigten. Hinsichtlich des Vorteilsbegriffs im Straßenausbaubeitragsrecht habe der Senat allgemein die Annahme, der Nutzen des Einzelnen sei bei vom Gemeinwesen bereit gestellten Gütern, namentlich bei Straßen im Gemeingebrauch, individuell zurechenbar, als mit Art. 3 Abs. 1 [X.] vereinbar bezeichnet (Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2011 - BVerwG 9 [X.] 4.10 -, NVwZ-RR 2011, [X.]45).

4. Die Beklagte zu 1) betont in ihrer Stellungnahme die praktischen Vorzüge der Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge. Sie weist insbesondere darauf hin, dass wiederkehrende im Vergleich zu einmaligen Beiträgen für die Betroffenen deutlich weniger belastend und sozial verträglicher seien. Wiederkehrende Beiträge beliefen sich regelmäßig auf weniger als fünf Prozent der andernfalls zu zahlenden Einmalbeträge.

Die Erhebung wiederkehrender Beiträge nach § 10a [X.] sei verfassungsgemäß. Dem Land [X.] stehe die Gesetzgebungskompetenz hierfür zu. Für die Charakterisierung als Beitrag spreche bereits die gesetzliche Bezeichnung sowie die Tatsache, dass wiederkehrende anstelle von [X.] erhoben würden, um die Straßenanlieger an den Ausbaukosten zu beteiligen. Der wiederkehrende Beitrag werde in Abgrenzung zur Steuer nur erhoben, wenn und soweit Straßen tatsächlich ausgebaut würden, wenn die [X.]n also entsprechende Investitionen tätigten. Auch der gesetzlich vorgeschriebene [X.]anteil, der bei Erhebung wiederkehrender Beiträge anzusetzen sei, sei der Abgabenart Steuer fremd.

Die zulässigen [X.] sind teilweise begründet. Sie sind unbegründet, soweit sie sich gegen die Möglichkeit der Auferlegung wiederkehrender Beiträge für [X.]n wenden. § 10a [X.] verstößt in verfassungskonformer Auslegung weder gegen Freiheitsrechte der Beschwerdeführerinnen in Verbindung mit der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung ([X.]) noch gegen den aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Grundsatz der Belastungsgleichheit (I[X.]). Begründet sind die [X.] dagegen insoweit, als sie sich gegen die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen wenden, da deren Auslegung und Anwendung des § 10a [X.] den Anforderungen des Grundsatzes der Belastungsgleichheit nicht in vollem Umfang gerecht werden (II[X.]).

Freiheitsrechte der Beschwerdeführerinnen werden durch die gesetzliche Auferlegung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge nicht verletzt.

1. Als Auferlegung einer Geldleistungspflicht stellt die Erhebung wiederkehrender Beiträge einen Eingriff in die persönliche Freiheitsentfaltung im vermögensrechtlichen Bereich dar (vgl. [X.] 87, 153 <169>; 93, 121 <137>; [X.], Beschluss des [X.] vom 15. Januar 2014 - 1 BvR 1656/09 -, juris, Rn. 44).

2. Der wiederkehrende Beitrag beruht auf einer gesetzlichen Grundlage, welche die Kompetenzordnung des Grundgesetzes wahrt. Er ist als nichtsteuerliche Abgabe mit Gegenleistungscharakter gerechtfertigt, die den Anforderungen genügt, welche die Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung an solche Abgaben stellt, (a) und für die das Land mangels [X.]eskompetenz zur Gesetzgebung befugt war (b).

a) Wiederkehrende Beiträge nach § 10a [X.] sind keine Steuern, sondern nichtsteuerliche Abgaben.

aa) (1) Maßgeblich für die Qualifizierung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe ist die Ausgestaltung des betreffenden Gesetzes (vgl. [X.] 7, 244 <256>; 49, 343 <352>; 92, 91 <114>; 123, 1 <17>). Die Einordnung der Abgabe richtet sich nicht nach ihrer gesetzlichen Bezeichnung, sondern nach ihrem tatbestandlich bestimmten, materiellen Gehalt ([X.] 108, 1 <13>; 108, 186 <212>; 110, 370 <384>; 113, 128 <145 f.>; 122, 316 <333>; 124, 348 <364>).

Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast (vgl. [X.] 110, 274 <294>; 123, 132 <140>) ohne individuelle Gegenleistung ("voraussetzungslos") zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (vgl. [X.] 49, 343 <353>; 110, 274 <294>; 124, 235 <243>; 124, 348 <364>).

(2) Erweist sich eine Abgabe wegen ihres Gegenleistungscharakters als nichtsteuerliche Abgabe, stehen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes ihrer Erhebung nicht entgegen (vgl. [X.] 124, 235 <244>; 132, 334 <349, Rn. 47>; [X.], Urteil des [X.] vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.]46 <650 f., Rn. 121 ff.>; stRspr). Das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen ([X.] 113, 128 <146 f.>; 122, 316 <333>; 123, 132 <141>). Abgaben, die einen [X.] ausgleichen sollen, sind als Vorzugslasten zulässig. Darunter f[X.] Gebühren und Beiträge (vgl. [X.] 110, 370 <388> m.w.N.).

Es gibt zwar keinen eigenständigen vollständigen verfassungsrechtlichen Beitrags- oder Gebührenbegriff (vgl. [X.] 50, 217 <225 f.>); diese Vorzugslasten weisen jedoch Merkmale auf, die sie verfassungsrechtlich notwendig von der Steuer unterscheiden. Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. [X.] 50, 217 <226>; 92, 91 <115>; 110, 370 <388>; 132, 334 <349, Rn. 49> m.w.N.; stRspr). Das gilt entsprechend für Beiträge, die im Unterschied zu Gebühren schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben werden (vgl. [X.] 9, 291 <297 f.>; 92, 91 <115>; 110, 370 <388>; 113, 128 <148> m.w.N.). Durch Beiträge sollen die Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt werden, von der sie potentiell einen Nutzen haben (vgl. [X.] 38, 281 <311> m.w.N.). Der Gedanke der Gegenleistung, also des Ausgleichs von Vorteilen und Lasten, ist der den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn legitimierende Gesichtspunkt ([X.] 9, 291 <298>). Während bei den [X.] die Ausgaben- und die Einnahmenseite voneinander abgekoppelt sind, werden bei den nichtsteuerlichen Abgaben in Form von Beiträgen die Rechtfertigung und die Höhe der Abgabe gerade durch den öffentlichen Aufwand vorgegeben (vgl. [X.] 108, 186 <212>; 110, 370 <384>; 124, 348 <364>; [X.], in: [X.]/[X.], Vom [X.] zum Gebührenstaat, 2000, S. 54 <57>; [X.], Nichtsteuerliche Abgaben, in: [X.]/Kirchhof, [X.], 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 64).

bb) [X.] gemäß § 10a [X.] ist danach keine Steuer, sondern eine nichtsteuerliche Abgabe (vgl. [X.], Beschluss vom 1. August 2011 - 4 K 1392/10.KO -, juris, Rn. 147; Halter, [X.], 2006, [X.]16 ff.; [X.], in: [X.], Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 2307 ff. ; a.[X.], [X.] 1999, S. 55 <58 f.>; vgl. auch [X.], [X.] 2011, S. 21 <22>; [X.], [X.] und [X.] im Straßenausbaubeitragsrecht, 2010, [X.]). Die Abgabe für [X.]n wird nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben erhoben, sondern speziell zur Finanzierung des [X.], also für einen besonderen Finanzbedarf (vgl. [X.] 110, 370 <384>). Dieser Zusammenhang ist in der gesetzlichen Regelung des [X.] hinreichend verankert. § 10a Abs. 1 Satz 2 [X.] ermächtigt ausdrücklich zur Erhebung vorteilsbezogener Beiträge und gestaltet die Abgabenerhebung gegenleistungsbezogen aus, indem die jeweils auferlegte Abgabe vom Gesetzgeber dem Grunde und der Höhe nach mit dem Anfall der Kosten konkreter [X.] für [X.]n für die Erledigung der Aufgabe des [X.] tatbestandlich verknüpft ist.

b) Für öffentlich-rechtliche Abgaben, die keine Steuern sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die Sachgesetzgebungskompetenzen (Art. 70 ff. [X.]; vgl. [X.] 4, 7 <13>; 110, 370 <384>; [X.], Urteil des [X.] vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.]46 <650, Rn. 121>; stRspr). Für das Straßenausbaubeitragsrecht steht den Ländern nach den allgemeinen Regeln die erforderliche Sachgesetzgebungskompetenz zu (Art. 30, 70 ff. [X.]; vgl. [X.] 4, 7 <13>; 110, 370 <384>; stRspr). Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 [X.] ist der [X.] auf den Erlass von Vorschriften für den Bau und die Unterhaltung der Landstraßen des Fernverkehrs beschränkt. Im Übrigen liegt die [X.] für die Materie "Straßenbau" bei den Ländern ([X.] 26, 338 <370, 384>; 34, 139 <152>).

Die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen nach Maßgabe des § 10a [X.] verstößt bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen das Grundrecht auf Gleichbehandlung des Art. 3 Abs. 1 [X.] in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit.

1. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.] gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. [X.] 98, 365 <385>; 130, 240 <252>; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. [X.] 79, 1 <17>; 126, 400 <416>; 130, 240 <252 f.>). Art. 3 Abs. 1 [X.] verwehrt dem Gesetzgeber nicht alle Differenzierungen. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. [X.] 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416>; 129, 49 <69>; 132, 179 <188, Rn. 30>).

2. Aus dem Gleichheitssatz folgt für das Steuer- und Abgabenrecht der Grundsatz der Belastungsgleichheit (vgl. [X.] 117, 1 <30>; 124, 235 <244>; [X.], Urteil des [X.] vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.]46 <650, Rn. 121>).

Bei der Auswahl des Abgabengegenstands sowie bei der Bestimmung von [X.] und [X.] hat der Gesetzgeber einen weitreichenden Gestaltungsspielraum (vgl. [X.] 50, 217 <226>; 91, 207 <223>). Wer eine nichtsteuerliche Abgabe schuldet, ist allerdings regelmäßig zugleich steuerpflichtig und wird insofern zur Finanzierung der die [X.] treffenden Lasten herangezogen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 [X.]) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. [X.] 75, 108 <158>; 93, 319 <343>; 108, 1 <16 f.>; 124, 235 <244>; 132, 334 <349, Rn. 47 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.]46 <650, Rn. 121>). Als sachliche Gründe, die die Bemessung einer Gebühr oder eines Beitrags rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie [X.] Zwecke anerkannt ([X.] 132, 334 <349, Rn. 49> m.w.N.).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass [X.] in der Regel Massenvor-gänge des Wirtschaftslebens betreffen. Sie müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und können dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Es ist auch ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die Erhebung von Abgaben - insbesondere sofern sie auf der Grundlage von kommunalen Satzungen erfolgt - so auszugestalten, dass sie praktikabel bleibt, und sie von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zu entlasten. Die wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Abgabepflichtigen darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (vgl. für das Steuerrecht [X.] 96, 1 <6>; 99, 280 <290>; 105, 73 <127>; 110, 274 <292>; 116, 164 <182 f.>; 117, 1 <31>; 120, 1 <30>; 123, 1 <19>; 127, 224 <246>). Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich [X.] am typischen Fall orientieren (vgl. [X.] 112, 268 <280 f.>; 117, 1 <31>; 120, 1 <30>; 123, 1 <19>; 127, 224 <246>).

3. Werden Beiträge erhoben, verlangt Art. 3 Abs. 1 [X.], dass die Differenzierung zwischen [X.]en und nicht [X.]en nach Maßgabe des Vorteils vorgenommen wird, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Beitrag abgegolten werden soll. Erfolgt die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen grundstücksbezogen, können nach dem Grundsatz der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit nur solche Grundstücke herangezogen werden, deren Eigentümer aus der Möglichkeit, die ausgebauten Straßen in Anspruch zu nehmen, einen [X.] schöpfen können, der sich von dem der Allgemeinheit der Straßennutzer unterscheidet.

Die Erhebung von Beiträgen erfordert hiernach hinreichende sachliche Gründe, welche eine individuelle Zurechnung des mit dem Beitrag belasteten Vorteils (siehe oben B. [X.]) zum Kreis der Belasteten rechtfertigen. Wesentlich für den Begriff des Beitrags ist der Gedanke der angebotenen Gegenleistung, des Ausgleichs von Vorteilen und Lasten: Wenn das Gemeinwesen in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe eine besondere Einrichtung zur Verfügung stellt, so sollen diejenigen, die daraus besonderen wirtschaftlichen Nutzen ziehen oder ziehen können, zu den Kosten ihrer Errichtung und Unterhaltung beitragen (vgl. [X.] 14, 312 <317>). Die für die Kostentragungspflicht erforderliche individuelle Zurechenbarkeit lässt sich insbesondere aus der rechtlichen oder tatsächlichen Sachherrschaft oder -nähe und der damit verbundenen Möglichkeit herleiten, aus der Sache konkrete wirtschaftliche Vorteile oder Nutzen zu ziehen (vgl. [X.] 91, 207 <223>). Das schließt allerdings nicht aus, dass eine unbestimmte Vielzahl von Bürgern zu Beiträgen herangezogen wird, sofern ihnen jeweils ein [X.] [X.] zugerechnet werden kann (vgl. [X.] RP, Urteil vom 13. Mai 2014 - [X.]/12 -, juris, Rn. 103).

Soweit die Beitragserhebung grundstücksbezogen erfolgt, muss auch der [X.] grundstücksbezogen definiert werden (vgl. [X.], in: [X.], Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 272 ; [X.], ebd. Rn. 2314); er kann zum Beispiel in einer Erhöhung des Gebrauchswertes des Grundstücks durch die [X.] in einem verkehrsmäßig erschlossenen Gebiet oder in der Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Anlage bestehen, welche ihrerseits den Gebrauchswert des Grundstücks steigert. Eine Steigerung des Verkehrswertes ist nicht erforderlich (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 16 Rn. 130; [X.], a.a.[X.]; [X.], [X.]-Festschrift, 2005, [X.]79 <184>).

Weitergehende verpflichtende Anforderungen, wie zum Beispiel die Existenz eines "funktionalen Zusammenhangs" zwischen [X.]n und den mit einem [X.] belasteten Grundstücken sind verfassungsrechtlich nicht geboten. Allerdings darf sich aus Gründen der Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 [X.]) der [X.], dessen Inanspruchnahme durch die Erhebung eines Beitrags ausgeglichen werden soll, nicht in der Weise auflösen, dass [X.]e keinen größeren Vorteil aus der potentiellen Inanspruchnahme der Gegenleistung ziehen können als die nichtbeitragspflichtige Allgemeinheit. Damit bleibt Raum für eine Ausgestaltung der Beitragsverpflichtung durch den Gesetz- oder Satzungsgeber. Der danach eröffnete Spielraum ist erst dann überschritten, wenn kein konkreter Bezug zwischen dem gesetzlich definierten Vorteil und den Abgabepflichtigen mehr erkennbar ist (vgl. [X.], Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 88).

4. Nach diesen Maßgaben verstößt die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen nach § 10a [X.] in verfassungskonformer Auslegung nicht gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Der für die Beitragserhebung erforderliche [X.] der [X.]en liegt in der Möglichkeit des Zugangs von ihren Grundstücken zu den öffentlichen [X.]n (a). Bei verfassungskonformer Auslegung von § 10a [X.] und einer entsprechenden Umsetzung durch den jeweils zuständigen Satzungsgeber ist ein durch den Ausbau von [X.]n bedingter [X.] sämtlichen Abgabepflichtigen hinreichend individuell zurechenbar (b). Die Erhebung wiederkehrender Beiträge durch Satzung nach § 10a [X.] führt bei verfassungskonformer Auslegung auch nicht zu einer Gleichbehandlung von wesentlich [X.], weil sämtliche Grundstücke innerhalb einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung abgabepflichtig wären, obwohl sie durch die [X.]n wesentlich unterschiedlich begünstigt sind, sofern mit der Anlage ein Vorteil für das Grundstück, an das der Beitrag anknüpft, verbunden ist (c).

a) Der durch den Beitrag ausgeglichene [X.] besteht nach dem Wortlaut des § 10a [X.] und der Begründung des Gesetzentwurfs in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer öffentlichen [X.], die Teil einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung ist. Dem steht die wiederkehrende Erhebung des Beitrags nicht entgegen (vgl. [X.] 42, 223 <228 f.>).

Der Gesetzgeber sieht den [X.] in der Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einem Gesamtsystem der [X.]n, das nach Maßgabe der Satzung grundsätzlich auch aus sämtlichen zum Ausbau bestimmten [X.]n einer [X.] bestehen kann und damit eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildet. Bereits nach der Vorgängerregelung des § 10 Abs. 6 [X.] aus dem Jahre 1995 war die "rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen [X.]" der gesetzliche Anknüpfungspunkt für den [X.]. Mit der Neuregelung wurde der Begriff der "Abrechnungseinheit" durch den der "einheitlichen öffentlichen Einrichtung" ersetzt. Während nach Auffassung des [X.]gesetzgebers beim einmaligen Beitrag nach § 10 Abs. 5 [X.] der [X.] in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs "zu der hergestellten oder ausgebauten [X.]" besteht, soll beim (wiederkehrenden) Beitrag nach § 10a [X.] die Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu "einer der [X.]n" - also nicht nur zu einer bestimmten, gerade hergestellten oder ausgebauten [X.] - genügen. Die einheitliche öffentliche Einrichtung bilde in ihrer Gesamtheit das einheitliche Straßensystem, welches den durch die einzelnen [X.]n "erschlossenen", qualifiziert nutzbaren Grundstücken die erforderliche Anbindung an das gesamte übrige innerörtliche und damit zugleich auch überörtliche Straßennetz ermögliche. In der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems seitens der [X.] durch entsprechende [X.]n an den einzelnen [X.]n liege der verfassungsrechtlich erforderliche, aber auch ausreichende [X.], der durch den wiederkehrenden Beitrag abgegolten werde ([X.], [X.] f.).

Der beitragspflichtige Vorteil liegt danach in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem; er ist geeignet, den Gebrauchswert der Grundstücke positiv zu beeinflussen. Damit bewegt sich der [X.]gesetzgeber innerhalb der durch den Gleichheitssatz gezogenen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit, indem er den Vorteil des einzelnen Grundstücks mit Rücksicht auf die straßenausbaubedingte Steigerung und den Erhalt der Funktionsfähigkeit des Gesamtverkehrssystems einer vom Satzungsgeber festzulegenden Einheit bestimmt. Mit dem [X.] wird folglich nicht die schlichte - auch der Allgemeinheit zustehende - Straßenbenutzungsmöglichkeit entgolten, sondern die einem Grundstück mit Baulandqualität zugutekommende Erhaltung der wegemäßigen Erschließung als Anbindung an das inner- und überörtliche Verkehrsnetz. Durch den Straßenausbau wird die Zugänglichkeit des Grundstücks gesichert und damit der Fortbestand der qualifizierten Nutzbarkeit (so auch OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209 <217>; Beschluss vom 24. Februar 2012 - 6 A 11492/11.OVG -, [X.], [X.]9 <70 f.>; Beschluss vom 21. August 2012 - 6 C 10085/12.OVG -, [X.], S. 218 <221 f.>). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks allein die Straße, an der es gelegen ist, regelmäßig nicht ausreicht. Vielmehr wird der [X.] an das übrige Straßennetz meist erst über mehrere [X.]n vermittelt (vgl. OVG [X.], Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, [X.], S. 209 <214>; Urteil vom 25. August 2010 - 6 A 10505/10.OVG -, [X.], S. 331 <335>; Urteil vom 15. März 2011 - 6 C 11187/10.OVG -, [X.], S. 4 <12>; Beschluss vom 24. Februar 2012 - 6 A 11492/11.OVG -, [X.], [X.]9 <71>). Zwischen welchen [X.]n eine ausreichend enge "[X.]" hinsichtlich des [X.]es an das übrige Straßennetz besteht, ist dagegen keine Frage des Vorliegens eines Vorteils, sondern dessen individueller Zurechenbarkeit zu einem einzelnen Grundstück.

b) Der Vorteil ist bei Ausschöpfung der Möglichkeit zur Bildung einheitlicher öffentlicher Einrichtungen in abgrenzbaren Gebietsteilen der [X.]n gemäß § 10a [X.] individuell hinreichend zurechenbar.

§ 10a [X.] eröffnet dem Satzungsgeber die Möglichkeit, einheitliche öffentliche Einrichtungen zu bilden, die nicht notwendig das gesamte [X.]gebiet umfassen, sondern auch nur einzelne, abgrenzbare Gebietsteile. Dabei kann in der Satzung geregelt werden, dass sämtliche zum Anbau bestimmten [X.]n des gesamten Gebiets oder einzelner voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der [X.] eine oder mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen bilden, für deren Ausbau vorteilsbezogene Beiträge von Grundstücken erhoben werden können, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu diesen [X.]n haben. Die [X.] hat dabei gemäß § 10a Abs. 1 Satz 3 [X.] die örtlichen Gegebenheiten zu beachten. Wie aus der Pflicht zur weitergehenden Begründung für die Bestimmung von [X.]n einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung gemäß § 10a Abs. 1 Satz 4 [X.] sowie aus der Gesetzesbegründung ([X.], [X.]) hervorgeht, sah der Gesetzgeber die Ausübung des [X.]s dahingehend, dass sämtliche zum Anbau bestimmte [X.]n einer [X.] eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, als Regelfall an, was auch vor dem Hintergrund zu sehen ist, dass es in [X.] besonders viele kleinere [X.]n gibt (vgl. Statistisches [X.]amt [X.], [X.], S. 34).

c) Die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit im gesamten [X.]gebiet durch Satzung ist dann gerechtfertigt, wenn mit den [X.]n ein Vorteil für das beitragsbelastete Grundstück verbunden ist. Besteht ein solcher Vorteil wie in Großstädten oder [X.]n ohne zusammenhängendes Gebiet nicht, läge in der Heranziehung aller Grundstücke zur Beitragspflicht eine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte.

aa) Der Wortlaut des § 10a [X.] steht einer solchen verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen, da § 10a Abs. 1 Satz 4 [X.] dem Satzungsgeber ausdrücklich vorschreibt, die örtlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen. In Großstädten oder [X.]n ohne zusammenhängendes Gebiet ist das eröffnete [X.] zur Bildung einer einzigen [X.] im gesamten [X.]gebiet insoweit von [X.] wegen auf Null reduziert, als nur so dem Gebot eines zurechenbaren [X.]s auch bei Berücksichtigung des Typisierungs- und Vereinfachungsspielraums des [X.] getragen werden kann. In dieser Auslegung ist § 10a [X.] mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Beitragserhebung (siehe oben B. [X.] 2.) in Einklang zu bringen.

bb) Bei der Ausübung seines [X.] muss der Satzungsgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen einer Bestimmung der [X.]n des gesamten [X.]gebiets als einheitliche öffentliche Einrichtung in den Blick nehmen. Ein Beitrag für den Ausbau einer Straße als Teil einer öffentlichen [X.] kommt nur für diejenigen Grundstücke in Betracht, die von der [X.] einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Nur in diesem Fall erscheint es nach dem Maßstab des Gleichheitssatzes gerechtfertigt, gerade den oder die Eigentümer dieses Grundstücks zu einem Beitrag für die Nutzung der ausgebauten Straße heranzuziehen.

Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer [X.] haben, hängt dabei nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung. Dabei dürfte in Großstädten die Aufteilung der [X.]n in mehrere abgrenzbare Gebietsteile regelmäßig erforderlich und unbeschadet des ansonsten bestehenden [X.]s die Annahme einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung ausgeschlossen sein; in kleinen [X.]n - insbesondere solchen, die aus nur einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen - werden sich einheitliche öffentliche Einrichtung und [X.]gebiet dagegen häufig decken. Ein "funktionaler Zusammenhang", wie er früher vom [X.]gesetzgeber und den Verwaltungsgerichten gefordert wurde, ist für die Bildung einer Abrechnungseinheit von [X.]n durch den Gleichheitssatz jedoch nicht vorgegeben (vgl. z.B. OVG [X.], Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, [X.], [X.] <265>; Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <593>). Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es allein darauf an, dass eine hinreichende individuelle Zurechnung von Vorteil und Beitragspflicht hergestellt werden kann.

cc) Die [X.]n werden zudem bei der Bildung der [X.] zu berücksichtigen haben, ob dabei Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zusammengeschlossen werden, falls dies zu einer auch bei großzügiger [X.] mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigenden Umverteilung von Ausbaulasten führen würde.

Dem sind die angegriffenen Entscheidungen des [X.] nicht in jeder Hinsicht gerecht geworden. Das Oberverwaltungsgericht hat bei der Anwendung von § 10a [X.] nicht geprüft, ob die Beitragsatzungen der beklagten Städte die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen, insbesondere, ob ein [X.] zurechenbarer, grundstücksbezogener Vorteil der beitragspflichtigen Grundstücke vom [X.] an die jeweilige Beitragseinheit vorhanden ist.

Zur Klärung der Frage, ob die angegriffenen Beitragsatzungen der beklagten Städte den durch diese Entscheidung geklärten verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden, sind die angegriffenen Entscheidungen des [X.] [X.] gemäß § 95 Abs. 2 BVerf[X.] aufzuheben und die Verfahren an das Fachgericht zurückzuverweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 34a Abs. 2 BVerf[X.].

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. [X.] 79, 365 <366 ff.>).