Bundesverfassungsgericht, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 23.03.2020, Az. 2 BvQ 6/20

Die Antragstellerin begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der dem Bundespräsidenten und der Bundesregierung unter anderem aufgegeben werden soll, das "Übereinkommen zur Beendigung bilateraler [X.] zwischen den Mitgliedstaaten der [X.]" (nachfolgend: Übereinkommen) bis zur Entscheidung des [X.] über die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2 BvR 557/19 nicht zu ratifizieren oder in sonstiger Weise in [X.] zu setzen.

1. Die Antragstellerin gründete in der [X.] nach dem Beitritt zur [X.] eine Tochtergesellschaft, über die sie private Krankenversicherungen anbot. Mit Gesetz vom 25. Oktober 2007 verbot die [X.] die Ausschüttung von Gewinnen aus dem Krankenversicherungsgeschäft. Das Verfassungsgericht der [X.] erklärte das Verbot am 26. Januar 2011 für verfassungswidrig; ab dem 1. August 2011 wurden Gewinnausschüttungen wieder zugelassen.

Im Oktober 2008 leitete die Antragstellerin auf der Grundlage von Art. 8 des Abkommens über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Investitionen zwischen der [X.] und dem [X.] ein Schiedsverfahren ein, mit dem sie von der [X.] Ersatz ihrer Schäden infolge der gesetzlichen Regulierungsmaßnahmen begehrte. Das hierauf konstituierte Schiedsgericht legte [X.] als Ort des schiedsgerichtlichen Verfahrens fest.

Mit Schiedsspruch vom 7. Dezember 2012 wurde die [X.] zur Zahlung von rund 22,1 Millionen Euro nebst Zinsen an die Antragstellerin wegen Verletzung verschiedener Bestimmungen des genannten [X.] durch die oben genannten gesetzlichen Restriktionen verurteilt. Die von der [X.] beim Oberlandesgericht [X.] beantragte Aufhebung des Schiedsspruchs wies dieses mit Beschluss vom 18. Dezember 2014 zurück. Hiergegen erhob die [X.] Rechtsbeschwerde zum [X.].

Auf verschiedene vom [X.] im Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 A[X.]V) vorgelegte Fragen entschied der Gerichtshof der [X.] mit Urteil vom 6. März 2018 ([X.]/16, [X.]:[X.]), dass Bestimmungen wie Art. 8 des gegenständlichen [X.] nicht mit Art. 267, 344 A[X.]V vereinbar seien. Hierauf hob der [X.] mit Beschluss vom 31. Oktober 2018 den Beschluss des [X.] vom 18. Dezember 2014 sowie den Schiedsspruch vom 7. Dezember 2012 auf. Eine Anhörungsrüge blieb erfolglos. Die Entscheidungen des [X.]s sind Gegenstand der von der Antragstellerin erhobenen Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2 BvR 557/19.

2. Am 9. November 2018 nahmen die Mitgliedstaaten der [X.] in der von der [X.] eingerichteten "Group for the Termination of Intra-[X.]-Bilateral Investment Treaties" Verhandlungen über ein entsprechendes Übereinkommen auf, die am 24. Oktober 2019 abgeschlossen wurden. Das Übereinkommen bündelt die verschiedenen bilateralen Aufhebungsvereinbarungen in Form eines ratifizierungsbedürftigen völkerrechtlichen Vertrages. Die [X.] hat als Termin für die Unterzeichnung des Übereinkommens, dem sich vermutlich 25 Mitgliedstaaten anschließen werden, den 5. Mai 2020 vorgeschlagen.

3. [X.] lauten - soweit vorliegend von Bedeutung - wie folgt:

Im [X.] findet sich eine "Liste der durch dieses Übereinkommen beendeten bilateralen [X.]". Dort wird auch das Abkommen über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Investitionen zwischen der [X.] und dem [X.] aufgeführt.

1. a) Nach Ansicht der Antragstellerin perpetuiere und vertiefe das Abkommen die schon gegen das Urteil des Gerichtshofs der [X.] vom 6. März 2018 vorgebrachten verfassungsrechtlichen Einwände, weil es eine eigenständige und weitergehende rechtliche Bindung der Antragstellerin an das Urteil bewirke. Schon das Urteil gewähre keinerlei Vertrauensschutz. Es breche aus der bestehenden Kompetenzordnung aus, entziehe den Mitgliedstaaten zahlreiche wesentliche Kompetenzen und verletze die Identität des Grundgesetzes. Das Übereinkommen entziehe darüber hinaus der Antragstellerin dauerhaft jeglichen Vertrauensschutz. Es gewährleiste keinen ausreichenden Rechtsschutz und verstoße in schwerwiegender Weise gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie das Verbot der Übertragung der [X.]. Indem nicht sämtliche Mitgliedstaaten der [X.] dem Übereinkommen beiträten, bewirke es zudem eine Zersplitterung der unionalen Kompetenzordnung. Die Ratifizierung des Übereinkommens, das keinen Gemeinwohlbelangen diene, verletze die Antragstellerin daher in ihren verfassungsrechtlich geschützten Rechtspositionen aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 103 Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

b) Die Anordnung gemäß dem Antrag zu 1) sei erforderlich, um einen durch Inkrafttreten des Übereinkommens in [X.] drohenden endgültigen Verlust der Rechte der Antragstellerin aus dem Schiedsspruch zu verhindern. Die vorläufige Suspendierung der Ratifizierung stelle keine Vorwegnahme der Hauptsache dar; jedenfalls sei diese zulässig, da eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme und bei einer Ratifizierung irreparable Schäden drohten.

Die Folgenabwägung erginge zugunsten des Erlasses der einstweiligen Anordnung. Der bei Maßnahmen mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen anwendbare Prüfungsmaßstab greife vorliegend aufgrund des in Rede stehenden gravierenden [X.] nicht ein.

c) Der Antrag zu 3) sei erforderlich, um zu verhindern, dass [X.] Gerichte den vorliegenden Sachverhalt als abgeschlossenes Verfahren im Sinne des Übereinkommens ansähen. Der Antrag zu 1) genüge hierbei nicht, um dem [X.] der Antragstellerin zu entsprechen, da auch andere Mitgliedstaaten das Übereinkommen mit hoher Wahrscheinlichkeit ratifizieren dürften.

2. Die Bundesregierung hält die Anträge überwiegend für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Der Antrag zu 1) sei auf vorbeugenden Rechtsschutz gerichtet, der nicht zulässigerweise mit dem Verfahren der einstweiligen Anordnung begehrt werden könne. Soweit das [X.] Rechtsschutz vor Ausfertigung eines Zustimmungsgesetzes gewährt habe, habe - an[X.] als im vorliegenden Fall - stets ein Zustimmungsbeschluss zum Gesetz vorgelegen. Dem Antrag fehle zudem das Rechtsschutzbedürfnis, weil der gegenständliche [X.] zwischen den [X.] und der [X.] allein durch das Inkrafttreten des Übereinkommens zwischen diesen beiden Mitgliedstaaten beendet werde, ohne dass es insoweit auf das Inkrafttreten in [X.] ankomme.

Jedenfalls sei der Antrag zu 1) unbegründet. Eine drohende Verletzung der Verfassungsidentität scheide ebenso wie die behauptete Kompetenzüberschreitung durch das Urteil des Gerichtshofs der [X.] vom 6. März 2018 offensichtlich aus; das Urteil stelle sich keinesfalls als [X.] dar. ([X.] der Antragstellerin würden durch die Mitwirkung [X.]s an dem Übereinkommen nicht tangiert, sondern allein durch die diesbezügliche vertragliche Einigung zwischen der [X.] und den [X.]. Aufgrund von Art. 1 des [X.] bestehe zudem ein umfangreicher Investitionsschutz innerhalb der [X.]. Schließlich müsse eine Folgenabwägung zulasten der begehrten Anordnung ausfallen, da sich bislang noch nicht einmal das [X.] mit dem Übereinkommen befasst habe; ein entsprechender Gesetzesbeschluss liege noch in zeitlicher Ferne.

b) Der Antrag zu 3) sei unbegründet. Der angegriffene Beschluss des [X.]s vom 31. Oktober 2018 setze lediglich das Urteil des Gerichtshofs der [X.] vom 6. März 2018 um; ein unionsrechtlicher Spielraum für eine abweichende Qualifikation bestehe insoweit nicht. Jedenfalls würde die Folgenabwägung auch insoweit gegen den Erlass der einstweiligen Anordnung ausfallen. Eine erhebliche Gefahr der baldigen Ratifizierung in zumindest einigen Mitgliedstaaten, wie von der Antragstellerin behauptet, sei bereits deshalb fernliegend, weil das Übereinkommen bislang noch nicht unterzeichnet worden sei.

Der Erlass einer - isolierten - einstweiligen Anordnung ist abzulehnen. Hinsichtlich des Antrags zu 1) liegt der Fall eines - ausnahmsweise zulässigen - vorbeugenden Rechtsschutzes nicht vor (1.). Der Antrag zu 2) hat sich aufgrund der Übersendung der [X.] Sprachfassung erledigt (2.). Der Antrag zu 3) ist auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet (3.).

1. a) Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] im Streitfall auch bereits vor Anhängigkeit eines Verfahrens in der Hauptsache (vgl. [X.] 3, 267 <277>; 11, 339 <342>; 16, 236 <238>; 35, 193 <195>; 71, 350 <352>; 150, 163 <166 Rn. 9>; stRspr) einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei müssen die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, außer Betracht bleiben, es sei denn, die Hauptsache erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. [X.] 89, 344 <345>; 92, 130 <133>; 118, 111 <122>; 143, 65 <87>; 145, 348 <356 Rn. 28>; 150, 163 <166 Rn. 9>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. März 2019 - 2 BvQ 91/18 -, Rn. 11; stRspr). Maßgebend für die Beurteilung ist der Verfahrensstand zum Zeitpunkt der Entscheidung (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 18. September 2018 - 1 BvQ 70/18 -, Rn. 3; Beschluss der [X.] des [X.] vom 13. November 2018 - 1 BvQ 82/18 -, Rn. 2). Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, hat das [X.] grundsätzlich im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abzuwägen, die [X.], wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. [X.] 105, 365 <371>; 106, 351 <355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 132, 195 <232 f. Rn. 87>; [X.], Beschluss des [X.] vom 17. September 2019 - 2 BvQ 59/19 -, Rn. 16; stRspr). Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. [X.] 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 106, 51 <58>; [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 8. Juni 2018 - 2 BvR 1094/18 -, Rn. 2; Beschluss der [X.] des [X.] vom 1. Oktober 2018 - 2 BvR 1845/18 -, Rn. 18; stRspr).

Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde setzt voraus, dass die gerügte Maßnahme oder Unterlassung objektiv vorliegt. Dies gilt grundsätzlich auch im Verfahren der einstweiligen Anordnung, da es ansonsten an einem Streitfall nach § 32 Abs. 1 [X.] fehlte (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 23. Januar 2004 - 1 BvQ 38/03 -, Rn. 2; [X.], in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.], § 32 Rn. 22 ; [X.], in: [X.]./ [X.], [X.]´scher Online-Kommentar [X.], § 32 Rn. 20 <1. Januar 2020>). Für vorbeugenden Rechtsschutz ist im Verfahren des § 32 [X.] demgemäß grundsätzlich kein Raum.

Etwas anderes kann dann gelten, wenn dem Antragsteller ohne eine vorläufige vorbeugende Regelung effektiver Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte, weil ansonsten nicht mehr korrigierbare Folgen [X.] (vgl. [X.] 131, 47 <52 f.>; 134, 366 <391 Rn. 34>; [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 11. März 1999 - 2 BvQ 4/99 -, Rn. 11; Beschluss der [X.] des [X.] vom 12. Oktober 2017 - 2 BvQ 66/17 -, Rn. 3; Beschluss des [X.] vom 30. Oktober 2018 - 2 BvQ 90/18 -, Rn. 11).

Ein solcher Fall liegt insbesondere dann vor, wenn das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) zur Überprüfung durch das [X.] gestellt wird, weil hier mit der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde der Eintritt einer völkerrechtlichen Bindung droht (vgl. [X.] 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <88 Rn. 36>). Zur Wahrung der Effektivität des Rechtsschutzes und um zu verhindern, dass eine mögliche Rechtsverletzung nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, muss die verfassungsrechtliche Kontrolle daher auf den Zeitraum nach Abschluss der parlamentarischen Beratungen und vor Ausfertigung und Verkündung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten vorverlagert werden (vgl. [X.], in: dies., [X.], 2. Aufl. 2015, § 32 Rn. 23; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2015, § 32 Rn. 46; [X.], in: [X.]./[X.], [X.]´scher Online-Kommentar [X.], § 32 Rn. 21 <1. Januar 2020>; vgl. auch [X.] 89, 155 <164 f.>; 123, 267 <304>; 132, 195 <197 Rn. 1>; [X.], in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/ [X.]/[X.], [X.], § 32 Rn. 22 ). Das Gesetzgebungsverfahren muss allerdings bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes und dessen Verkündung durch den Bundespräsidenten abgeschlossen sein (vgl. [X.] 1, 396 <411 ff.>; 24, 33 <53 f.>; 112, 363 <367>; 123, 267 <329>; 132, 195 <234 f. Rn. 92>; 134, 366 <391 f. Rn. 34>; 142, 123 <177 Rn. 91>).

b) Ein derartiger Fall liegt hier nicht vor. Ein [X.] Ratifizierungsgesetz existiert bislang nicht einmal im Entwurf; das entsprechende Gesetzgebungsverfahren wurde bisher noch nicht eingeleitet. Dass die Europäische [X.] als Termin zur Unterzeichnung des Übereinkommens den 5. Mai 2020 vorgeschlagen hat, ändert hieran nichts.

Ob eine Beteiligung [X.]s, die mit dem Antrag unterbunden werden soll, überhaupt Auswirkungen auf die Aufhebung des gegenständlichen [X.] hätte, kann vor diesem Hintergrund offen bleiben.

2. Der Antrag zu 2) hat sich durch die Übermittlung der [X.] Sprachfassung des Übereinkommens erledigt.

3. Schließlich würde mit dem Erlass der einstweiligen Anordnung gemäß dem Antrag zu 3) die Hauptsache in unzulässiger Weise vorweggenommen.

a) Durch eine einstweilige Anordnung darf die Hauptsache nicht vorweggenommen werden (vgl. [X.] 34, 160 <162>; 46, 160 <163 f.>; 67, 149 <151>; 147, 39 <46 f. Rn. 11>; stRspr). Über die in der Hauptsache aufgeworfenen Fragen kann im Verfahren nach § 32 [X.] grundsätzlich nicht entschieden werden (vgl. [X.] 12, 276 <279>; 15, 77 <78>; [X.], Beschluss des [X.] vom 30. Oktober 2019 - 2 BvR 980/16 -, Rn. 5); durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung soll lediglich ein Zustand vorläufig geregelt, nicht aber die Hauptsache präjudiziert werden (vgl. [X.] 8, 42 <46>; 15, 219 <221>; 147, 39 <47 Rn. 11>). Eine Vorwegnahme der Hauptsache steht der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur dann nicht entgegen, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät käme und dem Antragsteller in anderer Weise ausreichender Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte (vgl. [X.] 34, 160 <162 f.>; 67, 149 <151>; 108, 34 <40>; 113, 113 <122>; 130, 367 <369>). Unzulässig ist ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung regelmäßig dann, wenn es dem Antragsteller nur um eine eilige Entscheidung über die im Hauptsacheverfahren angegriffene Maßnahme geht (vgl. [X.] 147, 39 <47 Rn. 11>). Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache liegt vor, wenn der beantragte Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache, wenn nicht deckungsgleich, so doch zumindest vergleichbar sind, wenn also die stattgebende einstweilige Anordnung mit dem Zeitpunkt ihres Erlasses einen Zustand in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu verwirklichen erlaubt, der erst durch die zeitlich spätere Entscheidung in der Hauptsache hergestellt werden soll (vgl. [X.] 147, 39 <47 Rn. 12>; [X.], Beschluss des [X.] vom 30. Oktober 2019 - 2 BvR 980/16 -, Rn. 6).

b) So liegen die Dinge hier. Der Antrag zu 3) ist auf dasselbe Rechtsschutzziel wie die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2 BvR 557/19 gerichtet. Hierbei genügt es, dass im Wege der einstweiligen Anordnung lediglich die vorläufige Suspendierung eines Teils des Beschlusstenors begehrt wird; hinsichtlich der "Wiederherstellung" des Schiedsspruchs vom 7. Dezember 2012 deckt sich das Rechtsschutzinteresse mit demjenigen im Hauptsacheverfahren und stellt sich somit als unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.