Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.06.2021, Az. 4 CN 6/19

Gegenstand des Rechtsstreits ist die im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB beschlossene 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 4 "Gewerbegebiet [X.]".

Der Bebauungsplan Nr. 4 "Gewerbegebiet [X.]" aus dem [X.] ([X.]) umfasst ein ca. 6,48 ha großes Gebiet im Nordosten der Ortslage der Antragsgegnerin. Er setzt im Süden des [X.] an der [X.] eine Fläche für ein Dorfgebiet fest und darauf nach Norden folgend zwei Gewerbegebiete ([X.] und [X.]), die sich vor allem hinsichtlich des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung unterscheiden. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1 sind in den Gewerbegebieten Anlagen nach Spalte 1 der 4. BImSchV unzulässig, ebenso Vergnügungsstätten sowie bestimmte Einzelhandelsbetriebe.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Norden des [X.] gelegenen Grundstücks Flurstück .../1. Auf der Grundlage einer Baugenehmigung vom 24. Mai 2012 hat die Antragstellerin dort eine Photovoltaikanlage errichtet, die nahezu das gesamte Grundstück ausfüllt.

Mit der angegriffenen 1. Änderung, die am 9. November 2016 beschlossen und am 1. Dezember 2016 bekannt gemacht wurde, wird der [X.] u.a. im Bereich des Flurstücks .../1 geändert ([X.]). Der Plan setzt für die durch die Solaranlage genutzte Fläche ein Sondergebiet "Photovoltaikanlagen" fest. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1 dient das Sondergebiet der Erzeugung von elektrischer Energie aus Sonnenlicht; weitere textliche Festsetzungen betreffen die Überdeckung des Bodens durch die Solarpaneele sowie Differenzierungen zur Höhe der baulichen Anlagen. Das [X.] des [X.]s entfällt, das [X.] wird in seinem westlichen Teil bis zum Flurstück .../3 (Weg) dem Sondergebiet zugeschlagen, bleibt im Übrigen aber ebenso unberührt wie das festgesetzte Dorfgebiet.

Das Oberverwaltungsgericht hat den am 17. Januar 2017 erhobenen Normenkontrollantrag mit Urteil vom 14. Mai 2019 abgelehnt. Der Normenkontrollantrag sei zulässig, insbesondere stehe § 47 Abs. 2a VwGO a.F. nicht entgegen. Er sei jedoch unbegründet. Die Wahl des beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB sei nicht zu beanstanden, denn bei dem [X.] handle es sich um einen Bebauungsplan der Innenentwicklung. Das Plangebiet liege im Siedlungsbereich der Antragsgegnerin. Die Umplanung stelle sich als andere Maßnahme der Innenentwicklung dar. Auch in materieller Hinsicht begegne der [X.] keinen Bedenken, insbesondere sei er gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich, Abwägungsfehler lägen nicht vor.

Die Antragstellerin hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Nach ihrer Auffassung verstößt der Bebauungsplan gegen § 13a BauGB.

Die Antragsgegnerin hält den Normenkontrollantrag mit Blick auf § 47 Abs. 2a VwGO a.F. bereits für unzulässig. Ihre insoweit eingelegte Anschlussrevision hat sie zurückgenommen. Im Übrigen verteidigt sie das angefochtene Urteil.

Die Revision ist begründet. Die [X.] liegen vor ([X.]). Das Urteil des [X.] verstößt gegen [X.] (§ 137 [X.]bs. 1 VwGO). Der [X.] ist unwirksam (B).

[X.]. Die in jedem Stadium des Verfahrens von [X.]mts wegen zu prüfenden [X.] liegen vor.

1. Die [X.]ntragstellerin ist nach § 47 [X.]bs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

[X.]ls Eigentümerin eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks, das von den angegriffenen bauplanerischen Festsetzungen unmittelbar betroffen ist, kann sie eine Verletzung ihres Eigentumsrechts geltend machen (stRspr, zuletzt BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 CN 5.18 - BVerwGE 169, 29 Rn. 15 m.w.N.).

2. Der [X.]ntrag ist nicht gemäß § 47 [X.]bs. 2a VwGO a.F. unzulässig. Die Norm, die durch [X.]rt. 5 des Gesetzes zur [X.]npassung des [X.] und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 ([X.] 1298) mit Wirkung zum 2. Juni 2017 aufgehoben worden ist, steht der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht entgegen, über den ab dem 2. Juni 2017 entschieden wird. Dies gilt auch, wenn der [X.]ntrag - wie hier - vor dem 2. Juni 2017 gestellt worden ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 CN 3.19 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 220).

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der [X.] leidet an formellen Fehlern (1.), die nach § 214 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 215 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlich sind und zur Unwirksamkeit des [X.]s führen (2.).

1. Der [X.] durfte nicht im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden; die Voraussetzungen des § 13a [X.]bs. 4, [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB liegen nicht vor.

Nach § 13a [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Dies gilt entsprechend für die Änderung und Ergänzung eines Bebauungsplans gemäß § 13a [X.]bs. 4 BauGB in der hier maßgeblichen Fassung durch das [X.] in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des [X.] vom 11. Juni 2013 ([X.] 1548).

Nach [X.]uffassung der Vorinstanz erfasst der [X.] eine Fläche im Siedlungsbereich der [X.]ntragsgegnerin und stellt sich als andere Maßnahme der Innenentwicklung dar. Die Innenentwicklung müsse bereits mit dem Plan nach § 13a BauGB bewirkt werden. Lediglich mittelbare Vorteile für die Innenentwicklung reichten nicht aus. Daraus folge aber nicht, dass nur dem Planbereich unmittelbar zugutekommende Vorteile die [X.]nwendung des § 13a BauGB rechtfertigten. Vielmehr könnten auch Vorteile außerhalb des Planumgriffs eine andere Maßnahme der Innenentwicklung darstellen, wenn sie nur hinreichend nah zum Plangebiet einträten und hierdurch die [X.]usnutzbarkeit benachbarter Siedlungsflächen verbessert werde. Diese [X.]uslegung verstößt gegen [X.]. Die "andere Maßnahme der Innenentwicklung" muss nach Ziel und Inhalt der Entwicklung der überplanten Fläche dienen.

a) Mit dem Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung beschränkt § 13a [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB seinen räumlichen [X.]nwendungsbereich. Innenentwicklung ist nur innerhalb des [X.] zulässig; das gilt ausweislich der Gesetzesbegründung auch für die Änderung oder [X.]npassung von Bebauungsplänen (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 CN 5.18 - BVerwGE 169, 29 Rn. 28 mit Verweis auf [X.]. 16/2496 S. 12). Die äußeren Grenzen des [X.] dürfen durch den Bebauungsplan nicht in den [X.]ußenbereich erweitert werden (BVerwG, Urteile vom 4. November 2015 - 4 CN 9.14 - BVerwGE 153, 174 Rn. 22 f. und vom 27. [X.]ugust 2020 - 4 CN 4.19 - BVerwGE 169, 219 Rn. 15). § 13a [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB beschränkt den [X.]nwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens indessen nicht nur räumlich, sondern auch inhaltlich. Begünstigt werden nur Bebauungspläne für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder eine andere Maßnahme der Innenentwicklung. Dabei kommt es nicht darauf an, wie die Gemeinde die von ihr mit dem Bebauungsplan beabsichtigten Maßnahmen bezeichnet, sondern allein darauf, dass sie mit diesen "Innenentwicklung" i.S.d. Vorschrift betreibt (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 CN 5.18 - a.a.[X.] Rn. 27).

Der unbestimmte Rechtsbegriff der "anderen Maßnahme der Innenentwicklung" dient nach der Konzeption des § 13a [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB als [X.]uffangtatbestand ([X.]/[X.], in: [X.], BauGB, § 13a Rn. 61, Stand Oktober 2018; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], Baugesetzbuch, Stand Februar 2021, § 13a Rn. 30; [X.], in: [X.]/[X.], [X.] BauGB, Stand 1. Februar 2021, § 13a Rn. 6; [X.], [X.], 1546 <1552>). Er umfasst alle Maßnahmen der Innenentwicklung, die nicht als Wiedernutzbarmachung von Flächen oder als Nachverdichtung zu beurteilen sind. [X.]us den genannten [X.] folgt jedoch eine inhaltliche Begrenzung zulässiger Maßnahmen. Die benannten Fälle bezeichnen städtebauliche Maßnahmen in dem Gebiet, welches überplant wird, und bringen damit zum [X.]usdruck, dass die maßgeblichen Ziele der Innenentwicklung (vornehmlich) im Geltungsbereich des Bebauungsplans erreicht werden müssen ([X.]/[X.], in: [X.], BauGB, § 13a Rn. 55, Stand Oktober 2018). Das gilt auch für "andere Maßnahmen der Innenentwicklung". Diese müssen nach Ziel und Inhalt der Entwicklung der überplanten Fläche dienen (siehe etwa [X.], [X.] 2019, 206 <210>; [X.], Urteil vom 7. Mai 2018 - 3 S 2041/17 - BeckRS 2018, 10322 Rn. 35), ein Bebauungsplan nach § 13a BauGB muss mithin die bauplanungsrechtliche Grundlage für Maßnahmen der Innenentwicklung selbst schaffen. Es reicht daher nicht aus, wenn aufgrund eines nur mittelbaren Ursachenzusammenhangs die Innenentwicklung in anderen Teilen des [X.] positiv beeinflusst wird ([X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], Baugesetzbuch, Stand Februar 2021, § 13a Rn. 33). Die [X.]usrichtung auf die städtebauliche Entwicklung nach innen schließt des Weiteren die alleinige Verfolgung anderer Zielsetzungen aus, wie z.B. solche des Umweltschutzes ([X.]/[X.], in: [X.], BauGB, § 13a Rn. 55, Stand Oktober 2018).

b) Diese enge [X.]uslegung ist auch unionsrechtlich geboten. Nach § 2 [X.]bs. 4 BauGB bedarf im Grundsatz jede Bebauungsplanung einer Umweltprüfung; das gilt über § 1 [X.]bs. 8 BauGB auch für die Änderung, Ergänzung oder [X.]ufhebung eines Bebauungsplans. Mit dieser Vorgabe setzt der nationale Gesetzgeber die Vorgaben aus dem Unionsrecht um, insbesondere aus der Richtlinie 2001/42/[X.] und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme ([X.]Bl. L 197 S. 30 vom 21. Juli 2001). Das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB versteht sich dazu als [X.]usnahme, weil hier auf die Durchführung einer Umweltprüfung (§ 13a [X.]bs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 [X.]bs. 3 Satz 1 BauGB) verzichtet werden kann. Das ist unionsrechtlich zwar zulässig (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 - 4 CN 5.18 - BVerwGE 169, 29 Rn. 30). Eine extensive [X.]uslegung des Tatbestandsmerkmals der "anderen Maßnahme der Innenentwicklung", die dazu führt, dass das beschleunigte Verfahren ohne Umweltprüfung im Siedlungsbereich der Gemeinden zum Regelverfahren würde (vgl. schon [X.]/[X.], [X.], 913 <926>; ferner [X.], DVBl 2014, 270 <271>), wäre hiermit jedoch nicht vereinbar.

c) Danach liegen hier die Voraussetzungen nach § 13a [X.]bs. 1 Satz 1 BauGB nicht vor. Das Oberverwaltungsgericht geht zwar zutreffend davon aus, dass das Plangebiet, das auf der Grundlage eines Bebauungsplans baulich genutzt wird, zum Siedlungsbereich der [X.]ntragsgegnerin gehört. Bei der angegriffenen Planung handelt es sich jedoch nicht um eine "andere Maßnahme der Innenentwicklung". Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des [X.] (§ 137 [X.]bs. 2 VwGO) soll der [X.] zur Verbesserung des Ortsbildes sowie vor allem zur Reduktion der zulasten der benachbarten Wohnbevölkerung gehenden Emissionsträchtigkeit beitragen. Die Planänderungen habe mithin die Ursprungsplanung zum Vorteil dieses Ortsteils wieder einfangen sollen, nachdem die [X.]ntragstellerin keine [X.]nstalten getroffen hatte, in dem zulässigen Maße eine Biogasanlage betreiben oder andere gewerblichen [X.]ktivitäten entfalten zu wollen (U[X.] S. 11). Der [X.]ntragsgegnerin ging es danach mit dem [X.] nicht um die Entwicklung der überplanten und im Eigentum der [X.]ntragstellerin stehenden Fläche, sondern ausschließlich um mittelbare Folgewirkungen zugunsten ihres [X.]. Sie verfolgte damit ausschließlich Ziele, die außerhalb des [X.] liegen. Das genügt nicht für die [X.]nnahme, es liege eine andere Maßnahme der Innenentwicklung vor.

2. Der [X.] leidet aufgrund der Wahl des beschleunigten Verfahrens an beachtlichen Mängeln, weil die [X.]ntragsgegnerin - insoweit folgerichtig - weder eine Umweltprüfung vorgenommen (§ 2 [X.]bs. 4 BauGB) noch einen Umweltbericht (§ 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB) erstellt hat. Der Fehler ist nach § 214 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlich (BVerwG, Urteile vom 4. November 2015 - 4 CN 9.14 - BVerwGE 153, 174 Rn. 29 und vom 25. Juni 2020 - 4 CN 5.18 - BVerwGE 169, 29 Rn. 34). Der Mangel wurde von der [X.]ntragstellerin innerhalb der Jahresfrist des § 215 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gerügt. Er führt zur Gesamtunwirksamkeit des [X.]s.

Soweit die [X.]ntragsgegnerin ihre [X.]nschlussrevision zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 92 [X.]bs. 3 Satz 1 i.V.m. § 141 Satz 1, § 125 [X.]bs. 1 Satz 1 VwGO mit der Kostenfolge aus § 155 [X.]bs. 2 VwGO einzustellen. Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 [X.]bs. 1 VwGO.