Bundesverfassungsgericht, EuGH-Vorlage vom 14.01.2014, Az. 2 BvE 13/13, 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13

2. Senat | REWIS RS 2014, 8764

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Gegenstand

Aussetzung der Verfahren und Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union: Vereinbarkeit des Beschlusses des EZB-Rates vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions (OMT) mit Art 119, 123, 127 AEUV, Art 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (juris: ESZB/EZBSaProt) - hilfsweise Vorlagefragen zur Auslegung der Art 119, 123, 127 AEUV, Art 17 bis 24 ESZB/EZBSaProt - abweichende Meinungen der Richterin Lübbe-Wolff und des Richters Gerhardt: Verfassungsbeschwerden und Organklage unzulässig


Tenor

[X.] Die Verfahren werden ausgesetzt.

I[X.] Gemäß Artikel 19 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrages über die [X.] und Artikel 267 Absatz 1 Buchstaben a und b des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] werden dem Gerichtshof der [X.] folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. a) Ist der Beschluss des [X.] vom 6. September 2012 über [X.] mit Artikel 119 und Artikel 127 Absätze 1 und 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] sowie mit Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der [X.] unvereinbar, weil er über das in den genannten Vorschriften geregelte Mandat der [X.] zur Währungspolitik hinausgeht und in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift?

Ergibt sich eine Überschreitung des Mandates der [X.] insbesondere daraus, dass der Beschluss des [X.] vom 6. September 2012

aa) an wirtschaftspolitische Hilfsprogramme der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anknüpft (Konditionalität)?

bb) den Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten vorsieht (Selektivität)?

cc) den Ankauf von Staatsanleihen der [X.] zusätzlich zu Hilfsprogrammen der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus vorsieht (Parallelität)?

dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus unterlaufen könnte (Umgehung)?

b) Ist der Beschluss des [X.] vom 6. September 2012 über [X.] mit dem in Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung unvereinbar?

Steht der Vereinbarkeit mit Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] insbesondere entgegen, dass der Beschluss des [X.] vom 6. September 2012

aa) keine quantitative Begrenzung des Ankaufs von Staatsanleihen vorsieht (Volumen)?

bb) keinen zeitlichen Abstand zwischen der Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt und ihrem Ankauf durch das [X.] am Sekundärmarkt vorsieht (Marktpreisbildung)?

cc) es zulässt, dass sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit gehalten werden (Eingriff in die Marktlogik)?

dd) keine spezifischen Anforderungen an die Bonität der zu erwerbenden Staatsanleihen enthält (Ausfallrisiko)?

ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen vorsieht (Schuldenschnitt)?

2. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof den Beschluss des [X.] vom 6. September 2012 über [X.] als Handlung eines Organs der [X.] nicht als tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach Artikel 267 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] ansehen sollte:

a) Sind Artikel 119 und Artikel 127 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der [X.] so auszulegen, dass sie es dem Eurosystem - alternativ oder kumulativ - gestatten,

aa) den Ankauf von Staatsanleihen von der Existenz und Einhaltung wirtschaftspolitischer Hilfsprogramme der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus abhängig zu machen (Konditionalität)?

bb) Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten anzukaufen (Selektivität)?

cc) Staatsanleihen von [X.]n zusätzlich zu Hilfsprogrammen der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anzukaufen (Parallelität)?

dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der [X.] oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu unterlaufen (Umgehung)?

b) Ist Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] mit Blick auf das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung so auszulegen, dass es dem Eurosystem - alternativ oder kumulativ - erlaubt ist,

aa) Staatsanleihen ohne quantitative Begrenzung anzukaufen (Volumen)?

bb) Staatsanleihen ohne zeitlichen Mindestabstand zu ihrer Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt anzukaufen (Marktpreisbildung)?

cc) sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit zu halten (Eingriff in die Marktlogik)?

dd) Staatsanleihen ohne Mindestanforderung an die Bonität zu erwerben (Ausfallrisiko)?

ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen hinzunehmen (Schuldenschnitt)?

ff) durch die Äußerung von Kaufabsichten oder auf andere Weise in zeitlichem Zusammenhang mit der Emission von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten des [X.] Einfluss auf die Preisbildung zu nehmen (Ermutigung zum Ersterwerb)?

Gründe

1

Die Beschwerdeführer zu [X.] bis I[X.] wenden sich im Wege von [X.]beschwerden gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a [X.], § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerf[X.], die Antragstellerin zu [X.] im Wege eines [X.] nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerf[X.] bei verständiger Würdigung ihrer Anträge zum einen unter anderem gegen die Mitwirkung der [X.] an der Umsetzung des Beschlusses des [X.] vom 6. September 2012 über [X.] sowie dagegen, dass die [X.] [X.]regierung und der [X.] in Ansehung des Beschlusses des [X.] vom 6. September 2012 über [X.] (im Folgenden: [X.]) untätig geblieben sind.

2

Im [X.] ist vorgesehen, dass Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe aufgekauft werden können, wenn und solange diese Mitgliedstaaten zugleich an einem mit der [X.] oder dem [X.] Stabilitätsmechanismus vereinbarten Reformprogramm teilnehmen. Erklärtes Ziel der [X.] ist die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen geldpolitischen Transmission und der Einheitlichkeit der Geldpolitik. Im Protokoll der 340. Sitzung des [X.] vom 5. und 6. September 2012 in [X.] heißt es insoweit:

[…]

With regard to [X.] ([X.]), on a proposal from the President, the Governing Council:

(b) approved the main parameters of the [X.] ([X.]), which would be set out in [X.] ([X.], 6 September 2012);

3

Die dazu veröffentlichte Pressemitteilung vom 6. September 2012 hat folgenden Wortlaut:

6 September 2012 - [X.]

As announced on 2 August 2012, [X.] ([X.]) [X.] in secondary sovereign bond markets that aim at safeguarding an [X.]. These will be known as [X.] ([X.]s) and will be conducted within the following framework:

Conditionality

A necessary condition for [X.] is strict and effective conditionality attached to an appropriate [X.]pean Financial Stability Facility/[X.]pean Stability Mechanism ([X.]/[X.]) programme. Such programmes can take the form of a full [X.]/[X.] macroeconomic adjustment programme or a precautionary programme ([X.]), provided that they include the possibility of [X.]/[X.] primary market purchases. [X.] [X.].

[X.] will consider [X.] to the extent that they are warranted from a monetary policy perspective as long as programme [X.], and terminate them once their objectives are achieved or when there is non-compliance with the macroeconomic adjustment or precautionary programme.

[X.], [X.] will decide on the start, continuation and suspension of [X.] in full discretion and acting in a[X.]ordance with its monetary policy mandate.

Coverage

[X.] will be considered for future cases of [X.]/[X.] macroeconomic adjustment programmes or precautionary programmes as specified above. [X.] macroeconomic adjustment programme when they will be [X.] market a[X.]ess.

[X.], and in particular on sovereign bonds with a maturity of between one and three years.

No [X.] quantitative limits are set on the size of [X.].

[X.] treatment

The [X.]system intends to [X.] in the legal act concerning [X.] that it a[X.]epts the same (pari passu) treatment as private or other creditors with respect to bonds issued by euro area countries and purchased by the [X.]system through [X.], in [X.].

Sterilisation

The liquidity created through [X.] will be fully sterilised.

Transparency

Aggregate Outright Monetary Transaction holdings and their market values will be published on a weekly basis. [X.].

Securities Markets Programme

Following today's decision on [X.], the Securities Markets Programme ([X.]) is herewith terminated. The liquidity injected through the [X.] will continue to be absorbed as in the past, and the existing securities in the [X.] portfolio will be held to maturity.

4

Der [X.] ist bislang nicht umgesetzt worden.

5

Die Beschwerdeführer und die Antragstellerin sind der Auffassung, dass die [X.]regierung und der [X.] verpflichtet seien, sich um eine Aufhebung des [X.]es zu bemühen oder jedenfalls seine Umsetzung zu verhindern und die [X.] an einer Umsetzung des Beschlusses nicht mitwirken dürfe. Zur Begründung führen sie aus, dass der [X.] ein sogenannter Ultra-vires-Akt sei. Er sei vom Mandat der [X.] Zentralbank nach Art. 119, 127 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] [X.] ([X.]) nicht gedeckt und verstoße zudem gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung (Art. 123 [X.]) sowie gegen die Unabhängigkeit der [X.] Zentralbank. Der Ankauf von Staatsanleihen sei nur im Rahmen der Geldpolitik erlaubt. Bei dem [X.] handele es sich jedoch aus mehreren Gründen nicht um Geldpolitik. Er überschreite die Grenzen der Geldpolitik und verstoße gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung durch die [X.], indem er vorsehe, dass gezielt nur Anleihen bestimmter [X.] angekauft werden, dass Staatsanleihen gekauft werden, für die es am Markt keine Käufer gibt, und dass der Ankauf von Staatsanleihen von politischen Bedingungen, konkret von der Teilnahme des begünstigten Mitgliedstaates an einem Programm der [X.] oder des [X.] Stabilitätsmechanismus, abhängig gemacht wird. Die Geldpolitik müsse auf den gesamten [X.]raum bezogen und bezüglich der einzelnen [X.] diskriminierungsfrei sein. Die Anbindung von [X.]-Käufen an Entscheidungen der [X.] beziehungsweise des [X.] Stabilitätsmechanismus und die dort vereinbarten Konditionalitäten widerspreche zugleich der Unabhängigkeit der [X.] Zentralbank. In tatsächlicher Hinsicht fehle es an den für eine Intervention der [X.] Zentralbank erforderlichen Verwerfungen auf den Märkten für Staatsanleihen. Der [X.] laufe auf eine vertragswidrige Suspendierung der Marktmechanismen hinaus. Ein Mandat zur Verteidigung des [X.] mit beliebigen Mitteln, einschließlich solcher, die in großem Stil Umverteilungen zwischen Banken und Steuerzahlern sowie zwischen den Steuerzahlern verschiedener Mitgliedstaaten bewirkten, habe die [X.] nicht; sie sei insoweit demokratisch nicht hinreichend legitimiert. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die unabhängige [X.] sei nur unter der Voraussetzung politisch zugelassen und verfassungsrechtlich gebilligt worden, dass sie sich auf den Bereich der Geldpolitik beschränke. Da mit dem [X.] Haftungs- und Zahlungsrisiken zulasten des [X.]haushalts in so großem Umfang begründet werden könnten, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.] und damit auch dessen Budgetrecht beeinträchtigt werden könnten, verletze er auch das in Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.] niedergelegte Demokratieprinzip und beinträchtige die [X.]identität des Grundgesetzes, die durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 [X.] nicht nur gegen [X.]änderungen, sondern auch gegen eine Aushöhlung auf dem Weg der [X.] Integration geschützt sei.

6

Im Rahmen des verfassungsgerichtlichen Verfahrens haben die [X.] und die [X.] Stellung genommen.

7

a) Nach Ansicht der [X.] Zentralbank ist der [X.] von ihrem Mandat gedeckt und verstößt auch nicht gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung. [X.] werde in den Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebietes nicht mehr angemessen übertragen, da der sogenannte geldpolitische Transmissionsmechanismus gestört sei. Insbesondere sei der Zusammenhang zwischen Leitzins und [X.] beeinträchtigt. [X.] Ängste seitens der Anleger bezüglich der Reversibilität des [X.] hätten zu nicht gerechtfertigten [X.]n geführt. Diese sollten mit den [X.] neutralisiert werden. Voraussetzung für den Ankauf von Staatsanleihen auf der Grundlage des [X.]es sei, dass der begünstigte Mitgliedstaat Vereinbarungen mit der [X.] oder dem [X.] Stabilitätsmechanismus über makroökonomische, strukturelle, haushalts- und finanzpolitische Reformen getroffen habe und diese einhalte. Mit den [X.] sollten lediglich ungerechtfertigte Zinsspitzen abgeschnitten werden. Wenn ein Mitgliedstaat seine Pflichten nicht einhalte, würden die Ankäufe eingestellt, auch wenn der betreffende Mitgliedstaat dadurch in größere wirtschaftliche Schwierigkeiten gerate. Weitere Voraussetzung sei, dass der Mitgliedstaat Zugang zum Anleihenmarkt habe oder wieder erlange, so dass die mit dem Zinsmechanismus verbundene fiskalische Disziplinierung erhalten bleibe.

8

Das [X.]system werde bei den auf der Grundlage des [X.]es erworbenen Staatsanleihen keinen Status als bevorrechtigter Gläubiger beanspruchen. Zwar lehne es die [X.] ab, einem Schuldenschnitt zuzustimmen und auf Forderungen gegenüber den betreffenden Mitgliedstaaten ganz oder teilweise zu verzichten; wenn auf einer Gläubigerversammlung allerdings eine Mehrheit für einen Schuldenschnitt stimme, würde die [X.] eine Gleichbehandlung mit anderen Eigentümern akzeptieren.

9

Das auf der Grundlage des [X.]es in Betracht kommende Ankaufvolumen belaufe sich mit Blick auf die am Markt vorhandenen [X.], [X.], [X.] und [X.] Anleihen derzeit auf circa 524 Mrd. [X.] (Stand 7. Dezember 2012). Das [X.]päische System der Zentralbanken beabsichtige allerdings nicht, diese Anleihen im maximal möglichen Umfang anzukaufen, könne den geplanten Umfang jedoch aus taktischen Gründen nicht veröffentlichen.

Unmittelbar vor und nach der Emission von Staatsanleihen sollten Ankäufe auf dem Sekundärmarkt nicht erfolgen, damit sich ein Marktpreis bilden könne, wobei ein situationsangemessener und in Tagen zählender Abstand eingehalten werde. Die genaue Sperrfrist werde noch in einer Leitlinie festgelegt, jedoch nicht veröffentlicht.

Der [X.] lasse sich auf Art. 18.1. des Protokolls über die Satzung des [X.] Systems der Zentralbanken und der [X.] Zentralbank (im Folgenden: [X.]) stützen. Der Erwerb von Staatsanleihen am Sekundärmarkt diene nicht einer von den Finanzmärkten unabhängigen Finanzierung der Haushalte der betreffenden Mitgliedstaaten und ziele nicht auf eine Außerkraftsetzung der [X.], sondern darauf, das Zinsniveau einem normalen Marktgeschehen anzupassen. Das [X.]päische System der Zentralbanken sei im Übrigen zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik in der [X.] [X.] angehalten, soweit dies nicht mit der Gewährleistung der Preisstabilität kollidiere. Die [X.] sei insoweit allerdings unabhängig (Art. 130 [X.], Art. 7 [X.]) und werde stets eine autonome Analyse der Gesamtvoraussetzungen vornehmen.

Ein Haftungsrisiko für die nationalen Haushalte bestehe nicht, weil das [X.]päische System der Zentralbanken vor allem durch Rückstellungen und Rücklagen ausreichende Risikovorsorge getroffen habe. Gleichwohl eintretende Verluste könnten als Verlustvortrag in die Bilanz eingestellt und in den Folgejahren mit möglichen Einkünften ausgeglichen werden.

b) Nach Ansicht der [X.] ist die Annahme einer Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zweifelhaft und rechtfertigt den [X.] nicht. [X.] auf Staatsanleihen ließen sich nicht in gerechtfertigte und irrationale Bestandteile aufspalten. Die schlechtere wirtschaftliche Entwicklung in einem Mitgliedstaat rechtfertige höhere [X.]. Dass es beim [X.] in der Sache nicht um die Wirksamkeit der Währungspolitik gehe, belege der Umstand, dass eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus hingenommen werden solle, wenn ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aus Abreden mit der [X.] oder dem [X.] Stabilitätsmechanismus nicht einhalte.

Auch der Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt könne die Finanzierungskonditionen des begünstigten Staates von der Preisbildung am Finanzmarkt abkoppeln, wenn die Marktteilnehmer darauf vertrauen dürften, dass sie ihre Staatsanleihen jederzeit an das [X.]system verkaufen könnten. Je größer die Nähe solcher Ankäufe zur Emission sei und je größer das Ankaufvolumen ausfalle, desto geringer sei das Risiko. Ein Ankauf von Staatsanleihen in großem Umfang sei zudem mit erheblichen Risiken verbunden und könne dazu führen, dass die Verschuldung eines Mitgliedstaates in immer größerem Umfang vom [X.]system übernommen werde.

Jeder Verlust der [X.] sei mit einer Belastung des [X.]haushalts verbunden, so dass sich die Risiken von Anleihekäufen des [X.]systems wirtschaftlich nicht von jenen des [X.] Stabilitätsmechanismus unterschieden. Anders als dort fehle es jedoch an einer parlamentarischen Kontrolle.

Die maßgeblichen Artikel des Grundgesetzes für die [X.] vom 23. Mai 1949, zuletzt geändert durch das 59. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 11. Juli 2012 - [X.] - ([X.]) lauten:

Art. 20

(1) Die [X.] ist ein [X.] und [X.] [X.]staat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) …

Art. 23

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten [X.]pas wirkt die [X.] bei der Entwicklung der [X.] [X.] mit, die [X.], rechtsstaatlichen, [X.] und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. […] Für die Begründung der [X.] [X.] sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Absatz 2 und 3.

(1a) bis (7) …

Art. 38

(1) Die Abgeordneten des [X.] werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. […]

(2) und (3) …

Art. 79

(1) ...

(2) Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des [X.] und zwei Dritteln der Stimmen des [X.]rates.

(3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des [X.] in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

Art. 88

Der [X.] errichtet eine Währungs- und Notenbank als [X.]bank. Ihre Aufgaben und Befugnisse können im Rahmen der [X.] [X.] der [X.] Zentralbank übertragen werden, die unabhängig ist und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet.

a) Das [X.]verfassungsgericht legt die genannten Vorschriften in ständiger Rechtsprechung so aus, dass sie der Mitwirkung der [X.] an der [X.] Integration Schranken auferlegen, deren Einhaltung - auch auf die Beschwerden einzelner Bürger hin - vom [X.]verfassungsgericht kontrolliert werden kann. Nach der mit dem [X.] im Jahr 1993 begründeten Rechtsprechung umfasst das Wahlrecht des Einzelnen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] auch einen materiellen Gehalt:

[X.] 89, 155 <171 f.>: "Art. 38 [X.] verbürgt nicht nur, dass dem Bürger das Wahlrecht zum [X.] [X.]tag zusteht und bei der Wahl die verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätze eingehalten werden. Die [X.] erstreckt sich auch auf den grundlegenden [X.] Gehalt dieses Rechts: Gewährleistet wird den wahlberechtigten [X.] das subjektive Recht, an der Wahl des [X.] teilzunehmen und dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt durch das Volk auf [X.]ebene mitzuwirken und auf ihre Ausübung Einfluss zu nehmen. (...) Art. 38 [X.] schließt es im Anwendungsbereich des Art. 23 [X.] aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des [X.] so zu entleeren, dass das [X.] Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.[X.]m. Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.] für unantastbar erklärt, verletzt wird."

Dies hat das [X.]verfassungsgericht in weiteren Entscheidungen bestätigt und konkretisiert (vgl. nur [X.] 123, 267 <330 ff.; 340 ff.>; 129, 124 <167 ff.>).

Dieser materielle Gewährleistungsgehalt ist nur, aber immer dann verletzt, wenn das Wahlrecht in einem für die politische Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen droht, das heißt, wenn die [X.] Selbstregierung des Volkes - mittels des [X.] - dauerhaft derart eingeschränkt wird, dass zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbständig getroffen werden können (vgl. [X.] 89, 155 <172>; 123, 267 <330>; 129, 124 <168>). Dagegen gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] keinen Anspruch auf eine über die Sicherung der oben genannten Rechte hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle [X.] Mehrheitsentscheidungen durch das [X.]verfassungsgericht. Das Wahlrecht dient nicht der inhaltlichen Kontrolle [X.] Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. [X.] 129, 124 <168 ff.>; [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 17. April 2013 - 2 BvQ 17/13 -, NVwZ 2013, S. 858 <859>).

b) Das Handeln der Organe und Stellen der [X.] [X.] findet seine [X.] Legitimation - soweit es [X.] angeht - in dem auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 [X.] erlassenen Zustimmungsgesetz zum [X.] [X.]päische [X.] und zum [X.] [X.] [X.] und dem darin niedergelegten Integrationsprogramm. Wesentliches Element dieses [X.] ist das in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 [X.] niedergelegte Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.

Handlungen von Organen und Stellen der [X.] [X.] sind vor diesem Hintergrund in der [X.] nur innerhalb bestimmter Grenzen verbindlich:

[X.] 89, 155 <187 f.>: "Weil der wahlberechtigte [X.] sein Recht auf Teilnahme an der [X.] Legitimation der mit der Ausübung von Hoheitsgewalt betrauten Einrichtungen und Organe wesentlich durch die Wahl des [X.] wahrnimmt, muss der [X.]tag auch über die Mitgliedschaft [X.]s in der [X.] [X.], ihren Fortbestand und ihre Entwicklung bestimmen. (...) Entscheidend ist, dass die Mitgliedschaft der [X.] und die daraus sich ergebenden Rechte und Pflichten - insbesondere auch das rechtsverbindliche unmittelbare Tätigwerden der [X.] Gemeinschaften im innerstaatlichen Rechtsraum - für den Gesetzgeber voraussehbar im Vertrag umschrieben und durch ihn im Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar normiert worden sind (vgl. [X.] 58, 1 <37>; 68, 1 <98 f.>). Das bedeutet zugleich, dass spätere wesentliche Änderungen des im [X.] angelegten [X.] und seiner Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz zu diesem Vertrag gedeckt sind (vgl. schon [X.] 58, 1 <37>; [X.] 68, 1 <98 f.>; [X.] in: Handbuch des Staatsrechts, Band [X.] [1992], § 175 Rdnr. 60). Würden etwa [X.] Einrichtungen oder Organe den [X.] in einer Weise handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem [X.]n Zustimmungsgesetz zugrunde liegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im [X.]n [X.] nicht verbindlich. Die [X.]n Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in [X.] anzuwenden. Dementsprechend prüft das [X.]verfassungsgericht, ob Rechtsakte der [X.] Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen (vgl. [X.] 58, 1 <30 f.>; 75, 223 <235, 242>)."

c) Die Kontrollaufgabe des [X.]verfassungsgerichts erstreckt sich darauf, ob Handlungen [X.]r Organe und Einrichtungen auf ersichtlichen [X.] beruhen (aa) oder den nicht übertragbaren Bereich der [X.]identität betreffen (Art. 79 Abs. 3 i.[X.]m. Art. 1 und Art. 20 [X.]; vgl. [X.] 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 113, 273 <296>; 123, 267 <353 f.>; 126, 286 <302>; [X.], Urteil des [X.] vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -, NJW 2013, [X.]499 <1501> Rn. 91) ([X.]) und es deshalb [X.]organen, Behörden und Gerichten untersagt ist, an der Umsetzung solcher Maßnahmen mitzuwirken ([X.]).

aa) Auf die zulässige Rüge einer Ultra-vires-Handlung hin sind Akte von Organen und sonstigen Stellen der [X.] [X.] vom [X.]verfassungsgericht auf ihre Anwendbarkeit und Bindungswirkung in [X.] hin zu überprüfen, soweit sie Grundlage von Handlungen [X.]r Staatsorgane sind.

Die Voraussetzungen für eine [X.] wurden in der [X.] näher konturiert:

[X.] 126, 286 <303 f.>: "Die [X.] darf nur europarechtsfreundlich ausgeübt werden (vgl. [X.] 123, 267 <354>). (...) Die [X.] versteht sich als Rechtsgemeinschaft; sie ist insbesondere durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die Grundrechte gebunden und achtet die [X.]identität der Mitgliedstaaten (vgl. im Einzelnen Art. 4 Abs. 2 Satz 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 [X.]). Nach der Rechtsordnung der [X.] ist der Anwendungsvorrang des [X.]srechts anzuerkennen und zu gewährleisten, dass die dem [X.]verfassungsgericht verfassungsrechtlich vorbehaltenen Kontrollbefugnisse nur zurückhaltend und europarechtsfreundlich ausgeübt werden. Das bedeutet für die vorliegend in Rede stehende [X.], dass das [X.]verfassungsgericht die Entscheidungen des Gerichtshofs grundsätzlich als verbindliche Auslegung des [X.]srechts zu beachten hat. Vor der Annahme eines Ultra-vires-Akts der [X.] Organe und Einrichtungen ist deshalb dem Gerichtshof im Rahmen eines [X.] nach Art. 267 [X.] die Gelegenheit zur Vertragsauslegung sowie zur Entscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der fraglichen Rechtsakte zu geben. (...) Eine [X.] durch das [X.]verfassungsgericht kommt darüber hinaus nur in Betracht, wenn ersichtlich ist, dass Handlungen der [X.] Organe und Einrichtungen außerhalb der übertragenen Kompetenzen ergangen sind (vgl. [X.] 123, 267 <353, 400>). Ersichtlich ist ein Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur dann, wenn die [X.] Organe und Einrichtungen die Grenzen ihrer Kompetenzen in einer das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung spezifisch verletzenden Art überschritten haben (Art. 23 Abs. 1 [X.]), der Kompetenzverstoß mit anderen Worten hinreichend qualifiziert ist (vgl. zur Formulierung hinreichend qualifiziert als Tatbestandsmerkmal im unionsrechtlichen Haftungsrecht etwa [X.], Urteil vom 10. Juli 2003, [X.]. [X.]/00 P, [X.], [X.]. 2003, [X.], Rn. 26 f.). Dies bedeutet, dass das kompetenzwidrige Handeln der [X.]sgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und [X.] im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fällt (vgl. [X.], [X.] im Rahmen der [X.] [X.] - zum [X.], AöR 1994, S. 207 <220>: 'erhebliche [X.]' und <233>: 'drastische' Ultra-vires-Akte; (...))."

Das ist nicht nur dann der Fall, wenn sich eigenmächtige Kompetenzerweiterungen auf Sachbereiche erstrecken, die zur [X.]identität der Mitgliedstaaten rechnen oder besonders vom demokratisch diskursiven Prozess in den Mitgliedstaaten abhängen (vgl. [X.] 123, 267 <357 f.>); allerdings wiegen hier [X.] besonders schwer ([X.] 126, 286 <307>).

Diese Kontrolle ist im Hinblick auf Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.] nicht verzichtbar. Andernfalls wäre die Disposition über die vertraglichen Grundlagen auch insoweit auf die Organe und sonstigen Stellen der [X.] [X.] verlagert, als deren Rechtsverständnis im praktischen Ergebnis auf eine Vertragsänderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe (vgl. [X.] 123, 267 <354 f.>; 126, 286 <302 ff.>). Dass in den - nach den institutionellen und prozeduralen Vorkehrungen des [X.]srechts nur selten zu erwartenden - Grenzfällen möglicher [X.] seitens der Organe und sonstigen Stellen der [X.] [X.] die verfassungsrechtliche und die unionsrechtliche Perspektive dabei nicht vollständig harmonieren, ist unvermeidbar und dem Umstand geschuldet, dass in der [X.] [X.] die Mitgliedstaaten unverändert Herren der Verträge sind (vgl. [X.] 75, 223 <242>; 89, 155 <190>; 123, 267 <348 f., 381 ff.>; 126, 286 <302 f.>). Anders als der Geltungsvorrang des [X.]rechts in einem [X.]staat kann der auf einem nationalen Rechtsanwendungsbefehl beruhende Anwendungsvorrang des [X.]srechts nicht umfassend sein (vgl. [X.] 73, 339 <375>; 123, 267 <398>; 126, 286 <302>).

[X.]) Hat die Maßnahme eines Organs oder einer sonstigen Stelle der [X.] [X.] Auswirkungen, die die durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützte [X.]identität berühren, so ist sie in [X.] von vornherein unanwendbar. Auf einer primärrechtlichen Grundlage kann eine derartige Maßnahme nicht beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 [X.] in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 [X.] entscheidende Integrationsgesetzgeber der [X.] [X.] keine Hoheitsrechte übertragen darf, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten [X.]identität einherginge. Eine entsprechende Fortbildung ursprünglich verfassungsmäßiger [X.] erfolgte [X.]. Ob die durch Art. 79 Abs. 3 [X.] für unantastbar erklärten Grundsätze durch eine Maßnahme der [X.] [X.] berührt sind, prüft das [X.]verfassungsgericht im Rahmen der [X.] (vgl. [X.] 123, 267 <353 f.>). Dabei legt es seiner Prüfung die Auslegung der Maßnahme zugrunde, die in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 [X.] durch den Gerichtshof vorgegeben wird. Im Rahmen des bestehenden [X.] obliegt dem Gerichtshof die Auslegung der Maßnahme. Dem [X.]verfassungsgericht obliegt demgegenüber die Feststellung des unantastbaren Kernbestandes der [X.]identität und die Prüfung, ob die Maßnahme (in der vom Gerichtshof festgestellten Auslegung) in diesen Kernbestand eingreift.

Eine [X.] kann sich insbesondere auf die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des [X.] beziehen:

[X.] 132, 195 <239>, Rn. 106: "Art. 38 Abs. 1 [X.] wird namentlich verletzt, wenn sich der [X.] seiner [X.] dadurch entäußert, dass er oder zukünftige [X.]tage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können ([X.] 129, 124 <177>). Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der [X.] Selbstgestaltungsfähigkeit im [X.]staat (vgl. [X.] 123, 267 <359>). Der [X.] muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der [X.] Willensbildung dar (vgl. [X.] 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>; 129, 124 <177>)."

[X.] 132, 195 <240 f.>, Rn. 109 f.: "Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des [X.] (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 [X.]) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der [X.] [X.] trifft und dauerhaft 'Herr seiner Entschlüsse' bleibt (…). Aus der [X.] Verankerung der Haushaltsautonomie folgt (…), dass der [X.]tag einem [X.] oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der - einmal in Gang gesetzt - seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist ([X.] 129, 124 <180>).

Es dürfen zudem keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer [X.] hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des [X.] größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom [X.]tag im Einzelnen bewilligt werden." (vgl. auch schon [X.] 129, 124 <177 ff.>).

Da Art. 79 Abs. 3 [X.] eine "absolute Grenze" ([X.] 123, 267 <348>) auch für die Anwendbarkeit des [X.]srechts im Geltungsbereich des Grundgesetzes markiert, sind die dort zugrundegelegten Prinzipien einer Abwägung nicht zugänglich (vgl. [X.] 123, 267 <343>). Damit unterscheidet sich die [X.] im Rahmen des Art. 79 Abs. 3 [X.] durch das [X.]verfassungsgericht wesentlich von der Überprüfung des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] durch den Gerichtshof. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] verpflichtet die Organe der [X.], die nationale Identität zu achten. Dem liegt ein Begriff der nationalen Identität zugrunde, der dem Begriff der [X.]identität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 [X.] nicht entspricht, sondern weit darüber hinausreicht (vgl. [X.], Urteil vom 22. Dezember 2010, [X.]. [X.]/09, [X.], [X.]. 2010, [X.], Rn. 83 - "Adelsaufhebungsgesetz" als Teil nationaler Identität). Auf dieser Grundlage qualifiziert der Gerichtshof den gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] gebotenen Schutz der nationalen Identität als "legitimes Ziel", das bei der Abwägung der vom [X.]srecht gewährten Rechte auf der einen Seite und legitimer Belange auf der anderen Seite zu berücksichtigen sei (vgl. [X.], Urteil vom 2. Juli 1996, [X.]. [X.]/93, [X.] Luxemburg, [X.]. 1996, [X.], Rn. 35; Urteil vom 14. Oktober 2004, [X.]. [X.]/02, [X.], [X.]. 2004, [X.], Rn. 23 ff.; Urteil vom 22. Dezember 2010, [X.]. [X.]/09, [X.]. 2010 [X.], Rn. 83; Urteil vom 12. Mai 2011, [X.]. [X.]/09, [X.] und [X.], [X.]. 2011, [X.], Rn. 84 ff.; Urteil vom 24. Mai 2011, [X.]. [X.]/08, [X.] Luxemburg, [X.]. 2011, S. [X.], Rn. 124; Urteil vom 16. April 2013, [X.]. [X.]/11, [X.], [X.]. 2013, [X.], Rn. 26, 27). Als abwägungsfähiger Belang aber genügt die nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] gebotene Achtung der nationalen Identität nicht dem Anspruch auf Schutz des unantastbaren und nicht abwägungsfähigen Kernbestands des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 [X.]. Dieser obliegt allein dem [X.]verfassungsgericht.

[X.]) Die dargestellten Grundsätze zum Schutz der [X.]identität und der Grenzen der Übertragung von Souveränitätsrechten auf die [X.]päische [X.] finden sich, mit Modifikationen in Abhängigkeit von der Existenz oder Nichtexistenz von unabänderlichen Gehalten der jeweiligen nationalen Verfassungen, auch im [X.]recht zahlreicher anderer Mitgliedstaaten der [X.] [X.] (vgl. etwa für das [X.]: [X.], Urteil vom 6. April 1998 - I 361/1997 -, Abschn. 9.8.; für die [X.]: [X.], Urteil vom 12. Juli 2012 - 3-4-1-6-12 -, Abs.-Nr. 128, 223; für die [X.]: [X.], Entscheidung Nr. 2006-540 DC vom 27. Juli 2006, 19. Erwägungsgrund; Entscheidung Nr. 2011-631 DC vom 9. Juni 2011, 45. Erwägungsgrund; für [X.]: Supreme Court of [X.], [X.] v. An Taoiseach, <1987>, [X.]R.713 <783>; [X.] ([X.]) Ltd. v. Grogan, <1989>, [X.]R. 753 <765>; für die [X.]: [X.], Entscheidung Nr. 183/1973; Entscheidung Nr. 168/1991; für die [X.]: Satversmes tiesa, Urteil vom 7. April 2009 - 2008-35-01 -, Abs.-Nr. 17; für die [X.]: [X.], Urteile vom 11. Mai 2005 - [X.] -, Rn. 4.1., 10.2., vom 24. November 2010 - [X.] -, Rn. 2.1. ff.; vom 16. November 2011 - [X.] -, Rn. 2.4., 2.5., m.w.N.; für das [X.]: Kapitel 10 Art. 6 Satz 1 Regierungsform; für das [X.]: Tribunal Constitucional, Erklärung vom 13. Dezember 2004, [X.] 1/2004; für die [X.] [X.], Urteil vom 31. Januar 2012 - 2012/01/31 - Pl. [X.] 5/12 -, Abschn. [X.]). Sie haben innerstaatliche Konsequenzen nicht nur für das [X.]verfassungsgericht, sondern auch für andere Organe des Staates. [X.] Staatsorgane dürfen am Zustandekommen und der Umsetzung von [X.] (vgl. [X.] 89, 155 <188>; 126, 286 <302 ff.>) und von solchen Maßnahmen nicht mitwirken, die die durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützte [X.]identität berühren. Das gilt für alle [X.]organe, Behörden und Gerichte. Dies ergibt sich sowohl aus den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Demokratie (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 [X.]) und des Rechtsstaats (Art. 20 Abs. 3 [X.]) als auch aus Art. 23 Abs. 1 [X.] und wird unionsrechtlich durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 [X.]) und die Pflicht der [X.] [X.], die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.], vgl. [X.] 123, 267 <352>), abgesichert.

Die [X.]n [X.]organe tragen - neben den Organen der [X.] [X.] - Verantwortung für die Einhaltung des [X.]. Das Lissabon-Urteil hat insoweit festgestellt:

[X.] 123, 267 <352 f.>: "Wenn im [X.] Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe verändert oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates. Wenn Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeiten nur unbestimmt oder zur dynamischen Fortentwicklung übertragen werden oder wenn die Organe Zuständigkeiten neu begründen, erweiternd abrunden oder sachlich ausdehnen dürfen, laufen sie Gefahr, das [X.] Integrationsprogramm zu überschreiten und außerhalb ihrer Ermächtigung zu handeln. Sie bewegen sich auf einem Pfad, an dessen Ende die Verfügungsgewalt über ihre vertraglichen Grundlagen steht, das heißt die Kompetenz, über ihre Kompetenzen zu disponieren. Eine Überschreitung des konstitutiven Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und der den Mitgliedstaaten zustehenden konzeptionellen Integrationsverantwortung droht, wenn Organe der [X.] [X.] unbeschränkt, ohne eine - sei es auch nur sehr zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende - äußere Kontrolle darüber entscheiden können, wie das Vertragsrecht ausgelegt wird. Es ist deshalb von [X.] wegen gefordert, entweder dynamische Vertragsvorschriften mit [X.] nicht zu vereinbaren oder, wenn sie noch in einer Weise ausgelegt werden können, die die nationale Integrationsverantwortung wahrt, jedenfalls geeignete innerstaatliche Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung dieser Verantwortung zu treffen. Das Zustimmungsgesetz und die innerstaatliche Begleitgesetzgebung müssen demnach so beschaffen sein, dass die [X.] Integration weiter nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung erfolgt, ohne dass für die [X.]päische [X.] die Möglichkeit besteht, sich der [X.] zu bemächtigen oder die integrationsfeste [X.]identität der Mitgliedstaaten, hier des Grundgesetzes, zu verletzen. Für Grenzfälle des noch verfassungsrechtlich Zulässigen muss der [X.] Gesetzgeber gegebenenfalls mit seinen die Zustimmung begleitenden Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür treffen, dass die Integrationsverantwortung der [X.] sich hinreichend entfalten kann." (vgl. auch [X.] 129, 124 <180 f.>; 132, 195 <238 f.>, Rn. 105).

d) Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft [X.]s in der [X.] und der Übertragung von Kompetenzen auf die [X.] hat das [X.]verfassungsgericht schließlich festgestellt:

[X.] 89, 155 <207 ff.>: "Die Einflussmöglichkeiten des [X.] und damit der Wähler auf die Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch [X.] Organe sind allerdings nahezu vollständig zurückgenommen, soweit die [X.] mit Unabhängigkeit gegenüber der [X.] Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten ausgestattet wird (Art. 107 EGV). Ein wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt, wird der Weisungsbefugnis von [X.] und - außerhalb einer Vertragsänderung - zugleich der gesetzgeberischen Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln entzogen. Die Verselbständigung der meisten Aufgaben der Währungspolitik bei einer unabhängigen Zentralbank löst staatliche Hoheitsgewalt aus unmittelbarer staatlicher oder supranationaler parlamentarischer Verantwortlichkeit, um das Währungswesen dem Zugriff von [X.] und der an einer Wiederwahl interessierten politischen Mandatsträger zu entziehen (so bereits Regierungsentwurf zum [X.]bankgesetz, BTDrucks 2/2781 S. 24 f.).

Diese Einschränkung der von den [X.] in den Mitgliedstaaten ausgehenden [X.] Legitimation berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 [X.] vorgesehene Modifikation dieses Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 [X.] vereinbar. Die im Blick auf die [X.]päische [X.] vorgenommene Ergänzung des Art. 88 [X.] gestattet eine Übertragung von Befugnissen der [X.]bank auf eine [X.], wenn diese den 'strengen Kriterien des [X.] und der Satzung des [X.] Systems der Zentralbanken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Priorität der Geldwertstabilität' entspricht (Beschlussempfehlung und Bericht des Sonderausschusses '[X.]päische [X.] [[X.]]' vom 1. Dezember 1992, BTDrucks 12/3896 [X.]). Der Wille des [X.] zielt also ersichtlich darauf, für die im [X.] vorgesehene [X.] eine verfassungsrechtliche Grundlage zu schaffen, die Einräumung der damit verbundenen, in der dargelegten Weise unabhängig gestellten Befugnisse und Institutionen jedoch auch auf diesen Fall zu begrenzen. Diese Modifikation des Demokratieprinzips im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens ist vertretbar, weil es der - in der [X.]n Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten - Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als [X.], die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz einer unabhängigen [X.] Zentralbank, die sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen lässt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen, nach denen das Demokratieprinzip modifiziert werden darf (vgl. [X.] 30, 1 <24>; 84, 90 <121>)."

Die Vorlagefrage 1 ist entscheidungserheblich. Die Entscheidungserheblichkeit entfällt nicht deshalb, weil von dem [X.] noch keine Rechtswirkungen ausgehen (1.). Für den Fall, dass der [X.] in Überschreitung des Mandats der [X.] Zentralbank in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik übergreift und / oder gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt, hätten die Anträge Erfolg. Denn der [X.] wäre dann nach [X.]m [X.]recht als offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Ultra-vires-Akt zu qualifizieren (2.). In diesem Fall wären die [X.]n [X.]organe aufgrund ihrer Untätigkeit ihrer Integrationsverantwortung nicht gerecht geworden und hätten damit die verfassungsmäßigen Rechte der Beschwerdeführer und die von der Antragstellerin geltend gemachten Rechtspositionen des [X.] verletzt (3.).

Für die Zulässigkeit der [X.]beschwerden kommt es nicht darauf an, ob der [X.] bereits als außenwirksame Maßnahme der [X.] Zentralbank im Sinne von Art. 288 Abs. 4 [X.] zu verstehen ist oder nur als Ankündigung einer solchen Maßnahme. Es ist für das vorliegende Verfahren auch ohne Bedeutung, ob die Beschwerdeführer und die Antragstellerin durch den [X.] im Sinne von Art. 263 Abs. 4 [X.] unmittelbar betroffen sind (vgl. [X.], Beschluss vom 10. Dezember 2013, [X.]. [X.], von Storch u.a. ./. [X.], [X.]. 2013, [X.], Rn. 35 ff.). Umfang und Voraussetzungen des Rechtsschutzes nach nationalem Recht gegen Handlungen oder Unterlassungen nationaler Stellen im Zusammenhang mit dem [X.] werden dadurch nicht präjudiziert (vgl. [X.], Beschluss vom 10. Dezember 2013, a.a.[X.], Rn. 46 und 48). Nach [X.]m Recht sind die Voraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes erfüllt. In der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts ist anerkannt, dass zur Vermeidung nicht mehr korrigierbarer Folgen vorbeugender Rechtsschutz auch im Verfahren der [X.]beschwerde geboten sein kann (vgl. [X.] 1, 396 <413>; 74, 297 <318 ff.>; 97, 157 <164>; 108, 370 <385>; 112, 363 <367>; 123, 267 <329>; [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 11. März 1999 - 2 BvQ 4/99 -, NJW 1999, [X.]74 <2175>).

Dass von einem Vollzug des [X.]es solche nicht mehr korrigierbaren Folgen ausgehen könnten, haben die Beschwerdeführer plausibel dargelegt. Das [X.] erfordert zwar weitere Durchführungsmaßnahmen (vgl. [X.], Beschluss vom 10. Dezember 2013, a.a.[X.], Rn. 38). Es ist durch den Beschluss vom 6. September 2012 jedoch hinreichend bestimmt und bedarf nach Auskunft der [X.] Zentralbank nur mehr einer Konkretisierung im Detail, die - wie der Vertreter der [X.] Zentralbank in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat - jederzeit und innerhalb kürzester Fristen erfolgen kann.

Verstieße der [X.] gegen das geld- und währungspolitische Mandat der [X.] Zentralbank oder gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, läge darin ein Ultra-vires-Akt im Sinne der oben (Rn. 23) dargestellten [X.].

a) Ein hinreichend qualifizierter Verstoß setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der [X.]sgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt (vgl. [X.] 126, 286 <304 f.> m.w.N.). Strukturell bedeutsam sind [X.] insbesondere dann aber nicht nur, wenn sie sich auf Sachbereiche erstrecken, die zur durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten verfassungsrechtlichen Identität der [X.] rechnen oder besonders vom demokratisch diskursiven Prozess in den Mitgliedstaaten abhängen (siehe [X.] 126, 286 <307>).

b) Ein Handeln der [X.] Zentralbank außerhalb ihres geld- und währungspolitischen Mandats (aa) oder ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung durch das [X.]-Programm ([X.]) würde eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung bedeuten.

aa) Überschritte die [X.] mit dem [X.] ihr geld- und währungspolitisches Mandat, griffe sie damit in die wirtschaftspolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten ein. Die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels [X.]I des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] [X.] ist, soweit sie über der [X.] ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, 122, 126 [X.]) hinausgeht, eindeutig dem Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten zugeordnet. Die [X.]päische [X.] ist - abgesehen von einzelnen insbesondere im [X.] über die Arbeitsweise der [X.] [X.] geregelten Ausnahmen - im Bereich der Wirtschaftspolitik im Wesentlichen auf eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten beschränkt (Art. 119 Abs. 1 [X.]). Die [X.] darf die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] lediglich unterstützen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 [X.]; Art. 2 Satz 2 [X.]). Zu einer eigenständigen Wirtschaftspolitik ist sie nicht ermächtigt. Geht man - vorbehaltlich der Auslegung durch den Gerichtshof - davon aus, dass der [X.] als eigenständige wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren ist, verstößt er offensichtlich gegen diese Kompetenzverteilung.

Ein solcher Akt wäre auch strukturell bedeutsam. Dies folgt insbesondere aus dem Umstand, dass der - insoweit funktional äquivalente - [X.] Hilfsmaßnahmen im Rahmen der "[X.]rettungspolitik" überlagern kann, welche aufgrund ihrer erheblichen finanz- und allgemeinpolitischen Reichweite zum Kernbereich der wirtschaftspolitischen Kompetenz der Mitgliedstaaten zu rechnen sind (vgl. Art. 136 Abs. 3 [X.]). Entscheidungen über die Auswahl von Instrumenten zur Stabilisierung der [X.] oder über die Zusammensetzung des [X.]-Währungsgebiets hängen in besonderer Weise vom [X.] Prozess in den Mitgliedstaaten ab. Darüber hinaus könnten Handlungen der [X.] Zentralbank in diesem Bereich gegenläufige Entscheidungen der Mitgliedstaaten politisch nicht mehr umsetzbar oder jedenfalls nicht mehr sinnvoll erscheinen lassen.

Strukturell bedeutsam sind Maßnahmen der im [X.] angekündigten Art insbesondere deshalb, weil sie zu einer erheblichen Umverteilung zwischen den Haushalten und damit den Steuerzahlern der Mitgliedstaaten führen können und damit Züge eines Finanzausgleichs tragen, den die [X.] Verträge nicht vorsehen. [X.] für die Ausgestaltung der [X.] ist gerade die Eigenständigkeit der nationalen Haushalte, die einer direkten oder indirekten gemeinsamen Haftung der Mitgliedstaaten für Staatsschulden entgegensteht (vgl. Art. 125 [X.]; [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.]. [X.]/12, [X.], [X.]. 2012, [X.], Rn. 135; [X.] 129, 124 <181 f.>).

[X.]) Sollte der [X.] gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen, läge auch darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

Der Verstoß wäre offensichtlich, weil im [X.] [X.] [X.] ein ausdrückliches Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung normiert ist und der [X.] [X.] Zentralbank insoweit zweifelsfrei ausschließt (vgl. Art. 123 Abs. 1 [X.]). Der Verstoß wäre auch strukturell bedeutsam. Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die [X.] als Stabilitätsgemeinschaft aus. Dies ist, wie das [X.]verfassungsgericht wiederholt hervorgehoben hat (vgl. [X.] 89, 155 <205>; 97, 350 <369>; 129, 124 <181 f.>; 132, 195 <243>, Rn. 115), wesentliche Grundlage für die Beteiligung der [X.] an der [X.]. Das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung ist eine der zentralen Regeln, die eine Ausgestaltung der [X.] als Stabilitätsunion gewährleisten. Daneben sichert es die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.] ab (näher vgl. [X.] 129, 124 <181>; 132, 195 <243 f.>, Rn. 115 f.).

Ein Ultra-vires-Akt im obigen Sinne löst Unterlassungs- und Handlungspflichten [X.]r Staatsorgane aus (a und b). Diese sind vor dem [X.]verfassungsgericht jedenfalls insoweit einklagbar, als sie sich auf [X.]organe beziehen (c).

a) Handelt ein Organ oder eine sonstige Stelle der [X.] [X.] in dem dargelegten Sinne [X.], so dürfen deswegen [X.] [X.]organe, Behörden und Gerichte an der kompetenzüberschreitenden Handlung nicht mitwirken. Das gilt auch für die [X.].

b) Der [X.] und die [X.]regierung dürfen darüber hinaus eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Usurpation von Hoheitsrechten durch Organe der [X.] [X.] nicht einfach geschehen lassen.

aa) Die Mitgliedstaaten und ihre [X.]organe tragen - neben den Organen der [X.] [X.] - Verantwortung für die Einhaltung des [X.] (Integrationsverantwortung, vgl. [X.] 123, 267 <352 ff., 389 ff., 413 ff.>; 126, 286 <307>; 129, 124 <181>; 132, 195 <238 f.>, Rn. 105). Diese Integrationsverantwortung wahrzunehmen, ist in der [X.] Aufgabe aller [X.]organe.

Der Wahrung der Integrationsverantwortung dient unter anderem der besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.], wonach Hoheitsrechte nur durch Gesetz und mit Zustimmung des [X.]rates übertragen werden können (vgl. [X.] 123, 267 <355>). Das Grundgesetz ermächtigt die [X.]n Staatsorgane auch nicht Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die [X.]päische [X.] begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der [X.] (vgl. [X.] 123, 267 <349>; 132, 195 <238 f.>, Rn. 105). Das [X.] darf deshalb die Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Hoheitsrechte übertragen werden sollen, nicht aufgeben oder Organen der [X.] [X.] zur Ausübung überlassen. Es ist vielmehr verpflichtet, selbst und in einem förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der [X.] Integration zu entscheiden, damit das verfassungsrechtlich gebotene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht unterlaufen werden kann.

[X.]) Aus der Integrationsverantwortung erwächst für den [X.] [X.]tag und die [X.]regierung die Pflicht, über die Einhaltung des [X.] zu wachen und bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen [X.] durch Organe der [X.] [X.] nicht nur Mitwirkungs- und Umsetzungshandlungen zu unterlassen, sondern aktiv auf die Einhaltung des [X.] hinzuwirken. Sie können dafür die Kompetenzanmaßung nachträglich legitimieren, indem sie eine - die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 [X.] wahrende - entsprechende Änderung des Primärrechts anstoßen und die in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 [X.] förmlich übertragen. Soweit dies nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie dagegen grundsätzlich verpflichtet, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit rechtlichen oder mit politischen Mitteln auf die Aufhebung vom Integrationsprogramm nicht gedeckter Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben.

c) Ein Verstoß gegen diese aus der Integrationsverantwortung resultierenden Pflichten von [X.]m [X.]tag und [X.]regierung verletzt subjektive, mit der [X.]beschwerde rügefähige Rechte der Wahlberechtigten (aa) und kann Gegenstand eines [X.]s sein ([X.]).

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts erschöpft sich das dem Einzelnen garantierte Wahlrecht zum [X.] [X.]tag aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht in einer formalen Legitimation der ([X.]-)Staatsgewalt, sondern umfasst auch den grundlegenden [X.] Gehalt des Wahlrechts (vgl. [X.] 89, 155 <171>; 129, 124 <168>). Dieses vermittelt dem Einzelnen einen Anspruch darauf, mit seiner Wahlentscheidung Einfluss auf die politische Willensbildung nehmen und etwas bewirken zu können. Es schützt die wahlberechtigten Bürger im Anwendungsbereich von Art. 23 [X.] davor, dass die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des [X.] auf [X.] so entleert wird, dass das Demokratieprinzip verletzt wird (vgl. [X.] 89, 155 <172>; 123, 267 <330>).

Dieser materielle Gewährleistungsgehalt ist verletzt, wenn das Wahlrecht in einem für die politische Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen droht, das heißt, wenn die [X.] Selbstregierung des Volkes - verkörpert vor allem durch den [X.] [X.]tag - dauerhaft derart eingeschränkt wird, dass zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbständig getroffen werden können (vgl. [X.] 89, 155 <172>; 123, 267 <330>; 129, 124 <168>). Dagegen gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] keinen Anspruch auf eine über die Sicherung der oben genannten Rechte hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle [X.] Mehrheitsentscheidungen durch das [X.]verfassungsgericht. Das Wahlrecht dient nicht der inhaltlichen Kontrolle [X.] Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. [X.] 129, 124 <168 ff.>; [X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 17. April 2013 - 2 BvQ 17/13 -, NVwZ 2013, S. 858 <859>).

Gegenüber offensichtlichen und strukturell bedeutsamen [X.] durch die [X.] Organe hat dieser Schutz vor einer Erosion der substantiellen Gestaltungsmacht des [X.]s nicht nur eine inhaltliche, sondern auch eine verfahrensmäßige Komponente. Der wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner [X.] Einflussmöglichkeit im Prozess der [X.] Integration aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen von Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 [X.] geschieht. Der [X.] Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten (vgl. [X.] 123, 267 <351 ff.>) gewährleisten, wird bei einer eigenmächtigen Kompetenzanmaßung von Organen und sonstigen Stellen der [X.] [X.] unterlaufen. Der Bürger kann deshalb verlangen, dass [X.]tag und [X.]regierung sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen.

[X.]) Entsprechendes gilt für den [X.]. Die in Art. 23 [X.] verankerte Integrationsverantwortung umfasst Rechte und Pflichten des [X.], deren Verletzung die Fraktionen im Wege der Prozessstandschaft (§ 64 Abs. 1 BVerf[X.]) im eigenen Namen auch gegenüber dem [X.] selbst geltend machen können (vgl. [X.] 123, 267 <337>; 132, 195 <247>, Rn. 125). Der [X.] darf auf die Rechte und Pflichten, die ihn im Rahmen der [X.] Integration treffen, nicht verzichten und gegenüber einer drohenden Erosion seiner Gestaltungsmacht durch Kompetenzusurpationen von Organen und Stellen der [X.] [X.] nicht untätig bleiben. Wird er seiner Integrationsverantwortung nicht gerecht, können die Fraktionen - im Wege der Prozessstandschaft - dagegen vorgehen.

Der [X.] stellt sich als Entscheidung über [X.] nicht begrenzte, politisch konditionierte Ankäufe von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebietes dar, deren vorrangiges Ziel (oder zumindest notwendiges Zwischenziel) die Senkung der von den begünstigten Mitgliedstaaten auf den Kapitalmärkten zu zahlenden Zinsen für neue Staatsanleihen ist. Vorbehaltlich der Auslegung durch den Gerichtshof der [X.] [X.] ist er nach Einschätzung des [X.]verfassungsgerichts mit Art. 119 und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] und Art. 17 ff. der [X.] unvereinbar, weil er über das in den genannten Vorschriften geregelte Mandat der [X.] Zentralbank hinausgeht und in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik übergreift (1.). Er erscheint ferner mit dem in Art. 123 [X.] verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung unvereinbar (2.). An beidem dürfte die Berufung der [X.] Zentralbank auf eine "Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus" nichts ändern (3.). Demgemäß hätten die Anträge voraussichtlich Erfolg. Eine andere Einschätzung könnte hingegen geboten sein, wenn der [X.] primärrechtskonform ausgelegt werden könnte (4.).

Art. 119 und Art. 127 ff. [X.] und Art. 17 ff. [X.] enthalten grundsätzlich ein auf die Währungspolitik beschränktes Mandat für das [X.]päische System der Zentralbanken im Allgemeinen und die [X.] im Besonderen (vgl. [X.] 89, 155 <208 f.>) (a). Daneben ist es dem [X.] System der Zentralbanken lediglich erlaubt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] zu unterstützen (b). Nach diesen Grundsätzen dürfte der [X.] nicht vom Mandat der [X.] Zentralbank gedeckt sein. (c).

a) Für die Zuständigkeiten des [X.] Systems der Zentralbanken gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (aa). Nach dem [X.] [X.]päische [X.] und dem [X.] [X.] [X.] ist die [X.] für die Währungspolitik zuständig ([X.]). Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik liegt bis auf einzelne Fälle hingegen bei den Mitgliedstaaten ([X.]).

aa) Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.] [X.] und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 [X.]). Das gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem [X.] System der Zentralbanken zuweisen, das aus der [X.] Zentralbank und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Dieses Mandat muss, um [X.] Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (1). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem Gerichtshof der [X.] [X.], dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 [X.]) (2).

(1) Die Unabhängigkeit, die die [X.] und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 [X.]), stellt eine Durchbrechung der vom Grundgesetz formulierten Anforderungen an die [X.] Legitimation politischer Entscheidungen dar. Für [X.] hat das [X.]verfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige [X.] einhergehende Einschränkung der von den [X.] in den Mitgliedstaaten ausgehenden [X.] Legitimation das Demokratieprinzip berührt. Sie ist jedoch mit [X.] Grundsätzen noch vereinbar, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als [X.], die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Die so begründete verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit einer [X.] Zentralbank ist jedoch auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich auf andere Politikbereiche nicht übertragen (vgl. dazu für die [X.] Verfassung Art. 88 Satz 2 [X.]; [X.] 89, 155 <208 f.>; 97, 350 <368>).

(2) Die Unabhängigkeit der [X.] Zentralbank steht einer gerichtlichen Kontrolle bei der Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten nicht entgegen ([X.], Urteil vom 10. Juli 2003, [X.]. [X.]/00, [X.]/[X.], [X.]. 2003, S. [X.], Rn. 135 ff.). Die von Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 [X.] gewährleistete Unabhängigkeit bezieht sich nur auf die der [X.] Zentralbank durch die Verträge eingeräumten Befugnisse und deren inhaltliche Ausgestaltung, nicht aber auf die Bestimmung von Umfang und Reichweite ihres Mandats. Es wäre mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 [X.]) nicht vereinbar, wenn ein Organ der [X.] [X.] die ihm übertragenen Kompetenzen selbst festlegen könnte. Überdies kann die Abgrenzung der Zuständigkeiten der [X.] Zentralbank auch deshalb nicht von gerichtlicher Kontrolle freigestellt sein, weil die [X.] sonst über die Möglichkeit verfügte, ihre eigenen Kompetenzen nach Belieben zu erweitern.

[X.]) Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe c [X.] besitzt die [X.]päische [X.] für die Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebietes die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der Währungspolitik. Zwar definieren die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den Begriff der Geldpolitik (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.]. [X.]/12, [X.], [X.]. 2012, [X.] Rn. 53). Diese Zuständigkeit wird jedoch durch den [X.] [X.] [X.] und die [X.] konkretisiert.

Vorrangiges Ziel des [X.] Systems der Zentralbanken ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten (Art. 127 Abs. 1 Satz 1, Art. 282 Abs. 2 Satz 2 [X.]). Grundlegende Aufgaben des Systems sind nach Art. 127 Abs. 2 [X.] die Festlegung und Ausführung der Geldpolitik (1. Spiegelstrich), die Durchführung von Devisengeschäften (2. Spiegelstrich), das Halten und Verwalten der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (3. Spiegelstrich) sowie die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme (4. Spiegelstrich). Die Satzung des [X.] Systems der Zentralbanken und der [X.] Zentralbank konkretisiert in ihrem Kapitel [X.] die währungspolitischen Aufgaben und Operationen des [X.] Systems der Zentralbanken und ermächtigt dieses zur Eröffnung von Konten (Art. 17 [X.]), [X.] und Kreditgeschäften (Art. 18 [X.]), zur Festlegung von Mindestreserven (Art. 19 [X.]) und zur Anwendung anderer Instrumente der Geldpolitik (Art. 20 [X.]). Nach Art. 22 [X.] können die [X.] und die nationalen Zentralbanken ferner Einrichtungen zur Verfügung stellen beziehungsweise die [X.] Verordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige [X.] und Zahlungssysteme innerhalb der [X.] und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten. Art. 23 [X.] ermächtigt sie zu Geschäften mit Drittstaaten und internationalen Organisationen, Art. 24 [X.] zu sonstigen fiskalischen Hilfsgeschäften.

[X.]) Die Währungspolitik ist nach Wortlaut, Systematik und Zielsetzung der Verträge insbesondere von der primär den Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik abzugrenzen und erfährt dadurch ihre nähere Bestimmung. Für die Abgrenzung kommt es auf die objektiv zu bestimmende unmittelbare Zielsetzung einer Maßnahme, die zur Erreichung dieses Ziels gewählten Mittel sowie ihre Verbindung zu anderen Regelungen an (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.]. [X.]/12, [X.], [X.]. 2012, [X.], Rn. 53 ff. ).

Für die kompetenzielle Einordnung ist demnach zum einen entscheidend, ob die Maßnahme unmittelbar wirtschaftspolitische Ziele verfolgt. In der Rechtssache [X.] hat der Gerichtshof dies für den [X.] Stabilitätsmechanismus bejaht, weil dieser die Stabilisierung des [X.]-Währungsgebietes insgesamt zum Ziel habe. Eine solche Maßnahme könne nicht allein deshalb einer währungspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des [X.] haben könne (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 56 und 97). Bei Zugrundelegung dieser Rechtsprechung können Ankäufe von Staatsanleihen nicht allein deshalb als währungspolitische Maßnahmen qualifiziert werden, weil sie mittelbar auch Ziele der Währungspolitik verfolgen.

Es kommt jedoch nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die zur Zielerreichung gewählten Mittel und ihre Effekte an. Nach der Rechtsprechung des [X.] sind Maßnahmen der Währungspolitik etwa die Festsetzung der [X.] für das [X.]-Währungsgebiet und die Ausgabe von [X.]-Münzen oder -banknoten (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 95 f.). Dagegen gehört die Gewährung von Finanzhilfen "offenkundig" nicht zur Währungspolitik (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 57). Soweit das [X.]päische System der Zentralbanken daher Finanzhilfen gewährt, betreibt es eine der [X.] [X.] untersagte Wirtschaftspolitik.

Schließlich kommt es auf die Verbindung der einzuordnenden Maßnahme zu sonstigen Regelungen an. Insbesondere können Bezugnahmen einer Maßnahme auf andere Regelungen und die Einbettung der Maßnahme in eine aus mehreren Einzelmaßnahmen bestehende Gesamtregelung die Zugehörigkeit zur Wirtschafts- beziehungsweise Währungspolitik indizieren. So hat der Gerichtshof mit Blick auf den [X.] Stabilitätsmechanismus darauf abgestellt, dass der auf den Abschluss des [X.]-Vertrages gerichtete Beschluss 2011/199 des [X.] Rates vom 25. März 2011 wegen seiner Bezugnahme auf die wirtschaftspolitischen Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] [X.] sowie die Sekundärrechtsakte des sogenannten [X.] als ein ergänzender Teil des neuen Regelungsrahmens für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der [X.] anzusehen ist und für eine Zugehörigkeit des [X.] Stabilitätsmechanismus zum Bereich der Wirtschaftspolitik spricht (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 58 - 60).

Die Kontrolle der Haushaltspolitik ist jedenfalls nicht Bestandteil der Währungspolitik. Die Verträge sehen eine Einbindung des Systems der [X.] Zentralbanken in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik nur in sehr begrenztem Umfang vor, nämlich bei der Anhörung im Defizitverfahren (Art. 126 Abs. 14 [X.]. 2 [X.]). [X.] gilt, soweit im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise auf [X.] (vgl. Art. 11 Abs. 3 VO Nr. 1175/2011 des [X.] [X.]s und des Rates vom 16. November 2011 zur Änderung der Verordnung Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, [X.]2 <23>; Art. 13 Abs. 3 VO Nr. 1176/2011 des [X.] [X.]s und des Rates vom 16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte, [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 25 <31>; Art. 10a Abs. 3 VO Nr. 1177/2011 des Rates vom 8. November 2011 zur Änderung der Verordnung Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, [X.] Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 33 <39>) sowie außerhalb des [X.]srechts (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und [X.]) Möglichkeiten geschaffen worden sind, einen Vertreter der [X.] Zentralbank an Überwachungsmissionen der sogenannten [X.] zu beteiligen. Auf die primärrechtliche Zuständigkeitsverteilung zwischen der [X.] und den Mitgliedstaaten hat dies jedoch offenkundig keine Auswirkungen.

b) Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels [X.]I des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] [X.] liegt - soweit sie über der [X.] ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, 122, 126 [X.]) hinausgeht - vielmehr bei den Mitgliedstaaten. Sie sind namentlich für die Festlegung der Ziele und die Wahl der Instrumente der Wirtschaftspolitik zuständig (Art. 5 Abs. 1, Art. 120 ff. [X.]). Die Rolle der [X.] ist insoweit gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 [X.] auf den Erlass von Koordinierungsmaßnahmen beschränkt (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.O, Rn. 64). Das [X.]päische System der Zentralbanken ist lediglich befugt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der [X.] zu unterstützen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 [X.]). Die Befugnis zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten auf [X.] (Art. 127 Abs. 1 Satz 2 [X.]) rechtfertigt eine lenkende Gestaltung der Wirtschaftspolitik durch das System der [X.] Zentralbanken nicht.

c) Nach diesen Grundsätzen dürfte der [X.] - legt man seinen Wortlaut zugrunde - nicht vom Mandat der [X.] Zentralbank gedeckt sein. Er stellt sich auf der Grundlage einer Gesamtschau der nach Auffassung des [X.]verfassungsgerichts maßgeblichen Abgrenzungskriterien nicht mehr als währungspolitische, sondern als überwiegend wirtschaftspolitische Maßnahme dar. Hierfür sprechen seine unmittelbare Zielsetzung (aa), seine Selektivität ([X.]), die Parallelität mit Hilfsprogrammen der [X.] beziehungsweise des [X.] Stabilitätsmechanismus([X.]) sowie das Risiko, deren Zielsetzung und Auflagen zu unterlaufen ([X.]). Der [X.] dürfte sich daher auch nicht als Maßnahme zu Unterstützung der Wirtschaftspolitik der [X.] rechtfertigen lassen (ee). Vor diesem Hintergrund bestehen erhebliche Zweifel an seiner Gültigkeit.

aa) Mit dem [X.] sollen [X.] auf Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebietes neutralisiert werden, die sich an den Märkten herausgebildet haben und die die Refinanzierung dieser Mitgliedstaaten belasten (so [X.], Monatsbericht September 2012, [X.]; [X.], Monatsbericht Oktober 2012, [X.] f.).

Nach Auffassung der [X.] Zentralbank beruhen diese [X.] teilweise auf einer - als irrational bezeichneten - Furcht der Anleger vor einer Reversibilität des [X.]. Nach der überzeugenden Expertise der [X.]bank spiegeln solche [X.] allerdings nur die Skepsis der Marktteilnehmer wider, dass einzelne Mitgliedstaaten eine hinreichende Haushaltsdisziplin einhalten können, um dauerhaft zahlungsfähig zu bleiben. Sie sind nach der Konzeption des Vertrages über die Arbeitsweise der [X.] [X.] durchaus beabsichtigt. Denn sie sind Ausdruck der auf [X.] setzenden Eigenverantwortlichkeit der nationalen Haushalte, wie sie auch der Gerichtshof in seiner [X.]-Entscheidung betont hat, und können nicht durch Anleihenkäufe der Notenbanken gesenkt werden, ohne dass diese Eigenverantwortlichkeit außer [X.] gesetzt wird (vgl. im Hinblick auf Art. 125 [X.] [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 135; [X.], Stellungnahme vom 16. Januar 2013, [X.]: "Das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung <…> untersagt <…> [es], die auf [X.] setzende Eigenverantwortlichkeit der nationalen Haushalte außer [X.] zu setzen <…>"). Jedenfalls lassen sich nach den Ausführungen der [X.]bank [X.] in der Praxis nicht in einen rationalen und einen irrationalen Teil trennen (vgl. auch Jahresgutachten 2013/2014 des [X.], Rn. 200, zur Bedeutung fundamentaler Faktoren für die Renditedifferenzen auf Staatsanleihen).

Soweit sich die [X.] darauf beruft, mit dem [X.] die aktuelle Zusammensetzung des [X.]-Währungsgebietes sicherzustellen (vgl. Pressemitteilung der [X.] vom 26. Juli 2012), ist dies offenkundig keine Aufgabe der Währungspolitik, sondern der in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbliebenen Wirtschaftspolitik. Die Entscheidungen über die Zusammensetzung des [X.]-Währungsgebietes obliegen nach Art. 140 [X.] dem Rat, dem [X.] [X.], der [X.] und den Mitgliedstaaten; der [X.] Zentralbank kommt insoweit lediglich ein Anhörungsrecht bei Entscheidungen über die Aufhebung der Ausnahmeregelungen nach Art. 139 [X.], also für den Beitritt eines weiteren Mitgliedstaats zum [X.]-Währungsgebiet (Art. 140 Abs. 3 [X.]), zu. Dieser Zuständigkeitsverteilung entsprechend haben die Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren vielfältige Maßnahmen ergriffen, um die ökonomischen und politischen Voraussetzungen für einen dauerhaften Zusammenhalt des [X.]-Währungsgebietes sicherzustellen. Sie haben einander bilaterale Hilfen gewährt, die [X.]päische Finanzstabilisierungsfazilität errichtet (vgl. [X.] 129, 124 <133 f.>) und schließlich auf der Grundlage des neu in den [X.] [X.] [X.] aufgenommenen Art. 136 Abs. 3 [X.] den [X.] Stabilitätsmechanismus geschaffen. Dessen wesentliche Zielsetzung besteht darin, durch die Kombination von Hilfsmaßnahmen und Reformauflagen für einzelne Mitgliedstaaten eine Reversibilität des [X.] zu verhindern (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 56, 60, 96; [X.] 132, 195 <249>, Rn. 130). Auch der [X.]-Plus-Pakt (Schlussfolgerungen des [X.] Rates vom 24./25. März 2011, [X.] 10/11, Anlage I) und der [X.], Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und [X.] ([X.] 2012 [X.]006, 1008 ff.) dienen diesem Ziel.

[X.]) Dass dem [X.] keine währungspolitische Zielsetzung zugrunde liegt, wird ferner durch seine Selektivität nahegelegt. Nach den von der [X.] Zentralbank beschlossenen Leitlinien ist dem geldpolitischen Handlungsrahmen des [X.] Systems der Zentralbanken eine gezielte und damit notwendigerweise zwischen einzelnen Mitgliedstaaten differenzierende Vorgehensweise grundsätzlich fremd (Anhang I Nr. 1.1 der Leitlinie der [X.] Zentralbank vom 20. September 2011 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des [X.]systems <[X.]/2011/14>, [X.] vom 14. Dezember 2011, [X.], in der Fassung der Leitlinie der [X.] Zentralbank vom 26. November 2012 zur Änderung der Leitlinie [X.]/2011/14 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des [X.]systems <[X.]/2012/25>, [X.] Nr. L 348 vom 18. Dezember 2012, [X.]). [X.] Maßnahmen wie die Veränderung der Leitzinsen oder des Mindestreservesatzes gelten für alle Mitgliedstaaten beziehungsweise die dort ansässigen Geschäftsbanken gleichermaßen. Hieraus folgende unterschiedliche Effekte sind eine Folge der vom [X.]srecht vorausgesetzten offenen Marktwirtschaft (Art. 127 Abs. 1 Satz 3 [X.]) und ein vom [X.] System der Zentralbanken nur bedingt steuerbarer, mittelbarer Effekt. Indem der [X.] jedoch einen gezielt-selektiven Ankauf von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten vorsieht, werden die [X.] für die von diesen [X.] begebenen Staatsanleihen durch Änderung der Marktbedingungen nivelliert und die Staatsanleihen der übrigen Mitgliedstaaten potentiell benachteiligt.

[X.]) Gegen eine Zuordnung des [X.]es zu den in Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] zugewiesenen Befugnissen des Systems der [X.] Zentralbanken spricht ferner die Anknüpfung an die wirtschaftspolitische Konditionalität von Hilfsprogrammen der [X.] beziehungsweise des [X.] Stabilitätsmechanismus (Parallelität).

Nach dem [X.] soll ein Ankauf von Staatsanleihen nur unter der Bedingung erfolgen, dass die begünstigten Mitgliedstaaten die Auflagen eines Hilfsprogramms, das von der [X.] oder dem [X.] Stabilitätsmechanismus bereitgestellt wird und die Möglichkeit des Ankaufs von Staatsanleihen dieses Mitgliedstaats am Primärmarkt vorsieht, vollständig erfüllen. Die entsprechenden Auflagen des Hilfsprogramms betreffen neben der allgemeinen Wirtschafts- und Sozialpolitik vor allem die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten. Deren Überwachung aber ist, wie sich aus Art. 126 [X.] ergibt, Sache der [X.] (Art. 126 Abs. 2 Satz 1 [X.]) beziehungsweise des Rates (Art. 126 Abs. 5 bis Abs. 14 [X.]).

Gegen eine Vereinbarkeit des [X.]es mit dem Mandat der [X.] Zentralbank spricht daher namentlich, dass diese mit den beabsichtigten Ankäufen eine Tätigkeit ausüben will, welche sowohl die [X.]päische Finanzstabilisierungsfazilität (Art. 2 Abs. 1 Buchstabe b, Art. 3 Abs. 1, Art. 10 Abs. 5 Buchstabe a [X.]-Vertrag) als auch der [X.]päische Stabilitätsmechanismus (Art. 18 [X.]-Vertrag) wahrnehmen und bei der es sich - wie der Gerichtshof in der Rechtssache [X.] entschieden hat - wegen seiner Zielsetzungen und Mechanismen um eine dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnende Tätigkeit handelt (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, a.a.[X.], Rn. 60).

Indem die [X.] den Ankauf von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten an die vollständige Erfüllung der Auflagen aus den Hilfsprogrammen von [X.]päischer Finanzstabilisierungsfazilität und [X.]päischem Stabilitätsmechanismus bindet und sich insoweit eine eigene, gewissenhafte Prüfung vorbehält, macht sie den Ankauf von Staatsanleihen auf der Grundlage des [X.]es zu einem wirtschaftspolitischen Instrument. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass sie von einem Ankauf von Staatsanleihen absehen will, wenn der betroffene Mitgliedstaat die wirtschaftspolitischen Auflagen nicht (mehr) erfüllt ("as long as programme [X.], and terminate them once their objectives are achieved or when there is non-compliance with the macroeconomic adjustment or precautionary programme").

Der vom [X.] vorgesehene Ankauf von Staatsanleihen zur Entlastung einzelner Mitgliedstaaten, einseitig gekoppelt an wirtschaftspolitische Auflagen der [X.] oder des [X.] Stabilitätsmechanismus, erscheint vor diesem Hintergrund als funktionales Äquivalent zu einer Hilfsmaßnahme der obengenannten Institutionen - allerdings ohne deren parlamentarische Legitimation und Kontrolle.

[X.]) Auch dürfte die von der [X.] Zentralbank beabsichtigte Vorgehensweise die in den beiden "Rettungsschirmen" vorgesehenen Auflagen und Konditionalitäten für [X.]e von Staatsanleihen am Sekundärmarkt unterlaufen (Umgehung). So kann der [X.]päische Stabilitätsmechanismus eine [X.] nur dann beschließen, wenn nicht nur die allgemeinen Voraussetzungen für die Gewährung einer Stabilitätshilfe nach Art. 12 Abs. 1 [X.]V erfüllt sind (Unabdingbarkeit zur Wahrung der Finanzstabilität des [X.]-Währungsgebietes insgesamt und seiner Mitgliedstaaten), sondern auch "außergewöhnliche Umstände auf dem Finanzmarkt und Gefahren für die Finanzstabilität" vorliegen (Art. 18 Abs. 2 [X.]V, Art. 1 der "[X.]"). Hiermit korrespondiert eine verschärfte Konditionalität gegenüber den betroffenen [X.]: Während etwa eine "Kreditlinie mit erweiterten Bedingungen" schon in Betracht kommt, wenn der Mitgliedstaat gewisse "korrektive Maßnahmen" ergreift (vgl. Art. 2 Abs. 4 der "[X.]"), bedingt eine [X.], dass sich der Mitgliedstaat entweder einem makroökonomischen Anpassungsprogramm unterwirft oder zumindest eine Reihe strenger Kriterien erfüllt (vgl. Art. 2 der "[X.]"). Ankäufe von Staatsanleihen am Sekundärmarkt darf der [X.]päische Stabilitätsmechanismus nach Art. 18 [X.]V somit nur in einer zugespitzten Krisensituation und in engen Grenzen tätigen, während vorsorgliche Finanzhilfen im Sinne von Art. 14 [X.]V solche Krisensituationen gerade verhindern sollen und daher unter deutlich großzügigeren Bedingungen gewährt werden. Vergleichbare Anforderungen sieht der [X.] für ein Tätigwerden der [X.] Zentralbank nicht vor.

ee) Der Ankauf von Staatsanleihen auf der Grundlage des [X.]es geht nach Auffassung des [X.]verfassungsgerichts über die dem System der [X.] Zentralbanken gestattete Unterstützung der Wirtschaftspolitik in der [X.] [X.] (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 [X.]) hinaus.

Zum einen könnte das Volumen der Hilfsmaßnahmen, welches ein zentraler Gesichtspunkt für die Entscheidungen des [X.] Stabilitätsmechanismus ist, durch parallele Ankäufe von Staatsanleihen durch das [X.]system de facto erheblich ausgeweitet, unter Umständen sogar vervielfacht werden. Einigen sich die Mitglieder des [X.] Stabilitätsmechanismus auf ein bestimmtes Hilfsvolumen und daran geknüpfte Auflagen, so kann diese Entscheidung konterkariert werden, wenn das [X.]system das Hilfsvolumen einseitig deutlich erhöht. Als "Unterstützung" lässt sich dies nicht qualifizieren.

Zum anderen will und muss der Rat der [X.] Zentralbank wegen der in Art. 130 Satz 1 [X.] niedergelegten Unabhängigkeit der [X.] Zentralbank selbständig und letztlich ohne Bindung an die Beschlüsse der [X.] oder des [X.] Stabilitätsmechanismus entscheiden, ob, in welchem Umfang und unter welchen Bedingungen er im Einzelfall Ankäufe von Staatsanleihen tätigt (Beschluss vom 6. September 2012, "in full discretion") und / oder ein begonnenes [X.] wieder einstellt. Das setzt zwangsläufig eigenständige wirtschaftspolitische Bewertungen voraus, die die Entscheidungen der [X.], der sogenannten [X.] oder anderer Institutionen nicht nur nachvollziehen dürfen und schon deshalb über eine bloße "Unterstützung" der Wirtschaftspolitik in der [X.] hinausgehen.

Die vom [X.] vorgesehenen Ankäufe ließen sich nach Auffassung des [X.]verfassungsgerichts allenfalls dann als Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der [X.] und des [X.] Stabilitätsmechanismus verantworteten wirtschaftspolitischen Hilfsmaßnahmen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 [X.]) verstehen, wenn sie hinsichtlich ihres Volumens so begrenzt wären, dass parallele Hilfsprogramme der Mitgliedstaaten und die diesen zugrunde liegenden politischen Entscheidungen nicht konterkariert werden könnten. Die - von der [X.] Zentralbank im Verfahren vor dem [X.]verfassungsgericht hervorgehobene - "faktische" Begrenzung des Volumens der Anleihekäufe durch die Summe der bisher emittierten Staatsanleihen im derzeit vorgesehenen Laufzeitspektrum von einem bis zu drei Jahren dürfte insoweit nicht genügen, um eine hinreichende volumenmäßige Begrenzung sicherzustellen. Die begünstigten Mitgliedstaaten können durch eine Umstellung ihrer Refinanzierungspolitik das Volumen der derzeit vom [X.] erfassten Staatsanleihen vergrößern; welche Konsequenzen die von der [X.] Zentralbank geäußerte Absicht der Beobachtung des [X.] der einzelnen Mitgliedstaaten hätte, ist offen. Darüber hinaus müssten die Ankäufe von den Mitgliedstaaten auch dem Grunde nach bewilligt und legitimiert werden.

Das in Art. 123 [X.] verankerte Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung beinhaltet auch ein Umgehungsverbot (a). Hiergegen dürfte der [X.] ebenfalls verstoßen (b).

a) Art. 123 [X.] und Art. 21.1. [X.] verbieten den Erwerb von Staatsanleihen "unmittelbar" von den emittierenden Mitgliedstaaten, also den Erwerb am Primärmarkt. Darauf beschränkt sich das Verbot jedoch nicht, sondern ist Ausdruck eines umfassenderen Verbotes der monetären Haushaltsfinanzierung (vgl. [X.], [X.], [X.]13 <119, 134>; de [X.], [X.] 2012, [X.]613 <1625, [X.]. 36, 1627>; [X.]/[X.], [X.]pean [X.] Law, 3. Aufl. 2011, Rn. 11-037). Wie die nationalen Rechtsordnungen, so kennt auch das [X.]srecht die Rechtsfigur des [X.]. Es wurzelt letztlich im Gebot der praktischen Wirksamkeit ("effet utile") und ist wiederholt Gegenstand der Rechtsprechung des [X.] gewesen (vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 20. Juni 2013, [X.]. [X.]/12, [X.] 91, [X.]. 2013, [X.], Rn. 41).

b) Auch im vorliegenden Zusammenhang hat der Gerichtshof in der Rechtssache [X.] für die Auslegung des Art. 125 [X.] maßgeblich auf den Zweck der Vorschrift abgestellt (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.]. [X.]/12, [X.], [X.]. 2012, [X.], Rn. 133 ff.) und damit eine teleologische Auslegung vorgenommen. Es liegt daher auf der Hand, dass dies auch für die Auslegung von Art. 123 [X.] gelten muss und das Verbot des Erwerbs von Staatsanleihen unmittelbar von den emittierenden Mitgliedstaaten nicht durch funktional äquivalente Maßnahmen umgangen werden darf. Davon gehen auch die - vorwiegend an die Mitgliedstaaten gerichtete - Verordnung Nr. 3603/93 (7. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 3603/93 des Rates vom 13. Dezember 1993, [X.] vom 31. Dezember 1993, [X.]) und nicht zuletzt die [X.] selbst aus ([X.], Monatsbericht Oktober 2012, [X.].

c) Neben den oben bereits genannten Gesichtspunkten der Neutralisierung von [X.]n (Rn. 67 ff.), der Selektivität (Rn. 70) sowie der Parallelität mit [X.]- und [X.]-Hilfsprogrammen (Rn. 71 ff.) sprechen auch folgende Aspekte - jedenfalls in ihrer Gesamtschau - dafür, dass der [X.] auf eine Umgehung von Art. 123 [X.] zielt und gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt: Die Bereitschaft, sich bei den erworbenen Anleihen an einem Schuldenschnitt zu beteiligen (aa), das erhöhte Risiko, dass es bei den erworbenen Staatsanleihen zu einem solchen Schuldenschnitt kommen kann ([X.]), die Möglichkeit, die erworbenen Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit zu halten ([X.]), der Eingriff in die Preisbildung am Markt ([X.]) und die Ermutigung der Marktteilnehmer zum Erwerb der in Rede stehenden Anleihen am Primärmarkt (ee).

aa) Ein (teilweiser) Verzicht des [X.]systems auf in Staatsanleihen verbriefte Forderungen gegen einzelne Mitgliedstaaten des [X.]-Währungsgebietes liefe auf eine unzulässige monetäre Haushaltsfinanzierung dieser [X.] hinaus. Bei den auf der Grundlage des [X.]es zu erwerbenden Staatsanleihen soll das [X.]system keinen bevorrechtigten Gläubigerstatus in Anspruch nehmen. Das bedeutet in der Sache, dass es sich an einem - von der Mehrheit der Gläubiger beschlossenen (Art. 12 Abs. 3 [X.]V) - Schuldenschnitt beteiligen und in diesem Fall auf einen entsprechenden (substantiellen) Teil der in den erworbenen Staatsanleihen verbrieften Forderungen verzichten muss. Mit Art. 123 Abs. 1 [X.] dürfte dies nicht vereinbar sein. Denn zwischen dem Erlass der Rückzahlungspflicht aus einer Darlehensforderung und einer von Anfang an gegenleistungsfreien und endgültigen Zurverfügungstellung finanzieller Mittel wird man einen im Hinblick auf den Regelungszweck des Art. 123 Abs. 1 [X.] relevanten Unterschied jedenfalls dann nicht sehen können, wenn der Ankauf von vornherein mit der Aussicht auf spätere Einbeziehung in einen etwaigen Schuldenschnitt verbunden wird.

[X.]) Auch ein Ankauf von Staatsanleihen, mit denen ein erhöhtes Ausfallrisiko oder sogar die Gefahr eines Schuldenschnittes verbunden ist, dürfte gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen. Auf der Grundlage des [X.]es sollen - wie auch das Vorgängerprogramm [X.] belegt (vgl. Beschluss der [X.] Zentralbank vom 14. Mai 2010 zur Einführung eines Programms für die Wertpapiermärkte <[X.]/2010/5>, [X.] Nr. L 124 vom 20. Mai 2010, [X.] - Staatsanleihen, die wegen ihrer geringeren Bonität und ihres niedrigeren Ratings ein erhöhtes Ausfallrisiko beinhalten, vom [X.]system erworben werden; gleichzeitig sollen sich die Banken in den [X.] von diesen risikoreichen Wertpapieren entlasten können. Damit würde das [X.]system nicht nur die Funktion einer "Bad Bank" für die Banken in den [X.] übernehmen, sondern auch indirekt zur Finanzierung von deren Haushalten beitragen. Zwar enthält das [X.]srecht keine Bestimmungen, die dem [X.]system die Eingehung von potentiell verlustträchtigen währungspolitischen Operationen generell untersagen: an Bestimmungen über den Ausgleich von Verlusten des [X.] Systems der Zentralbanken wie Art. 33.2. [X.] wird vielmehr deutlich, dass dessen Tätigkeit immer auch mit Verlusten verbunden sein kann und dies vom [X.] auch grundsätzlich gebilligt worden ist. Damit ist nach Auffassung des [X.]verfassungsgerichts jedoch nicht die Ermächtigung verbunden, vermeidbare Verlustrisiken in erheblichem Umfang einzugehen.

[X.]) Auch ein Halten von Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit kann unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung (Art. 123 Abs. 1 [X.]) kollidieren (Eingriff in die Marktlogik). Zwar gestattet Art. 18.1. 1. Spiegelstrich [X.] dem [X.]system auch einen "endgültigen" Ankauf von börsengängigen Wertpapieren. Ein dauerhafter Erwerb von Staatsanleihen durch das [X.]system, die bis zur Endfälligkeit gehalten werden, kann jedoch Auswirkungen auf die monetäre Haushaltsfinanzierung haben. Namentlich können, wenn ein substantieller Teil der von einzelnen Mitgliedstaaten begebenen Staatsanleihen dauerhaft vom Markt genommen wird, Effekte nicht eintreten, die aus einem Verkauf der Anleihen vor Fälligkeit resultieren. Damit würde das [X.]system nicht nur eine unbeeinflusste Kursermittlung verhindern; es würde auch zur Finanzierung des betreffenden Haushaltes beitragen. Werden Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit gehalten, so hat dies jedenfalls eine Verknappung des Angebotes der am Sekundärmarkt zirkulierenden Anleihen zur Folge, was auf eine Umgehung von Art. 123 [X.] hinauslaufen kann.

Der [X.] bezieht sich auf Staatsanleihen mit einer Laufzeit von ein bis zu drei Jahren. Er enthält keine Regelungen zu der Frage, wie lange die unter dem Programm erworbenen Anleihen gehalten werden sollen und schließt es damit nicht aus, dass sie auch bis zur Endfälligkeit vom Markt genommen werden. Dass dies - gerade auch zur Vermeidung oder zumindest Verzögerung - des bilanziellen Ausweises von tatsächlich entstandenen Verlusten auf der Grundlage des Beschlusses durchaus in Betracht kommt, ergibt sich aus den vom Rat der [X.] Zentralbank beschlossenen Bilanzierungsregelungen, die für den Ansatz der Staatsanleihen die Anschaffungskosten und nicht die aktuellen Marktpreise vorsehen (vgl. 1. Erwägungsgrund sowie Anhang [X.], [X.] 7.1., der Leitlinie der [X.] Zentralbank vom 17. Juli 2009 zur Änderung der Leitlinie [X.]/2006/16 über die [X.] und das Berichtswesen im [X.] System der Zentralbanken <[X.]/2009/18>, [X.] Nr. L 202 vom 4. August 2009, S. 65).

[X.]) Für eine Umgehung des Verbotes der monetären Haushaltsfinanzierung spricht ferner, dass es dem unmittelbaren Erwerb von Staatsanleihen gleichkommt, wenn durch das [X.]system am Sekundärmarkt Staatsanleihen in erheblichem Umfang und in geringem zeitlichen Abstand zur Emission erworben werden (Marktpreisbildung).

ee) Vergleichbare Effekte können auch entsprechende Ankündigungen des [X.] entfalten (Ermutigung zum Ersterwerb). Die Ankündigung unmittelbar bevorstehender Ankäufe von Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten vor einer Neuemission kann private und institutionelle Ersterwerber veranlassen - losgelöst von Marktbedingungen -, das zu tun, was dem [X.] System der Zentralbanken durch Art. 123 Abs. 1 [X.] verboten ist. Denn das [X.]päische System der Zentralbanken stellt ihnen damit in Aussicht, das wirtschaftliche Risiko dieses Erwerbs zu übernehmen.

Der [X.] und die ihn begleitende Kommunikation des [X.] (vgl. Pressemitteilung der [X.] vom 26. Juli 2012; [X.]-Präsident [X.], [X.]) ermutigen Dritte zum Erwerb der in Rede stehenden Staatsanleihen am Primärmarkt indem sie die Übernahme des mit dem Erwerb verbundenen Risikos in Aussicht stellen. Ausdrücklich werden zwar weder zum Volumen möglicher Ankäufe noch zum notwendigen zeitlichen Abstand zwischen der Emission und möglichen Ankäufen durch das [X.]system detaillierte Angaben gemacht. Gleichwohl hat die Ankündigung - wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem [X.]verfassungsgericht am 11. und 12. Juni 2013 deutlich geworden ist - bei den Marktteilnehmern den Eindruck erweckt, dass das [X.]system als "lender of last resort" für die in Rede stehenden Staatsanleihen in jedem Fall zur Verfügung stehen wird. Das dürfte mit Art. 123 Abs. 1 [X.] nicht vereinbar sein.

Die von der [X.] Zentralbank zur Rechtfertigung des [X.]es angeführte Zielsetzung, eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu beheben, vermag nach Ansicht des [X.]verfassungsgerichts weder an der oben dargelegten Überschreitung des Mandats der [X.] Zentralbank noch an dem Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung etwas zu ändern.

Dass der Ankauf von Staatsanleihen unter Umständen auch dazu beitragen kann, die währungspolitischen Zielsetzungen des [X.] Systems der Zentralbanken zu unterstützen, macht den [X.] selbst noch nicht zu einer währungspolitischen Maßnahme. Insofern gilt das, was der Gerichtshof zur Zuordnung der Hilfsmaßnahmen des [X.] Stabilitätsmechanismus gesagt hat, auch umgekehrt (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.]. [X.]/12, [X.], [X.]. 2012, [X.], Rn. 56). Auf die (ökonomische) Richtigkeit oder Plausibilität der Begründung des [X.]es kommt es insofern nicht an.

Darüber hinaus ist in praktisch jeder Schuldenkrise eines Staates eine erhebliche Verschlechterung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu erwarten. Denn eine kritische Verschlechterung der Solvenz eines Staates geht typischerweise einher mit einer entsprechenden Verschlechterung der Solvenz des nationalen Bankensektors (sog. Banken-[X.]-Nexus). Infolge dessen schlagen sich in dieser Situation Senkungen des Leitzinses regelmäßig kaum mehr in der Kreditvergabepraxis der Banken nieder; der geldpolitische Transmissionsmechanismus ist gestört. Würde man den Kauf von Staatsanleihen deswegen bei jeder Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus für zulässig erachten, käme dies einer Befugnis der [X.] Zentralbank gleich, jede Verschlechterung der Bonität eines [X.]-Mitgliedstaates durch den Kauf von Staatsanleihen dieses Staates beheben zu dürfen. Dies würde das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung außer [X.] setzen.

Unmaßgeblich erscheint insoweit schließlich, dass die [X.] eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus nur insoweit annehmen möchte, als die Höhe der Refinanzierungszinsen eines Mitgliedstaates des [X.]-Währungsgebietes "irrational" sei. [X.] sind immer nur Folge von Erwartungen der Marktteilnehmer und unabhängig von ihrem Rationalitätsgehalt für die marktwirtschaftliche Preisbildung maßgeblich. Vermeintlich identifizierbare Einzelursachen herauszugreifen und neutralisieren zu wollen, käme einem willkürlichen Eingriff in das Marktgeschehen gleich (vgl. oben Rn. 88). Letztlich ist die Unterscheidung rational/irrational in diesem Zusammenhang aussagelos und jedenfalls nicht operationalisierbar.

Die geschilderten Bedenken gegen die Gültigkeit des [X.]es in der hier zugrunde gelegten Auslegung ließen sich nach Auffassung des [X.]verfassungsgerichts durch eine unionsrechtskonforme Auslegung ausräumen. Das setzte voraus, dass der Inhalt des [X.]es bei wertender Gesamtbetrachtung den oben genannten Anforderungen im Wesentlichen entspricht.

Der [X.] wäre aus Sicht des [X.]verfassungsgerichts möglicherweise dann nicht zu beanstanden, wenn er im Lichte der Art. 119 und Art. 127 ff. [X.] sowie Art. 17 ff. [X.] so ausgelegt oder in seiner Gültigkeit beschränkt würde, dass er die Konditionalität der Hilfsprogramme von [X.]päischer Finanzstabilisierungsfazilität und [X.]päischem Stabilitätsmechanismus nicht unterläuft (vgl. Rn. 72 ff.; 77; 79 ff.) und einen die Wirtschaftspolitik in der [X.] nur unterstützenden Charakter hat (vgl. Rn. 68 ff.; 71; 79 ff.). Mit Blick auf Art. 123 [X.] setzte dies voraus, dass ein Schuldenschnitt ausgeschlossen werden muss (vgl. Rn. 86 f.), Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten nicht in unbegrenzter Höhe angekauft werden (vgl. Rn. 81) und Eingriffe in die Preisbildung am Markt soweit wie möglich vermieden werden (vgl. Rn. 88 ff.). Erklärungen der Vertreter der [X.] Zentralbank im verfassungsgerichtlichen Verfahren zu den Rahmenbedingungen beim Vollzug des [X.]es (begrenztes Volumen eines möglichen Ankaufs von Staatsanleihen; keine Beteiligung an einem Schuldenschnitt; Einhaltung von zeitlichen Abständen zwischen der Emission einer Staatsanleihe und ihrem Ankauf; kein Halten der Anleihen bis zur Fälligkeit) deuten darauf hin, dass eine solche unionsrechtskonforme Auslegung auch mit Sinn und Zweck des [X.]es noch vereinbar sein dürfte.

Im Hinblick auf die Verpflichtung des [X.]verfassungsgerichts, vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren, ist die Auslegung des [X.]srechts für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreites auch dann erheblich, wenn der Gerichtshof den [X.] nicht als tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach Art. 267 Abs. 1 Buchstabe b [X.] qualifizieren sollte. Die Integrationsverantwortung von [X.]regierung und [X.]m [X.]tag würde auch im Hinblick auf angekündigte, in ihrem Inhalt aber bereits hinreichend bestimmte Ultra-vires-Akte Platz greifen. Für das [X.]verfassungsgericht stellte sich dann die Vorfrage, ob die Durchführung des [X.]es mit dem [X.]srecht vereinbar wäre. Hierzu unterbreitet das [X.]verfassungsgericht dem Gerichtshof der [X.] [X.] die oben genannten [X.] Vorlagefragen zur Auslegung der Art. 119, 123 und 127 [X.] sowie der Art. 17 bis 24 der [X.].

Ob das durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützte Budgetrecht des [X.] und dessen haushaltspolitische Gesamtverantwortung durch den [X.] oder seine Umsetzung im Hinblick auf mögliche Verluste der [X.]bank berührt werden können, ist derzeit nicht sicher absehbar. Eine Verletzung der [X.]identität des Grundgesetzes durch den [X.] käme in Betracht, wenn hierdurch ein Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwerkalkulierbaren Folgewirkungen hinausliefe (vgl. [X.] 129, 124 <179 ff.>), so dass aufgrund dieses Mechanismus der [X.] nicht "Herr seiner Beschlüsse" bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könnte (vgl. [X.] 129, 124 <177>; 132, 195 <239>). Ob dies der Fall ist, ist abhängig von der Beachtung des der [X.] Zentralbank übertragenen Mandates und dem Inhalt und der Reichweite des unter Beachtung dieses Mandates primärrechtskonform ausgelegten [X.]es. Hierüber wird der Senat auf der Basis der Beantwortung der Vorlagefragen zu entscheiden haben.

Ob sich darüber hinaus durch einzelne Umsetzungsmaßnahmen des [X.]es im Hinblick auf mögliche Verluste der [X.]bank und sich daraus ergebende Folgewirkungen auf den [X.]haushalt Auswirkungen auf das Budgetrecht des [X.] in einer Art. 79 Abs. 3 [X.] berührenden Weise ergeben können, ist gegenwärtig nicht absehbar. Gegebenenfalls hätte der Senat dies auf der Grundlage der Auslegung des [X.]es durch den Gerichtshof ohne erneute Vorlage zu prüfen und die Unanwendbarkeit entsprechender Umsetzungsmaßnahmen für den Geltungsbereich des Grundgesetzes festzustellen, weil die [X.] keine Prüfung am Maßstab des [X.]srechts, sondern ausschließlich am Maßstab des [X.]n [X.]rechts darstellt.

Die Verfahren sind bis zur Entscheidung des [X.] der [X.] [X.] gemäß § 33 Abs. 1 BVerf[X.] auszusetzen. Nach Abschluss des [X.] wird das [X.]verfassungsgericht die Verfahren von Amts wegen fortsetzen.

Die Entscheidung ist mit 6 : 2 Stimmen ergangen.

Meta

2 BvE 13/13, 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13

14.01.2014

Bundesverfassungsgericht 2. Senat

EuGH-Vorlage

Sachgebiet: BvR

vorgehend BVerfG, 17. Dezember 2013, Az: 2 BvE 6/12, Beschluss

Art 23 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 79 Abs 3 GG, Art 88 S 2 GG, § 33 Abs 1 BVerfGG, Art 119 AEUV, Art 123 AEUV, Art 127 Abs 1 AEUV, Art 127 Abs 2 AEUV, Art 267 Abs 1 Buchst a AEUV, Art 267 Abs 1 Buchst b AEUV, Art 282 AEUV, Art 17 ESZB/EZBSaProt, Art 18 ESZB/EZBSaProt, Art 19 ESZB/EZBSaProt, Art 20 ESZB/EZBSaProt, Art 21.1 ESZB/EZBSaProt, Art 21 Abs 1 ESZB/EZBSaProt, Art 22 ESZB/EZBSaProt, Art 23 ESZB/EZBSaProt, Art 24 ESZB/EZBSaProt, Art 19 Abs 3 Buchst b EU

Zitier­vorschlag: Bundesverfassungsgericht, EuGH-Vorlage vom 14.01.2014, Az. 2 BvE 13/13, 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13 (REWIS RS 2014, 8764)

Papier­fundstellen: REWIS RS 2014, 8764

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Die hier dargestellten Entscheidungen sind möglicherweise nicht rechtskräftig oder wurden bereits in höheren Instanzen abgeändert.

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