Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.03.2014, Az. 4 C 25/13

Die Beteiligten streiten um die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge.

Im Jahre 1978 beschloss der Rat der Beklagten die förmliche Festlegung des [X.] "Südmarkt" im Stadtgebiet der Beklagten. Nach Genehmigung und Bekanntmachung der [X.] führte die Beklagte verschiedene Ordnungs- und Sanierungsmaßnahmen durch; im Jahr 1989 schloss sie die letzten Sanierungsmaßnahmen ab. In den Jahren 1989 bis 1992 rechnete die Beklagte gegenüber dem [X.] die für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen ab; der [X.] datiert vom 11. März 1992; mit Schreiben vom 15. Juni 1992 erklärte der Regierungspräsident das Modellvorhaben [X.] (städtebaulicher Teil) haushalts- bzw. zuwendungsrechtlich für abgeschlossen.

Im Juni 2006 beschloss die Beklagte die Aufhebung der [X.], Ende Juni 2006 wurde die [X.] bekannt gemacht.

Die Kläger sind Wohnungseigentümer im Geltungsbereich des (ehemaligen) [X.] "Südmarkt". Mit Bescheiden vom 25. Mai 2010 zog sie die Beklagte nach vorheriger Anhörung zur Zahlung eines sanierungsrechtlichen [X.] in Höhe von insgesamt 1 622,40 [X.] heran. Gegen diese Bescheide richtet sich die Klage.

Das Verwaltungsgericht hob die angefochtenen Bescheide auf. Die Voraussetzungen für die Erhebung von [X.] lägen aus drei selbständig tragenden Gründen nicht vor. Zunächst habe die [X.] wegen formeller Mängel nicht zu einem Abschluss der Sanierung im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB geführt (1). Unabhängig davon sei der Abschluss der Sanierung nicht mit der - ohnehin unwirksamen - [X.], sondern schon wesentlich früher eingetreten, weil die [X.] funktionslos geworden sei mit der Folge, dass die Erhebung des [X.] spätestens seit dem [X.] sei [X.]). Zuletzt halte auch die Ermittlung der konkreten Ausgleichsbeträge einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand (3).

Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Berufung wandte sich die Beklagte ausschließlich gegen den [X.] zu 2. Sie beantragte, das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Diese sei zwar zulässig, aber unbegründet. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass bei Erlass des Bescheides bereits Festsetzungsverjährung eingetreten gewesen sei. Die Festsetzungsfrist betrage vier Jahre und beginne mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist. Entstanden sei die Abgabe hier spätestens Ende 1992, so dass die Festsetzungsfrist bereits Ende des Jahres 1996 abgelaufen sei. Dem stehe nicht entgegen, dass die [X.] nicht aufgehoben worden sei. Zwar sei nach § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Ausgleichsbetrag "nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten". Daraus ergebe sich, dass insofern nur die förmliche Aufhebung der [X.] gemäß § 162 BauGB bzw. die förmliche Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung für das jeweilige Grundstück gemäß § 163 BauGB maßgeblich seien. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift sowie Bedürfnisse der Rechtssicherheit bestätigten diesen Befund. Wann die Sanierung tatsächlich abgeschlossen sei, sei nach der Rechtsprechung des [X.] daher unerheblich. Dieser Rechtsprechung könne jedoch, soweit es um die Auslösung der Festsetzungsfrist gehe, aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mehr für alle Fallkonstellationen und so auch hier gefolgt werden. Denn sie führe dazu, dass die Gemeinde durch den pflichtwidrigen Nichterlass der [X.] das Entstehen des [X.]anspruchs unbegrenzt verhindern könne und damit der Eintritt der Festsetzungsverjährung in ihr Belieben gestellt wäre. Dies sei nach der neueren Rechtsprechung des [X.] mit dem Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit unvereinbar. Dieses gebiete, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen könne, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müsse. Diese zu Kanalanschlussbeiträgen ergangene Rechtsprechung finde auch auf sanierungsrechtliche Ausgleichsbeträge Anwendung. Die erforderliche Rechtssicherheit ergebe sich nicht daraus, dass die betroffenen Eigentümer gemäß § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung oder gemäß § 154 Abs. 3 Satz 3 BauGB die vorzeitige Festsetzung des [X.] beantragen könnten. Auch die Überleitungsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB regele lediglich eine Pflicht zur Aufhebung der [X.], löse aber nicht die Festsetzungsfrist aus. Damit sei § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der bisherigen Auslegung mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Gleichwohl sei eine Vorlage an das [X.] nicht zulässig. Denn die Vorschrift könne für den Fall, dass die Gemeinde entgegen ihrer Rechtspflicht die [X.] nicht aufhebe, verfassungskonform so ausgelegt werden, dass die abstrakte [X.]forderung in dem Zeitpunkt entstehe, in dem die [X.] nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben werden müssen. Das sei hier bereits im Jahre 1992 der Fall gewesen, weil in diesem Jahr teils die Sanierung vollständig durchgeführt gewesen, teils die [X.] aufgegeben worden sei. Da die angegriffenen Bescheide somit bereits wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung rechtswidrig seien, könne dahingestellt bleiben, ob die vom Verwaltungsgericht angenommenen weiteren Rechtswidrigkeitsgründe vorliegen und ob das Berufungsgericht diese prüfen darf.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision wegen Divergenz zugelassen, die Beklagte hat von dem zugelassenen Rechtsmittel Gebrauch gemacht.

Die zulässige Revision (1) ist im Ergebnis unbegründet. Das [X.]erufungsurteil verletzt zwar [X.]undesrecht (2); die Entscheidung selbst stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (3).

1. Die Revision ist zulässig.

Im Revisionsverfahren hat die [X.]eklagte zuletzt ohne Einschränkung beantragt, die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben und die Klage abzuweisen. Eine unzulässige [X.]eschränkung des Streitgegenstandes (vgl. hierzu z.[X.]. [X.], in: [X.], VwGO, 13. Aufl. 2010, § 139 Rn. 36) liegt damit nicht vor.

In dem [X.] formulierten Revisionsantrag liegt auch keine im Revisionsverfahren unzulässige Klageerweiterung (§ 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO), denn dem Umstand, dass die [X.]eklagte ihren Antrag in der [X.]erufungsinstanz darauf beschränkt hatte, "das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben", hat das Oberverwaltungsgericht ([X.] f.) ausdrücklich nur als Problem der [X.]erufungsbegründung (§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO) [X.]edeutung beigemessen. Von einer [X.]eschränkung des Streitgegenstandes in der [X.]erufungsinstanz ist es ersichtlich nicht ausgegangen.

2. Das [X.]erufungsurteil verletzt [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Auffassung des [X.] ([X.]), § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] sei hinsichtlich des [X.]eginns der vierjährigen Frist für die Festsetzung sanierungsrechtlicher [X.] verfassungskonform dahin auszulegen, dass für den Fall einer rechtswidrig verzögerten Aufhebung der [X.] nicht - wie in § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] vorgesehen - an den förmlichen "Abschluss der Sanierung" durch Aufhebung der [X.] (§ 162 [X.]auG[X.]) anzuknüpfen, sondern der [X.]punkt maßgeblich sei, "in dem die [X.] nach § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] hätte aufgehoben worden sein müssen", steht mit [X.]undesrecht nicht im Einklang.

a) Das Oberverwaltungsgericht ([X.]) hat § 155 Abs. 5 [X.]auG[X.] i.V.m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 [X.]uchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO die Regelung entnommen, dass die Festsetzung eines sanierungsrechtlichen [X.] nicht mehr zulässig ist, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist; nach § 169 Abs. 2 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO beträgt die Festsetzungsfrist vier Jahre; sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist.

Wann die sanierungsrechtliche Ausgleichsabgabe entstanden ist, beantwortet § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] mit der Regelung, dass der Ausgleichsbetrag "nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 [X.]auG[X.]) zu entrichten" ist. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.]s (zuletzt [X.]eschluss vom 12. April 2011 - [X.]VerwG 4 [X.] 52.10 - [X.] 2011, 477 = [X.] 2011, 1308 = [X.] = juris Rn. 5 m.w.N.) ist der [X.]egriff des Abschlusses der Sanierung förmlich zu verstehen. Die Pflicht zur Zahlung des [X.] entsteht mit der rechtsförmlichen Aufhebung der [X.] gemäß § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] (oder - hier nicht von Interesse - mit der Erklärung der Gemeinde gemäß § 163 [X.]auG[X.], dass die Sanierung für ein Grundstück abgeschlossen ist). Zur rechtsförmlichen Aufhebung der [X.] ist die Gemeinde unter den in § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 [X.]auG[X.] genannten Voraussetzungen zwar verpflichtet. Weder der [X.]ablauf noch eine unzureichend zügige Förderung der Sanierung haben für sich genommen jedoch zur Folge, dass die [X.] automatisch außer [X.] tritt (Urteil vom 20. Oktober 1978 - [X.]VerwG 4 [X.] 48.76 - [X.] 406.15 § 50 [X.] Nr. 1). Die an § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] anknüpfende vierjährige Festsetzungsfrist beginnt folglich erst mit Ablauf des Jahres zu laufen, in dem die [X.] rechtsförmlich aufgehoben worden ist. Das gilt nach bisheriger Rechtsprechung des [X.]s auch dann, wenn die Gemeinde die Aufhebung der [X.] rechtswidrig unterlässt, obwohl die Voraussetzungen der Aufhebung vorliegen.

b) Die Anknüpfung der landesrechtlich geregelten Festsetzungsverjährung an die rechtsförmliche Aufhebung der [X.] darf mit [X.]lick auf das rechtsstaatliche Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit allerdings nicht zur Folge haben, dass es die Gemeinde in der Hand hat, durch rechtswidriges Unterlassen der Aufhebung der [X.] den Eintritt der Festsetzungsverjährung auf Dauer oder auf unverhältnismäßig lange [X.] zu verhindern.

Das Rechtsstaatsprinzip verlangt in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit Regelungen, die sicherstellen, dass Abgaben zum [X.] nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Erhebung von [X.]eiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des [X.]eitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem [X.]eitrag herangezogen werden kann. Das hat das [X.] in seinem [X.]eschluss vom 5. März 2013 - 1 [X.]vR 2457/08 - (NVwZ 2013, 1004) im Rahmen einer Urteilsverfassungsbeschwerde gegen die Heranziehung zu Kanalherstellungsbeiträgen auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 [X.]uchst. [X.]. [X.] Spiegelstrich 2 des [X.] ([X.]) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des [X.] vom 28. Dezember 1992 ([X.]) entschieden.

Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht ([X.] f.) davon ausgegangen, dass diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe auch bei der Erhebung sanierungsrechtlicher [X.] Geltung beanspruchen. Das rechtsstaatliche Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit gilt für alle Fallkonstellationen, in denen eine abzugeltende [X.] eintritt, die daran anknüpfenden Abgaben aber wegen des Fehlens sonstiger Voraussetzungen nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können ([X.], Urteil vom 14. November 2013 - 6 [X.] 12.704 - juris Rn. 21). Das ist beim Ausgleichsbetrag nach § 154 Abs. 3 [X.]auG[X.] regelmäßig (siehe aber § 163 [X.]auG[X.]) der Fall, solange die Gemeinde die [X.] nicht aufhebt. Auch in diesem Fall darf eine gesetzlich angeordnete Abgabepflicht daher nicht zur Folge haben, dass die Gemeinde die Abgabe zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der [X.] festsetzen kann.

c) Dem Oberverwaltungsgericht ([X.] ff.) ist ferner darin zuzustimmen, dass dem rechtsstaatlichen Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht durch spezifisch sanierungsrechtliche Instrumente oder Vorkehrungen Rechnung getragen ist.

Zu Recht hat sich das Oberverwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt, dass die in § 143 Abs. 2 Satz 2 [X.]auG[X.] vorgeschriebene Eintragung eines Sanierungsvermerks in die Grundbücher der von der Sanierung betroffenen Grundstücke einen Verfassungsverstoß zwar (möglicherweise) unter [X.] ausschließt, nicht aber unter dem Gesichtspunkt der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Dessen Anforderungen ist auch nicht durch § 163 Abs. 1 Satz 2 [X.]auG[X.] Genüge getan, wonach die Gemeinde die Sanierung für ein Grundstück auf Antrag des Eigentümers als abgeschlossen zu erklären hat (vgl. hierzu Urteil vom 21. Dezember 2011 - [X.]VerwG 4 [X.] 13.10 - [X.]VerwGE 141, 302); die damit eröffnete Möglichkeit in der Hand des einzelnen Eigentümers, den Abschluss der Sanierung grundstücksbezogen herbeizuführen, ist kein vollwertiges Surrogat für die in § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] geregelte Pflicht, die Sanierung durch Aufhebung der [X.] für das gesamte Sanierungsgebiet abzuschließen. Gleiches gilt für die in § 154 Abs. 3 Satz 3 [X.]auG[X.] getroffene Regelung, dass die Gemeinde auf Antrag des [X.]pflichtigen den Ausgleichsbetrag vorzeitig festsetzen soll, wenn der Pflichtige an der vorzeitigen Festsetzung ein berechtigtes Interesse hat und der Ausgleichsbetrag mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden kann; auch mit dieser Antragsmöglichkeit ist dem rechtsstaatlichen Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht hinreichend entsprochen; das gilt vor allem deswegen, weil die vorzeitige Festsetzung etwa im Hinblick auf ungewöhnliche Ermittlungsschwierigkeiten oder einen nicht vertretbaren Verwaltungsaufwand abgelehnt werden kann ("soll"; vgl. z.[X.]. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.]auG[X.], Stand September 2013, § 154 Rn. 200). Die Übergangsvorschrift des § 235 Abs. 4 [X.]auG[X.] schließlich normiert wiederum nur eine Pflicht der Gemeinde, [X.]en, die vor dem 1. Januar 2007 bekannt gemacht wurden, spätestens bis zum 31. Dezember 2021 mit den Rechtswirkungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 [X.]auG[X.] aufzuheben. Die Regelung ist deshalb ebenfalls kein geeignetes Instrument, den rechtsstaatlichen Anforderungen der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit für den Fall der Nichterfüllung dieser Pflicht Rechnung zu tragen.

d) Das Oberverwaltungsgericht ([X.] und 17 ff.) hat sich deshalb zur Vermeidung rechtsstaatswidriger Ergebnisse veranlasst gesehen, der bisherigen Rechtsprechung des [X.]s zur Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] nicht mehr [X.] zu folgen. Für den Fall, dass die Gemeinde - wie hier - ihrer Pflicht zur Aufhebung der [X.] nicht oder nicht rechtzeitig nachkomme, sei § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] verfassungskonform so auszulegen, dass die "abstrakte [X.]forderung" nicht erst mit dem förmlichen Abschluss der Sanierung durch Aufhebung der [X.], sondern bereits "in dem [X.]punkt entsteht, in dem die [X.] nach § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] hätte aufgehoben worden sein müssen". Dieser Standpunkt ist mit [X.]undesrecht unvereinbar.

Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. schon [X.], Entscheidung vom 8. März 1972 - 2 [X.]vR 28/71 - [X.]E 32, 373 <383 f.>; stRspr). Eine Norm ist daher nur dann verfassungswidrig, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Auch im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf aber der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 10. Juli 1958 - 1 [X.] - [X.]E 8, 71 <78 f.>). Die zur Vermeidung eines Verfassungsverstoßes gefundene Interpretation muss daher eine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige Auslegung sein ([X.], Urteil vom 24. April 1985 - 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.], 2 [X.] - [X.]E 69, 1 <55>). Die Grenzen verfassungskonformer Auslegung ergeben sich damit grundsätzlich aus dem ordnungsgemäßen Gebrauch der anerkannten Auslegungsmethoden. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt (Art. 20 Abs. 2 GG) gebietet es dabei, in den Grenzen der Verfassung das Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat. Er fordert eine verfassungskonforme Auslegung der Norm, die durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahrt ([X.], [X.]eschluss vom 3. Juni 1992 - 2 [X.]vR 1041/88, 2 [X.]vR 78/89 - [X.]E 86, 288 <320>). Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird (vgl. [X.], Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 [X.]vR 2365/09 u.a. - [X.]E 128, 326 <400> m.w.N.; [X.]eschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 [X.]vL 149/52 - [X.]E 8, 28 <34>, vom 11. Juni 1980 - 1 [X.] 1/79 - [X.]E 54, 277 <299 f.> m.w.N. und vom 19. September 2007 - 2 [X.] - [X.]E 119, 247 <274>). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen mithin dort, wo sie zum Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde ([X.], Urteil vom 30. März 2004 - 2 [X.]vR 1520/01, 2 [X.]vR 1521/01 - [X.]E 110, 226 <267> m.w.N.; [X.]eschluss vom 11. Juli 2013 - 2 [X.]vR 2302/11, 2 [X.]vR 1279/12 - NJW 2013, 3151 Rn. 77).

Mit seiner Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] überschreitet das Oberverwaltungsgericht die dargestellten Grenzen zulässiger verfassungskonformer Auslegung, denn diese läuft auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht.

Das Oberverwaltungsgericht ([X.]) hat selbst hervorgehoben, dass es dem Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] darum ging, den "Abschluss der Sanierung" durch den [X.] auf die §§ 162, 163 [X.]auG[X.] förmlich zu markieren. Nach Auffassung des [X.] soll es aber "allein für den Fall, dass eine Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] pflichtwidrig die Aufhebung der [X.] unterlässt, … für die sachliche Abgabepflicht zu einer Ablösung von einem formalen Rechtsakt" kommen. Dass dies dem Willen des Gesetzgebers [X.], sei - so das Oberverwaltungsgericht - schon deshalb nicht erkennbar, weil der Gesetzgeber "selbstverständlich" davon ausgegangen sei, dass die von ihm normierte Pflicht zur Aufhebung der [X.] beachtet wird. Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.], der auf § 162 [X.]auG[X.] [X.]ezug nehme, könne sogar positiv dahingehend verstanden werden, dass ein "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] für die sachliche Abgabepflicht auch vorliege, wenn die Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] die Aufhebung der [X.] unterlässt. Nichts sei dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] der Gemeinde, die pflichtwidrig die [X.] nicht aufhebt, aus dieser Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile habe gewähren wollen. Näher liege es, dass der Gesetzgeber den vom pflichtwidrigen Nichterlass der [X.] [X.]etroffenen so habe stellen wollen, wie er nach der gesetzlichen Konzeption ohne die Pflichtwidrigkeit stünde. Diese Auffassung geht fehl.

Ihr steht bereits der durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigte eindeutige Wortlaut des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] entgegen. Der [X.]egriff "Abschluss der Sanierung" im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] sollte, wie in der [X.]egründung des Gesetzentwurfs der [X.]undesregierung ([X.]TDrucks 8/2451 [X.]) klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt, durch den einzufügenden Klammerzusatz "auf die §§ 50 und 51 [X.] (jetzt: §§ 162, 163 [X.]auG[X.]) bezogen werden, die den förmlichen Abschluss regeln". Dem Gesetzgeber ging es also ersichtlich darum, den Abschluss der Sanierung, mit der die Abgabepflicht entsteht, förmlich zu bestimmen.

Auch [X.]edürfnisse der Rechtssicherheit verlangen nach einer förmlichen Markierung des "Abschlusses der Sanierung", wie das Oberverwaltungsgericht ([X.]) im Ausgangspunkt selbst eingeräumt hat. Das findet seine Rechtfertigung darin, dass die in § 162 Abs. 1 Satz 1 [X.]auG[X.] genannten Gründe, die zur Aufhebung der [X.] verpflichten, auch von einer Willensentscheidung der Gemeinde abhängen. So ist etwa die [X.]eendigung der sanierungsbedingten [X.]aumaßnahmen allein noch kein hinlängliches Zeichen dafür, dass die Sanierung im Sinne des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]auG[X.] tatsächlich "durchgeführt" ist, solange dieser äußerlich wahrnehmbare Vorgang nicht auch von einem entsprechenden Willen der Gemeinde getragen ist. Ob dieser Wille vorliegt, kann nur die Gemeinde zuverlässig beurteilen, wie das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle ([X.]) zutreffend bemerkt hat. Äußerlich wahrnehmbare Hilfstatsachen, wie etwa der [X.]punkt der Durchführung der letzten baulichen Maßnahmen oder die Abrechnung der Zuwendungen, haben insoweit nur indizielle [X.]edeutung. Nicht von ungefähr hat sich das Oberverwaltungsgericht ([X.]) auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen, dass die letzten baulichen Maßnahmen zur Sanierung im Jahr 1989 durchgeführt und in den Jahren 1989 bis 1992 die für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen gegenüber dem [X.] abgerechnet worden seien, lediglich zu der Aussage befähigt angesehen, dass die [X.] "spätestens" im Jahre 1992 hätte aufgehoben werden müssen. Auch nach Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] ist deshalb daran festzuhalten, dass es angesichts "unüberwindbarer Schwierigkeiten", ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den [X.]punkt des [X.] auch nur einigermaßen präzise festzulegen, in sämtlichen Fällen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 [X.]auG[X.] einer ausdrücklichen Entscheidung der Gemeinde über die Aufhebung der [X.] bedarf ([X.]eschluss vom 12. April 2011 - [X.]VerwG 4 [X.] 52.10 - juris Rn. 5, 6). Erst dieser formale Rechtsakt führt den "Abschluss der Sanierung" herbei. Alles Andere wäre mit Wortlaut, historischem Gesetzgeberwillen sowie Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] unvereinbar.

Gesetzeswortlaut und historischer Gesetzgeberwille enthalten keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der "abstrakten Ausgleichsforderung" bzw. der "sachlichen Abgabepflicht" und nur für den Fall einer pflichtwidrig unterlassenen Aufhebung der [X.] auf diesen förmlich markierten Anknüpfungspunkt für den Abschluss der Sanierung verzichten wollte. Dabei geht es - anders als das Oberverwaltungsgericht ([X.]) angenommen hat - nicht darum, ob der Gesetzgeber einer Gemeinde, die pflichtwidrig die [X.] nicht aufhebt, aus der Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile gewähren wollte. Im Rahmen der verfassungskonformen Auslegung geht es - anders als bei der richterlichen Rechtsfortbildung, etwa im Wege des [X.] - auch nicht darum, ob der Gesetzgeber, hätte er das rechtsstaatliche Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit bedacht, für den Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der [X.] das Normverständnis des [X.] zugrunde gelegt hätte. Es geht vielmehr darum, ob das Normverständnis des [X.] dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers sowie dem Gesetzeszweck entspricht. Diese Frage ist ohne Einschränkung zu verneinen. Der Gesetzgeber hat sich - wie dargestellt - ersichtlich auch aus Gründen der Rechtssicherheit kategorisch auf einen durch die Aufhebung der [X.] gemäß § 162 [X.]auG[X.] (oder die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung gemäß § 163 [X.]auG[X.]) formal markierten Abschluss der Sanierung festgelegt. Die vom Oberverwaltungsgericht ([X.] f.) angenommenen Differenzierungen zwischen "persönlicher Abgabepflicht" und "abstrakter [X.]forderung" bzw. "sachlicher Abgabepflicht" sowie zwischen einer rechtmäßigen und einer rechtswidrig unterlassenen Aufhebung der [X.] sind in der Vorschrift nicht angelegt. Der Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der [X.] ist sowohl nach dem durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigten Wortlaut als auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift von § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] erfasst. Während der Gesetzgeber den Abschluss der Sanierung also ohne Ausnahme durch die Aufhebung der [X.] förmlich markiert sieht, soll nach Auffassung des [X.] für den Fall einer pflichtwidrig unterlassenen Aufhebung der [X.] hinsichtlich der "abstrakten Ausgleichsforderung" der [X.]punkt des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung treten. Die normative Festlegung des Gesetzgebers würde mithin für den Fall einer nicht rechtzeitigen Aufhebung der [X.] neu bestimmt; das Normverständnis des [X.] liefe somit auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht und deshalb die Grenzen zulässiger verfassungskonformer Auslegung überschreitet.

Das gilt umso mehr, als das Kriterium des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung nicht nur - wovon das Oberverwaltungsgericht ([X.]) offensichtlich ausgegangen ist - in dem "atypischen Fall pflichtwidrigen Verhaltens der Gemeinde" an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung durch Aufhebung der [X.] treten würde, sondern - konsequent zu Ende gedacht - letztlich auch in allen anderen Fällen zu prüfen wäre. Denn auch in dem Fall, in dem die Gemeinde die Aufhebung der Sanierung pflichtgemäß und rechtzeitig beschließt, müsste das Gericht, um dies feststellen zu können, erst einmal ermitteln, wann die Sanierungsmaßnahmen tatsächlich abgeschlossen waren und die [X.] nach § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] deshalb "hätte aufgehoben worden sein müssen". Die Prüfung des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung bliebe dem Gericht also in keinem Fall erspart. Das gesetzgeberische Ziel, den Abschluss der Sanierung auch angesichts der "unüberwindbaren Schwierigkeiten, ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den [X.]punkt des [X.] auch nur einigermaßen präzise festzulegen" ([X.]eschluss vom 12. April 2011 a.a.[X.] Rn. 6), rein formal zu bestimmen, würde damit konterkariert.

e) Einer verfassungskonformen Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] bedarf es im Übrigen schon deswegen nicht, weil unter Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von [X.] und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über den Ausgleichsbetrag sichergestellt werden kann.

Der Grundsatz von [X.] und Glauben gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts (Urteile vom 14. April 1978 - [X.]VerwG 4 [X.] 6.76 - [X.]VerwGE 55, 337 <339> und vom 16. Mai 2000 - [X.]VerwG 4 [X.] 4.99 - [X.]VerwGE 111, 162 <172> sowie [X.]eschluss vom 5. März 1998 - [X.]VerwG 4 [X.] 3.98 - [X.] 406.421 Garagen- und Stellplatzrecht Nr. 8). Er bedarf der Konkretisierung, die anhand von Fallgruppen vorgenommen wird. Soweit es - wie bei [X.] nach § 154 Abs. 1 [X.]auG[X.] - um bundesrechtlich geregelte Abgaben geht, gegen die sich der Einwand von [X.] und Glauben richtet, unterliegt er der vollen revisionsgerichtlichen Überprüfung (vgl. Urteil vom 16. Mai 2000 a.a.[X.] S. 172 f.).

Nicht einschlägig ist allerdings die Fallgruppe der Verwirkung. Das hat bereits das [X.] in seinem [X.]eschluss vom 5. März 2013 (a.a.[X.] Rn. 44) klargestellt. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.]undesverwaltungsgerichts (z.[X.]. Urteil vom 7. Februar 1974 - [X.]VerwG 3 [X.] 115.71 - [X.]VerwGE 44, 339 <343> m.w.N.) erfordert die Verwirkung nicht nur, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung eines Rechts längere [X.] verstrichen ist. Es müssen auch besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des [X.]erechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer [X.] nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Im Sanierungsrecht wird - wie ausgeführt - bereits die erforderliche Vertrauensgrundlage wegen der Eintragung eines Sanierungsvermerks in das Grundbuch in aller Regel nicht gegeben sein. Im Übrigen erscheint das Instrument der Verwirkung auch mit [X.]lick auf die weiteren Voraussetzungen (Vertrauenstatbestand, Vermögensdisposition) kaum geeignet, den [X.]ürger vor einer rechtsstaatlich unzumutbaren Erhebung sanierungsrechtlicher [X.] zu bewahren. Denn das rechtsstaatliche Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit erfordert eine Regelung, die ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greift ([X.], [X.]eschluss vom 5. März 2013 a.a.[X.]).

Der Geltendmachung eines sanierungsrechtlichen [X.], der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht jedoch der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen (vgl. hierzu allgemein z.[X.]. [X.], [X.]G[X.], 73. Aufl. 2014, § 242 Rn. 46 ff.; im öffentlichen Recht z.[X.]. Urteil vom 24. Februar 2010 - [X.]VerwG 9 [X.] 1.09 - [X.]VerwGE 136, 126 Rn. 38). Nach dieser Fallgruppe kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem [X.]erechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von [X.] und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der [X.]egriff der [X.]widrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung sanierungsrechtlicher [X.], die dem Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.

[X.]widrigkeit liegt allerdings nicht bereits dann vor, wenn die Gemeinde die [X.] entgegen ihrer Pflicht aus § 162 Abs. 1 [X.]auG[X.] nicht rechtzeitig aufgehoben hat. [X.]widrig ist die Abgabenerhebung vielmehr erst dann, wenn es aufgrund der Pflichtverletzung der Gemeinde unter [X.]erücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den [X.]ürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Wann das der Fall ist, mag im Einzelfall schwierig zu bestimmen sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung ist aber handhabbar. Zugrunde zu legen ist ein enger Maßstab. Gegen die Annahme der [X.]widrigkeit kann etwa sprechen, dass sich der politische Willensbildungsprozess in der Gemeinde über die Fortsetzung der Sanierungsmaßnahmen schwierig gestaltete oder dass die Fortführung der Sanierung an finanziellen Engpässen scheiterte.

Darüber hinaus kann zur Ausfüllung des [X.]widrigkeitstatbestandes auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist zwar auf die Erhebung sanierungsrechtlicher [X.] nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 [X.]G[X.]) zu beschränken ([X.], Urteil vom 14. November 2013 - 6 [X.] 12.704 - juris Rn. 22 im [X.] an [X.], Urteil vom 14. Mai 2013 - 2 K 742.11 - juris Rn. 42) und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 [X.]G[X.]), kann aber zur Ausfüllung des [X.]widrigkeitstatbestandes übernommen werden.

Die Erhebung sanierungsrechtlicher [X.] ist damit generell ausgeschlossen, wenn seit dem Entstehen der [X.] mehr als 30 Jahre vergangen sind. Aber auch vor Erreichen dieser zeitlichen Höchstgrenze kann die Erhebung nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls treuwidrig und deshalb als Rechtsausübung unzulässig sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung ist dabei eine von Amts wegen zu berücksichtigende Einwendung. Er steht der Erhebung sanierungsrechtlicher [X.] auch dann entgegen, wenn sich der [X.]etroffene hierauf nicht beruft. Den rechtsstaatlichen Anforderungen ist damit insgesamt Genüge getan.

3. Ob die Erhebung des sanierungsrechtlichen [X.] vorliegend tatsächlich wegen unzulässiger Rechtsausübung ausgeschlossen war, kann der [X.] offen lassen. Denn die [X.]erufungsentscheidung stellt sich im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Verwaltungsgericht ([X.]) hat angenommen, dass die [X.] der [X.]eklagten vom 29. Juni 2006 nicht zu einem Abschluss der Sanierung im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] geführt habe, weil sie wegen formeller Mängel unwirksam sei. Das Oberverwaltungsgericht ([X.]) hat diese Frage offen gelassen und hierzu auch keine Feststellungen getroffen. Der vom Verwaltungsgericht angenommene Ausfertigungsmangel ist zwischen den [X.]eteiligten aber unstreitig, wie diese im Termin zur mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich bestätigt haben. Der [X.] kann deshalb von der formellen Unwirksamkeit der [X.] ausgehen. Fehlt es aber an einer wirksamen [X.], dann mangelt es auch an dem vom § 154 Abs. 3 Satz 1 [X.]auG[X.] vorausgesetzten förmlichen Abschluss der Sanierung, so dass ein Ausgleichsbetrag nicht entstanden ist. Das hat - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - zur Folge, dass die angefochtenen Abgabenbescheide rechtswidrig sind und die Kläger in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).