Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 20.03.2013, Az. 2 BvF 1/05

Der Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle betrifft die Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes ([X.]) zur Verwendung der [X.] bei einem beson[X.] schweren Unglücksfall (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.]), der von einem Luftfahrzeug ausgeht (§§ 13 bis 15 [X.]), sowie die gesetzlichen Bestimmungen, die es dem [X.] erlauben, [X.], die den Ländern zur Ausführung in Auftragsverwaltung übertragen sind (§ 16 Abs. 2 [X.]), durch Entscheidung des [X.]esministeriums des Innern wieder an sich zu ziehen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 i.V.m. § 16 Abs. 2 [X.], Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] vom 11. Januar 2005 <[X.]>).

1. Das Gesetz zur Neuregelung von [X.] vom 11. Januar 2005 ([X.]) und - als dessen Artikel 1 - das Luftsicherheitsgesetz traten am 15. Januar 2005 in [X.] (zu den Hintergründen [X.] 115, 118 <119 ff.>). Die im Antrag genannten Bestimmungen sind in der damaligen Fassung zur Prüfung gestellt. In dieser Fassung haben sie folgenden Wortlaut:

Bei dem gemäß Buchstabe b) dieser Bestimmung aufgehobenen § 31 Abs. 2 Nr. 19 des LuftVG a.F. handelte es sich um die frühere Regelung zur Art und Weise der Ausführung von Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Für diese Aufgaben war danach grundsätzlich die Ausführung durch die Länder im Auftrage des [X.]es vorgesehen und die Möglichkeit der Ausführung in [X.] Verwaltung - nur - auf Antrag eines [X.] eröffnet.

2. Die wiedergegebenen Bestimmungen sind zwischenzeitlich nur unwesentlich geändert worden. In § 15 Abs. 1 Satz 2 [X.] wurden die Wörter "für die Flugsicherung zuständigen Stelle" durch das Wort "Flugsicherungsorganisation" (Gesetz zur Errichtung eines [X.]esaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009, [X.]) und in § 16 Abs. 4 Satz 2 [X.] die Wörter "Verkehr, Bau- und Wohnungswesen" durch die Wörter "Verkehr, Bau und Stadtentwicklung" ersetzt ([X.] vom 31. Oktober 2006, [X.]).

1. Der Normenkontrollantrag ging am 28. April 2005 beim [X.]esverfassungsgericht ein. Die Bearbeitung des Verfahrens wurde zurückgestellt bis zur Entscheidung des [X.] über mehrere anhängige Verfassungsbeschwerden gegen § 14 Abs. 3 [X.].

2. Mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - ([X.] 115, 118) erklärte der Erste Senat des [X.]esverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 [X.] für mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.] unvereinbar und nichtig. Für die Bestimmung fehle die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es. Dessen Befugnis, gesetzliche Regelungen zum Einsatz der [X.] im regionalen oder überregionalen Katastrophennotstand zu treffen, könne nicht auf Art. 73 Nr. 1 oder Art. 73 Nr. 6 [X.] gestützt werden, sondern folge unmittelbar aus [ref=d8aab489-9b7d-4b1d-9a8b-5ca04c83a42e]Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.]] selbst (a.a.[X.], [X.]0 f.). Von der durch diese Verfassungsnormen eröffneten Kompetenz sei § 14 Abs. 3 [X.] nicht gedeckt (a.a.[X.], [X.] ff.). Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] stünden zwar einem Einsatz im Fall eines vorsätzlich herbeigeführten [X.] ebensowenig entgegen wie einem Einsatz zur Abwehr eines noch nicht eingetretenen, aber mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze zu erwartenden, unmittelbar drohenden Schadensereignisses (a.a.[X.], [X.]3 ff.). Nach Wortlaut und durch die Entstehungsgeschichte bestätigtem Zweck des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 [X.] sei jedoch ein Kampfeinsatz der [X.] mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubt (a.a.[X.], [X.] ff.). § 14 Abs. 3 [X.] sei auch mit [ref=fa3f96b3-93b5-4256-9dfd-e5287538e262]Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.]] nicht vereinbar. [X.] begegne die Vorschrift schon deshalb, weil der danach zulässige [X.]einsatz gemäß § 13 Abs. 3 [X.] nicht durchweg, wie von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] in Verbindung mit Art. 62 [X.] gefordert, eine vorherige Einsatzentscheidung der [X.]esregierung als Kollegium voraussetze (a.a.[X.], [X.]8 ff.). Auch im Fall des überregionalen [X.]sei zudem ein Einsatz der [X.] mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubt (a.a.[X.], S. 150 f.). Materiell stehe § 14 Abs. 3 [X.] darüber hinaus nicht mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 [X.] in Einklang, soweit er es den [X.]n gestatte, Luftfahrzeuge abzuschießen, in denen sich neben den Angreifern auch Menschen befinden, die an dem Angriff nicht beteiligt, sondern als Opfer von ihm betroffen sind (a.a.[X.], S. 151 ff.). Auf die Frage, ob das Gesetz, mit dem § 14 Abs. 3 [X.] in [X.] gesetzt wurde, der Zustimmung des [X.]esrates bedurft hätte, ging der Senat nicht ein; die diesbezügliche Rüge genüge nicht den Begründungsanforderungen der [ref=32123436-e3c0-45b4-b0e1-17b3332503b8]§§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BVerf[X.]] (a.a.[X.], S. 135 f.).

3. Die Antragstellerinnen erklärten daraufhin ihren Antrag in dem vorliegenden Verfahren für erledigt, soweit er [ref=b30620c5-d64a-425c-8378-21b05f9bf838]§ 14 Abs. 3 [X.][/ref] betraf. Die Bearbeitung des Verfahrens blieb auf ihr Ersuchen zunächst weiterhin zurückgestellt.

4. Ihren Antrag begründeten die Antragstellerinnen wie folgt:

a) Für den Erlass der §§ 13 bis 15 [X.] habe dem [X.] die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. Die in §§ 13 bis 15 [X.] geregelten Einsatzmaßnahmen dienten nicht der Verteidigung im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 [X.] und des Art. 87a Abs. 1 [X.]. Der Angriff mittels eines Flugzeuges von außerhalb der Staatsgrenzen sei ein durch Verteidigung im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] zu [X.] Angriff nur, wenn es sich dabei um einen Angriff eines anderen Staates oder eines De-facto-Regimes auf die [X.]esrepublik Deutschland handle oder wenn und soweit internationale terroristische Aggressionen ein Ausmaß erreichten, das das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 UN-Charta auslöse. Ob die Grundsatz- und Grenzbestimmung des Grundgesetzes für den [X.] der [X.] durch ein ungeschriebenes Staatsnotrecht für den Fall von Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind, ergänzt werden müsse, könne offen bleiben, da die §§ 13 ff. [X.] keine derartigen Vorgänge voraussetzten.

[X.] des nach der bindenden Entscheidung des [X.] dem [X.] unmittelbar aus [ref=ea341d1e-2c2d-4aaa-a6ca-52373e493078]Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 [X.]] zustehenden Gesetzgebungsrechts für Fälle der Unterstützung der Länder in der polizeilichen Gefahrenabwehr könne ein Einsatz mit spezifisch militärischen Waffen nicht durch [X.]esgesetz vorgesehen und geregelt werden.

Es stehe mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] nicht in Einklang, dass das Luftsicherheitsgesetz den [X.] ermächtige, die [X.]eswehr zur Gefahrenabwehr mit militärischen Waffen nach [X.]esrecht einzusetzen. Nach Art. 35 [X.] könnten die [X.] nur von den Befugnissen Gebrauch machen, die das [X.]recht für die polizeiliche Aufgabe der Gefahrenabwehr bereithalte. § 14 Abs. 1 [X.] regle demgegenüber bundesrechtlich den Einsatz der [X.] in ihrer spezifischen Eigenschaft und Fähigkeit als bewaffnete Macht und gestatte die Verwendung spezifisch militärischer Waffen. § 13 Abs. 3 Satz 2 bis 4 [X.] stehe, wie das Urteil des [X.] bestätige, nicht in Einklang mit Art. 35 Abs. 3 [X.], der die Entscheidung über den Einsatz, da es sich hier um einen schwerwiegenden Eingriff in das bundesstaatliche Rechtsverhältnis handele, der [X.]esregierung als Kollegialorgan (Art. 62 [X.]) zuweise.

§ 14 Abs. 4 sowie § 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 [X.] seien, soweit auf § 14 Abs. 3 [X.] bezogen, mit der Nichtigerklärung dieser Bestimmung obsolet geworden.

b) Die mit § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] sowie Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] getroffenen Regelungen hätten gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] der Zustimmung des [X.]esrates bedurft. Die Kompetenz des [X.]es gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.], bundeseigene Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 [X.] den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, umfasse auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen. Die Rückübertragung könne auch aufgrund einer ausreichenden Ermächtigung in dem Gesetz durch eine Regelung der Exekutive erfolgen. Die Voraussetzungen der Rückübertragung müssten aber durch das Gesetz in bestimmter Weise vorgezeichnet sein. Die Generalklausel des [ref=d322db53-d0a5-4146-9d62-178b29717681]§ 16 Abs. 3 Satz 2 [X.][/ref] lasse Ermessensentscheidungen ohne hinreichend bestimmte und berechenbare Maßgaben zu. Ein Gesetz, das ein mit Zustimmung des [X.]esrates ergangenes Gesetz ändere, sei zustimmungsbedürftig, wenn es Regelungen ändere, welche die [X.]des geänderten Gesetzes ausgelöst haben. Eine Einschränkung dieser Regel werde offenbar für Regelungskonstellationen im Bereich von Art. 84 Abs. 1 [X.] anerkannt, die keinen weiteren Einbruch des [X.]es in die Verwaltungszuständigkeit der Länder bewirken. Das Organisations- und Verwaltungsinteresse der Länder werde jedoch bei der Übertragung und Rückübertragung von Aufgaben gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] in anderer Weise berührt als bei einer bundesgesetzlichen Regelung der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens. Der äußerlich als actus contrarius zur Aufgabenübertragung erscheinende Akt der Rückübertragung stelle eine selbständige Regelung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung dar, die das Grundgesetz einer besonderen Entscheidung des Gesetzgebers überlassen habe. In beiden Fällen müsse folgerichtig die Frage der notwendigen Zustimmung durch den [X.]esrat in gleicher Weise beantwortet werden. Die Rückübertragung beeinträchtige zudem die organisatorischen und finanziellen Belange der Länder, die die für den Verwaltungsvollzug notwendigen personellen und sachlichen Vorkehrungen getroffen hätten.

Überdies verletze die in § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] getroffene Regelung den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens.

1. Die [X.]esregierung äußerte sich dahin, dass der Normenkontrollantrag unbegründet sei.

a) Die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es für den Erlass der §§ 13 bis 15 [X.] sei aus Art. 73 Nr. 1 [X.] a.F. und aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] ableitbar; sie bestehe unabhängig davon, welche dieser beiden Vorschriften herangezogen werde. Hilfsweise lasse sie sich auch aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 [X.] begründen.

Der Gesetzgebungskompetenz des [X.]es stehe, auch wenn man mit dem Urteil des [X.] davon ausgehe, dass sie sich aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 [X.] ergibt, nicht entgegen, dass diese Vorschriften einen Kampfeinsatz der [X.] mit spezifisch militärischen Waffen nicht erlaubten. Die nach der Nichtigerklärung des § 14 Abs. 3 [X.] verbleibenden Regelungen der §§ 13 bis 15 [X.] setzten nicht den Einsatz militärischer Kampfmittel voraus. § 14 Abs. 1 [X.] erlaube zwar die Androhung von Waffengewalt und die Abgabe von [X.]. Diese Bestimmung lasse sich jedoch zwanglos dahin auslegen, dass nur die Waffen gemeint seien, die das Recht des betreffenden [X.] für dessen Polizeikräfte vorsehe.

Die in § 13 Abs. 3 [X.] statuierte [X.] für den Fall einer nicht rechtzeitig möglichen Entscheidung der [X.]esregierung sei von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] gedeckt. Soweit diese Verfassungsbestimmung Maßnahmen des [X.]es zur Gefahrenabwehr gestatte, gelte dies zugleich für die notwendige Regelung von Verfahren, um diese Maßnahmen effektiv treffen zu können. [ref=a200e484-a38b-4f71-8c7d-080bfdc1ea6a]§ 13 Abs. 3 [X.][/ref] trage dem grundsätzlichen Entscheidungsvorbehalt der [X.]esregierung soweit wie möglich Rechnung, indem er in Satz 3 deren unverzügliche nachträgliche Entscheidung gebiete.

b) Das Luftsicherheitsgesetz sei weder im Hinblick auf die Übertragung von Aufgaben auf die Länder in §§ 7 f. [X.] noch im Hinblick auf die Einführung der [X.]esinitiativlösung in § 16 Abs. 3 Satz 3 [X.] oder die Regelung des Verwaltungsverfahrens in § 7 [X.] zustimmungsbedürftig gewesen. [X.] sei zunächst die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder. Ein [X.], das übertragene Aufgaben betreffe, bedürfe der Zustimmung nur, wenn die bereits übertragenen Aufgaben qualitativ verändert würden, ihnen also eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verliehen werde. Das sei hier nicht der Fall. Bereits nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. sei den Ländern die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit übertragen gewesen; die neuen Regelungen gingen hierüber nicht hinaus. Ein Aufgabenzuwachs quantitativer Art begründe keine neue Zustimmungsbedürftigkeit, wenn der [X.]esrat der fraglichen Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt habe. Die in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] getroffene Regelung sei nicht zustimmungspflichtig, da Art. 87d Abs. 2 [X.] einen Zustimmungsvorbehalt nur für die Übertragung vorsehe. Zur analogen Anwendung dieser Bestimmung auf Rückübertragungen bestehe kein Anlass. Die Rückübertragung beeinträchtige keine schutzwürdigen Länderbelange. Auch der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens begründe deshalb keinen Zustimmungsvorbehalt. Das Verwaltungsverfahren zur Zuverlässigkeitsprüfung sei mit § 7 [X.] nur modifiziert, nicht aber substantiell neu geregelt worden. Zudem lasse sich aus Art. 85 Abs. 1 [X.] kein Zustimmungsvorbehalt für Regelungen des Verwaltungsverfahrens ableiten.

2. Die weiteren Äußerungsberechtigten haben keine Stellungnahme abgegeben.

In einer mündlichen Verhandlung am 10. Februar 2010 haben die Antragstellerinnen und die [X.]esregierung ihren schriftlichen Vortrag ergänzt und vertieft.

Als sachkundige Auskunftspersonen äußerten sich für die [X.] Staatsregierung der Sachgebietsleiter Einsatz der [X.]n Polizei im [X.]n Staatsministerium des Innern, Ministerialrat [X.]tus Andrä, für die [X.] [X.]regierung der Inspekteur der [X.]n Polizei, [X.], sowie Polizeivizepräsident [X.] ([X.]), und für die [X.]esregierung der Präsident des [X.]eskriminalamtes, [X.], der Präsident des [X.]espolizeipräsidiums, [X.], sowie der Kommandeur der [X.], Generalleutnant [X.]. Die Auskunftspersonen äußerten sich zur Gefahr von Anschlägen unter anderem aus dem Luftraum beziehungsweise zu den bestehenden Abwehrmöglichkeiten. Es bestand Übereinstimmung, dass die Gefahr ernstzunehmen sei und ihr mit den Mitteln der Polizeien nicht ausreichend begegnet werden könne.

Generalleutnant [X.] stellte die praktischen Vorkehrungen für eine Verwendung der [X.] in den Fällen des Luftsicherheitsgesetzes dar. Hierfür würden Flugzeuge genutzt, die primär der integrierten [X.] zur Verfügung stünden und entsprechend ausgerüstet seien. Diese überwache den Luftraum über den Mitgliedstaaten zum Schutz vor Angriffen kontinuierlich und möglichst lückenlos. Im Fall des Verdachts auf einen bevorstehenden kriminellen Anschlag mittels eines Luftfahrzeuges (sog. [X.]) stünden die [X.] den Mitgliedstaaten in nationaler Verantwortung zur Verfügung. Die sonst für die operative Luftverteidigung bei einem militärischen Angriff zuständige [X.] könne dann ein Luftlagebild erstellen, die Kommunikation zwischen zivilen und militärischen Stellen gewährleisten und gegebenenfalls den Einsatz von Jagdflugzeugen steuern. Dies erfolge anhand der Zusammenarbeitsgrundsätze von [X.] und Ländern, die alle Informationsabläufe, Verfahrensweisen und Rahmenbedingungen regelten, um Gefahren für die Sicherheit im [X.] Luftraum durch [X.] bestmöglich abzuwehren. Gehe der Funkkontakt zu einem Luftfahrzeug verloren, werde die [X.] informiert. Dort würden alle zu dem Luftfahrzeug verfügbaren Daten zusammengeführt. Könne der Funkkontakt auf den herkömmlichen Wegen nicht wiederhergestellt werden, stiegen Jagdflugzeuge auf. Dies geschehe etwa 30 bis 40 Mal jährlich. Gleichzeitig mit dem Start der Jagdflugzeuge würden der Inspekteur der [X.] und über den [X.] der [X.]espolizei im Führungszentrum die Lagezentren des [X.]es und der Länder informiert. Die Besatzungen der Jagdflugzeuge versuchten dann, Sichtkontakt mit der Besatzung des anderen Flugzeugs aufzunehmen. Dieser könnten durch Flügelbewegungen gemäß internationalem Code Verhaltenssignale übermittelt werden. Gemäß § 14 Abs. 1 [X.] könnten die Jagdflugzeuge bei Bedarf sogenannte Infrarot-Täuschkörper zünden, die selbst in hellem Sonnenlicht von der Besatzung des [X.] nicht übersehen werden könnten und ihr signalisierten, dass Anweisungen der Jagdflugzeugbesatzung zu befolgen seien. Nach der Nichtigerklärung von § 14 Abs. 3 [X.] bestehe keine Möglichkeit mehr, die Befolgung zu erzwingen; insofern sei man letztlich auf Kooperation angewiesen. Die Aussicht auf solche Kooperation könne aber durch die verbleibenden Handlungsmöglichkeiten gesteigert werden. Aufgrund der Geschwindigkeit heutiger Verkehrsflugzeuge, die in der Minute etwa 12 bis 15 km zurücklegten, vergingen zwischen dem ersten Gefahranzeichen und dem Eintritt des Schadens im Ernstfall möglicherweise nur 15 bis 20 Minuten. Deshalb sei es im [X.] wichtig, kurzfristig Informationen auch unmittelbar an dem betroffenen Flugzeug zu sammeln, um die Gefahr richtig beurteilen und die angemessenen Abwehrmaßnahmen einleiten zu können.

Der Inspekteur der [X.]n Polizei und der Präsident des [X.]eskriminalamts legten ebenfalls dar, dass die verbleibenden Möglichkeiten der Informationsgewinnung und Beeinflussung von Bedeutung seien. Von einem begleitenden Jagdflugzeug aus könne ermittelt werden, was im Cockpit des [X.] vor sich gehe, wer das Flugzeug steuere, ob ein Täter fliege, die Flugbewegungen unsicher und Waffen erkennbar seien. Diese Informationen könnten Anhaltspunkte für die Nutzung polizeipsychologischer Mittel liefern. Jagdflugzeuge könnten als polizeitaktisches Mittel zur Verunsicherung des [X.] genutzt werden, zumal es nach polizeilicher Erfahrung kein festes Täterraster gebe, Angreifer vielmehr auf ihre Taten physisch und psychisch unterschiedlich vorbereitet seien.

Die Ergebnisse dieser mündlichen Verhandlung sind über die Abschrift des [X.]s (§ 25a Satz 2 BVerf[X.]) in die Beratung über die vorliegende Entscheidung einbezogen worden (s. dazu unter [X.] und [X.]).

Der Zweite Senat, der bei seiner Entscheidung in drei Punkten von Rechtsauffassungen des [X.] in dessen Urteil zum Luftsicherheitsgesetz (s.o. II.2.) abweichen wollte, hat das Plenum des [X.]esverfassungsgerichts angerufen. Dieses hat über die zwischen den Senaten strittigen Verfassungsfragen mit Beschluss vom 3. Juli 2012 (- 2 [X.] 1/11 -, juris) folgendermaßen entschieden:

1. Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2012 haben die Antragstellerinnen unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen in den früheren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 erklärt, der Normenkontrollantrag werde aufrechterhalten.

Der [X.] könne von seinem Gesetzgebungsrecht über den Luftverkehr (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 [X.]) oder [X.] zur Regelung der Amtshilfe durch die [X.] (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.]) nur Gebrauch machen, wenn ein Einsatz der [X.] durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei (Art. 87a Abs. 2 [X.]). Eine entsprechende Zulassung könne sich nur aus den Amtshilfevorschriften des Art. 35 [X.] ergeben. Die in § 14 Abs. 1 [X.] vorgesehenen Maßnahmen der [X.] seien ein Kampfeinsatz der [X.] mit spezifisch militärischen Waffen als Mittel der vollziehenden Gewalt, fielen damit unter den Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 [X.] und könnten, soweit verfassungsrechtlich zulässig, bei einem überregionalen Unglücksfall nur durch die [X.]esregierung angeordnet werden (Art. 35 Abs. 3 [X.]).

Der Beschluss des [X.] vom 3. Juli 2012 befinde nicht über konkrete Rechtsfolgen, sondern über die vorgelegte abstrakte Rechtsauffassung. Das Plenum habe sich weder die Rechtsauffassung des [X.] zu eigen gemacht noch die in der Vorlage des [X.] enthaltene abweichende Rechtsauffassung übernommen.

Die angenommene "Sperrwirkung" des Art. 87a Abs. 4 [X.] für die Abwehr innerer Unruhen, die von nichtstaatlichen Angreifern ausgehen, könne und müsse möglicherweise der Sache nach so verstanden werden, dass ein Kampfeinsatz der [X.] mit militärischen Waffen, der - wie in § 14 [X.] vorgesehen - hoheitliche Gewalt gegen Personen einschließe, nur in dem abschließend geregelten Fall des inneren Notstandes im Sinne des Art. 87a Abs. 4 [X.] zulässig sei. Diese Auslegung werde durch Art. 91 [X.] bekräftigt, wonach zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des [X.]es oder eines [X.] nur ein Einsatz von Polizeikräften vorgesehen und zugelassen sei. Die danach gegebene Unterscheidung der Zulässigkeit des Kampfeinsatzes der [X.] einerseits im inneren Notstand, andererseits bei der Amtshilfe sei überdies - wie in der abweichenden Meinung des [X.]s [X.] überzeugend dargelegt - klar in der Entstehungsgeschichte der Notstands-Novelle von 1968 hervorgetreten. Aus alledem folge, dass Art. 35 [X.] jedenfalls bei der Anwendung spezifisch militärischer Mittel gegen Personen ein dem Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 [X.] genügender Einsatztatbestand nicht entnommen werden könne.

Die Klausel "zur Unterstützung" der Polizeikräfte betreffe die Art und Weise des Einsatzes, enthalte aber für sich genommen keinen die Zulässigkeit des Einsatzes begründenden Tatbestand. Sie habe deshalb in Art. 35 Abs. 3 [X.] und in [[X.]-726b-4478-852d-3cccea736ce8]Art. 87a Abs. 4 [X.]] eine unterschiedliche, durch die jeweils geregelte Gefahrenlage bestimmte Bedeutung. Aber auch wenn man mit dem Plenarbeschluss annehme, dass Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] unter bestimmten eine Ausnahmesituation darstellenden Umständen einen [X.]einsatz mit militärischen Mitteln zuließen, um eines besonderen [X.] Herr zu werden, lasse sich die Verfassungsmäßigkeit der §§ 13 bis 15 [X.], insbesondere des § 14 Abs. 1 [X.], nicht begründen. Das Plenum beschreibe das Tatbestandsmerkmal des beson[X.] schweren [X.] dahingehend, dass nur Ereignisse von "katastrophischen Dimensionen", "ungewöhnliche Ausnahmesituationen", "äußerste Ausnahmefälle", bei "beson[X.] gravierenden [X.]n" den [X.]einsatz mit militärischen Waffen zuließen. Dem trügen die gesetzlichen Regelungen der §§ 13 bis 15 [X.] nicht Rechnung; sie stellten allein darauf ab, dass aufgrund eines erheblichen Zwischenfalls Tatsachen vorlägen, die im Rahmen der Gefahrenabwehr die Annahme begründeten, dass ein beson[X.] schwerer Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] bevorstehe. Die Amtshilfe umfasse nach der Verfassung nicht auch einen Kampfeinsatz der [X.] zur Bekämpfung krimineller oder terroristischer Angriffe. Die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit müssten hier auch und gerade eine Schranke des militärischen Handelns der [X.] bilden. Mit der bloßen Wiederholung des aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 [X.] entnommenen Merkmals des "beson[X.] schweren [X.]" seien die vom Plenarbeschluss geforderten engeren Eingriffsvoraussetzungen in den [[X.]-7247-4a7b-ab5c-15f517cc88b9]§§ 13 bis 15 [X.][/ref] nicht hinreichend bestimmt festgelegt. Hinzu komme, dass nach Auffassung des [X.] der Unglücksfall bereits vorliegen müsse, während § 13 Abs. 1 [X.] es genügen lasse, dass ein Unglücksfall bevorstehe, und § 14 Abs. 1 [X.] den Einsatz spezifisch militärischer Mittel schon "zur Verhinderung des Eintritts" eines beson[X.] schweren [X.] zulasse. Der Mangel eines hinreichend eng begrenzten und bestimmten [X.] könne nicht durch Bindung an die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit ersetzt oder kompensiert werden.

Das Luftsicherheitsgesetz beachte das Erfordernis der Zustimmung des [X.]esrates nicht, das sich aus den Regelungen des § 16 Abs. 2 und 3 Sätze 2 und 3 [X.], Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] ergebe. Auch wenn die Rückübertragung von Aufgaben der Ausführung von [X.]esgesetzen, die zunächst den Ländern übertragen gewesen seien, auf den [X.] der Zustimmung des [X.]esrates als solche nicht unterworfen sei, wie der erkennende Senat im Beschluss vom 4. Mai 2010 ([X.] 126, 77) entschieden habe, könne sich aus den besonderen Umständen des Einzelfalles etwas anderes ergeben. Der [X.]esgesetzgeber habe bei der Wahrnehmung der Möglichkeit der Rückübertragung von Aufgaben den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beachten. Die Aufgabenübertragung sei ursprünglich nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG a.F. mit guten Gründen von einem Antrag eines [X.] abhängig gewesen. Dabei sei gerade auch von Bedeutung gewesen, dass die fraglichen [X.] hier im Rahmen der Amtshilfe und der Unterstützung für die Polizeikräfte ein von Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] verfassungsrechtlich spezifisch vorstrukturiertes Zusammenwirken der Polizei- und Sicherheitsbehörden der Länder und des [X.]es sowie der [X.] im [X.]esstaat voraussetzten. Ein Einvernehmen des [X.] mit der Rückübertragung von Aufgaben der Luftsicherheit auf den [X.] würde der fortbestehenden Kompetenz des [X.] für die Gefahrenabwehr im Bereich der inneren Sicherheit entsprechen und der [X.] des [X.] Rechnung tragen. Es würde überdies eine sachgerechte Erfüllung der fraglichen Aufgaben sicherstellen. Unter diesen Umständen müsse aus der Bindung der dem [X.] nach Art. 87d Abs. 2 [X.] zustehenden Kompetenz zur Rückübertragung von Aufgaben an die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten das Verfassungsgebot abgeleitet werden, auf die hier berührten Belange der Länder Rücksicht zu nehmen, zumindest durch geeignete Mitwirkungsrechte des [X.]. Ein Gesetz, das wie das Luftsicherheitsgesetz die in Art. 87d Abs. 2 [X.] geregelte Zuständigkeit von [X.] und Ländern bei der Ausführung von [X.]esrecht wesentlich ändere, bedürfe der Zustimmung des [X.]esrates.

2. Mit Schriftsatz vom 12. November 2012 haben die Antragstellerinnen unter erneuter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen, einschließlich des Vorbringens in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010, für das sie auf das [X.] gemäß § 25a BVerf[X.] verweisen (vgl. dazu u. [X.]), auf eine erneute mündliche Verhandlung verzichtet.

3. Eine Gegenäußerung der [X.]esregierung ist nicht erfolgt.

Der Senat hat in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung zu entscheiden und kann dies ohne erneute mündliche Verhandlung tun.

Im Zeitraum seit der ersten Beratung der Sache im Senat am 24. November 2009 sind vier [X.] aus dem Senat ausgeschieden. Da die an ihrer Stelle neu hinzugekommenen [X.] [X.], [X.], [X.] und [X.] nicht zur Fortsetzung der bereits begonnenen Beratung hinzutreten können (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BVerf[X.]) und der Senat mit den aus der früheren Besetzung verbliebenen vier [X.]n nicht beschlussfähig ist (§ 15 Abs. 2 Satz 1 BVerf[X.]), musste gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 BVerf[X.] die Beratung neu begonnen werden. Für die nach erneuter Beratung zu treffende Entscheidung ist der Senat in seiner vollen Besetzung - nicht in einer nur bis zum Wiedererreichen des [X.] von sechs [X.]n aufgefüllten - zuständig. Dies ist die Normalbesetzung (§ 2 Abs. 2 BVerf[X.]). Von ihr unter den vorliegenden Umständen abzuweichen sieht das Gesetz nicht vor.

Eine erneute mündliche Verhandlung war nicht erforderlich, weil die Antragstellerinnen gemäß § 25 Abs. 1 BVerf[X.] auf sie verzichtet haben. Da die Antragstellerinnen auf ihr Vorbringen in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 Bezug nehmen, hat allen Mitgliedern des Senats die Abschrift des [X.]s dieser Verhandlung vorgelegen.

1. Das Verfahren ist, soweit es § 14 Abs. 3 [X.] betrifft, durch das Urteil des [X.] des [X.]esverfassungsgerichts vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - ([X.] 115, 118 <119>) erledigt und daher gemäß der Erklärung der Antragstellerinnen ([X.]) einzustellen.

2. Der Antrag ist dahin auszulegen, dass er sich auf die infolge der Nichtigerklärung des § 14 Abs. 3 [X.] ([X.] a.a.[X.]) gegenstandslos gewordenen Teile der §§ 13 bis 16 [X.] (§ 14 Abs. 4 Satz 1 [X.] sowie die in § 15 Abs. 1 und 2 [X.] enthaltenen Verweisungen auf § 14 Abs. 3 [X.]), hinsichtlich derer er mangels objektiven Klarstellungsinteresses unzulässig wäre (vgl. [X.] 97, 198 <213 f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <410>), nicht bezieht. Die Antragstellerinnen selbst haben diese Teile als obsolet bezeichnet und damit verdeutlicht, dass sie insoweit eine verfassungsgerichtliche Klarstellung nicht begehren.

Der in dieser Auslegung uneingeschränkt zulässige Antrag ist begründet, soweit er die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen [X.] für die Entscheidung über einen [X.]einsatz im überregionalen Katastrophennotstand betrifft (1.). Im Übrigen ist der Antrag unbegründet (2.).

1. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] ist mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] unvereinbar und nichtig.

a) Ist im Falle eines überregionalen Katastrophennotstandes (Art. 35 Abs. 3 [X.]) eine rechtzeitige Entscheidung der regulär zuständigen [X.]esregierung (§ 13 Abs. 3 Satz 1 [X.]) über einen Einsatz der [X.] nicht möglich, so entscheidet nach § 13 Abs. 3 Satz 2 [X.] der [X.]esminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der [X.]esregierung im Benehmen mit dem [X.]esminister des Innern. Nach § 13 Abs. 3 Satz 3 [X.] ist auch in diesem Fall die Entscheidung der [X.]esregierung unverzüglich herbeizuführen.

Diese Regelungen sind unvereinbar mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.], der, wie das Plenum des [X.]esverfassungsgerichts entschieden hat, einen Einsatz der [X.] auch in Eilfällen allein aufgrund eines Beschlusses der [X.]esregierung als Kollegialorgan zulässt (vgl. Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 -, juris, Nr. 3 des Tenors sowie Rn. 52 ff.).

b) Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit des § 13 Abs. 3 Satz 2 [X.] ist die Nichtigkeit (§ 78 Satz 1 BVerf[X.]). Eine bloße Unvereinbarerklärung (§ 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerf[X.]), gar in Verbindung mit dem Ausspruch der Verpflichtung des Gesetzgebers, innerhalb einer bestimmten Frist eine verfassungskonforme Regelung zu treffen (vgl. [X.] 101, 106 <132>; 118, 45 <78>; 121, 266 <316>; 125, 175 <257 f., 259>), kommt nicht in Betracht.

Eine bloße Unvereinbarkeit ist allerdings auszusprechen, wenn der Zustand, der sich im Falle der Nichtigkeit ergäbe, der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als die befristete Weitergeltung der verfassungswidrigen Regelung (vgl. nur [X.] 41, 251 <267>; 61, 319 <356>; 83, 130 <154>; 85, 386 <401>; 87, 153 <177 f.>; 97, 228 <270>). Die Beschränkung auf eine Unvereinbarerklärung, mit der dem Gesetzgeber Zeit gegeben wird, die Rechtslage verfassungskonform zu gestalten, ohne dass zwischenzeitlich ein verfassungswidriger Rechtszustand durch einen noch verfassungsferneren ersetzt wird, kann unter anderem für den Fall geboten sein, dass anderenfalls [X.]n entstünden (vgl. [X.] 83, 130 <154>; 109, 190 <235 f.>).

Mit der Nichtigerklärung der Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur ministeriellen [X.] für [X.]im überregionalen Katastrophennotstand kann sich - abhängig auch von den für die Willensbildung der [X.]esregierung maßgeblichen Bestimmungen - zwar eine gravierende [X.] (vgl. [X.], [X.], S. 1128 <1131>) ergeben, weil insbesondere im Fall eines Terrorangriffs mittels Flugzeugs die bei überregionaler Bedeutung erforderliche Einsatzentscheidung der [X.]esregierung unter Umständen nicht rechtzeitig wird herbeigeführt werden können. Eine solche [X.] wäre jedoch nicht durch das einfache Recht, sondern durch die Verfassung selbst bedingt. Das [X.]esverfassungsgericht ist nicht befugt, eine von der [X.]vorgegebene Rechtslage als verfassungsfern zu qualifizieren.

2. Im Übrigen sind die §§ 13 bis 15 [X.], soweit Verfahrensgegenstand (s. unter [X.]), sowie [ref=01b0cf07-7e4d-4b74-a532-076b8276a272]§ 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.][/ref] und Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] mit dem Grundgesetz sowohl in formeller (a)) als auch in materieller Hinsicht (b)) vereinbar.

a) aa) Der [X.] hat die Gesetzgebungskompetenz für die zur Prüfung stehenden Vorschriften.

Für die §§ 13 bis 15 [X.] in der zur Prüfung gestellten Fassung ergibt sich die Gesetzgebungszuständigkeit aus [[X.]-4aae-9749-cd5c50b46d81]Art. 73 Nr. 6 [X.]] a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 [X.]), der dem [X.] die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr zuweist (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 -, juris, Nr. 1 des Tenors sowie Rn. 14 ff.; s.o. [X.]). Soweit die Antragstellerinnen vorbringen, der [X.] könne von diesem Gesetzgebungsrecht nur Gebrauch machen, wenn ein Einsatz der [X.] durch das Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei, kann dies nicht die aus der genannten Grundgesetzbestimmung folgende Gesetzgebungszuständigkeit des [X.]es für die §§ 13 bis 15 [X.] in Frage stellen, die von den materiell-verfassungsrechtlichen Grenzen der Einsetzbarkeit der [X.] gerade nicht abhängt (vgl. [X.] , a.a.[X.] Rn. 16).

Ob die Regelungen des § 16 [X.] und des Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.], soweit sie die Rückübertragung von [X.] aus der Auftragsverwaltung der Länder auf den [X.] betreffen, ebenfalls eine kompetenzielle Grundlage in Art. 73 Nr. 6 [X.] a.F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 [X.]) finden, kann offenbleiben. Die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es ergibt sich insoweit jedenfalls aus Art. 87d Abs. 2 [X.], der für die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder ausdrücklich ein [X.]esgesetz vorsieht und damit auch eine [X.]eskompetenz für etwaige [X.]begründet (vgl. [X.] 97, 198 <226>).

[X.]) Das Gesetz zur Neuregelung von [X.] und damit auch das Luftsicherheitsgesetz, das als dessen zentraler Bestandteil erlassen wurde, bedurften, wie das [X.]esverfassungsgericht zwischenzeitlich in einem anderen Verfahren entschieden hat, nicht der Zustimmung des [X.]esrates (vgl. [X.] 126, 77 <98>). Ein Zustimmungserfordernis folgte insbesondere auch nicht aus dem Inhalt der in § 16 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] und Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] getroffenen Regelungen (vgl. [X.], a.a.[X.] S. 108 und 110 f.).

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Dieser Grundsatz betrifft die Ausübung gegebener Kompetenzen des [X.]es und der Länder (s.u. [X.])[X.])(2)), begründet aber keine Zustimmungserfordernisse im Gesetzgebungsverfahren.

b) Mit Ausnahme der Regelungen zur ministeriellen [X.] (s.o. C.II.1.) sind die §§ 13 bis 15 [X.], soweit Verfahrensgegenstand, auch materiell mit dem Grundgesetz vereinbar (aa)). Dasselbe gilt für § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 [X.] und Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.] ([X.])).

aa) (1) Die §§ 13 und 14 [X.] sind nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie vom Grundgesetz nicht zugelassene Einsätze der [X.] im Inneren ermöglichten oder die Voraussetzungen hierfür nicht hinreichend bestimmt festlegten.

Nach § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 [X.] dürfen die [X.] unter näher bezeichneten Voraussetzungen im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben. Damit wird ein Einsatz der [X.] mit spezifisch militärischen Mitteln zugelassen.

(a) Der Zulässigkeit eines solchen Einsatzes steht nicht die Sperrwirkung des Art. 87a Abs. 4 [X.] entgegen. Zwar entfaltet diese Bestimmung, die den Einsatz der [X.] im Fall des inneren Notstandes regelt, eine Sperrwirkung dahingehend, dass in Ausnahmesituationen der in Art. 87a Abs. 4 [X.] geregelten Art die engen Voraussetzungen, an die der Einsatz der [X.] hier geknüpft ist, nicht dadurch unterlaufen werden dürfen, dass ein Einsatz stattdessen etwa auf der Grundlage des [ref=5afe2b0e-c645-4d60-b2c3-a34a0ae309f2]Art. 35 Abs. 2 oder 3 [X.]] erfolgt (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom 3. Juli 2012 - 2 [X.] 1/11 -, juris, Rn. 45 f.). In Ausnahmesituationen, die nicht von der in Art. 87a Abs. 4 [X.] geregelten Art sind, kann jedoch ein Einsatz der [X.] auf der Grundlage des Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] auch zur Bekämpfung eines Angreifers zulässig sein ([X.], a.a.[X.] Rn. 46). Um solche Ausnahmesituationen handelt es sich bei der Abwehr von Gefahren nach §§ 13, 14 [X.].

(b) Die in § 13 und § 14 [X.] getroffenen Regelungen überschreiten nicht die Grenzen, die der Zulassung eines Einsatzes der [X.] im Katastrophennotstand dadurch gesetzt sind, dass ein solcher Einsatz nach [ref=6ead6ab0-96ae-4ffe-832e-4a3f1dca6363]Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 [X.]] einen beson[X.] schweren Unglücksfall voraussetzt. Ihnen fehlt insoweit auch nicht die notwendige Bestimmtheit.

(aa) Der Annahme eines beson[X.] schweren [X.] steht bei einem Ereignis von katastrophischem Ausmaß nicht entgegen, dass es absichtlich herbeigeführt ist (vgl. [X.], a.a.[X.] Rn. 46; ebenso bereits [X.] 115, 118 <143 f.>).

([X.]) Ein Verfassungsverstoß liegt auch nicht darin, dass nach dem Wortlaut der zu prüfenden Vorschriften ein Einsatz nicht erst dann zulässig sein soll, wenn ein beson[X.] schwerer Unglücksfall eingetreten ist, sondern - unter näher bezeichneten Voraussetzungen - bereits dann, wenn er "bevorsteht" (§ 13 Abs. 1 [X.]) und Einsatzmaßnahmen "zur Verhinderung des Eintritts" des beson[X.] schweren [X.] (§ 14 Abs. 1 [X.]) erforderlich sind.

Im Urteil des [X.] zum Luftsicherheitsgesetz vom 15. Februar 2006 ist es als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen worden, dass Einsatzmaßnahmen nach § 14 [X.] schon zu einem Zeitpunkt zulässig sein sollen, zu dem sich zwar bereits ein erheblicher Luftzwischenfall im Sinne des § 13 Abs. 1 [X.] ereignet hat, der beson[X.] schwere Unglücksfall selbst, der mit den zugelassenen Einsatzmaßnahmen gerade abgewehrt werden soll, aber noch nicht eingetreten ist (vgl. [X.] 115, 118 <144>).

Von dieser Auslegung der verfassungsrechtlichen Einsatzvoraussetzungen rückt auf den ersten Blick der [X.]beschluss vom 3. Juli 2012 ab. Der Unglücksfall muss danach bereits vorliegen, damit zu seiner Bekämpfung oder zur Bekämpfung seiner Schadensfolgen [X.] eingesetzt werden dürfen ([X.] , a.a.[X.] Rn. 47). Diese Abkehr von der Rechtsprechung des [X.] betrifft jedoch allein die begriffliche Konstruktion. Eine inhaltlich andere Eingrenzung der Einsatzvoraussetzungen in der Frage, ob und inwieweit bereits vor [X.] eingeschritten werden darf, ist damit nicht verbunden: Dass der Unglücksfall bereits vorliegen muss, damit zu seiner Bekämpfung [X.] eingesetzt werden dürfen, bedeutet nach dem [X.]beschluss nicht, dass auch Schäden notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen. Von einem Unglücksfall kann auch dann gesprochen werden, wenn zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten sind, der [X.] aber bereits begonnen hat und der Eintritt katastrophaler Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie nur noch durch den Einsatz der [X.] unterbrochen werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat. Der Schadenseintritt muss jedoch unmittelbar bevorstehen. Dies ist der Fall, wenn der katastrophale Schaden, sofern ihm nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze eintreten wird (vgl. [X.] , a.a.[X.] Rn. 47). Bei alledem bezieht sich der [X.]beschluss zustimmend, nicht abgrenzend, auf die einschlägigen Ausführungen im Urteil des [X.] (vgl. [X.], a.a.[X.], sowie [X.] 115, 118 <144 f.>).

Der Unterschied zwischen beiden Entscheidungen liegt demnach in diesem Punkt allein in der Frage, ob die einvernehmlich angenommene Zulässigkeit präventiver Einsätze zur Vermeidung eines unmittelbar bevorstehenden katastrophalen Schadensereignisses mit einer entsprechend weiten Auslegung des Begriffs des beson[X.] schweren [X.] begründet wird, wonach ein solcher Unglücksfall schon vor Schadenseintritt gegeben sein kann (so der [X.]beschluss), oder mit der Annahme der Zulässigkeit eines Einsatzes im unmittelbaren Vorfeld eines enger definierten, erst mit der [X.] eintretenden derartigen [X.](so das Urteil des [X.]) begründet wird. Dieser Unterschied ist rein terminologischer Art; er hat keinerlei [X.] und betrifft daher nicht die Rechtslage in ihrem Inhalt.

Entsprechendes gilt für die in § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 [X.] gewählten Formulierungen. Die Wortwahl dieser Regelungen entspricht derjenigen im Urteil des [X.]; eine inhaltliche Abweichung von den Maßgaben des [ref=ae4a[X.]75-d9c5-45b9-b7b9-90272e2213f7]Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 [X.]] in ihrer durch den [X.]beschluss klargestellten Bedeutung liegt darin, wie gezeigt, nicht. Angesichts des engen [X.] derer, die über das Ob eines Einsatzes zu entscheiden haben (§ 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.]), liegt in der Wortfassung der § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 [X.] auch keine Undeutlichkeit, deretwegen diesen [X.]die notwendige maßstäbliche Klarheit und Bestimmtheit (vgl. [X.] 110, 33 <54>; 113, 348 <375>) abzusprechen wäre. Insbesondere besteht nicht die Gefahr, dass die Befugnis zum schadenspräventiven Einsatz, die im Grundgesetz und im [X.]gleichermaßen, aber in unterschiedlicher terminologischer Zuordnung angelegt ist, aufgrund dieses Unterschiedes doppelt und damit im Übermaß genutzt wird.

(cc) Die §§ 13 und 14 [X.] halten sich im Rahmen der Begrenzungen, die sich für Einsätze nach Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] daraus ergeben, dass die Einsatzvoraussetzung des beson[X.] schweren [X.] nur in äußersten Ausnahmefällen, bei Ereignissen von katastrophischen Dimensionen (vgl. [X.] , a.a.[X.] Rn. 26, 43, 46, 51), erfüllt ist. Mit der Anknüpfung an das - Art. 35 [X.] entnommene - Tatbestandsmerkmal des beson[X.] schweren [X.] nehmen § 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 [X.] alle darin liegenden Beschränkungen auf.

Mit der Übernahme des verfassungsrechtlichen Begriffs des beson[X.] schweren [X.] in den genannten [X.]ist in der vorliegenden Konstellation auch den Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelungen genügt. Es ist nicht ersichtlich, dass Präzisierungen geeignet sein könnten, die Orientierungsfunktion der gesetzlichen Vorgaben in sachangemessener Weise deutlich zu verbessern.

Dass bereits das Grundgesetz selbst in Art. 35 [X.] für die Bestimmung der Einsatzvoraussetzungen mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des beson[X.] schweren [X.] arbeitet, hat seinen Grund nicht nur in der besonderen, mit detailgenauer Konkretisierung nur eingeschränkt verträglichen Funktion einer Verfassung, sondern auch in der Natur des zu bewältigenden Problems. Schon wegen der Vielfalt der Faktoren und Faktorenkombinationen, die für die besondere Schwere eines [X.] von Bedeutung sein können, ist der Begriff des beson[X.] schweren [X.] einer handha[X.]aren Konkretisierung kaum zugänglich, zumal die Eilbedürftigkeit von Einsatzentscheidungen nach dem Luftsicherheitsgesetz keine langwierigen punktgenauen Ermittlungen auf unterschiedliche Bestimmungsgrößen hin, sondern nur eine mehr oder weniger intuitive Einschätzung erlauben wird. Es ist daher sachgerecht, dass bei Erlass des Luftsicherheitsgesetzes auf eine trennscharfe Präzisierung verzichtet wurde und nur in der Gesetzesbegründung exemplarisch Beispiele aufgeführt sind, die zur Orientierung dienen können (vgl. [X.] 827/03, S. 36, sowie BTDrucks 15/2361, [X.]: "Beispiele: [X.], gefährliche Industrieanlage, AKW etc.").

([X.]) Die strenge verfassungsrechtliche Beschränkung des [X.]einsatzes auf das Erforderliche, die sowohl das "Ob" als auch das "Wie" des Einsatzes, einschließlich der konkreten Einsatzmittel, betrifft (vgl. [X.] , a.a.[X.], Rn. 48), ist mit den zur Prüfung gestellten Vorschriften gewahrt.

§ 13 Abs. 1 [X.] lässt einen Einsatz nur im Rahmen des Erforderlichen zu. Dass die [X.] sich dabei dem Wortlaut nach auf die Bekämpfung eines bevorstehenden beson[X.] schweren [X.] bezieht - die Einsatzermächtigung sich also der Formulierung nach nicht auf die Zulassung der Bekämpfung der Folgen eines bereits eingetretenen beson[X.] schweren [X.] beschränkt -, ist aus den bereits dargestellten Gründen (s. ([X.])) unbedenklich und ändert nichts daran, dass der [X.]einsatz nur als ultima ratio zur Schadensvermeidung zugelassen ist.

Entsprechendes gilt für § 14 [X.], der die zulässigen konkreten Einsatzmaßnahmen und die Anordnungsbefugnis hierfür regelt.

An der Erforderlichkeit der in § 14 Abs. 1 [X.] getroffenen Einsatzregelung fehlt es auch nicht deshalb, weil sie für sich genommen mangels weiterreichender Eingriffsmöglichkeiten nicht geeignet wäre, den verfassungsrechtlichen Einsatzzweck zu fördern. Zwar stellt das Gesetz, nachdem das [X.]esverfassungsgericht die Ermächtigungsnorm des § 14 Abs. 3 [X.] für nichtig erklärt hat (vgl. [X.] 115, 118 <119>), allenfalls noch für Drohungen, nicht aber für die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt eine Eingriffsgrundlage bereit. Das mindert, jedenfalls gegenüber einem informierten Angreifer, zwangsläufig die Wirksamkeit der Androhung. Dasselbe gilt für die Möglichkeit, Warnschüsse abzugeben (§ 14 Abs. 1 [X.]). Es verbleibt aber - in diesem Sinne haben sich übereinstimmend auch die angehörten Fachleute in der mündlichen Verhandlung geäußert - die mögliche psychische Zwangs- oder Irritationswirkung solcher Maßnahmen und des nach § 14 Abs. 1 [X.] ebenfalls zulässigen Versuchs, das Luftfahrzeug, von dem die Gefahr ausgeht, durch Flugmanöver auf einen vom vermuteten Angriffsziel wegführenden Kurs zu drängen. Damit lassen sich, je nach den Umständen, auch die Chancen einer erfolgreichen Einwirkung durch [X.] erhöhen. Die begrenzten Durchsetzungsmittel, die § 14 Abs. 1 [X.] bereitstellt, können danach, wenngleich [X.]n offen bleiben, jedenfalls den Einsatzzweck fördern. Für die verfassungsrechtlich unabdingbare Geeignetheit der Regelung reicht dies aus (vgl. im grundrechtlichen Zusammenhang [X.] 96, 10 <23>; 100, 313 <373>; 103, 293 <307>; 115, 118 <163>; 117, 163 <188 f.>).

(c) Auch die Regelung des § 14 Abs. 4 Satz 2 [X.], die dem [X.]esminister der Verteidigung die Möglichkeit einräumt, den Inspekteur der [X.] generell zu ermächtigen, Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 [X.] anzuordnen, steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Für Fälle, in denen eine auf das Gebiet eines einzelnen [X.] beschränkte Gefahr abzuwehren ist ([ref=[X.]-20e4-46db-8920-9d44717d7b5a]Art. 35 Abs. 2 Satz 2 [X.]]), sieht das Grundgesetz eine bestimmte Organzuständigkeit weder für die Entscheidung über den Einsatz als solchen (§ 13 [X.]) noch für die Entscheidung über die konkret zu treffenden Einsatzmaßnahmen (§ 14 [X.]) vor. Für den Fall des überregionalen Katastrophennotstandes weist Art. 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] zwar der [X.]esregierung die Grundsatzentscheidung über den Einsatz zu, trifft damit aber keine verbindliche Aussage darüber, wer die Anordnung konkreter Maßnahmen im Rahmen des von der [X.]esregierung gebilligten Einsatzes auszusprechen befugt ist. Der Gesetzgeber ist danach für keinen der in Art. 35 [X.] geregelten Einsatzfälle gehindert, die auf einzelne Einsatzmaßnahmen bezogenen Befugnisse - auch generell - auf den Inspekteur der [X.] zu übertragen (vgl. [X.], Polizei und Polizeigewalt im [X.], 1971, [X.]9; [X.], [X.] im Luftraum, 2007, [X.]; [X.]., [X.], S. 1225 <1228>; [X.], Rechtsfragen des Einsatzes der [X.]eswehr unter besonderer Berücksichtigung sekundärer Verwendungen, 1985, [X.]; [X.], [X.], S. 340 <343>; [X.], NVwZ 2004, S. 1286 <1289>; aus der Gesetzgebungsgeschichte s. BTDrucks V/2873, [X.]).

(2) Bei verfassungskonformer Auslegung ist auch § 15 [X.] mit dem Grundgesetz vereinbar.

Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 [X.] können die [X.] auf Ersuchen der für die Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen. Der Gesetzgeber hat diese Maßnahmen, an[X.] als die Maßnahmen nach [ref=f421bd91-82cf-4d2f-b589-eb76bc6a9b24]§ 14 Abs. 1 [X.][/ref], nicht als Einsatzmaßnahmen im Sinne des Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] konzipiert (zur Würdigung als Eingriffsnormen in Abgrenzung zu bloßen Verfahrens- und Mittelbereitstellungsnormen bei der Bestimmung der Kompetenzgrundlage [X.] , a.a.[X.] Rn. 20). § 14 [X.] ist mit "Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis" überschrieben, § 15 [X.] dagegen mit "Sonstige Maßnahmen". In der Begründung des [X.] eines [X.] von [X.] ist zu [ref=85b5a921-31c0-480c-b2c6-8fee7ea98fb8]§ 15 [X.][/ref] ausgeführt, dass es sich bei den nach Absatz 1 dieser Vorschrift vorrangig zu ergreifenden Maßnahmen um solche im Vorfeld eines Einsatzes nach § 14 [X.], um bloße Amtshilfe, handele (vgl. [X.] 827/03, S. 39; BTDrucks 15/2361, [X.]21; s. auch [X.], in: [X.]./ [X.], [X.], § 15 Rn. 1 <12/2009>). Die grundsätzliche Zuordnung zum Bereich der Amtshilfe hat zusätzlich in § 15 Abs. 3 [X.] Nie[X.]chlag gefunden, wonach die "sonstigen Vorschriften und Grundsätze der Amtshilfe" unberührt bleiben. Dieser Zuordnung folgt auch die in der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2010 - wie aus der Abschrift des Tonbandmitschnitts ersichtlich - dargestellte Praxis: Die zur Abklärung der Erforderlichkeit weitergehender Maßnahmen jährlich [X.] stattfindenden [X.] von Jagdflugzeugen werden nicht als Einsätze im Sinne des [ref=f7e4341a-5680-434d-a78c-f1802286ae2c]Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.]] behandelt und erfolgen daher ohne die Einschaltung der [X.]esregierung oder, bei Unglücksfällen von nur regionaler Bedeutung, des [X.]esministers der Verteidigung, die für einen Einsatz der [X.] nach diesen Bestimmungen erforderlich wäre (vgl. auch [X.], in: [X.]./[X.], [X.], § 15 Rn. 4 <12/2009>).

Die gesetzliche Einordnung von Maßnahmen der Aufklärung und unterstützenden Information als bloße Amtshilfe ([ref=642df052-88c7-4d17-96b8-d3e149fc536a]Art. 35 Abs. 1 [X.]]), die nicht den Anforderungen für einen Einsatz der [X.] (Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.]) unterliegt, entspricht der verfassungsrechtlichen Abgrenzung. Art. 87a Abs. 2 [X.] bindet nicht jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der [X.] an eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang. Dementsprechend kann auf [X.] in rein technisch-unterstützender Funktion reagiert werden. Dies verbleibt im Rahmen des Art. 35 Abs. 1 [X.] und ist daher von den Beschränkungen, die für einen Einsatz der [X.] nach Art. 35 Abs. 2 und 3 [X.] gelten, nicht betroffen ([X.] , a.a.[X.] Rn. 50).

Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der [X.] in ihrem [X.] oder Einschüchterungspotential genutzt werden ([X.] , a.a.[X.] Rn. 50). Im Hinblick darauf, dass die Überprüfung eines Luftfahrzeugs durch aufsteigende Jagdflugzeuge nach § 15 Abs. 1 Satz 2 [X.] typischerweise nicht zur Aufdeckung einer Angriffsabsicht ([X.]), sondern zur Feststellung eines Orientierungsbedarfs - etwa wegen ausgefallenen Funkkontakts oder sonstiger technischer Probleme - führt, dem mit Warn- und [X.] entsprochen werden kann, darf bei einem erheblichen Luftzwischenfall regelmäßig zunächst davon ausgegangen werden, dass die Verwendung von Jagdfliegern zur Abklärung und die Aussendung solcher Signale keine Nutzung von Mitteln der [X.] in ihrem [X.] und Einschüchterungspotential, sondern eine technisch-unterstützende Maßnahme darstellt. Ergibt jedoch die Überprüfung, dass ein [X.] vorliegt, scheidet eine weitere Deutung als bloße Unterstützung aus; die [X.]kann dann nur noch als Entfaltung des [X.] und Einschüchterungspotentials der eingesetzten militärischen Mittel verstanden werden. Ihre Fortsetzung ist folglich nicht mehr auf der Grundlage des § 15 [X.], sondern nur noch, sobald die hierfür erforderliche Einsatzentscheidung getroffen ist, als Einsatz nach §§ 13, 14 [X.] zulässig. Im Ergebnis muss § 15 [X.] dementsprechend als Norm ausgelegt werden, die allein Maßnahmen im Vorfeld eines Einsatzes zulässt.

[X.]) Die weiteren zur Prüfung gestellten Bestimmungen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 i.V.m. § 16 Abs. 2 [X.], Art. 2 Nr. 10 des [X.] von [X.]) ermöglichen es dem [X.], die den Ländern gemäß Art. 87d Abs. 2 [X.] zur Ausführung in Auftragsverwaltung übertragenen [X.] durch einseitige Entscheidung des [X.]esministeriums des Innern wieder an sich zu ziehen. Diese Bestimmungen sind ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar.

(1) Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips sind nicht verletzt.

§ 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] ermöglicht die Rückübertragung von Aufgaben für den Fall, dass dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Damit sind die materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Rückübertragung nur generalklauselartig bestimmt. Ein Verstoß gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz liegt darin nicht. Der Gesetzgeber ist nach diesem Grundsatz nur gehalten, Normen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden [X.] mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. [X.] 49, 168 <181>; 56, 1 <13>; 78, 205 <212>). Es reicht aus, wenn sich der Regelungsgehalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. [X.] 21, 209 <215>; 79, 106 <120>; 102, 254 <337>). Diesen Anforderungen genügt die Bindung der Übertragungsmöglichkeit an das Erforderlichkeitskriterium des § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.]. Dass in Fragen der föderalen Kompetenzzuordnung vernünftige allgemeine Regelungen häufig nur generalklauselartig möglich sind, zeigt sich nicht zuletzt darin, dass das Grundgesetz selbst in diesem Zusammenhang auf Generalklauseln zurückgreift (vgl. nur etwa Art. 72 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 Satz 5 [X.]).

Auch die Grenzen zulässiger gesetzlicher Delegation der Übertragungsentscheidung sind nicht überschritten (vgl. [X.] 97, 198 <227>).

(2) Es verstößt nicht gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass die Bindung der Rückübertragungsmöglichkeit an einen Antrag des betroffenen [X.] aufgegeben wurde.

Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verlangt, dass sowohl der [X.] als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des [X.]esstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. [X.] 81, 310 <337> m.w.N.). Der [X.] verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. [X.] 81, 310 <337> m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (vgl. [X.] 81, 310 <337>).

Dafür ist hier nichts ersichtlich. Art. 87d Abs. 2 [X.] stellt dem [X.]esgesetzgeber anheim, ob und in welchem Umfang den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung zur Ausführung im Auftrag des [X.]es übertragen werden. Für die Rückübertragung, die Art. 87d Abs. 2 [X.] gleichfalls ermöglicht, gilt nichts anderes. Der Verfassungsgeber hat die Festlegung der Aufgabenzuordnung danach gerade nicht - was ohne weiteres möglich gewesen wäre - an ein Einvernehmen der Länder geknüpft. Unabhängig davon kann jedenfalls nicht schon in der bloßen gesetzlichen Eröffnung der Möglichkeit, von den Ländern in Auftragsverwaltung wahrgenommene Aufgaben ohne deren Zustimmung wieder in bundeseigene Verwaltung zu überführen, eine missbräuchliche Inanspruchnahme von Kompetenzen oder ein Verstoß gegen [X.], die sich aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ergeben, gesehen werden. Selbst wenn durch die Rücküberführung von Aufgaben in bundeseigene Verwaltung das Interesse eines einzelnen [X.] in solchem Ausmaß betroffen sein könnte, dass die Aufgabenüberführung ohne dessen Einvernehmen missbräuchlich oder prozedural unzulässig erschiene, spräche jedenfalls nichts dafür, dass es sich im Regelfall so verhält und dies daher bereits auf [X.] der gesetzlichen Ermöglichung der Rückübertragung seinen Nie[X.]chlag in einem Antrags- oder [X.]hätte finden müssen.

3. In den [X.] ist, soweit die zur Prüfung gestellten Vorschriften zwischenzeitlich geändert wurden (s. A.I.2.), die geänderte Fassung entsprechend § 78 Satz 2 BVerf[X.] einzubeziehen.

Diese Entscheidung ist mit 6:2 Stimmen ergangen.