Bundesverfassungsgericht: 1 BvR 895/16 vom 08.09.2020

1. Senat 2. Kammer

Foto: © Bundesverfassungsgericht │ foto USW. Uwe Stohrer, Freiburg

ÖFFENTLICHES RECHT BUNDESVERFASSUNGSGERICHT (BVERFG) UNTERNEHMEN GRUNDRECHTE VERFASSUNGSBESCHWERDE GESUNDHEIT RAUCHEN

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Gegenstand

Erfolglose Verfassungsbeschwerde gegen Vorschriften zur Umsetzung der EU-Tabakprodukte-Richtlinie (EUTPD II; juris: EURL 40/2014) im Gesetz über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (juris: TabakerzG) sowie der Verordnung über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (juris: TabakerzV) - Umsetzung zwingenden Unionsrechts grds nicht an Grundrechten des GG zu messen - EuGH-Vorlage mittlerweile obsolet (Hinweis insb auf EuGH, 04.05.2016, C-547/14 sowie EuGH, 30.01.2019, C-220/17) - Grundrechtverletzung durch verspätete Umsetzung nicht hinreichend substantiiert gerügt


Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft das Gesetz über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse vom 4. April 2016 (BGBl I S. 569, TabakerzG) und die Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse vom 27. April 2016 (BGBl I S. 980, TabakerzV).

2

1. Die Beschwerdeführerin, die verschiedene Tabakerzeugnisse herstellt, wendet sich gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG, § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG in Verbindung mit §§ 12 bis 16 TabakerzV, § 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG und § 34 Abs. 1 Nr. 2 und 9, § 35 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a TabakerzG.

3

§ 5 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG verbietet das Inverkehrbringen von Zigaretten und Tabaken zum Selbstdrehen, die ein charakteristisches Aroma haben oder Aromastoffe in ihren Bestandteilen enthalten oder sonstige technische Merkmale aufweisen, mit denen sich der Geruch oder Geschmack oder die Rauchintensität verändern lassen. Die Vorschrift ist für Zigaretten und Tabake zum Selbstdrehen mit einem charakteristischen Aroma, deren unionsweite Verkaufsmengen 3 % oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie ausmachen, erst ab dem 20. Mai 2020 anzuwenden (§ 47 Abs. 6 TabakerzG).

4

§ 6 Abs. 1 TabakerzG regelt, dass Tabakerzeugnisse nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die Packungen und Außenverpackungen mit gesundheitsbezogenen Warnhinweisen versehen sind, die in einer vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft auf Grundlage von § 6 Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG zu erlassenden Rechtsverordnung vorgeschrieben sind. Entsprechende Vorgaben ergeben sich für Zigaretten und Tabake zum Selbstdrehen aus §§ 10 bis 14 TabakerzV und für Pfeifentabake aus §§ 15 und 16 TabakerzV. Vor Inkrafttreten des Gesetzes hergestellte oder in den Verkehr gebrachte Tabakprodukte, die den bisherigen Vorschriften entsprechen, dürfen gemäß § 47 Abs. 1 TabakerzG bis zum 20. Mai 2017, das heißt für eine einjährige Abverkaufszeit, in den Verkehr gebracht werden beziehungsweise im Verkehr verbleiben.

5

Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 TabakerzG ist es verboten, Tabakerzeugnisse unter Verwendung irreführender werblicher Informationen auf Packungen, Außenverpackungen oder auf dem Tabakerzeugnis selbst in den Verkehr zu bringen. Eine Irreführung liegt gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 TabakerzG unter anderem dann vor, wenn sich die werblichen Informationen auf Geschmack, Geruch, Aromastoffe oder sonstige Zusatzstoffe oder auf deren Fehlen beziehen.

6

Entsprechende Straf- und Bußgeldvorschriften zu diesen Ge- und Verboten sind in § 34 Abs. 1 Nr. 2 und 9, § 35 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a TabakerzG geregelt.

7

2. Mit dem Tabakerzeugnisgesetz und der Tabakerzeugnisverordnung setzt der Bundesgesetzgeber die Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (ABl Nr. L 127 vom 29. April 2014, im Folgenden: EUTPD II) in deutsches Recht um.

8

Nach Art. 7 Abs. 1 und Abs. 7 EUTPD II ist das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit einem charakteristischen Aroma sowie von Tabakerzeugnissen, deren Bestandteile Aromastoffe enthalten, mit denen sich Geruch, Geschmack oder Rauchintensität verändern lassen, verboten. Nach Art. 8 bis 11 EUTPD II muss jede Packung und Außenverpackung von Rauchtabakerzeugnissen gesundheitsbezogene Warnhinweise tragen, die in den Beschlüssen der Europäischen Kommission vom 24. September 2015 (Durchführungsbeschluss 2015/1735, ABl Nr. L 252 vom 29. September 2015) und vom 9. Oktober 2015 (Durchführungsbeschluss 2015/1842 vom 9. Oktober 2015, ABl Nr. L 267 vom 14. Oktober 2015) konkretisiert werden. Nach Art. 13 Abs. 1 Buchstabe c EUTPD II dürfen die Packung, Außenverpackung und das Tabakerzeugnis selbst keine Elemente oder Merkmale aufweisen, die sich auf den Geschmack, Geruch, eventuelle Aromastoffe oder sonstige Zusatzstoffe oder deren Fehlen beziehen. Nach Art. 23 Abs. 3 EUTPD II haben die Mitgliedstaaten für Verstöße gegen die aufgrund der Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften Sanktionen festzulegen.

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Die Richtlinie sieht eine Umsetzungsfrist bis zum 20. Mai 2016 vor (Art. 29 Abs. 1 EUTPD II). Übergangsweise dürfen die Mitgliedstaaten unter anderem das Inverkehrbringen von vor dem 20. Mai 2016 hergestellten oder in den Verkehr gebrachten und gekennzeichneten Tabakerzeugnissen bis zum 20. Mai 2017 zulassen (Art. 30 Buchstabe a EUTPD II - Abverkauf von Altprodukten). Darüber hinaus gilt das Verbot des Inverkehrbringens für Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma, deren unionsweite Verkaufsmengen 3 % oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie darstellen, erst ab dem 20. Mai 2020 (Art. 7 Abs. 14 EUTPD II).

3. Die Beschwerdeführerin ist ihrem Vortrag zufolge ein Familienunternehmen. Der Schwerpunkt ihrer Produktion liegt in der Herstellung von Pfeifentabaken und Feinschnitt-Tabak (Tabak zum Selbstdrehen), letzterer macht 61 % ihres Umsatzes aus. Eine besondere Spezialität der Beschwerdeführerin ist die Produktion von mentholisiertem Feinschnitt, der 20 % des Umsatzes ihrer Feinschnitte ausmacht. Daneben produziert sie Wasserpfeifentabak mit unterschiedlichen Aromen, Zigarillos, Raucherzubehör und eine kleine Serie aromatisierter Zigaretten.

4. Den Antrag der Beschwerdeführerin, eine einstweilige Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG dahingehend zu erlassen, das Inkrafttreten der beanstandeten Regelungen einstweilen auszusetzen, hat die Kammer mit Beschluss vom 18. Mai 2016 abgelehnt (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 18. Mai 2016 - 1 BvR 895/16 -).

5. Die Beschwerdeführerin hat neben der hiesigen Verfassungsbeschwerde eine Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben, mit der sie unter Verweis auf die behauptete Unionsrechtswidrigkeit der EUTPD II die Feststellung begehrt, dass die auch im Rahmen der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften der § 5 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG, § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG in Verbindung mit §§ 12 bis 16 TabakerzV, § 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG auf ihre Tabakerzeugnisse nicht anwendbar seien. Das Verwaltungsgericht Berlin hat den Europäischen Gerichtshof um eine Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 2 AEUV zur Gültigkeit und Auslegung der maßgeblichen Vorschriften der EUTPD II ersucht (VG Berlin, Beschluss vom 21. April 2017 - 14 K 172.16 -). Mit Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76 hat der Europäische Gerichtshof die Vorlagefragen beantwortet und insoweit keinen Verstoß gegen europäisches Recht durch die EUTPD II festgestellt. Die Beschwerdeführerin hat sich daraufhin im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht mehr geäußert.

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Regelungen des Tabakerzeugnisgesetzes und der Tabakerzeugnisverordnung (dazu 1.). Daneben macht sie geltend, infolge eines verzögerten Erlasses der innerstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der EUTPD II in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt zu sein (dazu 2.).

1. a) Die angegriffenen Regelungen beträfen ihre Berufsausübungsfreiheit. Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt, da das Tabakerzeugnisgesetz keine angemessenen Übergangsfristen zur notwendigen Umstellung der Produktionsabläufe vorsehe. Außerdem sei das in § 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG enthaltene Verbot, Tabakprodukte unter Verwendung irreführender werblicher Informationen in den Verkehr zu bringen, unverhältnismäßig, da aromatisierte Tabakprodukte zwar hergestellt werden dürften, ein Hinweis auf das Aroma auf der (Außen-)Packung und dem Tabakprodukt jedoch verboten sei. Gleiches gelte für die Verpflichtung zu gesundheitsbezogenen Warnhinweisen in § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG, die angesichts der seit Jahren abnehmenden Anzahl von Rauchern an der Gesamtbevölkerung sachlich nicht gerechtfertigt sei.

b) Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt, da es an einer angemessenen Übergangsfrist für die notwendig werdende Produktionsumstellung fehle. Zudem sei das Verbot des § 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG unverhältnismäßig und führe zur Vernichtung der betroffenen Marken.

c) Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, da das Verbot charakteristischer Aromen und Aromastoffen in § 5 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG in Verbindung mit der Übergangsregelung des § 47 Abs. 6 TabakerzG zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führe. Menthol-Zigaretten dürften demnach noch bis zum 20. Mai 2020 in den Verkehr gebracht werden. Mentholisierter Feinschnitt sei vom Anwendungsbereich der Übergangsvorschrift hingegen nicht erfasst.

d) § 47 Abs. 6 TabakerzG verstoße zudem gegen das Bestimmtheitsgebot, da die Reichweite der Übergangsregelung unklar sei. Es sei nicht erkennbar, welche Produkte unionsweite Verkaufsmengen von 3 % oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie hätten.

e) Eine Prüfung der angegriffenen Vorschriften des Tabakerzeugnisgesetzes und der Tabakerzeugnisverordnung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes sei eröffnet. Zwar setzten die Vorschriften zwingende Vorgaben der Richtlinie EUTPD II um. Diese Vorgaben seien jedoch ihrerseits nicht mit Unionsgrundrechten vereinbar, so dass die Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts nur bis zur Ungültigkeitserklärung derselben durch den Europäischen Gerichtshof suspendiert sei. Eine entsprechende Vorlage nach Art. 267 AEUV durch das Bundesverfassungsgericht werde angeregt. Maßgebend hierfür seien insbesondere folgende Verstöße gegen Unionsgrundrechte: Die Regelungen zu gesundheitsbezogenen Warnhinweisen in Art. 8 bis 11 EUTPD II verstießen gegen Art. 16 GRCh, der in seinem Wesensgehalt betroffen sei, und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da keine angemessenen Übergangsfristen für eine geordnete Produktionsumstellung vorgesehen seien. Das Verbot von charakteristischen Aromastoffen in Art. 7 Abs. 1 und Abs. 7 Satz 1 EUTPD II sei sachlich nicht gerechtfertigt, daher unverhältnismäßig und verstoße gegen Art. 16 GRCh. Zudem sei die Übergangsregelung des Art. 7 Abs. 14 EUTPD II unbestimmt, da die Reichweite der Ausnahmeregelung unklar bleibe, und verstoße zudem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 20 GRCh, da die Anwendung des 3 %-Kriteriums zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung von mentholisiertem Tabak zum Selbstdrehen und Menthol-Zigaretten führe.Das Verbot irreführender Werbung nach Art. 13 Abs. 1 Buchstabe c EUTPD II verstoße gegen Art. 17, Art. 11 und Art. 16 GRCh, da bestimmte aromatisierte Tabakerzeugnisse zwar weiterhin legal produziert werden dürften, ein entsprechender Hinweis darauf aber unzulässig sei.

2. Daneben begründe der späte Erlass der Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie durch den nationalen Gesetzgeber eine eigenständige Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Es wäre dem Gesetzgeber möglich gewesen, die Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie geraume Zeit vor deren Anwendbarkeit ab dem 20. Mai 2016 zu erlassen, um rechtzeitig die für eine Umstellung der Produktionsabläufe notwendige Rechtsklarheit zu schaffen. Dies hätte es ihr - der Beschwerdeführerin - ermöglicht, die Produktionsabläufe vor Geltung des neuen Rechts nahezu vollständig umzustellen und so monatelange Produktionsausfälle zu vermeiden. Insoweit sei das Bundesverfassungsgericht auch nicht an einer Prüfung am Maßstab der deutschen Grundrechte gehindert, da das Unionsrecht den Gesetzgeber nicht an einem frühzeitigen Erlass der Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie hindere.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die hierfür nach § 93a Abs. 2 BVerfGG erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind. Die Verfassungsbeschwerde hat weder grundsätzliche Bedeutung, noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin erforderlich, da sie unzulässig ist.

1. Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 TabakerzG in Verbindung mit §§ 12 bis 16 TabakerzV und § 18 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 TabakerzG wendet, fehlt es zwar nicht an ihrer Betroffenheit im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG. Sie ist auch nicht auf den rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu verweisen, da sie nachvollziehbar dargetan hat, dass die angegriffenen Regelungen sie zu kostenintensiven und nicht mehr korrigierbaren Umstellungen ihrer Produktion zwingen (vgl. BVerfGE 43, 291 <387>; 60, 360 <372>). Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch unzulässig, da es teilweise an einem Rechtsschutzbedürfnis fehlt und eine Überprüfung der angegriffenen Regelungen am Maßstab der deutschen Grundrechte ausgeschlossen erscheint.

a) Das Rechtsschutzbedürfnis ist entfallen, soweit sich die Beschwerdeführerin durch die zur Umsetzung von Art. 7 Abs. 14 EUTPD II ergangene Übergangsregelung des § 47 Abs. 6 TabakerzG beschwert sieht. Denn mit der - nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde - erlassenen Regelung des § 34 Abs. 3 in Verbindung mit Anlage 1 Nr. 4 Buchstabe d Doppelbuchstabe aa TabakerzV in der Fassung vom 17. Mai 2017 wurde klargestellt, dass diese Übergangsfrist nicht nur für Menthol-Zigaretten, sondern auch für mentholisierten Feinschnitt gilt. Davon geht auch der Europäische Gerichtshof aus, der festgestellt hat, dass mit § 34 Abs. 3 TabakerzV das 3 %-Kriterium des Art. 7 Abs. 14 EUTPD II konkretisiert worden sei (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76, Rn. 69). Damit hat sich die hinsichtlich der Übergangsvorschrift geltend gemachte Beschwer erledigt. Die Beschwerdeführerin hat gerade gerügt, es verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Gleichbehandlungsgebot, dass die Übergangsregelung lediglich für Menthol-Zigaretten, jedoch nicht für mentholisierten Feinschnitt gelte. Ein trotz Erledigung fortbestehendes Sachentscheidungsinteresse (vgl. BVerfGE 33, 247 <257 f.>; 50, 244 <248>; 81, 138 <140>; 91, 125 <133>; 99, 129 <138>) lässt das Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht erkennen.

b) Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit unzulässig, als die Unvereinbarkeit der ansonsten noch angegriffenen Regelungen des TabakerzG mit Grundrechten gerügt wird.

aa) Das Bundesverfassungsgericht übt grundsätzlich keine Kontrolle über unionsrechtliches Fachrecht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Unionsgrundrechte einen wirksamen Schutz der Grundrechte generell bieten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgen; maßgeblich ist insoweit eine auf das jeweilige Grundrecht des Grundgesetzes bezogene generelle Betrachtung (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 f.>; 125, 260 <306>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 47 a.E. - Recht auf Vergessen II; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 27. Mai 2020 - 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 -, Rn. 84 - Bestandsdatenauskunft II). Diese Grundsätze gelten nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch für die Überprüfung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die zwingende Vorgaben in deutsches Recht umsetzen (vgl. BVerfGE 118, 79 <95 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 11. März 2020, - 2 BvL 5/17 -, Rn. 65). Verfassungsbeschwerden, die sich gegen in diesem Sinne verbindliches Fachrecht der Europäischen Union richten, sind danach grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfGE 118, 79 <95>; 121, 1 <15>; 125, 260 <306>; siehe hingegen zur bundesverfassungsgerichtlichen Kontrolle am Maßstab der Unionsgrundrechte im Fall der Überprüfung der Anwendung von zwingendem Recht der Europäischen Union und der Anwendung innerstaatlicher Vorschriften, die zwingendes Unionsrecht umsetzen, BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 52; die Möglichkeit bundesverfassungsgerichtlicher Kontrolle am Maßstab der Unionsgrundrechte im Fall der Normprüfung offenlassend jetzt BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 51 a.E.; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17 -, Rn. 116 - Einheitliches Patentgericht).

Ausgehend davon ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig. Die angegriffenen Regelungen des TabakerzG setzen zwingende Vorgaben der Richtlinie EUTPD II um (bb). Angesichts der nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erscheint es auch ausgeschlossen, dass eine Überprüfung der angegriffenen Regelungen durch das Bundesverfassungsgericht am Maßstab der deutschen Grundrechte eröffnet ist, weil der Europäische Gerichtshof die maßgeblichen zwingenden Vorgaben der Richtlinie aufgrund einer Vorlage wegen der von der Beschwerdeführerin dargelegten Verletzung von Unionsgrundrechten für nichtig erklären könnte (cc).

bb) Mit den angegriffenen Regelungen des TabakerzG setzt der Gesetzgeber - wovon auch die Beschwerdeführerin ausgeht - die zwingenden unionsrechtlichen Vorgaben der Art. 7 Abs. 1 und Abs. 7, Art. 8 bis 11 und Art. 13 Abs. 1 Buchstabe c EUTPD II um (vgl. bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 18. Mai 2016 - 1 BvR 895/16 -, Rn. 31). Soweit dem nationalen Gesetzgeber Gestaltungsspielräume verbleiben, wie hinsichtlich der Gestaltung der verpflichtend umzusetzenden Warnhinweise und Informationsbotschaften (Art. 9 Abs. 1, Art. 9 Abs. 4 Buchstabe a und Art. 10 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe e Ziff. i und ii EUTPD II), betrifft dies nicht die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte grundrechtliche Beschwer. Den in Art. 11 Abs. 1 Satz 1 EUTPD II eingeräumten Gestaltungsspielraum, der es den Mitgliedsstaaten freistellt, Rauchtabakerzeugnisse mit Ausnahme von Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und Tabak für Wasserpfeifen vom kombinierten Text-Bild-Warnhinweis auszunehmen, hat der nationale Gesetzgeber zugunsten einer umfassenden Freistellung genutzt (§§ 15 bis 16 TabakerzV), so dass die Beschwerdeführerin insoweit nicht beschwert ist.

cc) Die von der Beschwerdeführerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Frage der Vereinbarkeit der den angegriffenen Regelungen des TabakerzG zugrundeliegenden zwingenden Vorgaben der EUTPD II mit Unionsgrundrechten mit dem Ziel, den Weg für eine Überprüfung am Maßstab der deutschen Grundrechte durch eine Ungültigerklärung dieser Vorgaben zu eröffnen, kommt angesichts der Entwicklung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht (mehr) in Betracht.

Unmittelbar nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde befasste sich der Europäische Gerichtshof in den Urteilen vom 4. Mai 2016 Philip Morris Brands u.a., C-547/14, EU:C:2016:325 und Republik Polen, C-358/14, EU:C:2016:323 unter anderem mit Art. 7, Art. 8 bis 11 und Art. 13 EUTPD II. Der Europäische Gerichtshof stellte klar, dass Art. 114 AEUV die geeignete Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der EUTPD II sei (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u.a., C-547/14, Rn. 54 ff.). Außerdem bestätigte der Europäische Gerichtshof die Verhältnismäßigkeit des in Art. 7 Abs. 1 und Abs. 7 EUTPD II enthaltenen Verbots des Inverkehrbringens von Tabakerzeugnissen mit einem charakteristischen Aroma (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u.a., C-547/14, EU:C:2016:325, Rn. 168 ff. und Republik Polen, C-358/14, EU:C:2016:323, Rn. 78 ff.). Zu Art. 8 Abs. 3, Art. 9 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Buchstabe g EUTPD II führte der Europäische Gerichtshof ferner aus, dass diese Regelungen nicht offensichtlich ungeeignet seien oder offensichtlich über das hinausgingen, was erforderlich sei, um das Ziel zu erreichen, ausgehend von einem hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse zu verbessern (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u.a., C-547/14, EU:C:2016:325, Rn. 192 ff.). Schließlich stellte der Europäische Gerichtshof klar, dass das Verbot des Art. 13 Abs. 1 Buchstabe c EUTPD II, auf ein bestimmtes Aroma oder dessen Fehlen hinzuweisen, selbst wenn die Information inhaltlich zutreffend sei, mit der Meinungs- und Informationsfreiheit des Art. 11 GRCh und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sei (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u.a., C-547/14, EU:C:2016:325, Rn. 146 ff.).

Die Vereinbarkeit der für die angegriffenen innerstaatlichen Regelungen maßgeblichen, zwingenden Vorschriften der EUTPD II mit primärem Unionsrecht hat der Europäische Gerichtshof insbesondere in dem Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76 bestätigt. Das Urteil erging auf Vorlage des Verwaltungsgerichts Berlin im Rahmen der von der Beschwerdeführerin parallel zur Verfassungsbeschwerde geführten Feststellungsklage, mit der sie - wie in hiesiger Verfassungsbeschwerde - die Unionsrechtswidrigkeit der den angegriffenen Vorschriften des TabakerzeugnisG zugrundeliegenden Regelungen der EUTPD II geltend machte. Der Europäische Gerichtshof bekräftigte, dass Art. 7 Abs. 1 und Abs. 7 EUTPD II verhältnismäßig sei und auch die Übergangsregelung nach Art. 7 Abs. 14 EUTPD II nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit verstoße (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76, Rn. 29 ff.). Außerdem befasste sich der Europäische Gerichtshof ausdrücklich mit der Frage, ob es den Mitgliedstaaten gestattet sei, ergänzende Übergangsfristen neben der Frist nach Art. 29 Abs. 1 EUTPD II für die Anwendbarkeit der Vorgaben der Richtlinie ab dem 20. Mai 2016 und der Frist für den Abverkauf von Altprodukten nach Art. 30 EUTPD II festzulegen. Dies wird vom Europäischen Gerichtshof verneint. Darin liege auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil der Zeitraum von zwei Jahren, über den die Mitgliedstaaten verfügten, um die Bestimmungen zur Umsetzung der am 19. Mai 2014 in Kraft getretenen EUTPD II zu erlassen und sicherzustellen, dass den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern ausreichend Zeit zur Anpassung an die Vorgaben der Richtlinie bleibe, angemessen sei. Überdies dürften die Mitgliedstaaten nach Art. 30 EUTPD II den Abverkauf von Altware zulassen (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76, Rn. 71 ff.). Hinsichtlich des Verbots irreführender Werbung nach Art. 13 Abs. 1 Buchstabe c EUTPD II bestätigte der Europäische Gerichtshof, dass dieses auch unter dem Gesichtspunkt der Beschränkung der Verwendung von Markennamen verhältnismäßig sei und daher nicht gegen das Eigentumsrecht nach Art. 17 GRCh verstoße (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2019, Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76, Rn. 91 ff.).

In Anbetracht dieser Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Unionsrechtswidrigkeit der hier maßgeblichen zwingenden Vorgaben der EUTPD II überholt. Davon geht anscheinend auch die Beschwerdeführerin aus. Sie hat selbst nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30. Januar 2019 (Planta Tabak-Manufaktur, C-220/17, EU:C:2019:76), das auf Vorlage des Verwaltungsgerichts Berlin im Rahmen der von ihr geführten Feststellungsklage ergangen ist und die von ihr auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit der Richtlinie mit Unionsgrundrechten maßgeblich klärt, nicht versucht darzulegen, weshalb ihrer Anregung einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gleichwohl noch gefolgt werden sollte. Damit kommt eine Vorlage mit dem Ziel, den Weg zu einer Überprüfung der angegriffenen Regelungen des TabakerzG am Maßstab der deutschen Grundrechte durch eine Ungültigerklärung der zugrundeliegenden zwingenden Vorgaben der Richtlinie zu eröffnen, nicht (mehr) in Betracht.

dd) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass die Unionsgrundrechte mit Blick auf die dargestellte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Schutz zumal des Wesensgehalts der hier in Rede stehenden Grundrechte generell verfehlt. Dafür gibt es auch keine Anhaltspunkte.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit unzulässig, als die Beschwerdeführerin den Erlass der Vorschriften zur Umsetzung der EUTPD II durch den nationalen Gesetzgeber als verspätet rügt.

a) Allerdings ist insoweit die Prüfung am Maßstab der Grundrechte eröffnet, weil die Rüge einen Bereich betrifft, in dem das Unionsrecht den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielraum lässt (vgl. BVerfGE 121, 1 <15>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 42). Die gemäß Art. 32 EUTPD II am 19. Mai 2014 in Kraft getretene Richtlinie schreibt zwar vor, dass sie ab dem 20. Mai 2016 anzuwenden ist (Art. 29 Abs. 1 EUTPD II). Die Mitgliedstaaten waren jedoch unionsrechtlich nicht gehindert, die Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie schon vor diesem Zeitpunkt zu erlassen. Daher steht der Rüge, der Gesetzgeber sei grundrechtlich verpflichtet gewesen, die Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie so rechtzeitig zu erlassen, dass die Normadressaten die notwendigen Maßnahmen zur Umstellung der Produktionsabläufe vor Anwendung der Neuregelung ab dem 20. Mai 2016 hätten durchführen können, nicht bereits der Anwendungsvorrang des Unionsrechts entgegen (vgl. bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 18. Mai 2016 - 1 BvR 895/16 -, Rn. 30).

b) Es kann dahinstehen, ob Gründe vorliegen, nach denen das Rechtsschutzbedürfnis trotz Erledigung des verfolgten Begehrens - hier mit Erlass der innerstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie - ausnahmsweise fortbesteht (vgl. BVerfGE 91, 125 <133>; 81, 138 <140 f.>). Jedenfalls ist eine Verletzung von Grundrechten nicht in einer den Anforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG genügenden Weise dargetan.

Die Beschwerdeführerin zeigt nicht substantiiert auf, wann konkret in dem zweijährigen Zeitraum zwischen dem Erlass der Richtlinie am 19. Mai 2014 (Art. 32 EUTPD II) und deren Anwendbarkeit am 20. Mai 2016 der Gesetzgeber welche Vorschriften zur Umsetzung hätte erlassen sollen, um unzumutbare Belastungen infolge eines nicht ausreichenden Zeitraums für die Umstellung der Produktionsabläufe zu vermeiden. Es wird schon nicht hinreichend berücksichtigt, dass insoweit nur die spezifischen Folgen des als verspätet gerügten Erlasses von Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie relevant sein können und die aus den Vorgaben der Richtlinie selbst resultierenden Nachteile von vorneherein außer Betracht bleiben müssen. Daher geht der Verweis der Beschwerdeführerin auf die infolge der notwendigen Produktionsumstellung anfallenden Investitionskosten sowie die wegen der Produktionsstillegung während des Umstellungsprozesses und der Marken- und Produktverbote anfallenden Ertragseinbußen ins Leere. Im Übrigen führt die Beschwerdeführerin lediglich aus, dass ein früherer Erlass von Vorschriften zur Umsetzung der EUTPD II es ihr ermöglicht hätte, die erforderlichen Umstellungen der Produktion nahezu vollständig bis zum Inkrafttreten des TabakerzG am 20. Mai 2016 vorzunehmen. Dadurch hätten monatelange Produktionsausfälle vermieden werden können; die Gesamtbelastung wegen "fehlender Übergangsfrist" belaufe sich auf 1,9 Millionen Euro. Konkrete Darlegungen zu Produktionsausfällen, die gerade bei Erlass des innerstaatlichen Rechts zu einem bestimmten, nach Ansicht der Beschwerdeführerin grundrechtlich gebotenen Zeitpunkt vor dem 20. Mai 2016 vermeidbar gewesen wären, fehlen jedoch.

Es kommt hinzu, dass auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin erst die im Oktober 2015 vorliegenden Durchführungsbeschlüsse der Europäischen Kommission die Richtlinie hinsichtlich eines für die Produktionsumstellung wesentlichen Bereichs, nämlich der technischen Spezifikationen für das Layout, die Gestaltung und die Form der kombinierten gesundheitsbezogenen Warnhinweise für Rauchtabakerzeugnisse und zur genauen Anordnung des allgemeinen Warnhinweises sowie der Informationsbotschaft auf in Beuteln verkauftem Tabak zum Selbstdrehen vollständig und vollziehbar gemacht haben; letzte Korrekturen seien noch im Februar 2016 auf Unionsebene erfolgt. Es wird jedoch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass ein insoweit ohnehin nur kurze Zeit vor dem Inkrafttreten des Tabakerzeugnisgesetzes am 20. Mai 2016 möglicher Erlass innerstaatlichen Rechts unzumutbare Belastungen verhindert hätte.

Abgesehen davon kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass eine isolierte frühzeitige Teilumsetzung bereits hinreichend konkretisierter Vorgaben der Richtlinie in nationales Recht sinnvoll möglich gewesen wäre. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme nachvollziehbar darauf verwiesen, dass das TabakerzG einheitlich habe erlassen werden müssen, weil alle Regelungen aufeinander bezogen seien und eine Zersplitterung des Gesetzgebungsverfahrens die politische Willensbildung und den gesetzgeberischen Entscheidungsprozess erheblich kompliziert hätte. Hierzu verhält sich die Verfassungsbeschwerde nicht.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Meta

1 BvR 895/16

08.09.2020

Bundesverfassungsgericht 1. Senat 2. Kammer

Nichtannahmebeschluss

vorgehend BVerfG, 18. Mai 2016, Az: 1 BvR 895/16, Ablehnung einstweilige Anordnung

GG, § 90 BVerfGG, Art 7 Abs 1 EURL 40/2014, Art 7 Abs 7 EURL 40/2014, Art 8 EURL 40/2014, Art 9 EURL 40/2014, Art 10 EURL 40/2014, Art 11 EURL 40/2014, Art 13 Abs 1 Buchst c EURL 40/2014, § 5 Abs 1 Nr 1 TabakerzG, § 6 Abs 1 TabakerzG, § 6 Abs 2 Nr 1 TabakerzG, § 18 Abs 2 S 1 TabakerzG, § 18 Abs 2 S 2 Nr 3 TabakerzG, § 34 Abs 1 Nr 2 TabakerzG, § 34 Abs 1 Nr 9 TabakerzG, § 35 Abs 1 TabakerzG, § 35 Abs 2 Nr 2 Buchst a TabakerzG, § 47 Abs 6 TabakerzG, § 12 TabakerzV, § 13 TabakerzV, § 14 TabakerzV, § 15 TabakerzV, § 16 TabakerzV

§ 32 BVerfGG


(1) Das Bundesverfassungsgericht kann im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

(2) 1Die einstweilige Anordnung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen. 2Bei besonderer Dringlichkeit kann das Bundesverfassungsgericht davon absehen, den am Verfahren zur Hauptsache Beteiligten, zum Beitritt Berechtigten oder Äußerungsberechtigten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) 1Wird die einstweilige Anordnung durch Beschluß erlassen oder abgelehnt, so kann Widerspruch erhoben werden. 2Das gilt nicht für den Beschwerdeführer im Verfahren der Verfassungsbeschwerde. 3Über den Widerspruch entscheidet das Bundesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlung. 4Diese muß binnen zwei Wochen nach dem Eingang der Begründung des Widerspruchs stattfinden.

(4) 1Der Widerspruch gegen die einstweilige Anordnung hat keine aufschiebende Wirkung. 2Das Bundesverfassungsgericht kann die Vollziehung der einstweiligen Anordnung aussetzen.

(5) 1Das Bundesverfassungsgericht kann die Entscheidung über die einstweilige Anordnung oder über den Widerspruch ohne Begründung bekanntgeben. 2In diesem Fall ist die Begründung den Beteiligten gesondert zu übermitteln.

(6) 1Die einstweilige Anordnung tritt nach sechs Monaten außer Kraft. 2Sie kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen wiederholt werden.

(7) 1Ist ein Senat nicht beschlußfähig, so kann die einstweilige Anordnung bei besonderer Dringlichkeit erlassen werden, wenn mindestens drei Richter anwesend sind und der Beschluß einstimmig gefaßt wird. 2Sie tritt nach einem Monat außer Kraft. 3Wird sie durch den Senat bestätigt, so tritt sie sechs Monate nach ihrem Erlaß außer Kraft.

§ 93a BVerfGG


(1) Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung.

(2) Sie ist zur Entscheidung anzunehmen,

a)
soweit ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt,
b)
wenn es zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 genannten Rechte angezeigt ist; dies kann auch der Fall sein, wenn dem Beschwerdeführer durch die Versagung der Entscheidung zur Sache ein besonders schwerer Nachteil entsteht.

§ 90 BVerfGG


(1) Jedermann kann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Abs. 4, Artikel 33, 38, 101, 103 und 104 des Grundgesetzes enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erheben.

(2) 1Ist gegen die Verletzung der Rechtsweg zulässig, so kann die Verfassungsbeschwerde erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden. 2Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde.

(3) Das Recht, eine Verfassungsbeschwerde an das Landesverfassungsgericht nach dem Recht der Landesverfassung zu erheben, bleibt unberührt.

§ 92 BVerfGG


In der Begründung der Beschwerde sind das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde, durch die der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, zu bezeichnen.

§ 93d BVerfGG


(1) 1Die Entscheidung nach § 93b und § 93c ergeht ohne mündliche Verhandlung. 2Sie ist unanfechtbar. 3Die Ablehnung der Annahme der Verfassungsbeschwerde bedarf keiner Begründung.

(2) 1Solange und soweit der Senat nicht über die Annahme der Verfassungsbeschwerde entschieden hat, kann die Kammer alle das Verfassungsbeschwerdeverfahren betreffenden Entscheidungen erlassen. 2Eine einstweilige Anordnung, mit der die Anwendung eines Gesetzes ganz oder teilweise ausgesetzt wird, kann nur der Senat treffen; § 32 Abs. 7 bleibt unberührt. 3Der Senat entscheidet auch in den Fällen des § 32 Abs. 3.

(3) 1Die Entscheidungen der Kammer ergehen durch einstimmigen Beschluß. 2Die Annahme durch den Senat ist beschlossen, wenn mindestens drei Richter ihr zustimmen.

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