Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 27.03.2019, Az. 6 C 5/18

Der Kläger ist Inha[X.] einer Wohnung, die sich im Bereich des Beklagten, einer öffentlich-rechtlichen [X.], befindet. Der Beklagte hat die vom Kläger angebotene Zahlung des [X.] mit Bargeld unter Verweis auf seine Beitragssatzung abgelehnt. Darin ist geregelt, dass der [X.] nur bargeldlos durch Lastschrifteinzug, Einzelü[X.]weisung oder Dauerü[X.]weisung entrichtet werden kann. Mit Bescheid vom 1. Septem[X.] 2015 setzte der Beklagte rückständige Rundfunkbeiträge für das zweite Quartal 2015 in Höhe von 52,50 € und einen Säumniszuschlag von 8 € fest. Mit Widerspruchsbescheid vom 31. März 2016 wies der Beklagte den Widerspruch des [X.] zurück.

Der Kläger hat Klage erhoben und beantragt, den Festsetzungsbescheid vom 1. Septem[X.] 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. März 2016 aufzuheben, hilfsweise - sinngemäß - festzustellen, dass er [X.]echtigt ist, Rundfunkbeiträge kostenfrei in bar an den Beklagten zu leisten. Mit Urteil vom 31. Okto[X.] 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des [X.] mit Urteil vom 13. Februar 2018 zurückgewiesen.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] und Art. 128 Abs. 1 Satz 3 [X.] sähen jeweils eine unbedingte und unbeschränkte Verpflichtung zur Annahme von [X.] als Mittel zur Tilgung von Geldschulden vor. Diese Verpflichtung könne nur durch vertragliche Vereinbarung zwischen den Beteiligten oder aufgrund einer bundesgesetzlichen bzw. unionsrechtlichen Ermächtigung eingeschränkt werden. Dies gelte auch dann, wenn Gründe der Praktikabilität im Rahmen von Massenverfahren für den Ausschluss der [X.] sprächen.

Der Rechtsstreit ist auszusetzen, weil sein Ausgang von einer vorab einzuholenden Entscheidung des Gerichtshofs der [X.] ü[X.] die Auslegung der Verträge abhängt (Art. 267 des Vertrages ü[X.] die Arbeitsweise der [X.] - [X.] -).

Am innerstaatlichen Recht gemessen hat die Revision Erfolg. Hiernach sind die mit dem Hauptantrag angefochtenen Bescheide rechtswidrig, weil der in der Beitragssatzung des Beklagten geregelte Ausschluss der Möglichkeit, Rundfunkbeiträge mit [X.] zu zahlen, gegen die bundesrechtliche Bestimmung des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] verstößt, die öffentliche Stellen zur Annahme von [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten verpflichtet (1.). Der [X.] kann jedoch ohne eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] nicht feststellen, ob § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] mit der ausschließlichen Zuständigkeit, die die [X.] gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Buchst. c und Art. 127 ff. [X.] im Bereich der Währungspolitik für diejenigen Mitgliedstaaten hat, deren Währung der [X.] ist, in Einklang steht (2.). Diese Frage wäre nur dann nicht entscheidungserheblich, wenn entweder das [X.]srecht eine mit § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] ü[X.]einstimmende Regelung der Verpflichtung zur Annahme von [X.] enthält (3.) oder wenn § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] auch bei fehlender Zuständigkeit der Mitgliedstaaten angewendet werden kann, soweit und solange die [X.] von ihrer Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat (4.). Auch diese weiteren Fragen lassen sich jedoch ohne eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] nicht abschließend klären.

1. Nach innerstaatlichem Recht erweisen sich der Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 1. Septem[X.] 2015 und der Widerspruchsbescheid vom 31. März 2016, deren Aufhebung der Kläger mit seinem Hauptantrag begehrt, als rechtswidrig.

a) Das gerichtliche Prüfprogramm ergibt sich im Wesentlichen aus den Bestimmungen des Grundgesetzes für die [X.] ([X.]), des Bürgerlichen Gesetzbuchs ([X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 ([X.], [X.]. S. 2909 und 2003 I S. 738), zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids des Beklagten zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. März 2016 ([X.] I S. 396), des Gesetzes ü[X.] die [X.] ([X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Okto[X.] 1992 ([X.] I S. 1782), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Juli 2013 ([X.] I S. 1981), des [X.]staatsvertrags (Art. 1 des Fünfzehnten [X.], [X.]), dem das [X.] mit Gesetz vom 23. August 2011 (GVBl. I 382) zugestimmt hat, sowie der Satzung des [X.] ü[X.] das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge vom 5. Dezem[X.] 2012 ([X.]. Nr. 51-52/2012 S. 1434, Beitragssatzung).

Art. 31 [X.] lautet:

§ 286 [X.] lautet:

§ 293 [X.] lautet:

§ 294 [X.] lautet:

§ 295 [X.] lautet:

§ 14 Abs. 1 [X.] lautet:

§ 2 Abs. 1 [X.] lautet:

§ 7 Abs. 3 [X.] lautet:

§ 9 Abs. 2 [X.] lautet:

§ 10 [X.] lautet:

§ 10 Abs. 2 der Beitragssatzung lautet:

b) Auf der Grundlage allein der genannten Vorschriften des nationalen Rechts lagen die Voraussetzungen für den Erlass des [X.] des Beklagten vom 1. Septem[X.] 2015 nicht vor. Wird das [X.]srecht nicht [X.]ücksichtigt, waren die festgesetzten Beiträge nicht im Sinne des § 10 Abs. 5 Satz 1 [X.] rückständig, da kein Schuldnerverzug im Sinne der in den §§ 286 ff. [X.] enthaltenen allgemeinen Rechtsgedanken vorlag.

Zwar war der Kläger als Inha[X.] einer Wohnung nach § 2 Abs. 1 [X.] verpflichtet, einen [X.] zu entrichten. Die im privaten Bereich an Wohnungen anknüpfende [X.]pflicht ist im Wesentlichen mit dem Grundgesetz vereinbar ([X.], Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 u.a. - NJW 2018, 3223 Rn. 49 ff.). Die Beiträge des [X.] für den Zeitraum vom 1. April 2015 bis zum 30. Juni 2015 waren am 15. Mai 2015 fällig, weil der [X.] nach § 7 Abs. 3 [X.] in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei Monate zu leisten ist. Da die Leistungszeit jedenfalls mittelbar nach dem Kalender bestimmt ist, war eine Mahnung für den Eintritt des Verzugs entbehrlich (vgl. § 286 Abs. 2 Nr. 1 [X.]).

Der Beklagte befand sich jedoch bei Erlass der angefochtenen Bescheide in einem - den Schuldnerverzug ausschließenden - Annahmeverzug (§ 293 [X.]). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hat er die vom Kläger angebotene Begleichung der Rundfunkbeiträge im Wege der Barzahlung abgelehnt. Zwar hat der Kläger nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen die Zahlung nicht - wie nach § 10 Abs. 2 Satz 1 [X.] erforderlich - am Sitz des Beklagten, sondern lediglich an seinem Wohnort angeboten. Wenn der Gläubiger die Leistung des Schuldners - wie hier - unabhängig vom Erfüllungsort deshalb ablehnt, weil er [X.]eits die Erfüllungstauglichkeit der Leistung bestreitet, kann es jedoch für die Frage des Annahmeverzuges nicht darauf ankommen, dass das nach § 295 Satz 1 Alt. 1 [X.] erforderliche wörtliche Angebot hinsichtlich der sonstigen Leistungsmodalitäten beanstandungsfrei ist. Die Nichtannahme der Leistung war auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil es wegen des Ausschlusses der Möglichkeit der Barzahlung in § 10 Abs. 2 der Beitragssatzung an einem ordnungsgemäßen Angebot des [X.] gefehlt hätte (§§ 294, 295 Satz 1 [X.]). Denn der auf die landesrechtliche Ermächtigung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] gestützte Ausschluss der Barzahlungsmöglichkeit in § 10 Abs. 2 der Beitragssatzung verstößt gegen die bundesrechtliche Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] und ist deshalb - sofern das [X.]srecht außer Betracht bleibt - unwirksam.

§ 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] verpflichtet öffentliche Stellen zur Annahme von [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten. Ausnahmen lassen sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht ohne weiteres auf Gründe der Verwaltungspraktikabilität oder Kostenersparnis stützen, sondern setzen eine Ermächtigung durch ein [X.] voraus. Dies folgt zwar nicht [X.]eits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Jedoch sprechen systematische Erwägungen und vor allem die Entstehungsgeschichte sowie der Sinn und Zweck der Vorschrift dafür, dass die Eigenschaft als gesetzliches Zahlungsmittel im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] mit einem Zwang zur Annahme von [X.] zur Tilgung von Geldschulden verbunden ist.

Im Rahmen der systematischen Auslegung kommt vor allem dem Umstand Bedeutung zu, dass diejenigen bundesrechtlichen Regelungen, welche die Möglichkeit der Zahlung mit Bargeld an staatliche Stellen ausschließen oder beschränken (vgl. z.B. § 224 Abs. 4 Satz 1 Abgabenordnung oder § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.]fahrzeugsteuergesetz), weitgehend ins Leere gingen, wenn § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] den Ausschluss der Möglichkeit, hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten mit [X.] zu erfüllen, aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Praktikabilität ohne weiteres zuließe.

Die Gesetzesmaterialien lassen deutlich erkennen, dass mit dem Begriff des gesetzlichen Zahlungsmittels die Vorstellung verbunden wurde, dass ein solches Zahlungsmittel grundsätzlich von jedem Gläubiger einer Geldschuld akzeptiert werden muss. In der Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes ü[X.] die [X.] wird zu § 10, dem späteren § 14, ausgeführt, dass "Noten der [X.] in unbeschränkter Höhe angenommen werden" müssen ([X.]. 2/2781 [X.]). Aus der Anpassung des Wortlauts des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] durch das Gesetz ü[X.] die Änderung währungsrechtlicher Vorschriften infolge der Einführung des [X.]-Bargeldes vom 16. Dezem[X.] 1999 ([X.] I S. 2402) haben sich insoweit keine Änderungen ergeben. Vielmehr geht die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung weiterhin von einer "Annahmepflicht für jedermann" als Kennzeichen eines gesetzlichen Zahlungsmittels aus ([X.]. 14/1673 S. 9).

Die teleologische Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] führt ebenfalls zu dem Ergebnis, dass öffentliche Stellen [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten annehmen müssen. Diese Verpflichtung dient in erster Linie der Funktionsfähigkeit des [X.], indem sie die Akzeptanz des [X.]-Bargeldes und damit dessen Funktion als Zahlungsmittel sichert (vgl. [X.][X.], [X.], 2. Aufl. 2010, § 3 Rn 16; [X.], [X.], 317 <321>). Ein genereller Ausschluss der Annahme von [X.] bei der Erhebung bestimmter öffentlicher Abgaben kann sich auf dieses Ziel nachteilig auswirken. Dass im [X.] eine Geldschuld auch durch Zahlung von "[X.]" erfüllt werden kann, wenn die Parteien dies - sei es auch stillschweigend - vereinbart haben (vgl. [X.], Urteile vom 25. März 1983 - [X.] - [X.]Z 87, 156 <163>, vom 5. Mai 1986 - [X.] - [X.]Z 98, 24 <29 f.> und vom 20. Mai 2010 - [X.]/09 - [X.]Z 185, 359 Rn. 29), steht dem nicht entgegen. Die Dispositionsbefugnis der Parteien ü[X.] das taugliche Erfüllungsmittel für Geldschulden hat ihre rechtliche Grundlage in der verfassungsrechtlich gewährleisteten Privatautonomie. Eine Befugnis für öffentliche Stellen, die Annahme von [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung abzulehnen, kann hierauf nicht gestützt werden.

Die in § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] geregelte Verpflichtung zur Annahme von [X.] gilt auch und gerade in Bezug auf sog. Massenverfahren wie die Erhebung des [X.]. Anhaltspunkte dafür, dass die Möglichkeit, den [X.] bar zu zahlen, die verfassungsrechtlich gebotene Finanzausstattung der Rundfunkanstalten (vgl. hierzu [X.], Urteil vom 11. Septem[X.] 2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - [X.]E 119, 181 <218 ff.>) gefährden könnte, sind nicht erkennbar. Dass die mit der Annahme von Bargeld verbundenen Kosten gegebenenfalls den [X.] erhöhen und damit auch die Beitragspflichtigen belasten, die eine Möglichkeit zur Barzahlung nicht in Anspruch nehmen würden, ist nach innerstaatlicher Rechtslage hinzunehmen. Der bundesrechtliche Normbefehl des § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] könnte nur durch eine gleichrangige Norm des Bundesrechts außer [X.] gesetzt werden. Auf eine landesrechtliche Regelung wie § 10 Abs. 2 der Beitragssatzung bzw. § 9 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 7 Satz 2 [X.] als Ermächtigungsgrundlage kann der Ausschluss der Möglichkeit der Zahlung mit [X.] wegen des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 31 [X.]) nicht gestützt werden, solange eine bundesrechtliche Ermächtigung (vgl. z.B. § 1 Abs. 1 des Gesetzes ü[X.] den Zahlungsverkehr mit Gerichten und Justizbehörden) fehlt.

2. Die Revision gegen das Berufungsurteil ist allerdings zurückzuweisen, wenn § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] seinerseits mit der ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] im Bereich der Währungspolitik nicht in Einklang steht. Diese Frage lässt sich ohne eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] nicht klären.

Gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. c [X.] hat die [X.] die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der [X.] ist. Nach Art. 2 Abs. 1 [X.] kann daher nur die [X.] in diesem Bereich gesetzge[X.]isch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen nur tätig werden, wenn sie von der [X.] hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der [X.] durchzuführen. Der Umfang der Zuständigkeiten der [X.] und die Einzelheiten ihrer Ausübung ergeben sich gemäß Art. 2 Abs. 6 [X.] aus den Bestimmungen der Verträge zu den einzelnen Bereichen. Für die Währungspolitik ist insoweit vor allem auf Art. 127 ff. [X.] abzustellen.

Der Inhalt des in Art. 3 Abs. 1 Buchst. c [X.] genannten Begriffs der Währungspolitik und damit der Umfang der ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] ist noch nicht abschließend geklärt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] (vgl. [X.], Urteile vom 27. Novem[X.] 2012 - [X.]/12 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - Rn. 53 ff., vom 16. Juni 2015 - [X.]/14 [[X.]:[X.]:[X.]:2015:400], [X.] u.a. - Rn. 42 ff. und vom 11. Dezem[X.] 2018 - [X.]/17 [[X.]:[X.]:[X.]:2018:1000], [X.] u.a. - Rn. 50 ff.) enthält der Vertrag ü[X.] die Arbeitsweise der [X.] keine genaue Definition der Währungspolitik, sondern legt zugleich die Ziele der Währungspolitik und die Mittel fest, ü[X.] die das [X.]päische System der Zentralbanken ([X.]) zur Ausführung dieser Politik verfügt. Nach Art. 127 Abs. 1 [X.] und Art. 282 Abs. 2 [X.] ist das vorrangige Ziel der Währungspolitik der [X.] die Gewährleistung der Preisstabilität. Mittel zur Gewährleistung der Preisstabilität sind z.B. die Festsetzung der [X.] für das [X.]-Währungsgebiet sowie die Ausgabe von [X.]-Münzen oder -Banknoten ([X.], Urteil vom 27. Novem[X.] 2012 - [X.]/12, [X.] - Rn. 96). Ferner führt das Kapitel IV des Protokolls ü[X.] das [X.] und die [X.] die Instrumente auf, derer sich das [X.] im Rahmen der Währungspolitik bedienen kann ([X.], Urteile vom 16. Juni 2015 - [X.]/14, [X.] u.a. - Rn. 45 und vom 11. Dezem[X.] 2018 - [X.]/17, [X.] u.a. - Rn. 52). Schließlich hat der Gerichtshof klargestellt, dass es zur Qualifizierung als währungspolitische Maßnahme nicht ausreicht, wenn eine Maßnahme mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des [X.] haben kann ([X.], Urteile vom 27. Novem[X.] 2012 - [X.]/12, [X.] - Rn. 56, 97 und vom 16. Juni 2015 - [X.]/14, [X.] u.a. - Rn. 52).

Von dieser Rechtsprechung ausgehend kann der [X.] nicht abschließend entscheiden, ob sich die ausschließliche Zuständigkeit der [X.] im Bereich der Währungspolitik auf die Regelung der Rechtsfolgen erstreckt, die - wie insbesondere die Bestimmung einer Verpflichtung öffentlicher Stellen zur Annahme von [X.] - mit dem Status der [X.] als gesetzliches Zahlungsmittel verbunden sind, und ob daher gemäß Art. 2 Abs. 1 [X.] insoweit eine Sperrwirkung für die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten besteht. Zwar betrifft die genannte Verpflichtung weder das Ziel der Gewährleistung der Preisstabilität, noch besteht ein unmittelbarer Bezug zu den im Primärrecht aufgeführten Mitteln zur Erreichung dieser Ziele. Insbesondere wird das der [X.]päischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken in Art. 128 Abs. 1 [X.] eingeräumte Recht zur Ausgabe von [X.] nicht eingeschränkt oder modifiziert. Andererseits lässt die Rechtsprechung des Gerichtshofs Raum für die Annahme, dass auch Regelungen, welche die Akzeptanz der [X.] als gesetzliches Zahlungsmittel und damit die Funktionsfähigkeit des [X.] sichern sollen, dem Bereich der Währungspolitik zuzuordnen sind. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass ein derartiger Rechtsakt als Maßnahme, der für die Verwendung des [X.] als einheitliche Währung erforderlich ist, auf Art. 133 [X.] gestützt werden könnte und daher auch insoweit gemäß Art. 2 Abs. 1 und 6 [X.] von einer ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] auszugehen ist.

3. Die Frage, ob der [X.] Gesetzge[X.] eine Vorschrift wie § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] wegen der ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] im Bereich der Währungspolitik ü[X.]haupt erlassen durfte, stellt sich allerdings dann nicht, wenn [X.]eits das geltende materielle [X.]srecht ein Verbot für öffentliche Stellen eines Mitgliedstaats enthält, die Erfüllung einer hoheitlich auferlegten Geldleistungspflicht mit [X.] abzulehnen. Denn auch in diesem Fall wäre § 10 Abs. 2 der Beitragssatzung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht rechtswidrig mit der Folge, dass der Revision des [X.] stattzugeben wäre. Jedoch lässt sich auch die Frage, ob das vorhandene primäre oder sekundäre [X.]srecht solchen Regelungen entgegensteht, die für bestimmte hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten eine Zahlung mit [X.] ausschließen, ohne eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] nicht mit hinreichender Gewissheit beantworten.

Nach Art. 128 Abs. 1 Satz 3 [X.] sowie - wortgleich - Art. 16 Abs. 1 Satz 3 des Protokolls (Nr. 4) ü[X.] die Satzung des [X.]päischen Systems der Zentralbanken und der [X.]päischen Zentralbank sind die von der [X.]päischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken ausgegebenen Banknoten die einzigen Banknoten, die in der [X.] als gesetzliches Zahlungsmittel gelten. Ferner bestimmt - auf [X.] - Art. 10 Satz 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 ü[X.] die Einführung des [X.] ([X.] L 139 S. 1), dass die auf [X.] lautenden Banknoten unbeschadet des Art. 15 dieser Verordnung, d.h. nach dem Ende der Ü[X.]gangszeit, als einzige in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels haben. Aus dem Begriff des gesetzlichen Zahlungsmittels lässt sich ein Annahmezwang für auf [X.] lautende Banknoten - wie [X.]eits für das [X.] Recht ausgeführt - nicht ohne weiteres herleiten. Der Begriff wird weder in den einschlägigen primärrechtlichen Normen des Vertrages ü[X.] die Arbeitsweise der [X.] oder der Satzung des [X.] und der [X.] noch in der Verordnung ([X.]) Nr. 974/98 definiert. Erwägungsgrund 19 der genannten Verordnung deutet lediglich darauf hin, dass Beschränkungen der Möglichkeit der Barzahlung nach Ansicht des [X.]sgesetzge[X.]s nicht ohne weiteres den Status des [X.]-Bargeldes als gesetzliches Zahlungsmittel [X.]ühren. Denn danach sind von den Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung eingeführte Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen mit der den [X.] und [X.]-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar, sofern andere rechtliche Zahlungsmittel für die Begleichung von Geldschulden bestehen.

Welche Bedeutung der Empfehlung (2010/191/[X.]) der [X.] vom 22. März 2010 ü[X.] den Geltungs[X.]eich und die Auswirkungen des Status der [X.] und -Münzen als gesetzliches Zahlungsmittel ([X.] [X.]) in diesem Zusammenhang zukommt, ist ebenfalls unklar. Zwar trägt Nr. 1 dieser Empfehlung die Ü[X.]schrift "Allgemeine Definition des Begriffs gesetzliches Zahlungsmittel". Zu den Merkmalen, die der Status der [X.] und -Münzen als gesetzliches Zahlungsmittel danach beinhalten sollte, wenn eine Zahlungsverpflichtung besteht, gehört nach Nr. 1 Buchst. a der Empfehlung die "Verpflichtende Annahme". Hierzu führt die Empfehlung erläuternd aus: "Sofern sich die Parteien nicht auf andere Zahlungsmittel geeinigt haben, ist der Empfänger einer Zahlungsverpflichtung nicht befugt, eine Zahlung mit [X.] und -Münzen abzulehnen". Als weiteres Merkmal der allgemeinen Definition des Begriffs gesetzliches Zahlungsmittel wird unter Nr. 1 Buchst. c der Empfehlung die "Entlastung von Zahlungsverpflichtungen" genannt. Hierzu wird erläuternd ausgeführt: "Ein Schuldner kann sich selbst von einer Zahlungsverpflichtung entlasten, indem er dem Zahlungsempfänger eine Zahlung mit [X.] und -Münzen anbietet". Bei [X.] sollen nach Nr. 2 und Nr. 3 der Empfehlung Ausnahmen von der Annahme von [X.] "aus Gründen im Zusammenhang mit dem Grundsatz von Treu und Glauben" möglich sein, z.B. wenn der Einzelhändler ü[X.] kein Wechselgeld verfügt, bei Banknoten in hoher Stückelung oder wenn der Nennwert der angebotenen Banknote im Vergleich zu dem Betrag, der dem Zahlungsempfänger geschuldet wird, unverhältnismäßig ist. Weitere Ausnahmen von der verpflichtenden Annahme, insbesondere für hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten, werden in der Empfehlung nicht erwähnt.

Hervorzuheben ist jedoch, dass Empfehlungen der [X.]sorgane nach Art. 288 Abs. 5 [X.] nicht verbindlich sind. Auch wenn die nationalen Gerichte nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] verpflichtet sind, Empfehlungen bei der Entscheidung der bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu [X.]ücksichtigen, insbesondere dann, wenn sie Aufschluss ü[X.] die Auslegung zu ihrer Durchführung erlassener nationaler Vorschriften geben oder wenn sie verbindliche [X.]svorschriften ergänzen sollen, bleibt eine Abweichung von der Empfehlung aufgrund der tatsächlichen Umstände des konkreten Falles zulässig ([X.], Urteil vom 15. Septem[X.] 2016 - [X.] 28/15 [[X.]:[X.]:[X.]:2016:692], [X.] - Rn. 41 f.).

Zudem zeigt die Entstehungsgeschichte der Empfehlung (2010/191/[X.]) der [X.] vom 22. März 2010, dass der Erlass eines förmlichen Rechtsakts gerade vermieden werden sollte. Nach ihrem Erwägungsgrund 4 stützt sich die Empfehlung auf die wichtigsten Schlussfolgerungen aus einem Bericht, der von einer Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern der Finanzministerien und nationalen Zentralbanken des [X.]gebiets ausgearbeitet wurde. In diesem Bericht mit dem Titel "Report of the [X.] Legal Tender Expert Group (ELT[X.]) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins" (http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/euro/documents/elteg_en.pdf) wird festgehalten, dass ein Dissens in Bezug auf die Frage besteht, ob der [X.] eine - von ihr noch nicht wahrgenommene - ausschließliche Zuständigkeit zur Festlegung einer allgemeinen Definition des gesetzlichen Zahlungsmittels und der sich hieraus ergebenden Auswirkungen zusteht oder ob insoweit die nationalen Gesetzge[X.] [X.] sind. Aus diesem Grund empfiehlt der Bericht im Ergebnis nicht den Erlass einer rechtsverbindlichen Regelung z.B. durch Ergänzung der Verordnung ([X.]) Nr. 974/98, sondern regt lediglich den Erlass einer [X.]sempfehlung als "soft law" an. Auch dieser Hintergrund spricht dagegen, der Empfehlung maßgebliche Bedeutung für die Auslegung des Begriffs des gesetzlichen Zahlungsmittels im Sinne der genannten Vorschriften des primären und sekundären [X.]srechts beizulegen. Anderenfalls wäre im Übrigen auch nicht verständlich, dass die [X.] in Erwägungsgrund 5 der Empfehlung (2010/191/[X.]) ankündigt, die Umsetzung der Empfehlung drei Jahre nach ihrer Annahme zu ü[X.]prüfen und zu beurteilen, ob Regulierungsmaßnahmen erforderlich sind. Derartige Maßnahmen sind bisher nicht ergangen.

Im Hinblick darauf, dass die [X.] in Erwägungsgrund 3 der Empfehlung (2010/191/[X.]) vom 22. März 2010 selbst eine "gewisse Unsicherheit" im [X.]gebiet in Bezug auf den Geltungs[X.]eich des gesetzlichen Zahlungsmittels und dessen Auswirkungen feststellt, kann die Frage, ob das geltende [X.]srecht öffentliche Stellen eines Mitgliedstaats zur Annahme von [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten verpflichtet und welche Ausnahmen es gegebenenfalls zulässt, letztlich nur durch den Gerichtshof der [X.] geklärt werden.

4. Die Entscheidungserheblichkeit der zuerst genannten Frage, ob der [X.] Gesetzge[X.] § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] wegen der ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] im Bereich der Währungspolitik ü[X.]haupt erlassen durfte, ist ferner auch dann zu verneinen, wenn zwar dem geltenden materiellen [X.]srecht eine Verpflichtung zur Annahme von [X.] bei der Erfüllung hoheitlich auferlegter Geldleistungspflichten nicht zu entnehmen ist, eine nationale Regelung mit diesem Inhalt jedoch gleichwohl angewendet werden kann, soweit und solange die [X.] von ihrer ausschließlichen Zuständigkeit keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat, wofür die genannte Empfehlung der [X.] vom 22. März 2010 spricht. Auch diese weitere Frage bedarf mangels einer gesicherten Rechtsprechung der Klärung durch den Gerichtshof der [X.].

Zwar bestimmt Art. 2 Abs. 1 [X.], dass die Mitgliedstaaten in einem Bereich, für den die Verträge der [X.] eine ausschließliche Zuständigkeit ü[X.]tragen, nur gesetzge[X.]isch tätig werden dürfen, wenn sie von der [X.] hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der [X.] durchzuführen. Weiter ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs seit langem geklärt, dass das [X.]srecht Vorrang vor Gesetzgebungsakten der Mitgliedstaaten hat (vgl. [X.], Urteil vom 15. Juli 1964 - Rechtssache 6/64 [[X.]:[X.]:[X.]:1964:66], [X.]osta/[X.] - Slg. 1964, 1259 <1270>). Ebenso ist geklärt, dass nach dem Grundsatz des Vorrangs des [X.]srechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der [X.]sorgane in ihrem Verhältnis zum internen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge haben, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird und ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit dem [X.]srecht unvereinbar wären (vgl. [X.], Urteil vom 9. März 1978 - Rechtssache 106/77 [[X.]:[X.]:[X.]:1978:49], [X.] - Rn. 17/18). Die grundlegenden Entscheidungen des Gerichtshofs zum Anwendungsvorrang des [X.]srechts beziehen sich jedoch auf solche Fälle, in denen einem nationalen Rechtsakt eine materielle Norm des primären oder sekundären [X.]srechts entgegensteht. Der vorhandenen Rechtsprechung kann jedoch nicht mit der Gewissheit, die für ein Absehen von der Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 [X.] erforderlich ist, entnommen werden, ob ein nationaler Rechtsakt auch [X.]eits dann nicht angewendet werden darf, wenn er mangels eines gesetzge[X.]ischen Tätigwerdens der [X.] lediglich unter Verstoß gegen die Sperrwirkung der ausschließlichen Zuständigkeit der [X.] zustande gekommen ist.