Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 26.05.2020, Az. 2 BvR 43/16

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen verschiedene Handlungen und Unterlassungen [X.] Staatsorgane im Zusammenhang mit dem von der [X.] ([X.]) beschlossenen Expanded Asset Purchase Programme ([X.]).

Das [X.] verletze das finanzpolitische [X.]. Die [X.] übernehme dadurch eine zeitlich unbegrenzte Mithaftung für Schuldpapiere fremder [X.], Institutionen, Unternehmen und Privater. Dies verstoße gegen das Demokratie- und das Sozialstaatsprinzip, das Prinzip der Preisstabilität, die Eigentumsgewährleistung sowie die politische Freiheit und die Souveränität der Bürger. Damit würden die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 [X.], auf Rechts- und Sozialstaatlichkeit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 [X.]), Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 4 [X.] ("Grundrecht auf Bestand der [X.]") verletzt.

Das [X.] stelle einen Ultra-vires-Akt dar, der die Verfassungsidentität verletze. Bei der Bestimmung der Kompetenzen der [X.] sei zu beachten, dass zwischen Geld-, Fiskal- und Finanzstabilitätspolitik zahlreiche Wechselbeziehungen herrschten, die der ausschließlichen Zuordnung finanzieller Phänomene entgegenstehen könnten. Habe eine Maßnahme grundsätzliche Bedeutung für die Finanzstabilität, reiche ihre Bedeutung über das spezifisch Geld- oder Fiskalpolitische hinaus. Maßnahmen mit grundsätzlicher Bedeutung für die Finanzstabilität seien insgesamt primär der Finanzstabilitätspolitik zuzuordnen. Indizien für eine solche Bedeutung lägen vor, wenn eine Zentralbank nicht nur kurzfristig Liquidität zur Verfügung stelle, sondern die Solvabilität eines Kreditinstituts gewährleiste, wenn nicht nur ein einziges Kreditinstitut Adressat einer stabilisierenden Maßnahme sei, sondern das gesamte Bankensystem, wenn Vermögenswerte über einen langen Zeitraum gehalten würden, wenn ein geldpolitisches Instrument mit Bedingungen oder Auflagen verknüpft werde und wenn sich eine Maßnahme gegen einen Zustand richte, der gleichzeitig monetäre, fiskalische und finanzielle Instabilitäten begründe.

Die Fiskalhoheit sei Wesensbestandteil staatlicher Souveränität, die nicht auf die [X.] übertragen werden dürfe; sie müsse bei den nationalen Parlamenten verbleiben. Gleiches gelte für die Sozial- und die Finanzstabilitätshoheit. Weil jedoch der [X.] Geldhoheitsrechte übertragen worden seien, sei sie finanziell instabil. Das [X.] sei der Finanzstabilität zuzuordnen. Durch die faktische Macht der - demokratisch nicht legitimierten - [X.] über die erworbenen Wertpapiere habe sich das innerstaatliche Kompetenzgefüge von der Legislative auf die Exekutive verlagert.

Das [X.] überschreite das Mandat der [X.]. Nicht jeder Beitrag zur Preisstabilität sei geldpolitischer Natur, nachdem jedes ökonomische Handeln zumindest mittelbaren Einfluss auf das Preisniveau habe. Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus müssten nichts mit dem Geldsystem zu tun haben. Das [X.] diene primär der Finanzstabilität. Es verstoße zudem gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung; die Zwischenschaltung der Ersterwerber diene dessen Umgehung. Das Programm greife in die Marktpreisbildung ein. Es ermögliche das endgültige Abschreiben von Forderungen, zudem könnten sich [X.] am Finanzmarkt günstiger finanzieren. Das [X.] diene unmittelbar der "Endlagerung" finanziell destabilisierender Verluste; dies sei im Eurosystem zur Vermeidung von Umverteilungen und von Inflation nicht erlaubt. Derartige Endlagerungsinstrumente seien der Finanzstabilitäts- und nicht der Geldpolitik zuzuordnen; hiervon sei das Eurosystem im Wesentlichen entkoppelt, weil es nicht die Funktionen einer "[X.]" übernehmen dürfe.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie richtet sich nur teilweise gegen taugliche Beschwerdegegenstände ([X.]) und genügt im Übrigen nicht den Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Begründung (I[X.]).

1. Tauglicher Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde sind ausschließlich Maßnahmen der [X.] öffentlichen Gewalt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a [X.], § 90 Abs. 1 BVerf[X.]). Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] sind somit nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 112; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 88, 93). Das gilt auch für Maßnahmen der [X.] (vgl. [X.]E 142, 123 <179 f. Rn. 97>).

Solche Maßnahmen können im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde jedoch - als Vorfrage - Gegenstand der Prüfung durch das [X.] sein, wenn sie die Grundrechtsberechtigten in [X.] betreffen. Das ist der Fall, wenn sie entweder Grundlage von Handlungen [X.] Staatsorgane sind (vgl. [X.]E 126, 286 <301 ff.>; 134, 366 <382 Rn. 23>; 142, 123 <180 Rn. 99>) oder aus der Integrationsverantwortung folgende Handlungs- und Unterlassungspflichten [X.] Verfassungsorgane auslösen (vgl. [X.]E 134, 366 <394 ff. Rn. 44 ff.>; 135, 317 <393 f. Rn. 146>; 142, 123 <180 Rn. 98 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 101; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 89). Derartige Maßnahmen berühren die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des [X.]s, die den Grundrechtsschutz in der [X.] und insoweit nicht nur gegenüber [X.] Staatsorganen zum Gegenstand haben (vgl. [X.]E 89, 155 <175>; 142, 123 <180 Rn. 98>). Insofern prüft das [X.] mittelbar auch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] daraufhin, ob sie durch das auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.] gebilligte Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der Mitgliedschaft [X.]s in der [X.] durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen (vgl. [X.]E 73, 339 <374 ff.>; 102, 147 <161 ff.>; 118, 79 <95 ff.>; 123, 267 <354>; 126, 286 <298 ff.>; 134, 366 <394 Rn. 44 ff.>; 140, 317 <334 ff. Rn. 36 ff.>; 142, 123 <180 Rn. 99 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 101; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 89).

Rechtsakte des Sekundär- und Tertiärrechts der [X.] sind danach tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, soweit mit ihr eine Verletzung der Integrationsverantwortung [X.] Verfassungsorgane bei dem Zustandekommen und der Umsetzung dieser Rechtsakte beziehungsweise in der Folge durch das Unterlassen eines aktiven Hinwirkens auf die (Wieder-)Einhaltung des [X.] geltend gemacht wird (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 102, 145; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 89). In Ansehung offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen durch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] haben sich [X.] und Bundesregierung aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeizuführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. [X.]E 134, 366 <397 Rn. 53>; 142, 123 <209 f. Rn. 167>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 147; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 231).

2. Nach diesen Maßstäben ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, soweit sie sich unmittelbar gegen Handlungen des [X.]-Rates wendet. Hierbei handelt es sich um untaugliche Beschwerdegegenstände.

Soweit die Beschwerdeführer ein Unterlassen der Bundesregierung, des [X.]es und des Bundesrates rügen, auf die Aufhebung des Beschlusses des [X.]-Rates vom 22. Januar 2015 hinzuwirken und geeignete Maßnahmen zur Begrenzung der innerstaatlichen Belastungen aus seiner Durchführung zu ergreifen, ist die Verfassungsbeschwerde gleichwohl unzulässig, weil sie nicht hinreichend substantiiert begründet ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerf[X.]). Es fehlt insbesondere an jeder Auseinandersetzung mit den besonderen Voraussetzungen der Ultra-vires- und [X.] (vgl. [X.]E 142, 123 <174 f. Rn. 83>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 95 f., 107 ff.).

1. Für die [X.] ist eine hinreichend substantiierte Darlegung eines offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzverstoßes notwendig. Die Annahme eines Ultra-vires-Aktes setzt - ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich - voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] offensichtlich außerhalb der ihr übertragenen Kompetenzen liegt (vgl. [X.]E 123, 267 <353, 400>; 126, 286 <304>; 134, 366 <392 Rn. 37>; 142, 123 <200 Rn. 148>). Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz - bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (vgl. [X.]E 126, 286 <308>; 142, 123 <200 Rn. 149>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 151; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 112). Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (vgl. [X.]E 126, 286 <309>) liegt zudem nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt und geeignet ist, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der [X.] eine Vertragsänderung nach Art. 48 [X.] oder die Inanspruchnahme einer [X.] erforderte (vgl. [X.], Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, [X.], [X.]. 1996, [X.] <1788 Rn. 30>), für [X.] also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.], sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (vgl. [X.]E 89, 155 <210>; 142, 123 <201 f. Rn. 151>; [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 153; Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 110).

Eine zulässige Identitätsrüge erfordert die hinreichend begründete Darlegung, dass die Verfassungsorgane ihrer Integrationsverantwortung mit Blick auf die Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht nachgekommen sind. Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der [X.] können durch Art. 79 Abs. 3 [X.] (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 [X.]) für unantastbar erklärte Grundsätze des Art. 20 [X.] insbesondere berühren, wenn sie die Gestaltungsmacht des [X.]es substantiell einschränken, etwa das Budgetrecht und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht wahren, oder wenn sie die Unionsgewalt in einer Weise ausgestalten, die den durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten [X.] Grundsätzen nicht mehr entspricht (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14 u.a. -, Rn. 155; vgl. auch [X.], Urteil des [X.] vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 227 f.).

2. Die Verfassungsbeschwerde genügt diesen Begründungsanforderungen nicht. Sie setzt sich zwar ausführlich mit der Souveränität auseinander, legt dar, dass zwischen Geld- und Wirtschaftspolitik vielfältige Interdependenzen bestünden und erörtert umfangreich, dass die gegenwärtige Konstruktion der [X.] insofern unbefriedigend sei. Sie hinterfragt auch die monetären Auswirkungen des umfangreichen Erwerbs von Wertpapieren durch die Zentralbanken, zeigt jedoch nicht substantiiert auf, welche Grenzen das Integrationsprogramm hierbei zieht und welche Konsequenzen dies für den hier anzulegenden Prüfungsmaßstab hat.

Soweit die Verfassungsbeschwerde schließlich auch die primärrechtlichen Grundlagen der [X.] und die entsprechenden Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 [X.] angreift, waren diese bereits mehrfach Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung (vgl. [X.]E 89, 155 <157>; 97, 350 <368 ff.>). Dass hier eine grundlegende Veränderung eingetreten sei, legt die Verfassungsbeschwerde nicht dar.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerf[X.] abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.