Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31.01.2013, Az. 2 C 27/11

Der 1973 in [X.] geborene Kläger steht als Polizeiobermeister bei der [X.] im Dienst der [X.]. Im Juni 1994 stellte ihn der [X.] als Angestellten in die [X.] am Standort [X.] ein. Vom 6. Juni 1994 bis zum 30. November 1995 war er für eine sog. [X.] nach [X.] abgeordnet, ab dem 1. Dezember 1995 leistete er seinen Dienst wieder in der [X.]. Am 3. Juni 1996 ernannte ihn die Beklagte unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeimeister im [X.] zur Anstellung. Seit dem [X.] ist er Beamter auf Lebenszeit.

Seinen Antrag, die abgesenkten Dienstbezüge durch Gewährung eines Zuschusses nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der [X.] aufzustocken, lehnte die Beklagte ab. Widerspruch, Klage und Berufung hiergegen sind erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Voraussetzungen für die Zuschussgewährung seien nicht erfüllt, weil der Kläger die für die Ernennung erforderlichen Befähigungsvoraussetzungen nicht im bisherigen [X.] erworben habe. Die Sonderregelungen des [X.], aufgrund derer der Kläger ohne Vorbereitungsdienst zum Beamten auf Probe habe ernannt werden können, vermittelten nicht die erforderliche Laufbahnbefähigung.

Hiergegen richtet sich die Revision des [X.], mit der er beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des [X.] verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf den begehrten Zuschuss.

Bis zum Ablauf des 31. Dezember 2009 erhielten Beamte, [X.] und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet wurden, abgesenkte Dienstbezüge (§ 73 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 1 der [X.] über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit [X.] - 2. [X.] - vom 21. Juni 1991, [X.] 1345). Eine Ausnahme hiervon sah § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. [X.] für Beamte, [X.] und Soldaten vor, die aufgrund der im bisherigen [X.] erworbenen [X.] ernannt worden sind. Diese erhielten einen ruhegehaltfähigen Zuschuss, sodass sie im Ergebnis besoldet wurden wie im bisherigen [X.] verwendete Beamte, [X.] und Soldaten gleichen Amtes. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist zwar im Hinblick darauf, dass der Personalbedarf in den neuen Ländern geringer geworden und die Ausbildungsverhältnisse sich dort denjenigen des bisherigen [X.]es zunehmend angeglichen hatten (vgl. [X.], Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - [X.]E 107, 257 <273 f.>), durch Art. 1 Nr. 6 der [X.] zur Änderung der [X.] vom 17. November 1997 ([X.] 2713) auf die Fälle beschränkt worden, in denen ein dringendes dienstliches Bedürfnis für die Personalgewinnung bestand. Gemäß § 12 Abs. 1 der 2. [X.] gilt dies jedoch nicht für Beamte, [X.] und Soldaten, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind.

Nach § 4 Abs. 1 der 2. [X.] in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung vom 2. Juni 1993 ([X.] 778) erhalten Beamte, [X.] und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2 einen ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den gezahlten Bezügen und den bei gleichem Amt für das bisherige [X.] geltenden Dienstbezügen, wenn sie aufgrund der im bisherigen [X.] erworbenen [X.] ernannt werden. Maßgebend ist die erstmalige Ernennung zum Beamten auf Probe, weil damit erstmals ein Anspruch auf Dienstbezüge entsteht (Urteil vom 15. September 2006 - BVerwG 2 [X.] 14.05 - [X.] 240 § 73 [X.] Nr. 12 Rn. 12, stRspr).

Der Kläger ist zwar vor dem Stichtag 24. November 1997 erstmals ernannt worden und hat seitdem abgesenkte Dienstbezüge gemäß § 73 [X.] i.V.m. §§ 1, 2 der 2. [X.] erhalten, weil er im Beitrittsgebiet verwendet wird. Er ist aber nicht aufgrund der im bisherigen [X.] erworbenen [X.] ernannt worden. Die maßgebliche Laufbahnbefähigung hat der Kläger nicht durch die absolvierte [X.], sondern erst mit der Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit aufgrund der Bewährung in der Probezeit erreicht. Diese folgt seiner Ernennung aber zeitlich nach.

Den Begriff "[X.]" definieren weder die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung noch sonstige besoldungsrechtliche Vorschriften. Er entstammt dem [X.] und umfasst sämtliche Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen, die die spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben der jeweiligen Laufbahn vermitteln (Urteil vom 15. Juni 2006 - BVerwG 2 [X.] 14.05 - [X.] 240 § 73 [X.] Nr. 12 Rn. 13, stRspr). Maßgeblich für die geforderte dienstrechtlichen Vorbildung sind dabei nicht die allgemeinen Schul- und Bildungsabschlüsse, vielmehr wird die fachliche Qualifikation regelmäßig erst durch den Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung erworben (BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2004 - BVerwG 2 [X.] 69.03 - [X.] 2005, 39; vgl. zu Art. 3 Abs. 1 GG: [X.], Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - [X.]E 107, 257 <272>, Kammerbeschlüsse vom 13. November 2003 - 2 BvR 1883/99 - [X.] 2004, 100 <101>, vom 19. November 2003 - 2 BvR 538/00 - [X.] 2004, 169 <171> und - 2 BvR 1894/99 - [X.], 139 <141> sowie vom 9. September 2004 - 2 BvR 669/02 - juris). Dementsprechend wird der Zuschuss aus § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. [X.] auch nur für Ämter gewährt, die eine Laufbahnbefähigung voraussetzen (Urteil vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 [X.] 4.00 - [X.] 240 § 73 [X.] Nr. 7 Rn. 15).

In den Polizeivollzugsdienst im [X.], der heutigen [X.], konnte gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 der [X.]-Laufbahnverordnung - [X.] - in der hier maßgeblichen Fassung der Änderungsverordnung vom 20. Oktober 1994 ([X.] 3149) nur eingestellt werden, wer die jeweiligen [X.] erfüllte. Daraus ergibt sich, dass die Laufbahnbefähigung durch Ableisten des für die Laufbahn vorgesehen Vorbereitungsdienstes und Bestehen der hierfür vorgeschriebenen Laufbahnprüfung erworben wird (§ 6 Satz 1 [X.]).

Diesen Vorbereitungsdienst hat der Kläger nicht absolviert. Seine Einstellung basiert vielmehr auf einer Sonderbestimmung des [X.], wonach die Laufbahnbefähigung durch eine Bewährung auf einem Dienstposten, der nach Schwierigkeit mindestens der zu übertragenden Funktion entsprochen hat, ersetzt werden konnte (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. [X.]. XIX Sachgebiet A Abschn. [X.] Nr. 3 Buchst. [X.] zum [X.] in der zum [X.]punkt der Ernennung gültigen Fassung). Die Verordnung über die Bewährungsanforderungen für die Einstellung von Bewerbern aus der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet in ein Bundesbeamtenverhältnis vom 9. Januar 1991 ([X.] 123) sah hierzu für die Laufbahn des mittleren Dienstes eine Bewährungszeit von mindestens zwei Jahren vor (§ 2 Abs. 1), bei der geeignete Vor- und Ausbildungsgänge berücksichtigt werden konnten (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Die vom Kläger im Rahmen des [X.] in [X.] erbrachten [X.]en konnten daher - neben der [X.] der Bewährung auf dem Dienstposten - laufbahnrechtlich auf die Bewährungszeit angerechnet werden.

Aufgrund der Bewährung auf dem Dienstposten und in der [X.] ist der Kläger zum Beamten auf Probe ernannt worden. Damit hat er jedoch keine Befähigungsvoraussetzung im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. [X.] erlangt. Dies folgt bereits daraus, dass die Laufbahnbefähigung im Falle der Einstellung nach den Sonderregelungen des [X.] erst nach erfolgreichem Abschluss der laufbahnrechtlichen Probezeit erworben wird (§ 122 Abs. 2 Satz 2 BRRG). Im maßgeblichen [X.]punkt der erstmaligen Ernennung zum Beamten auf Probe sind die "[X.]" daher nicht gegeben.

Die Sondervorschriften des [X.] haben es abweichend vom allgemeinen [X.] ermöglicht, Bewerber zu [X.] zu ernennen, die nicht über die laufbahnrechtlich erforderlichen [X.] verfügten. Im Hinblick auf den bestehenden dringenden Personalbedarf in den neuen Bundesländern hat der [X.] eine Anstellung dort auch im Vertrauen auf eine nachträgliche praktische Qualifizierung ermöglicht. Der [X.] ist daher erleichtert und auch im Falle der Bewährung auf einem entsprechenden Dienstposten eröffnet worden. Hiermit ist indes nicht die Anerkennung der Laufbahnbefähigung verbunden. Diese setzt nach § 122 Abs. 2 Satz 2 BRRG vielmehr voraus, dass der Beamte auch die nachfolgende Probezeit erfolgreich absolviert. Die Befähigung für eine entsprechende Laufbahn (bei allen Dienstherrn) hat der Kläger daher erst mit der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit erworben. Sie folgt der in § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. [X.] in Bezug genommenen Ernennung zum Beamten auf Probe zeitlich nach.

Damit fehlt es an der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. [X.] erforderlichen Ernennung aufgrund des Erwerbs der [X.]. Die Vorschrift setzt voraus, dass der Bewerber zum [X.] ernannt wird, weil er im Besitz der erforderlichen Laufbahnbefähigung ist. Diese Reihenfolge wird beim Erwerb der Laufbahnbefähigung nach den Sonderregelungen des [X.] nicht eingehalten. Hier wird der Bewerber ernannt, obwohl er (noch) nicht im Besitz der endgültigen Laufbahnbefähigung ist. Die Ernennung findet im Vorgriff auf deren künftigen Erwerb statt; ihr liegt die Prognose zugrunde, der Probebeamte werde die Laufbahnbefähigung nach seiner Ernennung in der Probezeit erwerben. Der [X.] spricht folgerichtig von der "Bestätigung" der Laufbahnbefähigung durch die Bewährung in der Probezeit.

Im Übrigen hat der Kläger die zum Erwerb der Laufbahnbefähigung führende (nachträgliche) Bewährung auch nicht überwiegend im bisherigen [X.] absolviert. Da Bezugspunkt hierfür die [X.] bis zum erfolgreichen Abschluss der laufbahnrechtlichen Probezeit ist, stellt die in [X.] verbrachte [X.] der [X.] nicht den überwiegenden Teil der insoweit zu betrachtenden [X.]spanne dar. Diese [X.] war erheblich kürzer als die beamtenrechtliche Probezeit, in der sich der Kläger bewähren musste, um die [X.] zu erwerben.

Auch die Systematik der maßgebenden Normen steht der begehrten Zulagengewährung entgegen. Systematisch betrachtet handelt es sich bei den Fällen der Einstellung ohne Erfüllung der [X.] um die Einstellung "anderer Bewerber" (vgl. § 16 Abs. 1 BRRG a.F.), die gerade nicht die spezifischen, für den öffentlichen Dienst vorausgesetzte Befähigung erworben haben. Diese Bewerber kommen aber selbst dann nicht in den Genuss des Zuschusses, wenn die Qualifikation, aufgrund derer auf den laufbahnrechtlich gebotenen Vorbereitungsdienst verzichtet wird, im bisherigen [X.] erworben worden ist (Urteil vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 [X.] 4.00 - [X.] 240 § 73 [X.] Nr. 7 Rn. 19).

Schließlich steht auch der Normzweck des § 4 der 2. [X.] dem Klagebegehren entgegen. Mit der Zuschussgewährung hat der Verordnungsgeber das Ziel verfolgt, qualifiziertes Personal zu gewinnen, das in den neuen Ländern zum sofortigen Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege dringend benötigt wurde ([X.], Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - [X.]E 107, 257 <271>). Hierfür stellt die ungeschmälerte Besoldung einen Anreiz dar (vgl. [X.] 215/91 S. 22).

Diese Erwägungen treffen für diejenigen Bewerber nicht zu, die im bisherigen [X.] zwar fortgebildet wurden, dort aber nicht die [X.] erlangt haben. Diesen stand eine Beschäftigung im bisherigen [X.] nicht offen, die mit einem finanziellen Anreiz hätte verhindert werden können. Sie erfüllten weder die [X.] noch konnten sie außerhalb des [X.] die Sonderregelungen aus Art. 20 des [X.] in Anspruch nehmen. Um diese Bewerber für eine weitere Tätigkeit im Beitrittsgebiet zu gewinnen, bedurfte es daher keiner zusätzlichen Anreize. Der spezifische Vorteil war in diesen Konstellationen vielmehr bereits durch das Absehen vom Erfordernis der laufbahnrechtlichen [X.] gegeben. Im Übrigen war die weitere Diensterfüllung im Beitrittsgebiet regelmäßig auch durch das bestehende Anstellungsverhältnis gesichert ([X.], Urteil vom 6. Mai 2011 - 4a [X.] - juris Rn. 28).

Die besoldungsrechtliche Differenzierung ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Der [X.] ermöglicht zwar eine Gleichstellung, um den [X.] auch für Bewerber zu ermöglichen, die - etwa aufgrund ihres bisherigen Lebensmittelpunktes - nicht die Möglichkeit hatten, einen Vorbereitungsdienst zu absolvieren. Er ordnet aber nicht an, dass die insoweit für ausreichend erachtete Bewährung der (fehlenden) Laufbahnbefähigung auch in anderen Fragen als derjenigen des [X.]s gleichgestellt werden müsste. Insbesondere hat der [X.] keine Gleichbehandlung in besoldungsrechtlicher Hinsicht angeordnet. Die Differenzierung nach den [X.] berücksichtigt vielmehr das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörende [X.] ([X.], Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - [X.]E 107, 257 <273>).