Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14.12.2017, Az. 2 C 54/16

Der ... geborene Kläger absolvierte in den Jahren 2008 bis 2011 eine Ausbildung für den mittleren Polizeivollzugsdienst bei der [X.] und wurde im [X.] daran dort als Polizeimeister auf Probe verwendet. Mit Ablauf des 1. April 2012 wurde er auf seinen Antrag hin aus dem Beamtenverhältnis zur [X.] entlassen und zum 2. April 2012 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Polizeimeisteranwärter im Dienst des beklagten [X.] ernannt. Im [X.] begann und absolvierte er beim Präsidium der Bereitschaftspolizei die (volle) Laufbahnausbildung.

Im Mai 2012 begehrte der Kläger die Zahlung der [X.], weil seine frühere Dienstzeit auf die Wartezeit für die Gewährung der [X.] anzurechnen sei. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat - im [X.] an ein Urteil des [X.] aus dem Jahre 2007 - zur Begründung insbesondere ausgeführt, dass der [X.]esgesetzgeber mit der zeitlichen Staffelung der Höhe der Zulage eine Vereinheitlichung der bis dahin in [X.] und Ländern und in den einzelnen Ländern nach jeweils unterschiedlichen Dienstzeiten gewährten [X.] beabsichtigt habe. Die halbe [X.] werde bereits nach einer Dienstzeit von einem Jahr gezahlt, weil zu diesem Zeitpunkt im Allgemeinen die Grundausbildung abgeschlossen sei. Der Gesetzgeber sei also davon ausgegangen, dass in den ersten Dienstjahren die Ausbildung der Polizeivollzugsbeamten im Vordergrund stehe, während derer der Grund für die Gewährung der Zulage, also die tatsächliche Wahrnehmung herausgehobener Funktionen (im Vollzugsdienst) und die damit verbundenen Belastungen, noch nicht oder noch nicht vollständig zum Tragen komme. Gerade aus dieser Pauschalierung folge, dass für die Berechnung der maßgeblichen Dienstzeit eines Anwärters, der bereits bei einem anderen Dienstherrn einen Teil der Ausbildung absolviert habe, diese Ausbildung aber nicht unter Anrechnung dieser bereits abgeleisteten Dienstzeit fortführe, sondern neu beginne, es nicht auf den bereits absolvierten Zeitraum der Ausbildung ankommen könne. Denn dieser Anwärter durchlaufe seine Ausbildung ohne Unterschiede zu den anderen Anwärtern, die ihre Ausbildung ohne Besonderheiten aufnähmen.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision des [X.], mit der er beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Revision des [X.] ist unbegründet. Das [X.]erufungsurteil verletzt weder [X.]undesrecht noch revisibles [X.]recht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 [X.]RRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 [X.]eamtStG).

Die Entscheidung des [X.]eklagten, Vordienstzeiten des [X.], die nicht zu einer Verkürzung seiner im [X.]eamtenverhältnis auf Widerruf abgeleisteten Ausbildung für den Polizeivollzugsdienst geführt haben, nicht als Dienstzeit für die [X.]erechnung der sogenannten [X.] anzusehen, entspricht dem geltenden [X.]esoldungsrecht (1.) und steht auch im Einklang mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG (2.).

1. Rechtsgrundlage für die Gewährung der [X.] an [X.] [X.]eamte im hier streitgegenständlichen [X.]raum ab März 2012 ist § 17 Abs. 1 Satz 1 Sächsisches [X.]esoldungsgesetz (Sächs[X.]esG) in der Fassung vom 15. Dezember 2010 (GV[X.]l. [X.], 399) i.V.m. § 42 Abs. 1 Satz 1 [X.] ([X.]) und der Anlage I Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den [X.]esoldungsordnungen A und [X.] in der Fassung vom 19. Juli 2007 ([X.]G[X.]l. I S. 1457) hinsichtlich des [X.] und § 20a Abs. 2 Sächs[X.]esG i.V.m. der Anlage 14 in der Fassung vom 16. Juni 2011 (GV[X.]l. [X.]) hinsichtlich der [X.]. Danach erhalten u.a. die Polizeivollzugsbeamten, denen Dienstbezüge nach der [X.]esoldungsordnung A zustehen, die [X.]. Diese Zulage erhalten unter den gleichen Voraussetzungen auch [X.]eamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst. Die Zulage betrug im fraglichen [X.]raum - und seitdem in [X.] unverändert - nach einer Dienstzeit von einem Jahr 63,69 € und nach einer Dienstzeit von zwei Jahren 127,38 €.

Die Auslegung dieser [X.]estimmungen nach Wortlaut, Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte ergibt, dass die im Polizeivollzugsdienst verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit, der eine im [X.]eamtenverhältnis auf Widerruf zu absolvierende Ausbildungszeit nachfolgt, nur dann als Dienstzeit im Sinne der Zulagennorm anzusehen ist, wenn und soweit sie zu einer Verkürzung der Ausbildung führt.

a) Der Wortlaut der [X.]estimmungen zur Regelung der Polizeidienstzulage - hier in der Anlage 14 zum Sächsischen [X.]esoldungsgesetz 2011 - ist unergiebig für die [X.]eantwortung der Frage, wie der [X.]egriff der "Dienstzeit" zu verstehen ist, insbesondere, ob eine vor [X.]eginn eines Vorbereitungsdienstes für den Polizeivollzugsdienst bereits absolvierte [X.] in einem entsprechenden (Vorbereitungs-) Dienst, der dann durch Entlassung beendet wurde, als "Dienstzeit" im Sinne der Zulagennorm zu qualifizieren ist. [X.]egrifflich könnte jede im Polizeivollzugsdienst verbrachte [X.], also auch die (Ausbildungs-) Dienstzeit bei einem anderen Dienstherrn, erfasst sein. [X.]ei engerem Verständnis wäre nur eine im Polizeivollzugsdienst bei demselben Dienstherrn verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit erfasst oder nur die im Polizeivollzugsdienst bei einem anderen Dienstherrn verbrachte (Ausbildungs-) Dienstzeit, soweit sie bei einem Wechsel zu einem anderen Dienstherrn angerechnet wird, d.h. im Falle der Ausbildung: soweit sie zu einer Verkürzung der beim anderen (dem neuen) Dienstherrn zu absolvierenden Ausbildung führt.

b) [X.] ist der sich aus der Anknüpfung an § 42 [X.] bzw. die entsprechende Norm des [X.]besoldungsrechts ergebende [X.]harakter der [X.] als Stellenzulage zu berücksichtigen.

Stellenzulagen wie die [X.] stehen [X.]eamten für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion zu (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 [X.]). [X.] sind Funktionen wegen der für ihre Wahrnehmung zusätzlich zu erfüllenden Anforderungen, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden. Die [X.] dient der Abgeltung derjenigen herausgehobenen Anforderungen, die mit der Erfüllung vollzugspolizeilicher Aufgaben regelmäßig verbunden sind. Diese bestehen typischerweise darin, dass die [X.]eamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer [X.]elastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - 2 [X.] 13.11 - [X.]uchholz 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 10 m.w.N.; vgl. auch Urteile vom 26. Juni 1981 - 6 [X.] 85.79 - [X.]VerwGE 62, 354 <356 f.>, vom 24. Januar 1985 - 2 [X.] 9.84 - [X.]uchholz 235 § 42 [X.] Nr. 8 S. 25 und vom 26. März 2009 - 2 [X.] 1.08 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 32 Rn. 10 sowie [X.]eschluss vom 22. Februar 2011 - 2 [X.] 72.10 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 35 Rn. 6).

Der Gesetzgeber hat die vollzugspolizeiliche Prägung der Tätigkeit der Polizeivollzugsbeamten des [X.]undes bereits in generalisierender Weise bejaht. Anknüpfungspunkt für die [X.] ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im [X.] aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der [X.]eamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt. Es kommt daher nicht darauf an, ob der jeweilige [X.]eamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen ([X.]VerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 2 [X.] 39.11 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 38 Rn. 7 ff. m.w.N.).

Zu diesem systematischen [X.]efund steht in einem Spannungsverhältnis, dass die [X.] erst nach einer bestimmten Dienstzeit und dass sie überhaupt im [X.]eamtenverhältnis auf Widerruf und damit in der Ausbildung gezahlt wird. [X.]eamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst des [X.] haben keinen Dienstposten zur eigenständigen Aufgabenwahrnehmung inne. Ihnen fehlt die für eine selbstständige Tätigkeit erforderliche Laufbahnbefähigung, diese soll mit dem Vorbereitungsdienst vielmehr erst erworben werden.

c) Maßgeblich für das Auslegungsergebnis sind Sinn und Zweck der Norm, die unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte zu bestimmen sind. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die [X.]estimmung der "Dienstzeit" ist danach der typischerweise eingetretene Fortschritt bei der Laufbahnausbildung und das damit verbundene "Heranrücken" an die vollzugspolizeilich geprägte Aufgabenwahrnehmung.

Mit dem [X.] [X.]esoldungsrechts in [X.]und und Ländern (1. [X.]esVNG) vom 18. März 1971 ([X.]G[X.]l. I S. 208) regelte der [X.]undesgesetzgeber in § 16 Abs. 1 [X.]:

Damit machte der [X.]und nach Erlangung der Gesetzgebungskompetenz für die Länderbesoldung u.a. deutlich, dass die [X.] erst nach Abschluss der Ausbildung einsetzte, dass aber, soweit nach [X.]recht Polizeivollzugsbeamte schon vor Abschluss der Ausbildung eine [X.] erhielten, es dabei verbleiben sollte, wenn auch ohne künftige Änderungen zu ihren Gunsten.

Im [X.] und Neuregelung des [X.]esoldungsrechts in [X.]und und Ländern (2. [X.]esVNG) vom 23. Mai 1975 ([X.]G[X.]l. I S.1173) regelte der [X.]undesgesetzgeber in der Anlage I zu den [X.]esoldungsordnungen A und [X.] unter den Vorbemerkungen II. Nr. 9 die Zulage für Polizeivollzugsbeamte. In Absatz 1 heißt es:

In der Gesetzesbegründung zu dieser [X.]estimmung (im Gesetzentwurf der [X.]undesregierung noch [X.]) heißt es ([X.]T-Drs. 7/1906 S. 94):

In den nachfolgenden Änderungen des [X.]esoldungsrechts im [X.]und und - nach der Reföderalisierung im Jahre 2006 - im beklagten Freistaat [X.] wurden die Tatbestandsvoraussetzungen der [X.] in [X.]ezug auf die Zahlung bereits vor Abschluss der Ausbildung nicht mehr geändert oder in den Gesetzesbegründungen erläutert.

Die Entstehungsgeschichte zeigt mithin, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass Polizeianwärter nach Abschluss ihres ersten Ausbildungsjahres in stärkerem Ausmaße vollzugspolizeilich geprägte Aufgaben wahrnehmen. Damit ist Zweck der bereits früher als [X.]recht gezahlten und durch das 1. [X.]esVNG fortgeführten, aber der Höhe nach eingefrorenen [X.] schon vor Abschluss der Ausbildung die Honorierung der Absolvierung der Grundausbildung und damit des höheren "Einsatzwertes" der betreffenden [X.]eamten nach diesem [X.]punkt. Dem dürfte entsprechen, dass diese [X.]eamten wohl auch in der Praxis einsatznäher verwendet werden; nach den Ausführungen der Vertreterin des beklagten [X.] in der mündlichen Verhandlung im Revisionsverfahren werden sie nach dem Abschluss des ersten Ausbildungsjahres auf Polizeidienststellen verteilt und insbesondere auch im Streifendienst eingesetzt.

Deshalb kann die [X.] einer vorherigen Ausbildung oder Dienstausübung nur dann als "Dienstzeit" im Sinne der Wartezeit für die [X.] qualifiziert werden, wenn und soweit die vorherige Ausbildung oder Dienstausübung zur Verkürzung der Ausbildungszeit führt - und deshalb auch früher angenommen werden kann, dass "die Grundausbildung abgeschlossen ist". Führt die Vordienstzeit hingegen nicht zu einer Verkürzung der Ausbildungszeit, scheidet ihre Qualifizierung als Dienstzeit im Sinne der Wartezeit für die [X.] aus.

Vor diesem Hintergrund ist die vom [X.]erufungsgericht vorgenommene Auslegung der [X.] Regelung zur [X.] zutreffend. Da der Kläger keine Anrechnung seiner Vordienstzeiten erwirkt hat und den Vorbereitungsdienst von Anfang an und in voller Länge absolviert, führt seine Vordienstzeit nicht zu einer veränderten Wahrnehmung vollzugspolizeilich geprägter Aufgaben. Er nimmt vielmehr am regulären Vorbereitungsdienst teil und wird nicht anders eingesetzt, als wenn er keine Vordienstzeiten bei einem anderen Dienstherrn erworben hätte.

2. Diese Auslegung steht auch im Einklang mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Dauer der im Vorbereitungsdienst absolvierten Ausbildungszeit ist ein hinreichender sachlicher Grund für die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung.

Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- und Ungleichbehandlung anknüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte [X.]etrachtungsweise ergibt, dass zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach Art und Gewicht eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im [X.]ereich des [X.]esoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzierungsmerkmale für eine Gleich- und Ungleichbehandlung einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das [X.]esoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen darf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regelungen des [X.]esoldungsrechts zwangsläufig generalisieren und typisieren müssen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten und Härten müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (stRspr, vgl. nur [X.]VerfG, [X.]eschlüsse vom 4. April 2001 - 2 [X.]vL 7/98 - [X.]VerfGE 103, 310 <320> und vom 6. Mai 2004 - 2 [X.]vL 16/02 - [X.]VerfGE 110, 353 <364 f.>; [X.]VerwG, Urteil vom 1. September 2005 - 2 [X.] 24.04 - [X.]uchholz 240 § 40 [X.] Nr. 33 Rn. 22; [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - 2 [X.] 13.11 - [X.]uchholz 240 § 47 [X.] Nr. 12 Rn. 6; Urteil vom 26. September 2012 - 2 [X.] 45.10 - NVwZ-RR 2013, 118 Rn. 11 ). Demzufolge verstößt die Gewährung einer Stellenzulage erst dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der [X.] in typisierender Weise an ein generelles Merkmal, etwa die Tätigkeit bei einer Organisationseinheit anknüpft, obwohl die Typisierung von den tatsächlichen Verhältnissen eindeutig nicht mehr gedeckt ist ([X.]VerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 2 [X.] 39.11 - [X.]uchholz 240.1 [X.][X.]esO Nr. 38 Rn. 19 m.w.N.).

Danach werden Anwärter, deren Vordienstzeiten nicht zu einer Verkürzung ihrer Ausbildungszeit geführt haben, nicht gleichheitswidrig schlechter behandelt als Anwärter, die wegen der [X.]erücksichtigung von Vordienstzeiten nur eine verkürzte Ausbildung durchlaufen, oder als Polizeivollzugsbeamte, die während ihres vollzugspolizeilichen Einsatzdienstes den Aufstieg in eine höhere Laufbahn erreichen. Eine mit der [X.]erücksichtigung von Vordienstzeiten verbundene Verkürzung der Ausbildungszeit und damit der frühere [X.]punkt des Erreichens eines höheren Einsatzwertes ist ein hinreichender Sachgrund für die Qualifizierung - nur - dieser [X.]en als Dienstzeiten im Sinne der Anspruchsvoraussetzungen für die Zahlung der [X.]. Zu einer Anknüpfung an einen bestimmten Ausbildungserfolg - etwa das [X.]estehen einer Zwischenprüfung - ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet. Die Halbierung der [X.] trägt dem Umstand der noch nicht vollen Dienstleistung Rechnung.

3. [X.] folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.