Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11.12.2018, Az. 2 BvE 1/18

Das [X.]verfahren betrifft das Verhalten der Antragsgegnerin während der sogenannten Flüchtlingskrise. Die Antragstellerin sieht in der Duldung der Einreise von Asylbewerbern in das [X.] insbesondere seit den Sommermonaten des Jahres 2015 bis in die Gegenwart hinein eine Verletzung objektiven Rechts sowie von Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten des [X.] [X.]es.

Im Jahr 2015 kam es zu einem starken Anstieg von Personen, die in der [X.] Schutz suchten; ein großer Teil gelangte über die sogenannte [X.] aus der [X.] kommend nach [X.].

Mit Wirkung vom 13. September 2015 wurden an den [X.] Grenzen, schwerpunktmäßig an der [X.], vorübergehend wieder Grenzkontrollen eingeführt. Im Zusammenhang damit wurde innerhalb der Antragsgegnerin die Entscheidung getroffen, Drittstaatsangehörige, die in [X.] um Schutz nachsuchen, nicht an der Grenze zurückzuweisen.

Die Antragstellerin gehört seit Beginn der 19. Legislaturperiode erstmals dem [X.] [X.] an. Sie machte das Verhalten der Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Zuwanderung von Schutzsuchenden zum Gegenstand verschiedener ([X.]er) Anfragen. In ihrer [X.]en Anfrage vom 10. Januar 2018 heißt es mit Blick auf das Verhalten der Antragsgegnerin im September 2015 unter anderem (BTDrucks 19/559, [X.]):

In Bezug auf die erste Frage antwortete die Antragsgegnerin am 23. Februar 2018 (BTDrucks 19/883, [X.]) wie folgt:

In Beantwortung der zweiten Frage heißt es zudem weiter (BTDrucks 19/883, [X.]):

In ihrer Antragsschrift vom 12. April 2018 begehrt die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 1. im Wesentlichen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise von Asylbewerbern sowie die Eröffnung und Durchführung von Asylverfahren in bestimmten, näher bezeichneten Fällen die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des [X.] [X.]es und dadurch zugleich den Gewaltenteilungsgrundsatz sowie den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes verletzt habe. Der Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration von Ausländern aus [X.], die nicht dem sogenannten Schengen-Raum angehören, nur auf der Grundlage eines vom parlamentarischen Gesetzgeber zu erlassenden "Migrationsverantwortungsgesetzes" zulässig wäre. Mit dem Antrag zu 3. soll festgestellt werden, dass Asylbewerber bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen an den Grenzen zurückzuweisen sind.

1. Die Antragstellerin hält ihre Anträge für zulässig, insbesondere fehle es ihr nicht an der Antragsbefugnis. [X.] werde die Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes durch Missachtung der verfassungsmäßigen Beteiligungsrechte des [X.] [X.]es, und zwar in derjenigen Form, die diese den Gewaltenteilungsgrundsatz konkretisierenden Beteiligungsrechte gerade in Gestalt der Wesentlichkeitstheorie des [X.] gefunden hätten. Es gehe im vorliegenden Verfahren nicht um eine abstrakte umfassende Rechtsaufsicht über die Antragsgegnerin, sondern um die Geltendmachung organschaftlicher Rechte des [X.] [X.]es.

Darüber hinaus sei das Rechtsschutzbedürfnis gegeben, da ihr keine politisch-parlamentarischen Möglichkeiten zur Verfügung stünden, um gegen die Ausschaltung des [X.] [X.]es durch die Antragsgegnerin vorzugehen. Weder halte sie den [X.] für verpflichtet, durch Gesetz das bisherige Handeln der Bundesregierung zu legalisieren, noch müsse sie selbst zunächst Gesetzesinitiativen in den [X.] einbringen, die ihren eigenen asylpolitischen Vorstellungen entsprächen. Sie sei vielmehr mit der bestehenden Rechtslage zufrieden und verlange lediglich die Einhaltung der geltenden Gesetze.

2. Die Anträge seien auch begründet. Die Duldung der Einreise von Asylbewerbern aus sicheren Drittstaaten stelle eine Verletzung des Unionsrechts, des [X.]rechts sowie des einfachen Rechts dar. Selbst wenn aber ein unionsrechtlicher Zwang zur [X.] bestehen sollte, verstoße das Verhalten der Antragsgegnerin gegen die [X.]prinzipien der Eigenstaatlichkeit und der [X.]identität, da in einem solchen Fall ein Mindestmaß an [X.] Legitimation unterschritten werde.

Das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin verletze zudem organschaftliche Rechte des [X.] [X.]es, da nach der Wesentlichkeitstheorie die Frage einer Grenzöffnung vom Gesetzgeber zu regeln sei. Der Parlamentsvorbehalt ergebe sich aus der besonderen Bedeutung der Materie: Die Bevölkerungszusammensetzung stelle gerade das eigentliche Wesen einer staatlichen Gemeinschaft dar. Der Deutsche [X.] sei auch wegen der hohen Kosten und der Irreversibilität der durch die Grenzöffnung verursachten Folgen zur alleinigen Entscheidung berufen. Über die Frage, ob der monatliche Einlass vieler tausend Menschen überhaupt sinnvoll sei, habe von [X.] wegen das Parlament zu entscheiden.

Gehe man davon aus, dass wegen eines unionsrechtlichen Zwangs zur Grenzöffnung die Eigenstaatlichkeit sowie die [X.]identität betroffen seien, liege zugleich eine Verletzung organschaftlicher Kompetenzen des [X.] [X.]es vor. Zudem wäre eine Auslegung des Europarechts, die zu einem völligen Leerlaufen der [X.], asyl-, pass-, aufenthalts- und einwanderungsrechtlichen Regelungsbefugnisse des [X.] [X.]es führte, nicht demokratisch legitimiert und damit ultra vires.

Von einer Zustellung der Antragsschrift an die Antragsgegnerin und einer Benachrichtigung nach § 65 Abs. 2 [X.] wurde abgesehen (vgl. § 22 Abs. 1 GOBVerfG).

Die Anträge sind unzulässig.

1. Die verfassungsgerichtliche Prüfung ist im [X.]verfahren auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt. Allerdings ist das [X.] bei der Auslegung von Anträgen nicht an deren Wortlaut gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens (vgl. [X.] 68, 1 <68>; 129, 356 <364>). Dieser kann sich auch aus der Antragsbegründung ergeben (vgl. [X.] 68, 1 <64>; 136, 277 <301 f. Rn. 66>).

2. Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. [X.] entscheidet das [X.] über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

a) Gegenstand eines Antrags im [X.]verfahren ist eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners. Das zur Nachprüfung gestellte Verhalten muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. [X.] 13, 123 <125>; 57, 1 <4 f.>; 60, 374 <381>; 97, 408 <414>; 118, 277 <317>; 120, 82 <96>; 138, 45 <59 f. Rn. 27>). Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch die angegriffene Maßnahme in seinem Rechtskreis konkret betroffen wird (vgl. [X.] 124, 161 <185>; 138, 45 <59 f. Rn. 27>). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im [X.] aus (vgl. [X.] 97, 408 <414>; 120, 82 <96>).

b) Ein Antrag im [X.]verfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 [X.] nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem [X.] handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit (vgl. [X.] 126, 55 <67>; 138, 256 <258 f. Rn. 4>); er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von [X.]organen oder ihren Teilen in einem [X.]rechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven [X.]mäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. [X.] 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; 143, 1 <8 Rn. 29>; stRspr). [X.] des [X.]verfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten (vgl. [X.], [X.], 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 19; vgl. auch [X.] 67, 100 <126>; 124, 78 <113>; 143, 101 <132 Rn. 104>). Der [X.] eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage (vgl. [X.] 118, 277 <319>; 126, 55 <68>; 138, 256 <259 Rn. 5>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>). Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der [X.]mäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im [X.] kein Raum (vgl. [X.] 73, 1 <30>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 277 <318 f.>; 136, 190 <192 Rn. 5>). Das Grundgesetz kennt keinen allgemeinen Gesetzes- oder [X.]vollziehungsanspruch, auf den die Organklage gestützt werden könnte (vgl. [X.], in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.], § 64 Rn. 63 [Januar 2017]). Auch eine Respektierung sonstigen ([X.]-) Rechts kann im [X.] nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen [X.]aufsicht (vgl. [X.] 100, 266 <268>; 118, 277 <319>). Das Grundgesetz hat den [X.] [X.] als Gesetzgebungsorgan, nicht als umfassendes "Rechtsaufsichtsorgan" über die Bundesregierung eingesetzt. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des [X.] [X.]es dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der Bundesregierung [X.] (vgl. [X.] 68, 1 <72 f.>; 126, 55 <68>).

Mit Rechten im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] sind allein diejenigen Rechte gemeint, die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. [X.] 68, 1 <73>).

Für die Zulässigkeit eines [X.]verfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die von dem Antragsteller behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung seiner verfassungsmäßigen Rechte unter Beachtung der vom [X.] entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. [X.] 138, 256 <259 Rn. 6>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; stRspr).

Nach § 64 Abs. 2 [X.] ist im Antrag zudem die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird (vgl. [X.] 134, 141 <192 Rn. 149>; 138, 102 <108 Rn. 23>; 139, 194 <220 Rn. 97>).

Diesen Anforderungen werden die von der Antragstellerin formulierten Anträge nicht gerecht.

1. Mit dem Antrag zu 1. begehrt die Antragstellerin die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise bestimmter Asylbewerber in die [X.] die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des [X.] [X.]es verletzt habe, soweit dadurch zugleich politische Grundentscheidungen und die parlamentarische Kontrolle der laufenden Migrationsbewegungen betroffen seien. Alle wesentlichen Fragen der Migration sind ihrer Ansicht nach von dem Parlament in einem "Migrationsverantwortungsgesetz" zu normieren. In der den Antrag konkretisierenden Antragsbegründung heißt es sodann allerdings, die Antragstellerin selbst sei "am allerwenigsten" bereit, entsprechende Gesetze zur Legalisierung des Handelns der Bundesregierung im [X.] zu initiieren.

Die Antragstellerin hält mithin ein "Migrationsverantwortungsgesetz" mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung für notwendig, kündigt indes zugleich an, an dessen Initiierung im [X.] [X.] nicht mitwirken zu wollen. Ihr geht es damit nicht um die Durchsetzung eigener oder dem [X.] [X.] zustehender ([X.], sondern um das Unterbinden eines bestimmten Regierungshandelns. Nach Auffassung der Antragstellerin schreiben die bestehenden gesetzlichen Regelungen eine Zurückweisung von Schutzsuchenden an der Grenze vor; diese Gesetze seien von der Antragsgegnerin einzuhalten. Die Antragstellerin erstrebt damit keine Befassung des [X.] [X.]es zum Zwecke der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, sondern die Kontrolle eines bestimmten Verhaltens der Antragsgegnerin durch das [X.]. Deren Verhalten kann im [X.]verfahren aber nicht isoliert beanstandet werden; ebenso wenig kann auf diesem Wege eine Respektierung von ([X.]-)Recht erzwungen werden (vgl. auch [X.] 118, 277 <319>).

Geht es der Antragstellerin aber nicht um die Durchsetzung von Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten in Gestalt des Erlasses von Parlamentsgesetzen, wird nicht deutlich, welche sonstigen Kompetenzen sie in die Zulässigkeit des [X.]verfahrens begründender Weise für sich in Anspruch nehmen könnte. Auch der Verweis auf die nach ihrer Ansicht für die Problematik der [X.] bedeutsamen Vorgaben des Asyl- und Aufenthaltsrechts verfängt nicht. Fragen der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts jenseits verfassungsrechtlicher Rechtspositionen begründen keine Antragsbefugnis im [X.]verfahren (vgl. auch [X.] 118, 277 <319>).

2. Auch die beiden weiteren [X.] genügen nicht den Anforderungen des § 64 [X.]. Der in der Antragsschrift formulierte Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration bestimmter Ausländer "nur zulässig wäre aufgrund eines vorab ordnungsgemäß zustande gekommenen parlamentarischen Gesetzes". Mit diesem Antrag wird schon keine konkrete (stattgefundene) Rechtsverletzung durch die Antragsgegnerin im Sinne von § 64 Abs. 2 [X.] behauptet; er zielt vielmehr - im Ergebnis ebenso wie der Antrag zu 1. - auf die Wahrung objektiven Rechts in einer von der Antragstellerin vorgenommenen Auslegung. Dies ist im [X.]verfahren nicht zulässig (vgl. [X.] 136, 277 <304 Rn. 73>). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Inhalt der Antragsbegründung, da zwar ein umfangreicher Antragsschriftsatz vorgelegt wird, dieser aber nicht zwischen den eingangs formulierten (Sach-)Anträgen differenziert.

3. Der Antrag zu 3. ist auf eine nicht zulässige Rechtsfolge gerichtet. Die Antragstellerin begehrt mit ihm die Feststellung, dass Asylbewerber unter bestimmten Voraussetzungen "an den Grenzen zurückzuweisen" seien. Gegenstand dieses Antrags ist der Ausspruch einer Verpflichtung und damit ein im [X.]verfahren unzulässiges Rechtsschutzziel (vgl. auch [X.] 136, 277 <301 f. Rn. 66>).

4. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Antragsfrist des § 64 Abs. 3 [X.] hinsichtlich sämtlicher Anträge gewahrt wurde.

Die Auslagenerstattung richtet sich im [X.]verfahren nach § 34a Abs. 3 [X.]. Sie kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn besondere [X.] vorliegen (vgl. [X.] 96, 66 <67> m.w.N.). Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich. Insbesondere hat das Verfahren entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zur Klärung einer grundsätzlichen, über den konkreten Anlass hinausgehenden verfassungsrechtlichen Frage beigetragen (vgl. hierzu [X.] 44, 125 <166 f.>; 82, 322 <351>).